Ryczałty samochodowe w prawie polskim

Transkrypt

1 Artykuł opublikowano w czasopiśmie samorządu radców prawnych: RADCA PRAWNY Nr 6 (69) listopad grudzień 2003 Ryczałty samochodowe w prawie polskim Piotr Trębicki aplikant radcowski, OIRP Warszawa Ryczałty samochodowe Pracownicy często wykorzystują prywatne pojazdy do celów wykonywania obowiązków służbowych. Ponoszone koszty, w praktyce przede wszystkim koszty paliwa, są zazwyczaj im zwracane przez pracodawcę. W rzeczywistości otrzymywane przez pracowników kwoty nie stanowią jednak przychodów pracownika, a stanowią jedynie zwrot wcześniej poniesionych przez niego wydatków. Ustawodawca zaaprobował takie rozwiązanie i w tym celu przewidział rozwiązania zwalniające te koszty od podatku dochodowego od osób fizycznych. Odpowiednie przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych 1 stanowią, iż wolne od podatku dochodowego są kwoty otrzymane przez pracowników z tytułu kosztów używania pojazdów samochodowych dla potrzeb zakładu pracy w tzw. jazdach lokalnych 2 albo do wysokości miesięcznego ryczałtu pieniężnego albo do wysokości nie przekraczającej stawek za 1 km przebiegu pojazdu, określonych w odrębnych przepisach. Dokonywanie zwrotu w zależności od przebiegu pojazdu jest możliwe o ile przebieg jest udokumentowany w ewidencji przebiegu pojazdu. Dokonywanie zwrotów wydatków na zasadach zryczałtowanych jest rozwiązaniem zdecydowanie prostszym i mniej czasochłonnym, gdyż zwalania z obowiązku prowadzenia ewidencji. Przepisy dotyczące ryczałtów samochodowych stawiają jednak liczne znaki zapytania. Przede wszystkim już na wstępie należy wskazać na pierwszy problem. Różne akty ustawowe w zakresie ryczałtów samochodowych używają odmiennych pojęć. Przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych mówią o pojazdach samochodowych, ale już przepisy ustawy o transporcie drogowym mówią o samochodach osobowych, motocyklach i motorowerach. Tym ostatnim zwrotem 1 Art. 21 ust. 1 pkt 22 podpunkt b) ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 14, poz. 176 tekst jednolity ze zmianami). 2 O problemach interpretacyjnych pojęcia jazd lokalnych poniżej. 1

2 posługuje się także rozporządzenie wykonawcze 3. Z literalnej wykładni przepisów ustawy o podatku dochodowym wynika więc, iż nie są wolne od podatku dochodowego kwoty otrzymywane przez pracowników za używanie motorowerów 4. Stare przepisy i okres bezkrólewia Do 31 grudnia 2001 roku w zakresie zasad zwrotu kosztów używania do celów służbowych pojazdów nie będących własnością pracodawcy, tj. w zakresie tzw. ryczałtów samochodowych, obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 marca 1998 roku w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy 5. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób 6. Jednak z dniem 1 stycznia 2002 roku rozporządzenie to prawdopodobnie zostało uchylone. Owo uchylenie jak i niepewność tego uchylenia wiąże się z niezwykle ostrożnościowym postanowieniem ustawodawcy, jakie znalazło się w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym 7. Przywoływany przepis stanowił, iż przepisy wydane na podstawie ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób zachowują moc do czasu wydania przepisów na podstawie ustawy o transporcie drogowym, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2002 r., o ile nie są sprzeczne z ustawą o transporcie drogowym. Tym samym służby prawne wielu pracodawców stanęły przed koniecznością udzielenia odpowiedzi, czy przepisy zezwalające na wypłacanie pracownikom ryczałtów samochodowych stoją w sprzeczności z nowymi uregulowaniami prawnymi, zawartymi w ustawie o transporcie drogowym. Kwestia prawidłowego rozstrzygnięcia wątpliwości powstałych na tle możliwości wypłaty ryczałtów samochodowych staje się szczególnie istotna wobec zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób fizycznych wyrażonego w art. 21 ust. 1 pkt 22 podpunkt b) ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Przepisy prawa podatkowego powinien charakteryzować szczególnie wysoki stopień precyzji. Wszelkie wątpliwości w rezultacie działają na niekorzyść podatników. Po pierwsze, wobec stanowiska organów skarbowych, które interpretują przepisy w kierunku zwiększenia obciążeń publicznoprawnych, a po drugie, wobec ostrożnej postawy samych podatników, którzy wobec niejasności regulacji prawnych, wolą nie ryzykować popadnięcia w zaległości podatkowe i długotrwałe udowadnianie swoich 3 Dla uproszczenia dla oznaczenia wszystkich środków lokomocji dalej używane będzie sformułowanie: ryczałty samochodowe. 4 Zgodnie z art. 2 pkt 32 i 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U z późniejszymi zmianami) motorowery nie wchodzą w zakres pojęcia pojazdy samochodowe. 5 Dz. U. Nr 41, poz Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zmianami. 7 Dz. U. Nr 125, poz ze zmianami. 2

3 racji na drodze postępowania sądowego, tym samym rezygnują z wypłaty nieopodatkowanych ryczałtów. Sama sprzeczność rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 marca 1998 roku z ustawą o transporcie drogowym, co było warunkiem uchylenia rozporządzenia, nie jest jednoznaczna. Ustawa w żadnym z postanowień nie zakazała pracodawcom zwrotu swoim pracownikom kosztów używania prywatnych pojazdów. Ustawa unicestwiała jednak podstawę prawną do określenia stawek i innych zasad ewentualnej wypłaty ryczałtów. Określenie w odrębnych przepisach wysokości stawek za 1 km przebiegu pojazdu jest bowiem niezbędnym warunkiem do dokonywania jakichkolwiek nieopodatkowanych zwrotów wydatków ponoszonych przez pracowników na służbowe jazdy lokalne. Należy przy tym stwierdzić, iż na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, nie jest możliwe dokonywanie zwrotu wydatków według rzeczywiście ponoszonych kosztów, nawet poprzez rozliczanie rachunków za paliwo itp. Była to ewidentna luką konstrukcyjna w nowoprzyjętej regulacji prawnej. Świadczy o tym następny krok ustawodawcy znowelizowanie ustawy i wprowadzenie do niej delegacji ustawowej. Nowe upoważnienie ustawowe Ani rząd ani sejm nie zdecydowali się na otwarte przyznanie się do luki w prawie i naprawienie błędu za pomocą zgłoszenia projektu stosownej nowelizacji, w postaci ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Oczekiwane przez pracodawców i pracowników zmiany wprowadzono niemal tylnymi drzwiami, przy okazji pierwszej nadarzającej się okazji. Taką okazję stwarzały prace nad ustawą o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw 8. Ustawa ta została uchwalona w dniu 1 marca 2002 roku. Artykuł 62 pkt 1 ustawy dodawał do ustawy o transporcie drogowym art. 34a w brzmieniu: 1. Na podstawie umów cywilnoprawnych mogą być używane, do celów służbowych, samochody osobowe, motocykle i motorowery niebędące własnością pracodawcy. 2. Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określa, w drodze rozporządzenia, warunki ustalania oraz sposób dokonywania zwrotu kosztów używania pojazdów, o których mowa w ust. 1, uwzględniając rodzaj pojazdu mechanicznego, jego pojemność oraz limit kilometrów w zależności od liczby mieszkańców w danej gminie lub mieście, właściwych ze względu na miejsce zatrudnienia pracownika. 8 Dz. U. Nr 25, poz. 253 ze zmianami. 3

4 Co do zasady ustawa o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2002 roku, jednak nowelizacja dotycząca zezwolenia na uregulowanie ryczałtów samochodowych weszła w życie bez jakiegokolwiek vacatio legis, z dniem ogłoszenia, tj. w dniu 20 marca 2002 roku. Tym samym można byłoby przyjąć, iż z dniem 20 marca 2002 roku rozporządzenie z 1998 roku znów odzyskało podstawę prawną do jego wydania, a więc począwszy od tego dnia wypłacanie nieopodatkowanych ryczałtów samochodowych prawdopodobnie można byłoby uznać za zgodne z prawem. Na marginesie należy zauważyć istotne pogwałcenie zasad prawidłowej legislacji. Zgodnie z 93 ust. 2 Zasad Techniki Prawodawczej 9 w ustawie zmieniającej nie zamieszcza się przepisów regulujących sprawy nieobjęte zakresem unormowania ustawy zmienianej. Takie zachowanie jest dopuszczone na mocy 93 ust. 3 jedynie wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zasady Techniki Prawodawczej nazywają tu jednak sprawę po imieniu, wskazując, iż zachowanie takie jest dopuszczalne jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia luki w prawie. Nowe rozporządzenie o ryczałtach postanowienia ogólne W dniu 25 marca 2002 roku Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy 10. Rozporządzenie rozróżnia jazdy lokalne i podróże poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy pracownika i dotyczy zwrotu kosztów wynikłych jedynie z tzw. jazd lokalnych. Zgodnie z 1 rozporządzenia zwrot kosztów używania przez pracownika w celach służbowych do jazd lokalnych samochodów osobowych (także motocykli i motorowerów) nie będących własnością pracodawcy następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej o używanie pojazdu do celów służbowych. Umowa taka zawierana jest pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Nie jest wymagana żadna szczególna forma takiej umowy. Dlatego nie musi być ona zawarta w formie pisemnej. Jednak dla 9 Zasady Techniki Prawodawczej zostały opublikowane z dzienniku ustaw z dnia 5 lipca 2002 roku (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Dlatego też Zasady Techniki Prawodawczej z mocą rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów nie obowiązywały jako takie w dniu 1 marca 2002 roku, a więc w dniu nowelizowania ustawy o transporcie drogowym. Jednak zasady techniki prawodawczej jako zbiór przez lata wypracowanych przez doktrynę i orzecznictwo reguł poprawnej legislacji już w marcu 2002 roku powinny być przestrzegane przez autora inicjatywy ustawodawczej i samego ustawodawcę. 10 Dz. U. Nr 27, poz. 271; rozporządzenie opublikowano już następnego dnia, tj. 26 marca 2002 roku. 4

5 celów dowodowych, zwłaszcza w kontekście kontroli skarbowej, warto zastosować formę pisemną. Umowa nie podlega żadnemu zgłoszeniu czy rejestracji (np. do Urzędu Skarbowego celem kontroli podatkowej). Pracodawca ma prawo do nieopodatkowanego zwrotu kosztów używania pojazdów do celów służbowych do wysokości stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu oraz do wysokości limitów przebiegu. Wysokość poszczególnych stawek określono w rozporządzeniu. Jednak stawki te podlegają automatycznej waloryzacji, w stopniu odpowiadającym planowanemu średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ustalonemu w ustawie budżetowej na dany rok. Każdorazowa zmiana następuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym została ogłoszona ustawa budżetowa 11. Waloryzacja stawek na gruncie rozporządzenia z 1998 roku następowała kwartalnie. Obecnie obywa się to w cyklu rocznym, co wydaje się być rozwiązaniem o wiele wygodniejszym, chociażby mniej obciążającym służby prawne oraz kadrowo księgowe pracodawców. Zmianę uzasadnia także niska inflacja. Prawo do zwrotu kosztów za wykorzystywanie pojazdów prywatnych przez pracownika nie jest nieograniczone. Co prawda miesięczny limit kilometrów na jazdy lokalne dla swojego pracownika ustala pracodawca, ale górne granice tych limitów są wskazane w rozporządzeniu. Limity są uzależnione od liczby mieszkańców gminy lub miasta, w których pracownik jest zatrudniony. W służbie leśnej oraz w służbach ratowniczych i w innych właściwych instytucjach w sytuacji zagrożenia klęską żywiołową lub usuwania jej skutków, albo skutków katastrofy ekologicznej, dopuszczalne limity kilometrów są wielokrotnie wyższe. Zwrot kosztów używania pojazdów do celów służbowych może następować w formie miesięcznego ryczałtu. Ryczałt ten jest iloczynem odpowiedniej stawki za 1 kilometr przebiegu i miesięcznego limitu kilometrów ustalonego dla danego pracownika. Zwrot kosztów może nastąpić jednak dopiero po złożeniu przez pracownika pisemnego oświadczenia o używaniu przez niego pojazdu do celów służbowych w danym miesiącu. Wymogi ustalone przez ministra infrastruktury dla zawartości takiego oświadczenia są bardzo precyzyjne. Oświadczenie to musi zawierać: pojemność silnika, markę, numer rejestracyjny, ilość dni nieobecności pracownika w miejscu 11 Pierwotne stawki zawarte w rozporządzeniu uległy zmianie już w 5 dni po opublikowaniu rozporządzenia. Rozporządzenie zostało opublikowane w dniu 26 marca 2002 r., a w dniu 29 marca 2002 r. opublikowano ustawę budżetową na 2002 rok, określającą średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych na poziomie 104,5%, czyli skutkującą wzrostem stawek ryczałtowych o 4,5%, tak więc pierwotnie określone stawki uległy zmianie już od 1 kwietnia 2002 r. Stawki ryczałtów zmieniły się po raz kolejny począwszy od dnia 1 stycznia 2003 r., gdyż w dzienniku ustaw z dnia 30 grudnia 2002 r. opublikowano ustawę budżetową na 2003 rok, zawierającą nowy planowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych: Dz. U. Z 2002 r., Nr 235, poz. 1981, wskaźnik na 2003 r. wynosi 102,3%, pociąga więc za sobą wzrost stawek ryczałtowych o 2,3%. Od 1 stycznia 2003 r. stawki w zł/km wynoszą: samochód osobowy do 900 cm 3 0,4798; samochód osobowy powyżej 900 cm 3 0,7692; motocykl 0,2119; motorower 0,

6 pracy w danym miesiącu z powodu choroby, urlopu, podróży służbowej lub innej nieobecności, ilość dni, w których pracownik nie dysponował pojazdem do celów służbowych. Jeśli pracownik był nieobecny w miejscu pracy z powodu choroby, urlopu, podróży służbowej lub innego powodu, a także jeśli pracownik nie dysponował pojazdem do celów służbowych (np. samochód pracownika był popsuty) kwotę ustalonego ryczałtu zmniejsza się o jedną dwudziestą drugą za każdy roboczy dzień nieobecności pracownika w miejscu pracy. Aby zmniejszyć przysługujący ryczałt z powodu nieobecności pracownika z powodu podróży służbowej, podróż musi trwać co najmniej 8 godzin, wówczas na podstawie odrębnych przepisów pracownik powinien otrzymać zwrot kosztów przejazdu jako tzw. delegację. Żaden przepis prawa nie określa, kto powinien być właścicielem pojazdu wykorzystywanego do celów służbowych. Z analizy tytułu rozporządzenia z dnia 25 marca 2002 roku wynika jedynie, iż pojazd nie może być własnością pracodawcy. Przyjęcie tego rozwiązania otwiera pracownikom drogę do korzystania z pojazdów należących do dowolnej osoby, np. małżonka, rodziców czy znajomych. Rozwiązanie to należy uznać za korzystne, zwłaszcza w kraju o stosunkowo wysokim poziomie zagmatwania stosunków właścicielskich (np. pojazdy pracujących dzieci z punktu widzenia formalnoprawnego często należą do rodziców lub teściów itp.). Luka w prawie i sposób jej naprawienia Zgodnie z 5 rozporządzenia jego przepisy mają zastosowanie począwszy już od 1 stycznia 2002 roku. Przyjęcie rozwiązania wstecznego stosowania rozporządzenia to próba wyjścia z twarzą z ewidentnego przeoczenia, w konsekwencji którego z dniem 1 stycznia 2002 r. powstała luka prawna, wielu pracodawców stawiająca w niezręcznej sytuacji. Jeżeli w okresie od 1 stycznia do 26 marca 2002 roku, pomimo wątpliwości interpretacyjnych, ktokolwiek zdecydował się dokonywać wypłat ryczałtów, następnie musiał zastosować się do nowych wymogów rozporządzenia. Nowe oświadczenia muszą być bardziej precyzyjne. W starym stanie prawnym istniał wprawdzie obowiązek składania oświadczeń, ale żaden przepis nie określał niezbędnej zawartości tego dokumentu. Ponieważ jednak minister oficjalnie przyjął konstrukcję wstecznego stosowania rozporządzenia, wydaje się, iż dokumenty uzupełniające do ryczałtów wypłaconych przed 26 marca 2002 r. bez żadnego problemu mogły zostać uzupełnione w jakimś rozsądnym terminie przypadającym po dniu 26 marca 2002 roku. Nie sposób tu jednak nie zauważyć mrugnięcia okiem w wykonaniu autora rozporządzania, który poprzez określenie wstecznej mocy jego stosowania, i jednoczesne stawianie nowych wymogów dla oświadczeń pracowników, zasugerował uzupełnienie brakującej dokumentacji za okres od 1 stycznia do 26 marca 2002 roku, np. już za styczeń 2002 r. zgodnej z wymogami rozporządzenia znanego dopiero od 26 marca 2002 roku. 6

7 Nie określono wprost, czy pracodawca, który z powodu zmiany przepisów zrezygnował z wypłaty ryczałtów samochodowych, po wejściu w życie rozporządzenia, ma prawo do ich wypłaty także za okres od 1 stycznia 2002 roku do dnia wejścia w życie rozporządzenia. Należy także zastanowić się nad pytaniem jaką podstawą prawną kierował się Minister Infrastruktury retroaktywnie określając datę stosowania przepisów rozporządzenia? Konstytucja RP w art. 92 wskazuje, iż rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Nieodzownymi elementami składowymi upoważnienia powinny być: zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ uprawniony do wydania rozporządzenia powinien być wyraźnie upoważniony do określenia retroaktywnej daty stosowania wydanego przez siebie aktu wykonawczego, na przykład poprzez ustawowe wytyczne. Ministra Infrastruktury upoważniono do uregulowania zasad wypłaty ryczałtów samochodowych począwszy od dnia 20 marca 2002 roku 12. Do regulowania tej materii począwszy od dnia 1 stycznia 2002 roku Minister Infrastruktury nigdy nie został upoważniony. Do podobnych wniosków prowadzi też analiza wskazówek ustawodawcy co do prawidłowego konstruowania delegacji ustawowych w Zasadach Techniki Prawodawczej. Przede wszystkim 65 stanowi, iż zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu określa się w sposób precyzyjny, a określenie tych spraw nie może być ogólnikowe, w szczególności przez posłużenie się zwrotem:... określi szczegółowe zasady.... Zgodnie z 66 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej w wytycznych dotyczących treści aktu można wskazać w szczególności: cele, jakie mają zostać osiągnięte przez rozporządzenie oraz okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc rozporządzenie 13. Można przyjąć, iż gdyby celem ustawodawcy było uregulowanie przez Ministra Infrastruktury zasad wypłaty ryczałtów samochodowych począwszy już od dnia 1 stycznia 2002 roku, to cel ten wyraźnie zostałby wskazany w treści upoważnienia. Ustawodawca nie nakazał i nie zezwalał Ministrowi Infrastruktury uwzględnienia w treści wydawanego rozporządzenia okoliczności zaistnienia, w okresie pomiędzy 1 stycznia a 26 marca 2002 roku, luki w prawie. Zasadność przyjęcia rozwiązania prawnego, które pozwoliło uniknąć negatywnych skutków luki w prawie, nie usprawiedliwia samego rozwiązania. Również 12 Data wejścia w życie art. 62 pkt 1 ustawy o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw, nowelizującego ustawę i transporcie drogowym. 13 Odpowiednio 66 ust. 1 punkt 4 i 5 Zasad techniki prawodawczej. 7

8 dopuszczalność retroaktywności prawa korzystnego dla obywateli, nie zastępuje wymogu odpowiedniej legitymacji dla urzędnika państwowego dla wprowadzenia tego korzystnego rozwiązania. Wnioski przeciwne prowadzą do sytuacji, że każdy minister, na rzecz którego ustanowiono ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzeń wykonawczych, może powierzone mu materie uregulować ze skutkiem na dowolnie wybraną datę wstecz. Przyjęcie tego rozwiązania prowadziłoby do zastąpienia roli parlamentu jako organu określającego zakres obowiązywania prawa w czasie. Jazdy lokalne wątpliwości interpretacyjne Wątpliwości interpretacyjne nasuwa odpowiedź na pytanie czym w rozumieniu rozporządzenia są jazdy lokalne? Jakie kryteria przesądzają o tym, iż dane jazdy mogą być uznawane za jazdy lokalne? Prawodawca rzeczywiście postawił tu duży znak zapytania, nie udzielając jasnej odpowiedzi. Pytanie o zasady kwalifikacji poszczególnych wyjazdów pracowników jest szczególnie ważne dla pracodawców, dla których ważna jest właściwość terytorialna, obejmująca jakieś większe terytorium. Chyba najlepszym przykładem będą tu gminy i powiaty, gdy specyfika pracy wymaga właśnie poruszania się po terenie całej jednostki podziału administracyjnego. Rozporządzenie z 1998 roku używało następującego zwrotu: Pojazdy do celów służbowych mogą być używane do jazd: lokalnych (w granicach administracyjnych miasta lub gminy) (...) 14, zawierało tym samym jakiś rodzaj definicji. Nowe rozporządzenie bezpośrednio nie ustala zasad kwalifikacji danej jazdy jako jazdy lokalnej. Rozporządzenie dzieli jazdy na lokalne i podróże poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy pracownika. Podział taki a contrario wskazywałby, iż bez względu na cel podróży, pokonywaną odległość i częstotliwość wyjazdów, żaden wyjazd poza miejscowość, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub stałe miejsce pracy pracownika nie może być uznany za jazdę lokalną. Trzymając się dalej przykładu pracownika jednostki gminnej lub powiatowej należy zauważyć, iż w urzędach tych pracownik jest zatrudniony i pracuje na rzecz całej jednostki podziału administracyjnego, nie zaś na rzecz pojedynczej miejscowości, zazwyczaj tej w której znajduje się siedziba pracodawcy. Miejscem jego pracy jest na przykład obszar miasta gminnego i kilku małych przylegających do niego wsi. Omawiane wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą osób, których praca koncentruje się w jednym budynku, bądź wręcz przeciwnie, jest całkowicie oderwana od budynku siedziby pracodawcy i wówczas pracownik zazwyczaj zostaje wyposażony w służbowy samochód. W dobie dyskusji o odbiurokratyzowaniu gospodarki i ułatwieniu przedsiębiorcom życia, wyniki analizy zwrotu jazdy lokalne nie są korzystne dla urzędnika wydziału drogowego gminy lub starostwa powiatowego, który kilka razy w 14 3 ust. 1 rozporządzenia. 8

9 miesiącu, prywatnym samochodem jeździ do sąsiednich miejscowości, na przykład w celu sprawowania nadzoru nad prowadzoną inwestycją drogową. Każdorazowa konieczność uzyskiwania poleceń wyjazdu służbowego i rozliczania delegacji służbowych jest istotnym obciążeniem biurokratycznym, zajmującym znaczną część czasu pracy. Z punktu widzenia pracodawcy jakim jest np. starostwo powiatowe nie ma różnicy pomiędzy jazdami pracownika w granicach miejscowości, w której siedzibę ma powiat, a jazdami po innych częściach obszaru powiatu. Tu prawodawcy zabrakło chyba wyobraźni. Najłatwiejszym rozwiązaniem byłoby uznanie specyfiki terytorialnego charakteru pracy w administracji publicznej i uznanie, iż wszelkie jazdy w granicach danej gminy czy powiatu są jazdami lokalnymi 15. W istocie, z punktu widzenia pracodawcy, mają one przecież taki charakter. Brak jest jednak kategorycznego potwierdzenia takiego stanowiska w rozporządzeniu. Z drugiej strony argumentów za przyjęciem takiej interpretacji terminu jazdy lokalne dostarcza wykładnia celowościowa wydania rozporządzenia oraz posiłkowanie się innymi przepisami rozporządzenia. Mam tu na myśli szczególne limity kilometrów, jakie ustalone zostały dla służby leśnej oraz dla służb ratowniczych. Trudno przyjąć, iż znaczenie zwiększony limit kilometrów w stosunku do leśników ma im umożliwić poruszanie się prywatnymi samochodami jedynie po terenie jednej małej gminy wiejskiej lub co gorsza jednego miasta, w którym leśnik jest zatrudniony. Z natury rzeczy mało jest przecież terenów leśnych w samych granicach miast! Wobec tych argumentów dopuszczalna wydaje się interpretacja, iż o rzeczywistym charakterze wyjazdu u danego pracodawcy, to jest o tym czy dana jazda była jazdą lokalną w rozumieniu rozporządzenia w sprawie ryczałtów samochodowych, przesądza samo przeświadczenie stron stosunku pracy. Jednoznacznych argumentów mogących rozwiać wątpliwości interpretacyjne nie dostarcza także wykładnia porównawcza w aspekcie historycznym tekstów starego i nowego rozporządzenia. Otóż rozporządzenie z 1998 roku poprzez swoistą definicję jazd lokalnych: pojazdy do celów służbowych mogą być używane do jazd: lokalnych (w granicach administracyjnych miasta lub gminy) (...) zezwalało na uznanie także jazd w granicach administracyjnych gminy za jazdy lokalne. Na co ma wskazywać brak zamieszczenia stosownej definicji w nowym rozporządzeniu, zwłaszcza w świetle jednoczesnej rezygnacji z poprzedniej definicji? Rozwiązanie takie może ukierunkowywać w stronę zawężającej interpretacji i uznania za jazdy lokalne tylko jazdy w granicach pojedynczych miejscowości? Ale gdyby taka 15 W zakresie klasyfikacji samorządów uważa się, iż do lokalnych samorządów zaliczamy gminy i powiaty, w przeciwieństwie do regionalnego charakteru samorządu województwa. Stąd kierunek interpretacji pojęcia, zgodnie z którym jazdami lokalnymi mogą być wszystkie jazdy w granicach administracyjnych samorządu lokalnego. 9

10 była wola autora przepisów mógł on przecież posłużyć się pojęciem nie jazd lokalnych a jazd w granicach miejscowości...? Zwrot jazdy lokalne w myśl ducha nowych przepisów mogą także oznaczać jazdy w granicach obszarów wykonywania zwykłych obowiązków pracownika, np. granicach powiatu 16? W przeciwieństwie do starych uregulowań nie ogranicza się już jazd lokalnych do jazd w granicach administracyjnych co najwyżej jednej gminy. Użyte w rozporządzeniu sformułowanie jazdy lokalne może nie mieć charakteru definicji, a samo użycie pojęcia w akcie prawnym jest przypadkowe i stanowi jedynie kolejny dowód niskiego poziomu prawodawstwa. I jako ostatnia możliwość: brak zdefiniowania pojęcia jazd lokalnych może oznaczać przyzwolenie na zdroworozsądkowe określanie lokalnego charakteru jazd przez samych zainteresowanych? Takie rozwiązanie byłoby najbardziej uzasadnione względami praktycznymi, celem ryczałtów samochodowych. Wnioski de lege ferenda: Po pierwsze: być może właściwym rozwiązaniem byłoby umocowanie pracodawcy do ustalenia rodzaju dopuszczalnych wyjazdów jako jazdy lokalne w zawieranej z pracownikiem umowie cywilnoprawnej, tej samej, w której strony i tak uzgadniają miesięczny limit kilometrów. To strony umowy najlepiej przecież wiedzą jaki charakter w ich codziennych pracy ma wyjazd do danego miejsca. Po drugie: ograniczania wypłaty ryczałtu mają na celu wyeliminowanie możliwości nadużywania tego instrumentu i traktowania go jako nieopodatkowany element wynagrodzenia pracownika. W przedmiotowej sytuacji prawnej, skoro górny limit kilometrów dla poszczególnego pracownika, a zarazem maksymalna wielkość wypłacanego przez pracodawców ryczałtu samochodowego jest i tak określona przez rozporządzenie, należy poważnie rozważyć potrzebę ustanawiania dodatkowej przesłanki odnoszącej się do podziału jazdy lokalne i podróże poza miejscowością. W świetle ustalenia górnego limitu wypłaty nieopodatkowanego ryczałtu w samym rozporządzeniu należy stwierdzić, iż nie zachodzi ryzyko dokonywania nadużyć na tle rozliczania wyjazdów prywatnymi samochodami pracowników. Na dzień dzisiejszy, maksymalny dopuszczalny nieopodatkowany ryczałt, z wyłączeniem służb leśnych i ratowniczych, wynosi niespełna 540 złotych. I tak nikt nie kontroluje jakimi wyjazdami były poszczególne wyjazdy, na skutek ustaleń pracodawcy i pracownika, faktycznie dokonywane w ramach przyznanego ryczałtu. Po co więc dodatkowo 16 Przecież powiat to często obszar o promieniu zaledwie kilometrów. 10

11 krępować swobodę stron zezwalając im na ryczałtowe rozliczanie jedynie jazd lokalnych? Czy nie jest to jedynie pozostałość etatystycznego myślenia urzędników państwowych? Piotr Trębicki Autor jest aplikantem w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Warszawie. 11