PPP ujęcie statystyczne: Praktyczny przewodnik

Transkrypt

1 Warsztaty Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (MRR) i Europejskiego Centrum Wiedzy PPP (EPEC) dla Członków Platformy PPP PPP ujęcie statystyczne: Praktyczny przewodnik 18 grudnia 2012 r., Warszawa

2 Program Uwagi wstępne Etapy oceny statystycznej PPP Analiza podziału ryzyka 14:15 Inne mechanizmy transferu ryzyka Zamknięcie sesji 2

3 Uwagi wstępne 3

4 Wprowadzenie: Dlaczego jest to ważny temat? Często dyskutowany temat, jednak poziom jego zrozumienia jest różny Większość PPP tworzy zobowiązania długoterminowe i warunkowe Kluczowe pytanie: kto powinien ewidencjonować PPP i w jaki sposób? Problem ten zyskuje na znaczeniu w dobie ograniczeń budżetowych Niebezpieczeństwo: wykorzystywanie PPP do realizacji celów rachunkowych i statystycznych / złudzenie przystępności PPP: kryterium stosunku wartości do ceny (VfM) niż sztuczka księgowa Planowanie budżetowe, rachunkowość i ujęcie statystyczne 4

5 Wprowadzenie: Dlaczego ma to znaczenie? Limity w UE dotyczące deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych: Kryteria z Maastricht Wymogi sprawozdawczości do Komisji Europejskiej w zakresie wskaźników finansowych sektora publicznego (ECFIN, Eurostat) Porównywalność danych statystycznych: zharmonizowane zasady kompilacji obowiązujących w UE PPP: transakcje podejmowane przez sektor instytucji rządowych i samorządowych istotne dla statystyk tego sektora 5 5

6 Wprowadzenie: Gdzie szukać zasad? Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA95): Rozporządzenie Rady UE Decyzja w sprawie PPP: interpretacja zasad ogólnych przez Eurostat Podręcznik deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (MGDD): bardziej szczegółowe wytyczne; wersja z 2012 r. Sprawozdania Eurostatu z wizyt w krajach UE Opinie Eurostatu nt. poszczególnych projektów Zmieniający się cel: stałe uzupełnianie interpretacji 6 6

7 Wprowadzenie: Co oznacza ujęcie statystyczne? Jeśli jednostka zamawiająca jest właścicielem (w rozumieniu statystycznym) składnika aktywów PPP: całość nakładów inwestycyjnych danego PPP wpływa na deficyt/nadwyżkę wartość danego składnika aktywów oraz zobowiązań zaciągniętych w celu sfinansowania inwestycji wpływa na wartość środków trwałych i poziom zadłużenia Jeśli nie, rejestrowane są tylko płatności podczas trwania projektu 7 7

8 Etapy oceny statystycznej PPP 8

9 Etapy oceny statystycznej umów długoterminowych rodzaje umów długoterminowych: koncesja czy PPP (definicje Eurostatu) partner: niezależny / zależny od jednostki rządowej ocena własności ekonomicznej składnika aktywów: ryzyko i korzyści Subiektywna ocena umowy, nie naukowe kryteria

10 Rodzaj umowy długoterminowej: Koncesja czy PPP? 10

11 Rozróżnienie PPP i koncesji (według Eurostatu) Umowa długoterminowa Koncesje Nowy lub istniejący środek trwały Świadczenie usług w oparciu o składnik aktywów Standardy jakościowe lub ilościowe Większa część przychodów uzyskiwanych przez partnera pochodzi od użytkowników końcowych Ogólne zasady Eurostatu klasyfikacji statystycznej Modele z opłatami ponoszonymi przez użytkowników (np. płatna autostrada) 11

12 Rozróżnienie PPP i koncesji (według Eurostatu) Umowa długoterminowa PPP Nowy lub istotnie przebudowany, zmodernizowany lub rozbudowany składnik aktywów Świadczenie usług w oparciu o składnik aktywów Standardy jakościowe lub ilościowe Większa część przychodów uzyskiwanych przez partnera pochodzi od jednostek rządowych lub samorządowych Szczegółowe zasady Eurostatu klasyfikacji statystycznej Modele z opłatami ponoszonymi przez jednostki rządowe lub samorządowe: zgodnie z popytem lub dostępnością 12 12

13 Rozróżnienie PPP i koncesji (według Eurostatu) Pytanie: Koncesja czy PPP? Prywatna firma podpisuje 20-letnią umowę z Ministerstwem na remont budynku Ministerstwa i jego dalsze utrzymanie oraz świadczenie usług cateringowych. Partner będzie otrzymywał od Ministerstwa wynagrodzenie zależne od kryteriów jakościowych, takich jak: czystość, szybkość przeprowadzania napraw, standardy ogrzewania/chłodzenia, itp. Umowa długoterminowa Istniejący składnik aktywów Kryteria efektywności Główny strumień przychodów: od jednostki rządowej Wartość modernizacji w stosunku do wartości budynku? 13 13

14 Klasyfikacja statystyczna partnera 14

15 Klasyfikacja statystyczna partnera przy koncesji/ppp Partnerstwo publiczno-publiczne? Partner prywatny / spółka celowa (SPV) Z założenia niezależny jeśli chodzi o podejmowanie decyzji biznesowych Działający w interesie komercyjnym (maksymalizacja zysku) Brak dalszych analiz Partner publiczny / spółka celowa (SPV) Jednostka rządowa jako jedyny / główny udziałowiec Polityka / usługi publiczne Wsparcie ze strony jednostki rządowej lub samorządowej (gwarancje, kredyty preferencyjne)? Szczegółowa ocena 15

16 Niezależność spółki publicznej/spv Swoboda angażowania się w działalność gospodarczą i podejmowania decyzji Zawieranie umów Własność nabywanych aktywów Odpowiedzialność za zaciągnięte zobowiązania Informacje i raporty księgowe Bilanse Deklaracje dochodów i wydatków 16 16

17 Cechy rynkowe spółki publicznej/spv Ceny rynkowe, jakie spółka publiczna/spv żąda za swoje usługi? Przychody ze sprzedaży pokrywają przynajmniej 50% kosztów Analizy prowadzone na informacjach z kilku lat Dotacje powiązane z obrotami / produkcją czy pokrywające straty? Górny pułap cen / ceny kontrolowane przez jednostkę rządową? Spółka publiczna/spv: poza jednostką rządową, tylko gdy jest niezależna i działająca na zasadach rynkowych 17 17

18 Klasyfikacja statystyczna partnera przy koncesji / PPP Pytanie: publiczna spółka SPV poza sektorem rządowy i samorz.? Spółka celowa (SPV) zaangażowana w umowę koncesji na budowę i utrzymanie drogi jest w 70% własnością gminy a w 30% spółki prywatnej. Z 4 członków zarządu, 3 powoływanych jest przez gminę. Przychody z opłat za przejazd ustalane co roku przez centralny organ ds. dróg i autostrad, które są pobierane przez SPV od użytkowników końcowych pokrywają ponad 50% wszystkich kosztów działalności SPV. Ponadto SPV otrzymuje z instytucji centralnej dotacje zależne od liczby pojazdów korzystających z dowolnej płatnej drogi w kraju. Publiczna SPV Komercyjna SPV Czy w statutach SPV zawarte są postanowienia specjalne dające gminie prawo veta? 18 18

19 Analiza podziału ryzyka 19

20 Rejestrowanie aktywów w statystyce Ekonomiczna własność aktywów Otrzymywanie korzyści Ekspozycja na ryzyko Ocena w ujęciu finansowym Dodatkowe koszty w momencie zmaterializowania się ryzyka? Dodatkowe przychody gdy wzrasta popyt? Która ze stron umowy w większym stopniu jest potencjalnie narażona na koszty ryzyka i będzie otrzymywać większość korzyści? 20 20

21 Klasyfikacja statystyczna koncesji Koncesje Ogólne zasady dotyczące ryzyka i korzyści związanych ze środkiem trwałym Standardowo, pozabilansowe dla jednostki rządowej i samorządowej, chyba że instytucja zamawiająca zapewnia: finansowanie, lub gwarancje, lub dogodne warunki przedwczesnego rozwiązania umowy PPP: ujmowane czy nie ujmowane w bilansie jednostki rządowej? 21

22 Klasyfikacja statystyczna PPP: PPP Zasady szczególne Eurostatu w oparciu o interpretację ESA95 Analiza: 3 typów ryzyka: związanego z budową, popytem i/lub dostępnością finansowanie pochodzące od jednostki rządowej lub samorz. gwarancje instytucji zamawiającej (np. zadłużenia, popytu, przychodów) warunki rozwiązania umowy strumienie przychodów ze składnika aktywów 22 22

23 Klasyfikacja statystyczna PPP: ryzyko związane z budową Względy dotyczące udostępniania składnika aktywów zgodnie z ustalonymi kosztami, określonymi standardami i finansowaniem robót budowlanych Kto ostatecznie poniesie konsekwencje wyższych kosztów / zyska na oszczędnościach w kosztach budowy? Kary umowne za nieudostępnienie składnika aktywów lub udostępnienie z opóźnieniem? Jednostka rządowa lub samorz. ponosi koszty złego zarządzania przez partnera prywatnego? Kary za niespełnienie standardów technicznych? Jednostka rządowa współfinansuje koszty budowy (np. kredyty, granty)? Jednostka rządowa płaci partnerowi przed udostępnieniem składnika aktywów? 23 23

24 Klasyfikacja statystyczna PPP: ryzyko związane z dostępnością Kwestie związane z odpowiedzialnością partnera za niedostateczne wyniki działalności: mniejszą ilość usług lub ich niższą jakością Opłaty od jednostki rządowej lub samorz. zależą od rzeczywistego poziomu dostępności lub jakości usług? Automatyczne obniżanie opłat? Kary umowne za niemożliwość dostarczenia zakontraktowanej ilości usług lub usług o określonej jakości? Prawdopodobieństwo zaistnienia zdarzeń a wysokość potrąceń / kar? Górne pułapy dla potrąceń i kar? Potencjalnie znaczący wpływ na zyski i stopę zwrotu kapitału własnego partnera? 24 24

25 Klasyfikacja statystyczna PPP: ryzyko związane z popytem Kwestie dotyczące wahań popytu na usługi Kto ponosi finansowe skutki wahań popytu? Jednostka zamawiająca płaci niezależnie od rzeczywistego poziomu popytu? Skutki działań jednostki rządowej lub samorz.: zmiana polityki, infrastruktury konkurującej z projektem? 25 25

26 Klasyfikacja statystyczna PPP: inne zagadnienia dotyczące ryzyka Wynagrodzenie partnera prywatnego zależne od kryterium popytu i dostępności? Analizie należy poddać oba rodzaje ryzyka Jednostka rządowa lub samorz. otrzymuje przychody ze składnika aktywów? W jakim stopniu finansują one opłaty dla partnera prywatnego? Ryzyko związane z wystąpieniem siły wyższej analiza wpływu na ujęcie statystyczne wiąże się z możliwością zapewniania ochrony ubezpieczeniowej dla zdarzeń 26 26

27 Analiza podziału ryzyka Pytanie: PPP ujęte/nie ujęte w bilansie? Na mocy zawartej na okres 20 lat umowy na budowę i utrzymanie nowego szpitala, partner będzie otrzymywać od gminy wynagrodzenie. Będzie ono płatne od momentu przekazania szpitala do użyteczności, w formie opłat za dostępność w wysokości zależnej od wskaźników efektywności. Obniżki opłat stosowane są zależnie od rodzaju i liczby przypadków niewywiązania się. Obowiązują kwotowe ograniczenia obniżek. Umowa zostaje automatycznie rozwiązana w momencie, gdy dojdzie do skumulowania określonej liczby punktów wynikających z niewywiązania się partnera z umowy. Partner odpowiada za finansowanie całości kosztów budowy. Partner otrzymuje rekompensatę z tytułu wzrostu kosztów tylko wówczas, gdy jest to wynikiem zmian w specyfikacji dokonanych na żądanie gminy. Odszkodowanie za wcześniejsze rozwiązanie umowy (z winy partnera) stanowi równowartość wartości księgowej składnika aktywów pomniejszonej o koszty naprawienia szkód

28 Analiza podziału ryzyka Pytanie: PPP ujęte/nie ujęte w bilansie instytucji zamawiającej? Brak finansowania ze strony instytucji zamawiającej Zmiana w kosztach budowy: koszty materiałów a zmiany w specyfikacji dokonywane na żądanie gminy Obniżki opłat za dostępność: czy jest prawdopodobne, że będą wprowadzone? Automatyczne rozwiązanie w momencie osiągnięcia określonej liczby punktów karnych: czy pułap zostanie kiedykolwiek osiągnięty? Opłata za rozwiązanie umowy w oparciu o wartość księgową pomniejszoną o koszty naprawy szkód: akceptowalny substytut pojęcia wartości rynkowej? 28 28

29 Inne mechanizmy transferu ryzyka 29

30 Inne mechanizmy transferu ryzyka w koncesjach i projektach PPP Finansowanie przez instytucję zamawiającą większości kosztów budowy Kredyty, granty Gwarancje jednostki rządowej lub samorządowej (bezpośrednie lub pośrednie instrumenty gwarancyjne) Zadłużenie partnera prywatnego Przychody partnera prywatnego: Stałe opłaty za dostępność Opłaty niezależne od popytu Zwrot z kapitału własnego 30 30

31 Inne mechanizmy transferu ryzyka w koncesjach i projektach PPP Postanowienia dotyczące odszkodowań wynikających z przedterminowego rozwiązania umowy (niewykonanie zobowiązań przez partnera) W trakcie budowy: Koszty budowy Koszty napraw szkód W trakcie eksploatacji: Wartość rynkowa (trudności w przypadku niektórych aktywów) Wycena przez niezależny organ? Odmienne praktyki rynkowe w krajach UE 31 31

32 Inne mechanizmy transferu ryzyka Pytanie: koncesje ujęte/nie ujęte w bilansie? Na mocy zawartej na 25 lat umowy na budowę i utrzymanie autostrady, partner prywatny będzie otrzymywał wynagrodzenie w formie opłat za przejazd wnoszonych przez kierowców. Ministerstwo Transportu (MT) udziela gwarancji minimalnego popytu, która zostaje uruchomiona w momencie, gdy natężenie ruchu spada poniżej zdefiniowanego w scenariuszu podstawowym. Partner finansuje całość kosztów budowy. W przypadku niewywiązania się partnera z zobowiązań, projekt zostanie przejęty przez MT. Obsługę zadłużenia przejmuje wówczas MT. Brak finansowania ze strony jednostki rządowej Gwarancja minimalnego popytu: czy zostanie uruchomiona? na jaką kwotę? Przedterminowe rozwiązanie umowy: spłatę długu przejmuje jednostka rządowa 32 32

33 Przyszłość zasad Eurostatu? 33 33

34 Przyszłość zasad Eurostatu? Rewizja metodologii statystycznej do kompilacji statystyk gospodarczych (ESA2010) PPP uwzględnione w propozycji Komisji (Eurostat) Obrady Parlamentu Europejskiego zaplanowane na początek 2013 r. Wprowadzenie pojęcia kontroli nad składnikiem aktywów gdy ocena ryzyka i korzyści nie prowadzi do rozstrzygających wniosków Eurostat rozpoczął już prace nad zmianami w Podręczniku 34

35 Prace EPEC nad statystycznym ujęciem PPP Upowszechnianie wiedzy i wyjaśnianie zasad Dialog z Eurostatem Grupy robocze dla organizacji członkowskich EPEC Publikacje: PPP - ujęcie statystyczne Portugalskie autostrady SCUT PPP w statystyce podział ryzyk i raportowanie zobowiązań Praktyczny przewodnik Międzynarodowe Standardy Sprawozdawczości Sektora Publicznego (IPSAS 32) w sprawie umów koncesyjnych 35 35

36 Marcin Woronowicz Europejskie Centrum Wiedzy PPP Twitter: EpecNews Telefon: Fax: