Wykonana w tym celu analiza prawno organizacyjna obejmuje następujący zakres działania:

Transkrypt

1 IX. REKOMENDOWANY MODEL PRAWNO ORGANIZACYJNY ZPZ IX.1 WPROWADZENIE Specyfikacja zamówienia identyfikuje szereg oczekiwań związanych z potrzebą wskazania najbardziej optymalnego modelu zarządzania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w tym: uzasadnienie podziału pomiędzy podmioty samorządowe i prywatne, określenie optymalnego modelu zarządzania ww. terenami tak, aby zapewnić skuteczne wdrożenie koncepcji zwartego produktu turystyczno-rekreacyjnego, a zwłaszcza: czy powinien istnieć jeden zarządca ZPZ, jakie główne zadania powinien realizować zarządca oraz jaki model jego działania byłby optymalny (model biznesowy oraz forma prawna), alternatywna formuła spójności ZPZ. Wykonana w tym celu analiza prawno organizacyjna obejmuje następujący zakres działania: nowe inwestycje związane z rozwojem infrastruktury, usług i atrakcji kompleksu ZPZ, włączenie istniejących inwestycji w koncepcje rozwojowe ZPZ, zarządzanie ZPZ, marketingiem, wizerunkiem i (marką), Sport, rekreacja, wypoczynek, turystyka to pojęcia szerokie, obejmujące zróżnicowane formy aktywności. Może ona być wprost nastawiona na osiągnięcie zysku jak cała działalność gospodarcza, może też mieć na celu wytworzenie innych wartości pożądanych społecznie i być prowadzona non profit. Wzrost udziału sektora prywatnego w inwestycjach prospołecznych wynika ze zmiany modelu życia społecznego, w zmianach w stylach konsumpcji oraz pojawieniu się nowych technologii dostępu do dóbr (Internet, nowe technologie komunikacyjne). Adresat, zwłaszcza indywidualny konsument masowy wytypowany jako podstawowy styl konsumpcji ZPZ - nie zwraca uwagi na to, kto jest inicjatorem i organizatorem, skąd pochodzą środki na inwestycję, kto poniósł jej ciężar. Coraz więcej spektakularnych przedsięwzięć współtworzących wizerunek kraju, regionów, zbiorowości reprezentujących jakieś terytorium jest autorstwa sektora prywatnego (Festiwal Dwa Brzegi w Kazimierzu, Festiwal Teatralny 138

2 Malta, Wigilia na Rynku w Krakowie itp.). Coraz częstszą praktyką jest samodzielna inicjatywa i nie oglądanie się na mecenat publiczny. Sektor prywatny korzysta też ze wsparcia budżetowego. W przypadku dużych, kompleksowych przedsięwzięć inwestycyjnych na nieruchomościach, których programy funkcjonalne są podporządkowane celom społecznym, a których właścicielem jest JST zachodzą następujące warianty realizacyjne: 1. gmina inwestuje samodzielnie poprzez swoje komunalne jednostki organizacyjne - zakłady budżetowe, w tym przypadku zarówno finansowanie inwestycji, jak i fazy eksploatacyjnej pochodzi ze środków budżetowych gminy, jest to wariant w obecnych realiach ograniczeń budżetowych najmniej realny, 2. realizacja zadań publicznych jest realizowana osobno przez zakład budżetowy gminy, osobno przez sektor prywatny (taki scenariusz ma miejsce w przypadku jeziora Malta w Poznaniu; co spowodowane było oporem reprezentacji społecznej Rady Miasta, traktującej przedsięwzięcia komercyjne realizujące zadania publiczne jako antyspołeczne, a rachunki ekonomiczne wskazujące na znaczące obciążenie budżetu gminy nie stanowiły przekonywującego argumentu, wspólna jest wyłącznie identyfikacja pod wspólnym szyldem Malta, 3. gmina stwarza warunki do realizacji zadania przez sektor prywatny, sprzedając nieruchomość, lub wchodząc nią aportem do przedsięwzięcia (spółki), 4. dla realizacji zadań uruchamiane jest partnerstwo publiczno prywatne, co jest formą społecznej inżynierii i dowodem troski o budżet gminy, partnerstwo umożliwia realizację celu publicznego za obce (prywatne) środki w fazie inwestycyjnej, przy relatywnie niewielkim uczestnictwie finansowym w fazie eksploatacyjnej (dotacje do działalności mających charakter zadań publicznych). Z trendów polityki społeczno-gospodarczej, realizowanej w UE i w Polsce wynika, że najbardziej optymalny jest model, w którym cele użytku publicznego (prospołeczne), są powiązane w jednym, zintegrowanym produkcie systemowym z celami komercyjnymi. Najbliższy temu założeniu jest model partnerstwa publiczno-prywatnego. 139

3 IX.2 STRATEGIA ROZWOJU MIASTA O ROLI SEKTORÓW: PUBLICZNEGO I PRYWATNEGO Przedmiotem szczególnego zainteresowania koncepcji jest wskazanie optymalnych usług, jakie powinny być świadczone nad Zalewem, aby efektywnie zaspokajać potrzeby poszczególnych grup klientów. Jako punkt wyjścia przyjęto zapisy Strategii Rozwoju Lublina - dokument określający długoterminową politykę Samorządu Miasta w kluczowym dla jego przyszłości orientacyjnym okresie od 2005 do 2013 roku. W dokumencie, w części dotyczącej strategicznych funkcji wyższego rzędu czytamy: atrakcyjność inwestycyjna i atrakcyjność życia mieszkańców zależy także od poziomu rozwoju standardowych funkcji miasta (endogenicznych), komercyjnych i świadczonych publicznie. Jest to jednoznaczny w przekazie komunikat o równorzędności funkcji sektora publicznego i niepublicznego. W kolejnym akapicie pada uwaga: funkcje komercyjne nie są w zasadzie przedmiotem bezpośrednich działań strategicznych, zaś funkcje świadczone publicznie są zasadniczym obszarem tych działań. Głównie zaś jest to infrastruktura techniczna, zasoby dziedzictwa kulturowego, infrastruktura społeczna i społeczne warunki życia (sfera społeczna), zagospodarowanie i utrzymanie terenów publicznych, gospodarka zasobami i walorami środowiska przyrodniczego, w tym poprawa kondycji ekologicznej środowiska. Wynika stąd, że planowaniem strategicznym w zasadzie objęte są tylko te działania, które autoryzuje sektor publiczny czyli samorząd i ewentualnie administracja państwowa (Wojewoda). Wśród metropolitalnych, strategicznych funkcji wyższego rzędu autorzy strategii konstatują w punkcie 7: rozwój obsługi turystyki krajowej i międzynarodowej oraz infrastruktury sportu wyczynowego, warunkiem dostatecznym wzrostu rangi Lublina jest poprawa standardów życia mieszkańców i przyjezdnych, poprawa funkcjonowania podmiotów gospodarczych oraz instytucji publicznych i organizacji społecznych. Poprawa standardów życia, funkcjonowania i rozwoju działalności społecznej, w tym gospodarczej, jest warunkowana poziomem wyposażenia miasta we wszelkie urządzenia i obiekty infrastrukturalne, a także w bazę ekonomiczną, której trzonem jest wszelka przedsiębiorczość. Strategia uwzględnia rozwój sektora gospodarczego będącego częścią działalności lokalnej społeczności. Dokument akcentuje potrzebę wyposażenia miasta w infrastrukturę dla przedsiębiorczości. W tym kontekście należy zauważyć że: 140

4 Przemysł czasu wolnego jest współcześnie jedną z newralgicznych branż lokalnego rozwoju gospodarczego czego dowodzi statystyka UNWTO Światowej Organizacji Turystyki ONZ oraz EUROSTAT, agenda Komisji Europejskiej. Podsumowując, strategia rozwoju miasta uznaje aktywność dwóch sektorów: publicznego i prywatnego dla poprawy standardów życia, funkcjonowania i rozwoju działalności społecznej, a jednym z priorytetów postępu społecznego jest rozwój obsługi turystyki krajowej i międzynarodowej oraz infrastruktury sportu. IX.3 CEL I ZNACZENIE INWESTYCJI ZPZ JAKO ZADANIA PUBLICZNEGO Za Tadeuszem Grossmanem 36, punktem wyjścia analizy charakteru publicznego inwestycji ZPZ jest rozważenie dwóch elementów: przedmiotu (celu) mieszczącego się w katalogu określonym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz znaczenia, jakie można tej inwestycji przypisać (co najmniej lokalnie albo ponadlokalnie). CEL INWESTYCJI stworzenie markowego produktu turystyczno-rekreacyjnego w formie kompleksu obejmującego zbiornik Zemborzycki oraz tereny rekreacyjno - wypoczynkowe nad Zalewem Zemborzyckim Aby cel koncepcji zgodnie z katalogiem określonym w art. 6 ustawy spełniał wymogi funkcji koordynacyjnej 37 sektora publicznego realizowanej przez gminę, należy go przedefiniować następująco: stworzenie kompleksu sportowo-rekreacyjnego obejmującego zbiornik 36 por. T. Grossmann, Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności, Państwo i Prawo 2005, nr 9, s. 81]. 37 porządkowanie i koordynacja celów i działań, koncentrowanie wysiłków na utrzymaniu ich zgodności z interesem ogólnospołecznym (łącznie funkcji jest 5 ponadto: redystrybucyjna, alokacyjna, adaptacyjna, stabilizacyjna) 141

5 Zemborzycki i przyległe tereny rekreacyjno-wypoczynkowe oraz markowego produktu turystycznego wykorzystującego walory zbiornika. ZNACZENIE INWESTYCJI W KONTEKŚCIE LOKAL NYM I PONADLOKALNYM powstanie zorganizowane i zarządzane, kulturowe środowisko wypoczynku, sportu i rekreacji dla wspólnoty Lublina i jej najbliższych sąsiadów, nastąpi zintegrowanie wysiłków, inwestycji, środków materialnych i niematerialnych poprzez jeden, spójny cel rozwojowy terenów i akwenu zbiornika, powstaną nowe miejsca pracy i nowe pole dla rozwoju lokalnej przedsiębiorczości, realizacja będzie miała wpływ na poprawę standardów życia mieszkańców i przyjezdnych, nastąpi wyposażenie miasta w nowe urządzenia i obiekty infrastrukturalne, a także w bazę ekonomiczną, której trzonem jest wszelka przedsiębiorczość, nastąpi wzmocnienie wspólnotowej (terytorialnej) marki Lublina, zaniedbane środowisko przyrodnicze i kulturowe zbiornika Zemborzyckiego otrzyma gospodarza i system zarządzania, w którym jednym z celów będzie dbałość o walory przyrodnicze zbiornika, powstanie innowacyjny produkt narodowej turystyki modelu wypoczynek nad wodą 142

6 IX.4 IX.4.1 REKOMENDOWANA WSPÓŁPRACA SEKTOROWA W CELU REALIZACJI ZPZ Partnerstwo publiczno prywatne Zasady PPP określa wspomniana już ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz. U. z dnia 5 lutego 2009 r.). Ustawa określa zasady współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. PPP jest odpowiedzią rynku na: potrzebę radykalnego zwiększenia inwestycji w sferze usług publicznych (zwiększenie wolumenu usług, jakości i standardów ich świadczenia), brak środków publicznych, które na ten cel mogą być wydatkowane, niską efektywność inwestycji realizowanych przez władze publiczne, wysokie koszty eksploatacji, niesprawne zarządzanie, złą opinię jaka ciąży na prywatyzacji działań dostarczających usługi publiczne. PPP nie jest z założenia prywatyzacją, ale ją zastępuje. W PPP sprywatyzowany zostaje proces inwestycyjny, eksploatacji, zarządzania projektem. Jednak poziom i jakość świadczonych usług publicznych pozostaje nadal domeną odpowiedzialności władzy publicznej. Jest to nowa formuła działania, która zapewnia uekonomicznienie działań stricte gospodarczych, które są konieczne dla wytwarzania usług publicznych, ale jednocześnie gwarantuje cenę (dostęp do) usług oraz standard ich świadczenia na poziomie określonym umową społeczną akceptowany społecznie 38. IX.4.2 Dwa scenariusze działania z udziałem sektorów: publicznego i prywatnego w obrębie ZPZ Sektor prywatny ma istotne znaczenie dla rozwoju ZPZ. Jest to istotne zwłaszcza w dobie kryzysu gospodarczego wobec oczywistej konieczności cięć wydatków budżetowych. Współpraca sektora publicznego i sektora prywatnego w takich okolicznościach wydaje się szczególnie niezbędna, jest bowiem dyktowana względami interesu publicznego. 38 dr Irena Herbst, podsekretarz stanu w Ministerstwie Gospodarki, Pracy i Polityki. Społecznej. 143

7 W celu stworzenia warunków dla realizacji celu publicznego we współpracy z sektorem prywatnym, gdzie zostaną zlecone do wspólnej realizacji zadania publiczne przez Miasto Lublin, można zastosować dwa scenariusze działania: stworzyć warunki partnerstwa publiczno prywatnego, tak aby forma współpracy pozwalała łączyć interes publiczny, samorządowy, z orientacją na zysk (np. stworzenie spółki z o.o.), odrzucić ideę PPP i dokonać podziału na strefy inwestycyjne (w istocie strefy wpływów): osobno sektora publicznego reprezentowanego przez MOSiR i osobno przez inwestorów prywatnych. Ich współpracy upatrywać w mechanizmie intencjonalności i swobodzie kooperacji, zwłaszcza w polityce wizerunkowej i zachowaniu standardów jakości. Taki scenariusz ma dzisiaj miejsce na poznańskiej Malcie. Należy jednak w tym przypadku wziąć pod uwagę, że na Malcie role już dawno zostały podzielone, to co zmusza strony do współpracy to dbałość o historyczną już i dobrze wypozycjonowaną markę Malta. Inwestycja Termy Maltańskie zamknęła możliwość dalszego rozwoju oferty, ponieważ nie ma już wolnych nieruchomości pod inwestycje. W przypadku zbiornika Zemborzyckiego należy wziąć pod uwagę jeszcze jedną okoliczność. Mianowicie tą, że MOSiR nie posiada w zarządzie wszystkich terenów okalających zbiornik. Cała zachodnia i południowo zachodnia pierzeja jest w rękach prywatnych. Co prawda brak planu zagospodarowania dla tych terenów ogranicza planowanie inwestycji, ale partyzancka, indywidualna polityka inwestycyjna drobnych inwestorów może zaprzepaścić ideę integracyjną stworzenia kompleksowego produktu rekreacyjno turystycznego. Alternatywą jest scenariusz, w którym realizacja inwestycji projektu będzie wyłącznie powierzona MOSiR i to ten zakład budżetowy miasta będzie realizować zadania publiczne. Jednak wydaje się oczywistym, że budżet Lublina tego nie udźwignie. Nie dlatego, że Zarząd MOSiR jest mało operatywny. Wręcz przeciwnie działa dynamicznie i kreśli wizje zbiornika swoją ofertą dorównującego Malcie, albo nawet go przekraczającego. Rekomendujemy wybór partnerstwa publiczno-prywatnego dla realizacji celów inwestycyjnych, eksploatacyjnych i zarządzania projektami. Stroną reprezentującą interes społeczności lokalnej Lublina i zadań publicznych gwarantujących realizację funkcji sportowych, rekreacyjnych i wypoczynkowych powinien być MOSiR, rozeznany w realiach lokalnego rynku i właściwościach miejsca. Wybór współpracy sektorowej np. w postaci jednej form PPP daje możliwość zapewnienia jednego zarządcy Zintegrowanym Produktem Zbiornika. W innym przypadku jeden zarząd nie będzie możliwy. Utrudnieniem zawiązywania współpracy wg modelu PPP dla realizacji zadań rozwoju ZPZ jest dokonanie wyboru inwestycji, dla których to partnerstwo miałoby być 144