Sejm i Senat rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego dostosowanie do reformy instytucjonalnej

Transkrypt

1 Nota o autorze: Aleksander Fuksiewicz badacz i koordynator projektów w Programie Europejskim Instytutu Spraw Publicznych. Sejm i Senat rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego dostosowanie do reformy instytucjonalnej Aleksander Fuksiewicz Recenzja: prof. dr hab. Jan Barcz Redakcja: Marcin Grabski Copyright by Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa Publikacja powstała dzięki wsparciu finansowemu Fundacji im. Heinricha Bölla. Program Europa dla Obywateli Wsparcie dla organizacji aktywnych na arenie europejskiej w dziedzinie aktywnego obywatelstwa europejskiego Instytut Spraw Publicznych ul. Szpitalna 5 lok Warszawa tel fax e- mail: isp@isp.org.pl ISBN

2 Spis treści Wstęp Zarys lizbońskiej reformy instytucjonalnej Rola Sejmu i Senatu w polskiej polityce europejskiej Polskie dostosowania do traktatu lizbońskiego Nowa ustawa kooperacyjna Zmiany w regulaminach izb Nowelizacja konstytucji? Przystosowanie Sejmu i Senatu do reform lizbońskich Oceny reform Bezpośrednia komunikacja z Komisją Europejską Badanie zgodności aktów ustawodawczych z zasadą pomocniczości Wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Procedury kładki Klauzula elastyczności Wystąpienie z Unii Europejskiej Podsumowanie

3 4 Aleksander Fuksiewicz Wstęp Wśród wielu refom instytucjonalnych wprowadzonych przez Traktat z Lizbony jedną z najważniejszych jest wzmocnienie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej (z tego właśnie powodu jest on nazywany traktatem parlamentów narodowych 1 ). Mówi się, że w Unii Europejskiej powstała nowa instytucja parlamenty narodowe działające wspólnie 2. Znaczenie tych zmian jest więc duże, rzeczywista rola parlamentów będzie jednak zależeć od ich gotowości do wypełniania nowych obowiązków i umiejętności korzystania z nowych uprawnień, to zaś od dokonania niezbędnych dostosowań na poziomie legislacyjnym, proceduralnym i logistycznym. Celem niniejszego opracowania jest prześledzenie przebiegu procesu dostosowawczego Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej do reform traktatu lizbońskiego. Przekształcenia te są dość głębokie, przygotowano bowiem nową tzw. ustawę kooperacyjną, która reguluje zasady współpracy rządu z obiema izbami polskiego parlamentu w sprawach związanych z członkostwem w Unii Europejskiej. Mimo że działania przystosowawcze nie zostały jeszcze zakończone (pojawiła się również inicjatywa prezydenta Bronisława Komorowskiego zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), warto przyjrzeć się zmianom, jakich dokonano w ciągu dwunastu miesięcy funkcjonowania Traktatu z Lizbony, który wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku. Opracowanie rozpoczyna krótki zarys reformy traktatowej. W dalszej części opisano najważniejsze zasady uczestnictwa obu izb parlamentu w polskiej polityce europejskiej i usystematyzowano polskie dostosowania, dzieląc je na ustawowe, regulaminowe i konstytucyjne. Następnie, wymieniając kolejne zmiany traktatowe, nawiązano do roli parlamentów krajowych w Unii Europejskiej i omówiono polską odpowiedź na te zmiany 3. Zarys lizbońskiej reformy instytucjonalnej Jak wspomniano, traktat lizboński wprowadził wiele innowacji dotyczących i prowadzących do wzmocnienia roli parlamentów narodowych w procesach decyzyjnych Unii Europejskiej. Ten kierunek zmian wynika z przekonania, że rozwój integracji europejskiej i stopniowe traktatowe poszerzanie zakresu kompetencji instytucji wspólnotowych pociągały za sobą marginalizację parlamentów narodowych w stanowieniu prawa unijnego. Przenoszenie kompetencji prawodawczej na poziom Unii Europejskiej powodowało, że parlamenty, mające dotychczas monopol na stanowienie prawa, traciły wpływ na obowiązujące ustawodawstwo na rzecz instytucji unijnych, w praktyce zaś na rzecz rządów państw członkowskich reprezentowanych w Radzie (to właśnie Rada Unii Europejskiej 1 Konferencja w Senacie Rzeczypospolitej Polskiej Treaty of Lisbon Treaty of European Parliaments, Warszawa, lutego 2010 roku. 2 Davor Jančić, A New Organ of the European Union: National Parliaments Jointly, Federal Trust Policy Commentary, The Federal Trust for Education and Research, luty 2008 roku [dostęp: 10 stycznia 2011 roku]. 3 Niniejsza publikacja powstała w ramach projektu realizowanego we współpracy z Institute for European Policy EUROPEUM w Pradze i German Institute for International and Security Affairs Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) w Berlinie przy wsparciu Fundacji im. Heinricha Bölla. Rezultatem tego projektu są także analogiczne analizy dotyczące parlamentów niemieckiego, czeskiego i słowackiego: Peter Becker, Daniela Kietz, The German Parliament in the Lisbon EU: Guarding subsidiarity, defending sovereignty?, German Institute for International and Security Affairs, Berlin 2011; David Král, Vladimír Bartovic, The Czech and the Slovak parliaments after the Lisbon Treaty, Institute for European Policy EUROPEUM, Prague 2010.

4 Sejm i Senat rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego... 5 była dotychczas głównym organem legislacyjnym Unii Europejskiej). Dlatego mówi się, że parlamenty narodowe stały się ofiarami integracji europejskiej, a podstawowym problemem Unii Europejskiej jest deficyt demokracji, który należy rozumieć jako deficyt demokracji przedstawicielskiej 4. Symbolicznym momentem były pierwsze bezpośrednie wybory do Parlamentu Europejskiego w 1979 roku, które, z jednej strony, miały prowadzić do zmniejszenia deficytu demokracji (Parlament Europejski stał się jedyną demokratycznie wybieraną instytucją Unii Europejskiej), z drugiej zaś strony spowodowały zerwanie bezpośrednich relacji parlamentów narodowych z polityką europejską. Przed 1979 rokiem parlamenty państw członkowskich delegowały swoich przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego, uzyskując pewien rodzaj ograniczonej rekompensaty kompetencji (ograniczonej, ponieważ funkcję głównego legislatora pełniła jednak Rada 5 ). Po 1979 roku utraciły jednak tę możliwość i od tej pory jedynie za pośrednictwem rządów mogły w stopniu odpowiadającym krajowym regulacjom prawnym wpływać na unijny proces decyzyjny (w praktyce pozycja poszczególnych parlamentów narodowych jest zróżnicowana). Kolejne traktaty z Maastricht i Amsterdamu nie przyniosły większych zmian, a jedynie deklaracje o charakterze politycznym 6. O roli parlamentów narodowych wspominano w deklaracji z Laeken, stanowiącej punkt wyjścia prac Konwentu Europejskiego, który przygotowywał projekt traktatu konstytucyjnego. Rozwiązania w nim zawarte, z pewnymi modyfikacjami, zostały włączone do traktatu lizbońskiego. Nowy art. 12 Traktatu o Unii Europejskiej omawia rolę parlamentów narodowych, szczegółowo opisaną w dwóch dokumentach dołączonych do traktatu Protokole w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskie i Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności 7. Reformy wprowadzone przez traktat lizboński, w tym także ustalenia dotyczące roli parlamentów narodowych, zostały już opisane w literaturze zagranicznej i polskiej 8. Celem niniejszego opracowania nie jest analiza reformy, ale warto wymienić najważniejsze jej elementy przed dalszym opisem wdrożenia ich w polskim prawie i polskich procedurach. Podstawowe nowe kompetencje parlamentów wymienia art. 8c Traktatu z Lizbony (art. 12 skonsolidowanego Traktatu o Unii Europejskiej). Parlamenty przyczyniają się do skutecznego funkcjonowania Unii Europejskiej przez: otrzymywanie z instytucji Unii Europejskiej informacji i projektów aktów prawnych, czuwanie nad przestrzeganiem zasady pomocniczości, 4 Ewa Górnicz, Wzmacnianie roli parlamentów narodowych w konstrukcji europejskiej, Biuletyn Analiz 2009, nr 23: Unia Europejska na forum globalnym, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, s Referat Cezarego Mika wygłoszony podczas konferencji w Senacie Rzeczypospolitej Polskiej Lisbon Treaty Treaty of National Parliaments, Warszawa, lutego 2010 roku por. materiały konferencyjne, s Szczegółowy historyczny opis reform por. Ewa Górnicz, Wzmacnianie roli parlamentów, op. cit., s Dz.U. UE 2010/C 83/01, 30 marca 2010 roku. 8 Zob. na przykład: Jan Barcz, Zasadnicze reformy strukturalne ustroju Unii Europejskiej, [w:] Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, red. Jan Barcz, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2008, s ; Cezary Mik, Umocnienie legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej, [w:] ibidem, s ; Ziemowit Cieślik, Bartosz Pawłowski, Zmiana roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej (według Traktatu Reformującego Unię Europejską, przyjętego w Lizbonie, w dniach października 2007 r.). Możliwości badania zasady pomocniczości w polskim parlamencie, Zeszyty Prawnicze 2007, t. 4 (16); Jan Barcz, Zmiana roli Sejmu i Senatu po przyjęciu Traktatu Lizbońskiego, [w:] Co warto, co należy zmienić? Poprawa jakości demokracji w Polsce, red. Lena Kolarska-Bobińska, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008.

5 6 Aleksander Fuksiewicz uczestniczenie w mechanizmach oceny wyników polityk Unii Europejskiej w dziedzinie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz włączenie się w monitowanie działalności europejskich agencji Europol i Eurojust, uczestniczenie w procedurze zmiany traktatów, otrzymywanie wniosków akcesyjnych, udział w europejskiej współpracy międzyparlamentarnej 9. Wspomniany artykuł każdorazowo odsyła albo do innych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej, albo Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub też do jednego z dwóch przywołanych wyżej protokołów. Przyznanie parlamentom nowych kompetencji lub modyfikacja dotychczasowych spowodowały konieczność ich prawnego i proceduralnego przystosowania do nowej roli, która przełożyłaby rozwiązania przyjęte w traktacie na praktykę działalności parlamentarnej. Rzeczywista rola parlamentu w polityce europejskiej zależy bowiem od jego kompetencji w krajowym systemie koordynacji polityki unijnej, a także od efektywności pracy izb i jakości współpracy parlamentu z rządem 10. Poniżej zarysowano najważniejsze zasady udziału Sejmu i Senatu w polskiej polityce europejskiej. Rola Sejmu i Senatu w polskiej polityce europejskiej Zadania i kompetencje polskiego parlamentu w sprawach związanych z członkostwem w Unii Europejskiej reguluje obecnie przede wszystkim ustawa kooperacyjna 11 oraz regulaminy obu izb 12. Jak wynika z dalszej analizy, to właśnie zmiany tych dokumentów stanowiły najważniejszy element procesu przystosowania Sejmu i Senatu do reform traktatu lizbońskiego. Podobnie jak w innych państwach członkowskich, udział Sejmu i Senatu w polskiej polityce europejskiej jest oparty na silnych komisjach do spraw unijnych: sejmowej Komisji do spraw Unii Europejskiej i senackiej Komisji Spraw Unii Europejskiej. Dysponują one szerszymi prerogatywami niż pozostałe komisje parlamentarne, mogą bowiem występować bezpośrednio wobec rządu, a ich opinie są wyrażane w imieniu całej izby (odpowiednio Sejmu lub Senatu). Z tego względu sejmowa Komisja do spraw Unii Europejskiej jest nazywana małym Sejmem 13. Komisja cieszy się ponadto dużym prestiżem i jest chętnie obsadzana przez parlamentarzystów. Liczy ona jednak nie więcej niż czterdziestu sześciu posłów 14, a jej skład musi odzwierciedlać proporcjonalnie wielkość wszystkich klubów i porozumień. 9 Zob. art. 12 wersji skonsolidowanej Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. UE 2010/C 83/01, 30 marca 2010 roku). 10 Zob. Jan Barcz, Zmiana roli Sejmu i Senatu po przyjęciu traktatu lizbońskiego, op. cit., s Obecnie jest to ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 52, poz. 515; Dz.U. z 2005 r., Nr 160, poz. 1342), ale 13 lutego 2011 roku zacznie obowiązywać ustawa z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. z 2010 r., Nr 213 poz. 1395). 12 Regulamin Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej załącznik do obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 stycznia 2009 r. (M.P. z 2009 r., Nr 5, poz. 47 ze zm.); Regulamin Senatu Rzeczypospolitej Polskiej załącznik do obwieszczenia Marszałka Senatu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 13 maja 2010 r. (M.P. z 2010 r., Nr 39, poz. 542). 13 Ziemowit Cieślik, Udział Sejmu w stanowieniu prawa Unii Europejskiej, [w:] Rola Sejmu i Senatu w Unii Europejskiej. Seminarium dla nowo wybranych posłów VI kadencji, Kancelaria Sejmu, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007, s W praktyce ich liczba jest zbliżona do tego limitu.

6 Sejm i Senat rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego... 7 Komisje mają prawo opiniować projekty aktów prawnych Unii Europejskiej, stanowiska rządu wobec tych aktów i stanowiska, jakie rząd zamierza zająć wobec tych aktów w Radzie. Opinie nie mają charakteru wiążącego, a waga opinii Sejmu i Senatu jest różna. Opinia powinna stanowić podstawę stanowiska rządu, ale z praktycznego punktu widzenia oznacza to tylko tyle, że w wypadku nieuwzględnienia opinii rząd jest zobowiązany do niezwłocznego wyjaśnienia przed komisją sejmową przyczyn rozbieżności. Brak uwzględnienia opinii komisji pociąga zatem za sobą pewne konsekwencje prawne, nie ma jednak wpływu na ważność stanowiska zajętego przez przedstawiciela Polski w Radzie. Mimo to komisja ma pełną kontrolę stopnia, w jakim jej opinie są brane pod uwagę w toku postępowania legislacyjnego. Komisja senacka nie dysponuje podobnym narzędziem kontroli. Wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2005 roku przyznał jej prawo wydawania takiej opinii ustawa kooperacyjna pierwotnie zarezerwowała to prawo wyłącznie dla komisji sejmowej (zostało to uznane za niezgodne z konstytucją 15 ) nieuwzględnienie opinii komisji senackiej nie pociąga jednak za sobą żadnych konsekwencji, co wynika z pozbawienia Senatu kompetencji kontrolnych wobec rządu. Rola komisji sejmowej jest zatem w tym procesie znacznie istotniejsza. Sejmowa Komisja do spraw Unii Europejskiej przyjęła kilka rozwiązań organizacyjnych, które mają za zadanie ułatwić procedurę ustalania priorytetów w sytuacji ogromnej liczby spraw będących w unijnej agendzie legislacyjnej. Opierając się na zwyczaju parlamentarnym, ustanowiono system wyłaniania dwóch posłów-koreferentów (jednego z partii rządzącej i jednego z partii opozycyjnej), którzy przygotowują stanowiska komisji wobec danego projektu aktu legislacyjnego i stanowiska rządu. Jeśli obaj nie zgłoszą uwag do projektu, komisja rozstrzyga sprawę bez jej rozpatrywania, o ile żaden z pozostałych jej członków nie zgłosi sprzeciwu. Wszystkie takie projekty są rozpatrywane przez komisję zbiorczo (tzw. lista A) i bez dyskusji 16. Polskie dostosowania do traktatu lizbońskiego Proces dostosowawczy polskiego parlamentu do zmian wprowadzonych przez traktat lizboński można podzielić na trzy etapy: zmiany ustawowe, zmiany regulaminowe i zmiany konstytucyjne. Konieczność wdrożenia ustaleń Traktatu z Lizbony sprawiła, że podjęto decyzję o całościowej modernizacji polskiego systemu współpracy egzekutywy i legislatywy w sprawach europejskich, wykorzystując sześć lat doświadczeń członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Stąd decyzja o zmianie ustawy kooperacyjnej z 2004 roku, regulującej zasady współpracy rządu z Sejmem i Senatem w sprawach europejskich. Dopiero na dalszym etapie mają nastąpić zmiany w regulaminie Sejmu, które uregulują szczegółowe zasady realizacji nowych kompetencji. Z kolei w Senacie zmian regulaminowych dokonano przed wejściem w życie ustawy kooperacyjnej. Proces dostosowawczy może się zakończyć planowaną zmianą konstytucji. Prace nad nowelizacją ustawy zasadniczej trwają, dlatego w niniejszej publikacji przedstawiono stan na rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego, przede wszystkim zaś kluczowe zmiany ustawowe. 15 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2005 roku (K 24/04) Nierówność kompetencji komisji Sejmu i Senatu w pracach nad projektami aktów prawnych Unii Europejskiej. 16 Ziemowit Cieślik, Udział Sejmu w stanowieniu prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 42.

7 8 Aleksander Fuksiewicz Rysunek 1. Zarys procesu dostosowawczego polskiego parlamentu Schemat zaprezentowany na rysunku 1 przedstawia zarys procesu dostosowawczego, choć należy go traktować wyłącznie orientacyjnie. Jak wspomniano, zmiany w regulaminie Senatu wprowadzono przed zakończeniem prac nad ustawą kooperacyjną. Ponadto zmiana konstytucji nie zamykałaby ostatecznie działań dostosowawczych, ponieważ najprawdopodobniej pociągałaby one za sobą konieczność nowelizacji ustawy kooperacyjnej. Nowa ustawa kooperacyjna Urzędnicy kancelarii Sejmu i Senatu przyznają, że wejście w życie traktatu lizbońskiego nie tylko spowodowało konieczność dokonania zmian prawno-proceduralnych, aby dostosować działanie obu izb do nowych reguł, ale także stało się okazją do reformy, uporządkowania i modernizacji polskiego modelu prowadzenia polityki europejskiej. Po sześciu latach członkostwa w Unii Europejskiej można było ocenić dotychczasową współpracę, jej mocne i słabe strony. W sejmowej Komisji do spraw Unii Europejskie powołano podkomisję 17, której zadaniem było wypracowanie projektu ustawy zastępującej regulację z 2004 roku 18. Z czterech projektów (dwa przygotowali eksperci na zlecenie marszałka Sejmu, swoje projekty przedstawili także poseł Karol Karski z Prawa i Sprawiedliwości i poseł Andrzej Gołażewski z Platformy Obywatelskiej) do dalszych prac komisja wybrała jeden z projektów eksperckich. Po dwunastu posiedzeniach, w kwietniu 2010 roku komisja przedstawiła projekt ustawy. W trzecim czytaniu, 5 sierpnia 2010 roku, za jej uchwaleniem głosowali posłowie Platformy Obywatelskiej, Polskiego Stronnictwa Ludowego i lewicy, przeciw byli posłowie Prawa i Sprawiedliwości. Senat wniósł swoje poprawki, które w większości zostały odrzucone, i ostatecznie ustawa została uchwalona 8 października 2010 roku. Po podpisaniu przez prezydenta i po trzymiesięcznym vacatio legis ustawa wejdzie w życie 13 lutego 2011 roku. Ustawa opiera się na regulacji z 2004 roku i powtarza wiele jej postanowień. Określa obowiązki rządu wobec Sejmu i Senatu oraz ich organów: obowiązek współpracy (art. 2), obowiązek informowania na temat dokumentów unijnych (na przykład dokumenty konsultacyjne, plany pracy, projekty umów międzynarodowych, których stroną ma być Unia Europejska), obowiązek przekazywania projektów stanowisk rządu wobec projektów unijnych aktów prawnych. Sejm, Senat lub ich organy (właściwe na podstawie regulaminów) mogą żądać od rządu informacji w każdej innej sprawie związanej z członkostwem w Unii Europejskiej (art. 3 ust. 2). 17 Podkomisja nadzwyczajna do opracowania komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. 18 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 52, poz. 515; Dz.U. z 2005 r., Nr 160, poz. 1342).

8 Sejm i Senat rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego... 9 Pewne zmiany wprowadzono do mechanizmu opiniowania projektów stanowisk Rady Ministrów. Rząd ma nadal czternaście dni na przekazanie projektu stanowiska, które jak wcześniej musi zawierać ocenę skutków prawnych, społecznych, gospodarczych i finansowych regulacji, oraz informacji o procedurze ustawodawczej i trybie głosowania w Radzie. Nowością jest wprowadzenie obowiązku dołączenia informacji w sprawie zgodności projektu regulacji z zasadą pomocniczości (art. 7 ust. 3 pkt 3), o czym będzie jeszcze mowa. Projekt ustawy wydłuża termin opiniowania stanowisk rządu z dwudziestu jeden do czterdziestu dziewięciu dni. W nowej ustawie utrzymano obowiązek zasięgania opinii Sejmu i Senatu przed rozpatrzeniem unijnego aktu ustawodawczego w Radzie, przy czym w wypadku niezasięgnięcia opinii parlamentu lub jej nieuwzględnienia rząd ma obowiązek wyjaśnić tego przyczyny (art ). Nowością, wynikającą bezpośrednio z nowych regulacji traktatu lizbońskiego, są przepisy dotyczące wnoszenia przez Sejm i Senat skarg do Trybunału Sprawiedliwości (art. 17), co zresztą wzbudzało pewne kontrowersje w relacjach rządu z parlamentem, o czym będzie jeszcze mowa. Przepis dotyczący współpracy przy wykonywaniu prawa Unii Europejskiej jest powtórzeniem zapisu z poprzedniej ustawy (art. 18). Nowością jest wprowadzony przez Senat ust. 4, nakładający na rząd obowiązek informowania Sejmu i Senatu o pracach legislacyjnych związanych z wykonywaniem aktów prawa Unii Europejskiej, których termin wykonywania upłynął lub upływa w niedługim terminie. Przepis ten może się przyczynić do poprawy (tradycyjnie jednych z najgorszych w Unii Europejskiej) wyników wdrażania przez Polskę dyrektyw unijnych. Techniczne zmiany wprowadzono do opiniowania przez Sejm kandydatów na stanowiska w unijnych instytucjach (zmiany nazewnictwa unijnych sądów art. 19). Nowe są również art. 21 i 22 dotyczące współpracy podczas sprawowania przez Polskę Prezydencji w Radzie, nakładające obowiązek informowania o przebiegu sprawowania Przewodnictwa, a jednocześnie wprowadzające pewne wyłączenia z obowiązku zasięgania opinii parlamentu przy rozpatrywaniu aktów w Radzie na czas Prezydencji. W rozdziale piątym ustawy kooperacyjnej wprowadzono nowelizację ustawy o umowach międzynarodowych z 2000 roku 19. Art. 23 wprowadza między innymi procedurę wystąpienia Polski z Unii Europejskiej oraz procedurę ratyfikacji zmian traktatowych w tzw. procedurach kładki. Najważniejsze zmiany ustawowe wynikające z traktatu lizbońskiego zostaną omówione w dalszej części niniejszego opracowania. Aktywny udział w pracach nad ustawą brał rząd. Z jego inicjatywy wprowadzono do tego aktu prawnego wymienione odstępstwa od konieczności informowania parlamentu w trakcie Prezydencji. Kontrowersje w relacjach parlamentu z Radą Ministrów pojawiły się głównie w kwestiach wnoszenia skarg do Trybunału Sprawiedliwości, terminów obowiązujących rząd i zastosowania procedur kładki. Zmiany w regulaminach izb Drugi etap procesu dostosowawczego Sejmu pierwszy w wypadku Senatu obejmował wprowadzenie zmian do regulaminów obu izb. W uzasadnieniu projektu ustawy za- 19 Ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. z 2000 r., Nr 39, poz. 443; Dz.U. z 2002 r., Nr 216, poz. 1824).

9 10 Aleksander Fuksiewicz pisano, że ze względu na ograniczenia wynikające z zasady autonomii obu izb (art. 112 Konstytucji), część przepisów implementujących postanowienia Traktatu powinna znaleźć się w regulaminach Sejmu i Senatu, a nie w ustawie 20. Wewnętrzne zasady pracy dotyczące takich problemów, jak procedura postępowania z badaniem zasady pomocniczości, procedura występowania do Trybunału Sprawiedliwości czy procedura weta wobec procedur kładki, wymagają właśnie uregulowań regulaminowych. Na wniosek Biura Analiz Sejmowych zamiast pierwotnie zastosowanego w projekcie ustawy kooperacyjnej dwutygodniowego vacatio legis wprowadzono trzymiesięczny termin jej wdrożenia (art. 25). Czas ten miał posłużyć obu kancelariom na uruchomienie wszystkich procedur przewidzianych nową ustawą, przygotowanie zmian regulaminowych i ich wprowadzenie w życie. Takie problemy, jak podział zadań między komisje europejskie a komisje branżowe, idea wspólnej komisji do spraw europejskich Sejmu i Senatu, będą wymagały rozstrzygnięć na szczeblu politycznym. W Senacie przepisy regulaminowe wprowadzono jeszcze przed zakończeniem prac nad nową ustawą, włączając do regulaminu dwa przepisy dotyczące badania zasady pomocniczości. Jeśli komisja uzna, że projekt unijnego aktu ustawodawczego jest niezgodny z zasadą pomocniczości, składa projekt uchwały do marszałka Senatu, który kieruje projekt do właściwych komisji, w tym do Komisji Spraw Unii Europejskiej (art. 75d regulaminu Senatu 21 ). Podobnie wygląda procedura w wypadku uchwały w sprawie wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości komisja przedkłada ją marszałkowi, a ten kieruje projekt do właściwych komisji, w tym do Komisji Spraw Unii Europejskiej (art. 75e). W procedurach kładki marszałek kieruje sprawę do właściwych komisji, w tym do Komisji Spraw Unii Europejskiej, które przedstawiają wspólne sprawozdanie. Senat podejmuje uchwałę wyrażającą sprzeciw wobec decyzji Rady Europejskiej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy senatorów (art. 75f-g). Ewentualne dalsze zmiany mogą być wprowadzone do regulaminu po zakończeniu prac nad ustawą. Nowelizacja konstytucji? Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie zawiera przepisów, które bezpośrednio regulowałyby rolę władzy ustawodawczej w polskiej polityce europejskiej, w tym w stanowieniu unijnego prawa, ani innych regulacji dotyczących bezpośrednio kompetencji władz w zakresie członkostwa Polski w Unii Europejskiej. O zmianie ustawy zasadniczej, która polegałaby na dodaniu nowego rozdziału poświęconego członkostwu Polski w Unii Europejskiej, mówiło się jeszcze przed akcesją w 2004 roku, a debatę na ten temat zainicjowały publikacje Instytutu Spraw Publicznych 22. Nowelizacja konstytucji pozwoliłaby uporządkować podział kompetencji i zabezpieczyć politykę europejską przed sporami kompetencyjnymi. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 2005 roku, Polska Konstytucja nie zawiera przepisów bezpośrednio regulujących rolę Sejmu i Senatu w procesie stanowienia prawa Unii Europejskiej (ustrojodawca powinien rozważyć celowość wpro- 20 Uzasadnienie, [w:] Projekt ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej z uzasadnieniem, druk sejmowy nr 3000, s Regulamin Senatu, op. cit. 22 Zob. Jan Barcz, Ustrojowe aspekty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa Por. także: Jerzy Jaskiernia, Członkostwo Polski w Unii Europejskiej a problem nowelizacji Konstytucji RP, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2004.

10 Sejm i Senat rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego wadzenia regulacji tej materii) [podkreślenie A.F.] 23. Dotychczas brakowało jednak woli politycznej, aby podjąć taką inicjatywę. Kwestia konstytucyjnego uregulowania podziału kompetencji w polityce europejskiej była szczególnie widoczna w czasie walki o krzesła, czyli sporu kompetencyjnego między premierem Donaldem Tuskiem a prezydentem Lechem Kaczyńskim o to, kto powinien reprezentować Polskę podczas szczytów Rady Europejskiej. Rozstrzygnięcie nastąpiło jednak nie w ramach zmiany konstytucji, ale przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego 24. Podobnie było w 2005 roku, kiedy Trybunał Konstytucyjny rozstrzygał o kompetencjach Senatu wobec opiniowania stanowiska rządu na temat projektów aktów legislacyjnych Unii Europejskiej. Trybunał uznał wówczas, że opiniowanie stanowisk rządu nie jest funkcją kontrolną wobec rządu, która jest zarezerwowana wyłącznie dla Sejmu, ale funkcją legislacyjną, dlatego obie izby powinny być w tym zakresie równouprawnione. O konieczności nowelizacji konstytucji wspomniano również w uzasadnieniu do projektu nowej ustawy kooperacyjnej: Zwarzywszy, iż nowe uprawnienia Sejmu i Senatu są nieznane polskiej ustawie zasadniczej, należy uznać, że prawidłowa implementacja postanowień traktatu zasadniczo wymaga dokonania stosowanych zmian w Konstytucji RP. W połowie listopada 2010 roku, w pierwszej inicjatywie ustawodawczej, nowelizację konstytucji, obejmującą między innymi dodanie do niej rozdziału poświęconego członkostwu Polski w Unii Europejskiej, zgłosił prezydent Bronisław Komorowski 25. Projekt przygotowuje konstytucję do przyjęcia przez Polskę waluty euro, dostosowuje do niektórych rozwiązań traktatu lizbońskiego i porządkuje podział kompetencji w polityce europejskiej. Przeprowadzenie takich zmian nie zamykałoby procesu dostosowań do traktatu, ponieważ po nich konieczna byłaby prawdopodobnie nowelizacja ustawy kooperacyjnej, byłby to jednak finał prac nad najistotniejszymi rozstrzygnięciami. Jego powodzenie będzie zależało od uzgodnień politycznych, które w roku wyborów parlamentarnych mogą się okazać trudne. Nadzwyczajna komisja Sejmu do spraw zmian konstytucji 26 rozpoczęła prace 24 listopada 2010 roku. Przystosowanie Sejmu i Senatu do reform lizbońskich Oceny reform Formułuje się różne opinie na temat znaczenia i skuteczności zmian wprowadzonych do systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej przez traktat lizboński w kwestii kompetencji parlamentów narodowych. Na przykład przedstawiciele parlamentu brytyj- 23 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2005 roku (K 24/04) Nierówność kompetencji komisji Sejmu i Senatu w pracach nad projektami aktów prawnych Unii Europejskiej, s Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozgraniczeń kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa trzeba dokonywać w pierwszej kolejności w drodze wykładni założeń konstrukcyjnych ukształtowanego w Konstytucji Rzeczypospolitej systemu ustrojowego, odwołując się zwłaszcza do genezy (w tym ewolucji kompetencji poszczególnych organów władzy wykonawczej) oraz do zasad naczelnych Konstytucji por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2009 roku (Kpt 2/08) Spór kompetencyjny w sprawie określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej. 25 Projekt jest dostępny na stronie internetowej Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej [dostęp: 18 listopada 2010 roku]. 26 Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz projektów ustaw z nimi związanych. Komisja rozpatruje projekt prezydencki wraz z trzema projektami poselskimi.

11 12 Aleksander Fuksiewicz skiego oceniają, że w zakresie badania zgodności aktów ustawodawczych Unii Europejskiej z zasadą subsydiarności (pomocniczości) traktat de facto nie wnosi niczego nowego już wcześniej był to jeden z elementów kontroli przeprowadzanych w brytyjskim parlamencie. Pojawiła się nawet opinia, że parlament nie dopuści, aby kwestia pomocniczości odwróciła jego uwagę od merytorycznej zawartości projektów 27. Wydaje się, że w polskim parlamencie zmiany przyjęto bardziej pozytywnie, tak przynajmniej oceniają je urzędnicy Kancelarii Sejmu. Przeważa opinia, że traktat rzeczywiście wzmacnia rolę parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, choć mniej ze względu na szczegółowe kompetencje, więcej zaś w wyniku wzrostu samoświadomości parlamentów co do ich roli. Subsydiarność nie jest niczym nowym również dla polskiego Sejmu, gdyż wcześniej mógł on podnosić ten temat, tyle że nie bezpośrednio wobec Komisji Europejskiej, lecz przez opiniowanie projektów aktów prawnych wobec rządu. Urzędnicy przyznają ponadto, że głównym legislatorem w zakresie unijnej legislacji jest rząd, nie zaś parlament. Parlamenty straciły swój bezpośredni wpływ na stanowienie prawa Unii Europejskiej i przez traktat lizboński w żadnym stopniu go nie odzyskują. Ich wpływ na unijne procesy decyzyjne zależy bowiem nie od regulacji traktatowych, ale od regulacji krajowych, od roli parlamentu w systemie koordynacji polityki europejskiej. Poniżej wymieniono najistotniejsze reformy traktatu lizbońskiego, wskazując, jaka będzie polska odpowiedź na te zmiany. Bezpośrednia komunikacja z Komisją Europejską Podstawową innowacją traktatu lizbońskiego wobec parlamentów narodowych jest zobligowanie Komisji Europejskiej do wysyłania im wszystkich dokumentów związanych z procesem legislacyjnym Unii Europejskiej. Dotychczas wszystkie dokumenty były przekazywane parlamentom przez rząd. Zmiana ta ma zatem głównie charakter techniczny, ale oznacza również, że posłowie i senatorowie będą mogli na wcześniejszym etapie zapoznać się z dokumentami Komisji Europejskiej i rozpocząć pracę nad nimi. Warto w tym miejscu odnotować dotychczasowe doświadczenia polskiego parlamentu w bezpośredniej komunikacji z Komisją Europejską. Przewidywała ją tzw. inicjatywa Barosso z 2006 roku, na mocy której mimo braku obowiązku traktatowego Komisja Europejska przekazywała projekty unijnych aktów prawnych parlamentom narodowym, oczekując ich opinii. Choć takie opinie nie były w żaden sposób wiążące, pozwalały Komisji Europejskiej zapoznać się ze stanowiskiem parlamentów i ewentualnie wprowadzić korekty do projektów. Sejm i Senat w niewielkim zakresie uczestniczyły w wykorzystaniu tego instrumentu. Żadna z izb polskiego parlamentu nie znalazła się w grupie najbardziej aktywnych, jak senaty Francji i Czech, niemiecki Bundesrat, brytyjska Izba Lordów czy parlamenty Szwecji, Danii i Portugalii, które łącznie wydały blisko trzy czwarte ze wszystkich 718 opinii, jakie Komisja Europejska otrzymała w latach Senat wydał w tym okresie tylko jedną opinię, a Sejm sześć opinii (tabela 1). 27 Andrew Makower, Życie po Lizbonie dostosowanie rozwiązań administracyjnych, materiały konferencji w Senacie Rzeczypospolitej Polskiej Treaty of Lisbon Treaty of European Parliaments, Warszawa, lutego 2010 roku. 28 Komisja Europejska, Annual Report 2008 on relations between the European Commission and the National Parliaments, COM(2009) 343, 7 lipca 2010 roku; Komisja Europejska, Annual Report 2009 on relations between the European Commission and the National Parliaments, COM(2010) 291, 2 czerwca 2010 roku.

12 Sejm i Senat rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego Tabela 1. Liczba odpowiedzi Sejmu i Senatu na projekty przekazane w ramach tzw. inicjatywy Barroso Sejm Senat Źródło: Komisja Europejska, Annual Report 2008 on relations between the European Commission and the National Parliaments, COM(2009) 343, 7 lipca 2010 roku; Komisja Europejska, Annual Report 2009 on relations between the European Commission and the National Parliaments, COM(2010) 291, 2 czerwca 2010 roku. Badanie zgodności aktów ustawodawczych z zasadą pomocniczości Najważniejszą i najszerzej dyskutowaną innowacją traktatu lizbońskiego, która dotyczy roli parlamentów narodowych w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej, jest niewątpliwie przyznanie im roli strażnika zasady pomocniczości. Kompetencje te opisano w dwóch wymienionych wcześniej protokołach dołączonych do Traktatu z Lizbony. Parlamenty mogą ocenić przestrzeganie zasady pomocniczości ex ante i ex post. Dla oceny ex ante wprowadzono tzw. procedurę żółtej i pomarańczowej kartki (nazywaną także mechanizmem wczesnego ostrzegania). Każda izba parlamentu narodowego, która uzna, że projekt unijnego aktu ustawodawczego jest niezgodny z zasadą pomocniczości, może wydać tzw. uzasadnioną opinię (reasoned opinion) w terminie ośmiu tygodni od daty przekazania projektu (art. 6 protokołu w sprawie zasad pomocniczości i proporcjonalności). Jeśli taką opinię wyrazi jedna trzecia izb parlamentarnych (jedna czwarta, gdy akt ustawodawczy dotyczy przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości), projektodawca musi poddać projekt ponownej analizie, po której może go utrzymać, wycofać lub zmienić, wraz z uzasadnieniem (procedura żółtej kartki). Jeśli przeciwko projektowi wypowie się zwykła większość izb (wyłącznie w ramach zwykłej procedury ustawodawczej), a Komisja Europejska zdecyduje o utrzymaniu projektu, ma obowiązek uzasadnić, dlaczego uważa projekt za zgodny z zasadą pomocniczości. Opinie parlamentów i opinia Komisji Europejskiej zostaną dołączone do projektu i będą uwzględnione w procesie decyzyjnym. Parlament Europejski i Rada oceniają wówczas zgodność aktu z zasadą pomocniczości przed pierwszym czytaniem i zwykłą większością (w wypadku Parlamentu Europejskiego) lub większością 55% głosów (w wypadku Rady) mogą zdecydować o jego niezgodności z tą zasadą (pomarańczowa kartka). Oznacza to koniec procesu legislacyjnego. Procedura pomarańczowej kartki ma jednak zastosowanie wyłącznie wobec aktów ustawodawczych przyjmowanych w zwykłej procedurze ustawodawczej (nie dotyczy aktów przyjmowanych w specjalnej procedurze ustawodawczej), co stanowi pewne ograniczenie zastosowania nowych kompetencji parlamentów. Zasada pomocniczości (subsydiarności) Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeżeli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii (art. 5. Traktatu o Unii Europejskiej).

13 14 Aleksander Fuksiewicz Ocena ex post polega na przyznaniu parlamentom prawa do występowania do Trybunału Sprawiedliwości w sprawie niezgodności aktu z zasadą subsydiarności według wewnętrznej procedury danego parlamentu lub danej izby albo za pośrednictwem władzy wykonawczej. Zostanie ona szerzej omówiona w dalszej części niniejszego opracowania. Co ważne, w wypadku parlamentów dwuizbowych każda izba działa autonomicznie w ramach opisanych wyżej kompetencji, zarówno wydając uzasadnioną opinię, jak i występując ze skargą do Trybunału Sprawiedliwości. Oznacza to istotne dowartościowanie izb wyższych, również polskiego Senatu, w sprawach europejskich. Sejm i Senat uczestniczyły w testach dokonywania kontroli (subsidiarity checks) przeprowadzanych przez Konferencję Komisji Wyspecjalizowanych w Sprawach Wspólnotowych (Conférence des Organes Specialisés dans les Affaires Communautaires, COSAC) 29. Jak twierdzą urzędnicy, testy przebiegły pomyślnie i nie odnotowano większych problemów. W okresie od stycznia do grudnia 2010 roku parlamenty narodowe państw członkowskich wydały łącznie trzydzieści trzy uzasadnione opinie, spośród których dwie przygotował Sejm, a cztery Senat 30. Wobec dwóch projektów aktów ustawodawczych Unii Europejskiej uzasadnione opinie zgłosiły obie izby polskiego parlamentu. Jedna z opinii Senatu dotyczyła dyrektywy na temat pracowników sezonowych. Był to akt, wobec którego wydano dotychczas najwięcej siedem uzasadnionych opinii, ale i tak za mało, aby uruchomić mechanizm żółtej kartki. Urzędnicy polskiego parlamentu dość sceptycznie odnoszą się do możliwości zastosowania procedury żółtej i pomarańczowej kartki. Jest to zresztą ocena charakterystyczna prawdopodobnie dla niemal całej Europy. Panuje przekonanie, że łatwiejsze będzie przekonanie własnego rządu i zdobycie większości w Radzie niż uzyskanie uzasadnionych opinii jednej trzeciej izb parlamentarnych w Unii Europejskiej. Instrument może raczej służyć wywieraniu nacisku na Komisję Europejską niż formalnemu korzystaniu z niego. Wewnętrzne procedury dotyczące zasady subsydiarności muszą być uregulowane w regulaminach Sejmu i Senatu. Co ważne, zgodnie z nową ustawą kooperacyjną, Rada Ministrów będzie zobligowana do zamieszczania informacji o zgodności projektu unijnego aktu z zasadą pomocniczości w tzw. stanowiskach rządu przekazywanych do parlamentu. W praktyce więc to rząd będzie musiał dokonywać kontroli zgodności z zasadą subsydiarności, a obie izby będą musiałby zdecydować, w jakim stopniu zgadzają się z jego oceną. Wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Procedura badania zgodności unijnych aktów ustawodawczych z zasadą pomocniczości ex post wywoływała kontrowersje w relacjach parlamentu z rządem podczas prac nad ustawą kooperacyjną. Rozstrzygnięcia wymagał problem, czy Sejm lub Senat powinny wnosić skargi samodzielnie, czy też za pośrednictwem rządu. Rada Ministrów postulowała wnoszenie skargi przez rząd tylko wówczas, gdy podziela on zastrzeżenia Sejmu lub Senatu w przeciwnym wypadku izba powinna wnosić skargę samodzielnie. Pozwoliłoby to uniknąć sytuacji konfliktowej, kiedy rząd musiałby występować ze skargą, z którą się nie zgadza Forum współpracy parlamentów w Unii Europejskiej 30 Stan na 8 grudnia 2010 roku 31 Wiceminister spraw zagranicznych Maciej Szpunar podczas posiedzenia sejmowej Komisji do spraw Unii Europejskiej porównał takie rozwiązanie ze zmuszaniem do napisania wniosku rozwodowego kogoś, kto nie chce rozwodu por. Biuletyn z posiedzenia Komisji do spraw Unii Europejskiej, nr 175 (3655/VI kad., 9 kwietnia 2010 roku), s

14 Sejm i Senat rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego Eksperci Biura Analiz Sejmowych argumentowali, że chociaż rozwiązanie proponowane przez rząd wydaje się bardziej efektywne i jest logicznie uzasadnione, to może być jednak uznane za niekonstytucyjne 32. Bez względu na uprawnienie przyznane parlamentom w Traktacie z Lizbony, izby parlamentu nie mogą bezpośrednio reprezentować swojego stanowiska na forum organizacji międzynarodowych, a zatem wprowadzenie takiego rozwiązania wymagałoby uprzedniej zmiany konstytucji. Ostatecznie pozostawiono w ustawie obowiązek wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości przez Prezesa Rady Ministrów na mocy uchwały Sejmu lub Senatu (art. 16). Izby udzielają premierowi pełnomocnictwa do reprezentowania ich w sprawie skargi (art. 16 ust. 2) i tylko one (odpowiednio izba wnosząca skargę) mogą zdecydować o jej wycofaniu (art. 16 ust. 4). Procedury kładki Traktat z Lizbony przyznaje parlamentom narodowym prawo weta wobec niektórych procedur kładki. Procedury te można podzielić na dwie grupy: strukturalne, określone w Traktacie o Unii Europejskiej jako uproszczona procedura zmiany traktatów (art. 48 ust. 6 7 traktatu w wersji skonsolidowanej 33 ), i procedury kładki ad hoc, zapisane w innych artykułach traktatu. Uproszczona procedura zmiany traktatów zgodnie z art. 48 ma zastosowanie wobec: zmiany części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej polityki i działania wewnętrzne Unii (art. 48 ust. 6) 34, odejścia od głosowania jednomyślnego w Radzie Unii Europejskiej na rzecz większości kwalifikowanej w danej dziedzinie działalności Unii Europejskiej (art. 48 ust. 7), odejścia od stosowania specjalnej procedury ustawodawczej na rzecz zwykłej procedury ustawodawczej w danej dziedzinie działalności Unii Europejskiej (art. 48 ust. 7). Wszystkie wymienione decyzje są podejmowane jednomyślnie przez Radę Europejską. W pierwszym wypadku decyzja ta wchodzi w życie dopiero po jej zatwierdzeniu przez Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi (art. 48 ust. 6). Nie przewidziano więc tutaj żadnej szczególnej roli dla parlamentów krajowych, ale Sejm i Senat zostały uwzględnione w polskiej procedurze akceptacji takiej decyzji. Zgodnie z art. 23 nowej ustawy kooperacyjnej, zmieniającym ustawę o umowach międzynarodowych, akty przyjęte w tym trybie wymagają ratyfikacji za zgodą wyrażoną w ustawie w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rolę dla parlamentów przewidziano w zapisach Traktatu z Lizbony w dwóch pozostałych wypadkach, w których zrezygnowano z konieczności zatwierdzenia decyzji przez państwa członkowskie, przekazując parlamentom prawo weta wobec takich decyzji. Sprzeciw któregokolwiek z nich w terminie sześciu miesięcy oznacza, że decyzja nie zostaje podjęta. 32 Ibidem, s Dz.U. UE, 2010/C 83/01, 30 marca 2010 roku. 34 Chodzi zatem o działania Unii Europejskiej w następujących dziedzinach: rynek wewnętrzny, swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, rolnictwo i rybołówstwo, przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, konkurencja, podatki i harmonizacja prawa, polityka gospodarcza i pieniężna, zatrudnienie, polityka społeczna, Europejski Fundusz Społeczny, edukacja, młodzież i sport, kultura, zdrowie, ochrona konsumentów, sieci transeuropejskie, przemysł, polityka spójności, badania i rozwój, ochrona środowiska, energetyka, turystyka, ochrona ludności, współpraca administracyjna (Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, część trzecia, tytuły I XXIV, Dz.U. UE 2010/C 83/01, 30 marca 2010 roku).

15 16 Aleksander Fuksiewicz Ustawa kooperacyjna nie przywiduje w tym wypadku ratyfikacji jako takiej, w praktyce jednak zastosowano podobne rozwiązanie. Zgodnie z art. 14 tej ustawy, decyzję w sprawie stanowiska Polski podejmuje prezydent na wniosek rządu za zgodą wyrażoną w ustawie. Ustawa kooperacyjna określa, czy przedstawiciel Polski opowie się za przyjęciem aktu prawnego, czy też wstrzyma się od głosu. Jeśli prezydent nie podejmie decyzji, przedstawiciel Polski opowiada się za odrzuceniem projektu. Procedura jest zatem inna, ale w praktyce rola Sejmu i Senatu jest podobna parlament może zablokować podjęcie decyzji w tym trybie przez nieprzyjęcie ustawy. Tę samą procedurę zastosowano wobec innych procedur kładki określonych w traktacie, mających zastosowanie w konkretnych dziedzinach działalności Unii Europejskiej. Procedur, w których jednomyślną decyzję podejmuje Rada Europejska 35, dotyczy art. 14 ustawy kooperacyjnej, tych zaś, w których decyduje Rada Unii Europejskiej 36 art. 15 tej ustawy. Ponieważ każda z tych procedur prowadzi de facto do zmiany traktatu bez przeprowadzenia procedury ratyfikacyjnej, zdecydowano o uwzględnieniu w krajowej procedurze podejmowania decyzji o stanowisku Polski w tych kwestiach stron, które byłyby w nią zaangażowane, gdyby dochodziło do ratyfikacji. Sejm i Senat będą więc miały możliwość zablokowania każdej takiej decyzji. W trakcie prac nad ustawą kooperacyjną procedury kładki wywoływały liczne kontrowersje natury zarówno prawnej, jak i politycznej. Wątpliwości budził już sam fakt zaangażowania parlamentu i prezydenta w ustalanie stanowiska Polski w procesie podejmowania decyzji w Radzie Unii Europejskiej lub Radzie Europejskiej, ponieważ politykę zagraniczną prowadzi rząd. Jeden z ekspertów uznał opisane wyżej rozwiązanie, uwzględniające zgodę ustawową, za naruszenie konstytucyjnych uprawnień Rady Ministrów do ustalania stanowiska na posiedzenia Rady Europejskiej i naruszenie zasady podziału i równowagi władz 37 (dwóch ekspertów było przeciwnego zdania 38 ). Do opinii krytycznych wobec tego rozwiązania przychylił się Senat, proponując poprawkę, zgodnie z którą opinia Sejmu i Senatu wobec decyzji Rady Europejskiej w wymienionych kwestiach nie byłaby wiążąca dla rządu. Rada Ministrów zasięgałaby opinii 35 Chodzi o przepisy: art. 31 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej rozszerzenie zastosowania głosowania większością kwalifikowaną w Radzie w zakresie polityki zagranicznej, art. 312 ust. 2. Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej upoważnienie Rady do stosowania większości kwalifikowanej przy przyjmowaniu tzw. wieloletnich perspektyw finansowych oraz o akty, o których mowa w Protokole nr 9 (w sprawie decyzji Rady odnoszącej się do wykonania art. 16 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 238 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w okresie między 1 listopada 2014 roku a 31 marca 2017 roku i od 1 kwietnia 2017 roku). 36 Chodzi o art. 81 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej odejście od specjalnej procedury ustawodawczej na rzecz zwykłej procedury ustawodawczej wobec określonych aspektów prawa rodzinnego, art. 153 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej w niektórych aspektach prawa pracy, art. 192 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej w niektórych aspektach prawa ochrony środowiska, art. 333 ust. 1 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zastosowanie głosowania większością kwalifikowaną w Radzie lub zwykłej procedury ustawodawczej wobec decyzji o wzmocnionej współpracy. 37 Piotr Czarny, Opinia prawna na temat wybranych rozwiązań projektu ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (dot. druku nr 3000), 4 czerwca 2010 roku. 38 Andrzej Szmyt, Opinia prawna na temat wybranych rozwiązań projektu ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (dot. druku nr 3000), 4 czerwca 2010 roku; Krzysztof Skotnicki, Opinia prawna na temat wybranych rozwiązań projektu ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (dot. druku nr 3000), 4 czerwca 2010 roku.

16 Sejm i Senat rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego Sejmu i Senatu, a w wypadku jej nieuwzględnienia wyjaśniałaby przyczyny rozbieżności 39. Tym samym Senat zrezygnował z konieczności zgody ustawowej. Powołując się na opinie konstytucjonalistów (Bogusława Banaszaka i Ryszarda Piotrowskiego), argumentował, że nadawanie aktowi, który miałby dotyczyć konkretnego stanowiska rządu wobec decyzji Rady Europejskiej, formy ustawy jest niedopuszczalne, ponieważ nie miałby on charakteru ogólnego, a tylko takie regulacje zgodnie z doktryną i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego mogą być ustawami 40. Ryszard Piotrowski podzielił wątpliwości jednego z ekspertów sejmowych, oceniając, że proponowany model wypracowania stanowiska rządu narusza konstytucyjny podział władzy. Uzależnianie działania Rady Ministrów w sprawach europejskich od uchwalenia ustawy stanowi nadmierną ingerencję władzy ustawodawczej w kompetencje rządu. Innym problemem jest rola prezydenta projektowana ustawa nadaje mu kompetencje w polityce europejskiej, które nie mają uzasadnienia konstytucyjnego 41. Z kolei rząd zgłaszał wątpliwości praktyczne co do zastosowania zgody ustawowej w stosunku do decyzji podjętych w trybie art. 48 ust. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, wobec których parlamenty narodowe i tak dysponują prawem weta w ramach uproszczonej procedury zmiany traktatów. Argumentowano, że nie ma konieczności gwarantowania Sejmowi i Senatowi wpływu na stanowisko rządu w tym zakresie, bo zapewnia je właśnie prawo weta na poziomie unijnym 42. Z politycznego punktu widzenia najwięcej sporów wywoływała rola prezydenta w tym procesie. Zgodnie z uchwaloną ustawą, w której wypracowanie stanowiska Polski w Radzie Europejskiej w zakresie wymienionych artykułów będzie się wiązało z koniecznością zgody ustawowej, ostateczna decyzja będzie należała do prezydenta. Z kolei rozwiązanie proponowane przez rząd i Senat, bez konieczności uchwalania ustawy, oznaczałoby wyłączenie prezydenta z procesu decyzyjnego w tej sprawie przy jednoczesnym zachowaniu prawa weta Sejmu i Senatu, które zawsze mogłyby samodzielnie zawetować decyzję na mocy art. 48 ust. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, o czym była mowa wcześniej. Trudno jednak powiedzieć, czy parlament kiedykolwiek zdecydowałby się na skorzystanie z prawa weta, co mogłoby być politycznie dość trudne w sytuacji, gdy decyzję zaakceptowały wszystkie państwa członkowskie w Radzie Unii Europejskiej lub w Radzie Europejskiej (również polski rząd). Ostatecznie jednak Sejm odrzucił poprawki Senatu i nie uwzględnił propozycji rządu. Wobec procedur kładek zastosowano rozwiązania przywołane powyżej (ratyfikacja lub umowa), zapewniając tym samym wpływ na decyzję wszystkich organów: Sejmu i Senatu, które wyrażają zgodę w ustawie, i prezydenta, który ją podejmuje. 39 Zob. Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 sierpnia 2010 r. w sprawie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, druk sejmowy nr Z wyjątkami określonymi w konstytucji (na przykład ustawa budżetowa, ustawa ratyfikacyjna) por. Bogusław Banaszak, Opinia prawna na temat zgodności z Konstytucją RP wybranych regulacji zawartych w projekcie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, OE-141, Senat Rzeczypospolitej Polskiej. 41 Ryszard Piotrowski, Opinia prawna na temat zgodności z Konstytucją RP wybranych regulacji zawartych w projekcie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, druk nr 754, Senat Rzeczypospolitej Polskiej. 42 Por. wypowiedź ministra Macieja Szpunara podczas posiedzenia sejmowej Komisji do spraw Unii Europejskiej Biuletyn z posiedzenia Komisji do spraw Unii Europejskiej, nr 175 (3655/VI kad., 9 kwietnia 2010 roku), s. 10.