Raport z realizacji projektu

Transkrypt

1 Raport z realizacji projektu

2

3 Response to Vulnerability in Asylum Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, Przedstawicielstwo Regionalne na Europę Centralną Budapeszt 2013 Publikacja ta jest przeznaczona do ogólnego rozpowszechniania. Wszystkie prawa zastrzeżone. Reprodukcja i tłumaczenie są dozwolone pod warunkiem podania źródła. Grudzień 2013 Autor Dr. Chrystalla Katsapaou Koordynator projektu Response to Vulnerability in Asylum

4 Podziękowania Podziękowania za zaangażowanie, wdrażanie, bieżące kierowanie i administrowanie projektem Response to Vulnerability in Asylum kierowane są do: Koordynatorów Projektu: Jadwigi Mączyńskiej (listopad - maj) oraz Chrystalli Katsapaou (maj grudzień), Asystentki Projektu Anny V. Kirvas i Krajowych Koordynatorów Projektu: Marii Shishevy (Bułgaria), Laszla Zilahi (Węgry), Macieja Fagasińskiego (Polska), Caroliny Marin (Rumunia), Zuzany Kovalovej (Słowacja), Chrystalli Katsapaou (Wielka Brytania) (listopad maj); pracowników Regionalnego Przedstawicielstwa UNHCR na Europę Centralną: Nadii Jbour, Nancy Polutan oraz pracownikom programu, pracownikom administracyjnym, a także odpowiedzialnym za komunikację i informację publiczną; pracowników UNHCR w biurach w Bułgarii, Polsce, Słowacji, Rumunii, na Węgrzech oraz w Wielkiej Brytanii, którzy byli aktywnie zaangażowani we wdrażanie projektu; w szczególności Krajowym Kierownikom Projektu: Petyi Karayanevej (Bułgaria), Agnes Ambrus (Węgry), Marii Pamule (Polska), Cristinie Bunea (Rumunia), Alexandrze McDowall (Wielka Brytania). Szczególne podziękowania kierowane są do przedstawicieli władz, pracowników prowadzących postępowania o nadanie statusu uchodźcy oraz innych pracowników z krajów biorących udział w projekcie za ich zaangażowanie oraz czas poświęcony na działania związane z projektem. Słowa wdzięczności kierowane są także do przedstawicieli organizacji pozarządowych za ich wartościowy wkład i pomoc. Wyrazy wdzięczności kierowane są również dla Komisji Europejskiej za udzielone wsparcie finansowe, które umożliwiło realizację projektu. Zrzeczenie się odpowiedzialności Projekt otrzymał finansowe wsparcie z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców. Opinie wyrażone w tej publikacji są poglądami autora i nie odzwierciedlają zawsze stanowiska UNHCR lub Komisji Europejskiej. Komisja Europejska nie ponosi odpowiedzialności za używanie jakichkolwiek informacji zawartych w tej publikacji. Publikacja jest przeznaczona do ogólnego rozpowszechniania. Wszystkie prawa zastrzeżone. Reprodukcja i tłumaczenie są dozwolone pod warunkiem podania źródła, za wyjątkiem użytku na cele komercyjne. 2 Response to Vulnerability in Asylum

5 Spis treści Podziękowania...2 Słowniczek....5 Podsumowanie...8 Rozdział 1 - Wstęp Tło projektu Response to Vulnerability in Asylum (RVA) Projekt RVA w kontekście projektów Inicjatywy na Rzecz Jakości prowadzonych przez UNHCR Tło prawne Metodologia Dorobek projektu RVA Struktura raportu...14 Rozdział 2 Informacja o krajach Wstęp Bułgaria Węgry Polska Rumunia Słowacja Wielka Brytania Podsumowanie...31 Rozdział 3 Definicja wnioskodawców wymagających szczególnej opieki Wstęp Kto jest wnioskodawcą wymagającym szczególnej opieki? Podsumowanie...36 Rozdział 4 Identyfikacja wnioskodawców wymagających szczególnej opieki i ocena ich potrzeb Wstęp Wczesna i stała identyfikacja wnioskodawców wymagających szczególnej opieki Istniejące narzędzia identyfikacji wnioskodawców wymagających szczególnej opieki Tworzenie krajowych metod identyfikacji Podsumowanie

6 Rozdział 5 Odpowiedź dotycząca wsparcia i potrzeb proceduralnych osób wymagających szczególnej opieki Wstęp Kroki podjęte w celu budowania potencjału Dzieci pozostające bez opieki ubiegające się o nadanie statusu uchodźcy Osoby straumatyzowane, ofiary tortur, gwałtu i innych form przemocy fizycznej, psychicznej i seksualnej Przesłuchania wnioskodawców wymagających szczególnej opieki Osobiste i ogólne okoliczności wnioskodawcy Prowadzenie postępowania...47 Rekomendacje...49 Aneksy...52 Wskazówki dotyczące przygotowania decyzji dotyczącej statusu uchodźcy Dzieci...52 Wskazówki dotyczące przygotowania decyzji dotyczącej statusu uchodźcy Prześladowanie ze względu na płeć społecznokulturową...71 Wskazówki dotyczące przygotowania decyzji dotyczącej statusu uchodźcy Lesbijki, geje, osoby biseksualne, transpłciowe i interseksualne...87 Spis użytych materiałów Response to Vulnerability in Asylum

7 SŁOWNICZEK ASPIS ASQAEM BIO Budowanie potencjału CREDO DAI Dzieci bez opieki Dzieci oddzielone od opiekunów prawnych DP EASO ENGI ERF ExCOM EVASP FDQ GII Indeks Cudzoziemiec Wymagający Szczególnej Opieki (ang. The Asylumseekers Protection Indices) Projekt Zapewnienia Jakości i Oceny Systemu Uchodźczego (ang. Asylum System Quality Assurance and Evaluation Mechanism) Biuro Imigracji i Obywatelstwa, Węgry Proces podczas którego osoby, instytucje i społeczeństwa indywidualnie wspólnie budują zdolność do pełnienia określonych funkcji, rozwiązywania problemów oraz ustalają i osiągają ich cele UNHCR, Więcej niż dowody. Ocena wiarygodności w systemach uchodźczych krajów Unii Europejskiej, maj 2013, (ang. Beyond Proof, Credibility Assessment in EU Asylum Systems) Dyrektoriat ds. Azylu i Integracji, Rumunia Dzieci oddzielone od obojga rodziców i innych krewnych i niebędące pod opieką osoby pełnoletniej, która zgodnie z prawem lub zwyczajem jest za to odpowiedzialna Dzieci odłączone od obojga rodziców lub od ich wcześniejszych opiekunów prawnych bądź zwyczajowych, jednak niekoniecznie od innych krewnych Dyrektywa Proceduralna European Asylum Support Office European Network of Guardianship Institutions Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców Komitet Wykonawczy Programu Wysokiego Komisarza (ang. Executive Committee of the High Commissioner s Programme) Enhancing Vulnerable Asylum-Seekers Protection Projekt Dalszego Podnoszenia Jakości Procedur Azylowych (ang. Further Developing Asylum Quality project) Główny Inspektorat ds. Migracji, Rumunia IRCT KE Konwencja z 1951 Międzynarodowa Rada Rehabilitacji Ofiar Tortur (ang. International Rehabilitation Council for Torture Victims) Komisja Europejska Konwencja Genewska z 28 lipca 1951 roku dotycząca statusu uchodźców SŁOWNICZEK 5

8 Konwencja uchodźcza Kraj pochodzenia Krajowi Koordynatorzy Projektu KMR KUU LGBTI NASS NGO NHS NRR OPI OR Osoba poszukująca ochrony międzynarodowej Ośrodek Ośrodek recepcyjny Ośrodek tranzytowy POWSO Procedura Oceny Wniosku o Nadanie Statusu Uchodźcy PROTECT Protokół z 1967 Konwencja Genewska z 28 lipca 1951 roku dotycząca statusu uchodźców Państwo obywatelstwa, a w przypadku bezpaństwowców państwo poprzedniego miejsca zamieszkania Krajowi konsultanci pracujący w ramach projektu RVA Krajowy Mechanizm Referencyjny Krajowy Urząd ds. Uchodźców, Bułgaria Lesbijki, Geje, osoby Biseksualne, Transpłciowe i Interseksualne National Asylum Support Service, Wielka Brytania Organizacja pozarządowa National Health Service, Wielka Brytania Nadzwyczajne Rozporządzenie Rządu, Rumunia Ocena najlepiej pojętego interesu (ang. Best Interest Assesment) Ośrodek Rejestracyjny, Bułgaria Obywatel państwa trzeciego lub osoba bezpaństwowa, która złożyła wniosek o ochronę międzynarodową i wobec, której nie wydano jeszcze ostatecznej decyzji w tej sprawie Miejsce zbiorowego zakwaterowania cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy Ośrodek zbiorowego zakwaterowania cudzoziemców ubiegających o nadanie statusu uchodźcy na krótki okres przed przeniesieniem ich do ośrodka pobytowego lub na czas trwania postępowania uchodźczego Ośrodek zakwaterowania cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy na krótki czas i przed ich przeniesieniem do ośrodka recepcyjnego lub pobytowego Moduł EASO na temat Przesłuchań Osób Wymagających Szczególnej Opieki Postępowanie administracyjne podejmowane przez UNHCR i/lub państwa w celu ustalenia czy dana osoba jest uchodźcą zgodnie z prawem krajowym i międzynarodowym Proces Rozpoznania i Orientacji Ofiar Tortur w Krajach Europejskich w celu Ułatwienia Opieki i Leczenia (ang. Process of Recognition and Orientation of Torture Victims in European Countries to Facilitate Care and Treatment) Protokół z 1967 dotyczący statusu uchodźców 6 Response to Vulnerability in Asylum

9 Przemoc seksualna oraz ze względu na płeć Prześladowanie ze względu na płeć PTSD QI RPEC RVA Specjaliści z dziedziny opieki zdrowotnej SGBV Tortury UASC UAU UDSC UE UKBA UNHCR UPI USU WESA Zogniskowany wywiad grupowy Działania sprawiające fizyczną, psychiczną lub seksualną krzywdę lub cierpienie, groźba takich działań, przymuszanie i inne rodzaje pozbawienia wolności wymierzone w osoby lub grupy osób ze względu na ich płeć Prześladowanie wymierzone lub w nierównym stopniu dotykające daną płeć Zespół Stresu Pourazowego Inicjatywa na rzecz Jakości (ang. Quality Initiative) Regionalne Przedstawicielstwo na Europę Centralną Response to Vulnerability in Asylum Do kategorii tej zaliczani są lekarze, psychiatrzy, psychologie i pracownicy opieki społecznej Przemoc seksualna oraz tle płciowym (ang. Sexual and Gender-based Violence) Każde działanie, którym jakiejkolwiek osobie umyślnie zadaje się ostry ból lub cierpienie, fizyczne bądź psychiczne, w celu uzyskania od niej lub od osoby trzeciej informacji lub zeznania, w celu ukarania jej za czyn popełniony przez nią lub osobę trzecią albo o którego dokonanie jest ona podejrzana, a także w celu zastraszenia lub wywarcia nacisku na nią lub osobę trzecią albo w jakimkolwiek innym celu wynikającym z wszelkiej formy dyskryminacji, gdy taki ból lub cierpienie powodowane są przez funkcjonariusza państwowego lub inną osobę występującą w charakterze urzędowym lub z ich polecenia albo za wyraźną lub milczącą zgodą. Dzieci bez opieki ubiegające się o ochronę międzynarodową (ang. Unaccompanied Asylum-seeking Children) Ustawa o Azylu i Uchodźcach, Bułgaria Urząd do Spraw Cudzoziemców, Polska Unia Europejska United Kingdom Border Agency, Wielka Brytania Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców Ustalanie najlepiej pojętego interesu (ang. Best Interest Determination) Ustalanie statusu uchodźcy (ang. Refugee Status Determination) Wspólny Europejski System Azylowy Metoda zbierania danych jakościowych od grupy osób wybranych na podstawie określonych kryteriów (grupa fokusowa) SŁOWNICZEK 7

10 Podsumowanie Raport ten jest podsumowaniem badania, które było prowadzone w ramach projektu Response to Vulnerability in Asylum (RVA) trwającego od końca 2012 roku do grudnia 2013 roku. Projekt RVA jest finansowany przez Biuro Wysokiego Komisarza ds. Uchodźców (UNHCR) oraz Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, a uczestniczą w nim następujące kraje: Bułgaria, Polska, Rumunia, Słowacja, Węgry oraz Wielka Brytania. W ramach projektu kraje w nim uczestniczące wymieniły między sobą informacje o krajowych regulacjach dotyczących polityki uchodźczej i procedur z tym związanych. Podziękowania za współpracę należą się organom administracji publicznej uczestniczącym w projekcie. Celem projektu RVA było upowszechnianie wiedzy na temat trudności i wyzwań z jakimi zmagają się osoby wymagające szczególnej opieki w czasie trwania procedury o nadanie statusu uchodźcy, a dzięki temu poprawienie systemów identyfikacji oraz sposobu w jaki państwa reagują na ich potrzeby. W rozdziale 1. przedstawione zostało tło projektu, jego cele, metodologia oraz wyniki. W rozdziale 2. omówiona została obecna praktyka i regulacje prawne w kontekście osób wymagających szczególnej opieki w procedurze o nadanie statusu uchodźcy w krajach, które uczestniczyły w projekcie. W rozdziale 3. przedstawiono zagadnienie dotyczące tego, kto jest osobą wymagającą szczególnej opieki w nawiązaniu do materiałów UNHCR, europejskich czy pochodzących bezpośrednio z innych, realizowanych projektów. Następny rozdział przedstawia obowiązki kraju w kontekście identyfikacji osób wymagających szczególnej opieki i oceny ich konkretnych potrzeb. W rozdziale 5. rozważone zostały obowiązki krajów w kontekście odpowiadania na szczególne potrzeby oraz podjęte w ramach projektu RVA działania mające na celu stworzenie i wypracowanie odpowiednich procedur i kompetencji w tym zakresie. Raport ten zawiera rekomendacje dla krajów dotyczące definicji osób wymagających szczególnej opieki w procedurze o nadanie statusu uchodźcy, ich identyfikacji oraz budowania potencjału związanego z odpowiedzią na ich szczególne potrzeby. Pogłębione badania, a także główne działania w ramach krajowych procedur uchodźczych w krajach uczestniczących w projekcie zostały już formalnie zakończone. Prace nad dalszym wsparciem władz w tym obszarze będą przedmiotem działań UNHCR. 8 Response to Vulnerability in Asylum

11 1. Wstęp 1.1 Tło projektu Response to Vulnerability in Asylum Uchodźcy wymagają szczególnej opieki per se, jako osoby, które zostały zmuszone do opuszczenia swojego kraju i odłączone od znanych sieci wsparcia oraz zmagające się z trudnymi wyzwaniami związanymi ze ubieganiem się o nadanie statusu uchodźcy i budową nowego życia. Jednak w grupie osób starających się o nadanie statusu uchodźcy są osoby, które muszą zmierzyć się ze szczególnymi trudnościami, a przez to wymagają specyficznego wsparcia i/lub potrzebują specjalnych gwarancji proceduralnych. Chodzi tu o dzieci pozostające bez opieki lub oddzielone od rodziców lub opiekunów; osoby z potrzebami medycznymi lub psychologicznymi; rodziny z małymi dziećmi; samotnych rodziców; ofiary handlu ludźmi; osoby, które doświadczyły tortur, przemocy na tle seksualnym, bądź przemocy związanej ze społeczno-kulturową tożsamością płci lub innych krzywd. Istnieje zgoda co do tego, że identyfikacja i ocena szczególnych potrzeb przynosi najwięcej korzyści na wczesnym etapie procedury o nadanie statusu uchodźcy. Ułatwia to otrzymanie odpowiedniej pomocy socjalnej, psychologicznej i medycznej, jeśli zachodzi taka potrzeba. Co więcej, wczesna identyfikacja pozwala na ustanowienie odpowiednich gwarancji proceduralnych, które zapewnią, że osoby wymagające szczególnych potrzeb nie będą pokrzywdzone podczas składania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. W przypadku niektórych osób wymagających szczególnej opieki identyfikacja potrzeby zapewnienia odpowiedniego wsparcia oraz potrzeb proceduralnych będzie mogła nastąpić dopiero na późniejszym etapie postępowania. Przykładem takiej sytuacji mogą być postępowania, w których pojawią się kwestie związane z zespołem stresu pourazowego (PTSD), przemocą na tle seksualnym czy społeczno-kulturową tożsamością płci. Mając na uwadze te kwestie, w listopadzie 2012 roku rozpoczęto realizację projektu Response to Vulnerability in Asylum (RVA), współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców (European Refugee Fund, ERF). Celem projektu jest poszerzenie wiedzy na temat trudności i wyzwań przed jakimi stają osoby wymagające szczególnej opieki, a przez to przyczynienie się do poprawy identyfikacji takich osób oraz sposobu w jaki kraje odpowiadają na ich potrzeby. W projekcie uczestniczyła Bułgaria, Polska, Rumunia, Słowacja oraz Węgry 1. Organy zajmujące się kwestiami uchodźczymi z Wielkiej Brytanii zostały zaproszone do projektu na jego wczesnym etapie (listopad 2012 maj 2013). Szczegóły dotyczące krajów uczestniczących w projekcie zostały przedstawione w rozdziale 2. 1 Działania UNHCR w tym regionie są koordynowane i nadzorowane przez Przedstawicielstwo Regionalne Wysokiego Komisarza ds. Uchodźców na Europę Centralną w Budapeszcie na Węgrzech Rozdział 1 - Wstęp 9

12 Cele projektu mogą być podsumowane w następujący sposób: Poprawienie zrozumienia pojęcia szczególne potrzeby (ang. vulnerability); Stworzenie metod identyfikacji osób wymagających szczególnej opieki w procedurze o nadanie statusu uchodźcy; Usprawnienie procesu oceny specjalnego wsparcia i potrzeb proceduralnych osób wymagających szczególnej opieki i działanie w oparciu o efekty; Podjęcie kroków mających na celu zbudowanie potencjału władz krajowych, prawników, personelu medycznego i organizacji pozarządowych do udzielania wsparcia i odpowiadania na potrzeby proceduralne osób wymagających szczególnej opieki Projekt RVA w kontekście projektów Inicjatywy na Rzecz Jakości prowadzonych przez UNHCR W 2008 roku Regionalne Przedstawicielstwo UNHCR na Europę Centralną rozpoczęło realizację Projektu Zapewnienia Jakości i Oceny Systemu Uchodźczego (the Asylum System Quality Assurance and Evaluation Mechanism, ASQAEM), który był wdrażany do 2010 roku. 2 Projekt, współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, miał na celu poprawę jakości prowadzonych postępowań o nadanie statusu uchodźcy w krajach Europy Środkowej poprzez wypracowanie wytycznych oraz szkolenia w oparciu o wnioski płynące z pogłębionych audytów procedur, przesłuchań i decyzji administracyjnych. Ponadto, podczas trwania projektu dokonano również przeglądu jakości odwołań pierwszej instancji w procedurze uchodźczej, w oparciu o który stworzone zostały odpowiednie wytyczne. Jednym z najbardziej widocznych celów projektu była pomoc krajom w stworzeniu wewnętrznego mechanizmu zapewnienia jakości, a zarazem stworzenie, we współpracy z UNHCR, potencjału krajów do prowadzenia wewnętrznego audytu procesu podejmowania decyzji i działania zgodnie z jego wynikami. 3 Inspiracja dla projektu ASQAEM przyszła z Wielkiej Brytanii, gdzie UNHCR wraz z Agencją Służb Granicznych (United Kingdom Border Agency) od 2004 roku był zaangażowany w projekt Inicjatywa na rzecz Jakości (Quality Initiative, QI). Jego celem była poprawa jakości decyzji w procedurze uchodźczej i ustanowienie wewnętrznego mechanizmu zapewnienia jakości. 4 W tym zakresie podczas wdrażania projektu ASQAEM Wielka Brytania służyła radą i informacjami. W kwietniu 2010 roku UNHCR rozpoczął projekt Dalszego Podnoszenia Jakości Procedur Azylowych (the Further Developing Asylum Quality project, FDQ) 5, który był realizowany do 2011 roku. W regionie Europy Środkowej cele projektu koncentrowały się na kontynuowaniu działań rozpoczętych w ramach projektu ASQAEM, w szczególności konsolidacji krajowych mechanizmów oceny jakości. 6 Jednocześnie 2 ASQAEM oficjalnie rozpoczął się 1 września 2008, a zakończył się 28 lutego Następujące kraje uczestniczyły w projekcie: Austria, Bułgaria, Niemcy, Polska, Słowacja, Słowenia, Rumunia, Węgry. 3 Aby dowiedzieć się więcej o podjętych działaniach, zobacz ASQAEM, Raport Podsumowujący (luty 2010). 4 Projekt Inicjatywa na rzecz Jakości w Wielkiej Brytanii przeszedł już do fazy Integracji Jakościowej, zobacz uk/what-we-do-in- the-uk/quality-initiative-and-integration.htm 5 Projekt Dalszego Podnoszenia Jakości Procedur Uchodźczych (Further Developing Asylum Quality in the EU Establishing new Quality Assurance Mechanisms in Southern Europe and Consolidating National Quality Mechanism in Central Europe (FDQ) (kwiecień 2010 wrzesień 2011). 6 UNHCR, Budowanie Jakości: Podręcznik na temat Budowania Wysokiej Jakości Systemu Uchodźczego (ang. Building in Quality: a Manual on Building a High Quality Asylum System), wrzesień 2011, podręcznik dostępny w języku angielskim. 10 Response to Vulnerability in Asylum

13 projekt FDQ rozszerzył zasięg tych działań przez włączenie w nie krajów podlegających pod Regionalne Przedstawicielstwo UNHCR na Europę Południową. W projekcie brały również udział Austria i Niemcy, co umożliwiło wymianę informacji o krajowych praktykach uchodźczych. 7 Wszystkie kraje Europy Środkowej uczestniczące w projekcie RVA uczestniczyły także w dwóch powyższych projektach. Jak już zostało wspomniane, projekt RVA ma na celu zbudowanie potencjału krajów, aby zapewnić lepszą identyfikację osób wymagających szczególnej opieki w procedurze o nadanie statusu uchodźcy, lepszego wsparcia oferowanego przez te kraje i/lub lepszego odpowiadania na potrzeby proceduralne. W tym kontekście projekt RVA częściowo nawiązuje i rozwija poprzednie projekty przez promowanie odpowiednich gwarancji proceduralnych dla wnioskodawców wymagających szczególnej opieki, zapewnienie, że organy zajmujące się rozpatrywaniem wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej rozumieją i odnotowują szczególne kwestie związane z przesłuchiwaniem takich wnioskodawców, a także mają wiedzę na temat stosownego prawa i wytycznych związanych z rozpatrywaniem wniosków. Celem projektu jest również zbudowanie potencjału wewnętrznych mechanizmów zapewniania jakości, tak aby gwarancje proceduralne dla osób wymagających szczególnej opieki były stosowane w praktyce Tło prawne Istnieją instrumenty dotyczące odpowiednich standardów recepcji osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy oraz gwarancji proceduralnych, które podkreślają wyróżniające się standardy dla wnioskodawców wymagających szczególnej opieki. Ich źródła to wytyczne UNHCR, przyjęte w ramach obowiązków nadzorczych wynikających ze statutu UNHCR 8 i artykułu 35 Konwencji z 1951 roku dotyczącej statusu uchodźców (Konwencja Uchodźcza) 9, akty prawne Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego (WESA) 10, międzynarodowe prawo uchodźcze i dotyczące praw człowieka, a także regionalne regulacje dotyczące praw człowieka. Standardy te przyczyniły się do określenia celów projektu RVA, ukształtowania jego metodologii i określenia podejmowanych szkoleń oraz wyników projektu. Właściwe standardy jeśli chodzi o określenie, kto może być osobą wymagającym szczególnej opieki, identyfikację takich wnioskodawców oraz odpowiedź na ich potrzeby zostały przedstawione w rozdziałach 3-5. Rozpoczęcie projektu RVA nastąpiło we właściwym czasie jeśli chodzi o tworzenie standardów Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego (WESA). W jego pierwszej fazie podkreślono imperatyw dla Państw Członkowskich do wzięcia pod uwagę specjalnych potrzeb wnioskodawców wymagających szczególnej opieki. W zmienionych dyrektywach położono większy nacisk na identyfikację 7 Kraje Europy Środkowej uczestniczące w projekcie FDQ to: Bułgaria, Polska, Rumunia, Słowacja oraz Węgry. Europa Południowa: Cypr, Grecja, Portugalia i Włochy (Austria, Niemcy i Wielka Brytania). Podsumowania dla krajów zob. UNHCR, Projekt Dalszego Podnoszenia Jakości Procedur Uchodźczych: Raport Podsumowujący (ang. Further Developing Asylum Quality in the EU (FDQ): Summary Project Report), wrzesień 2011, raport dostępny w języku angielskim. 8 Artykuł 8 Statutu Biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, załącznik do Rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 428 (V) (14 grudnia 1958). Artykuł 8 przekazuje UNHCR odpowiedzialność za nadzór nad stosowaniem międzynarodowych konwencji dotyczących ochrony uchodźców. 9 Konwencja o Statusie Uchodźców (przyjęta 28 lipca 1951 roku, weszła w życie 22 kwietnia 1954 roku) 189 UNTS 137 oraz Protokół o Statusie Uchodźców (przyjęty 31 stycznia 1967 roku, wszedł w życie 4 października 1967 roku) 606 UNTS 267. Artykuł 35 obliguje Państwa-Strony do współpracy z UNHCR w wykonywaniu jego zadań, w szczególności dla ułatwienia jego obowiązku nadzorowania stosowania postanowień niniejszej Konwencji. 10 Informacje dotyczące Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego można znaleźć na: Rozdział 1 - Wstęp 11

14 wnioskodawców wymagających szczególnej opieki, lepsze ich wsparcie oraz gwarancje proceduralne. Wynika to z oceny, że istnieją poważne braki w definicji i procedurach stosowanych przez państwa członkowskie w celu wyodrębnienia spośród osób ubiegających się o azyl tych w szczególnie trudnej sytuacji, a ponadto państwom członkowskim brakuje zasobów, zdolności i wiedzy fachowej koniecznych do odpowiedniego zaspokojenia takich potrzeb. 11 Zmieniona Dyrektywa Recepcyjna i Proceduralna muszą być transponowane do krajowych systemów prawnych przed 20 lipca 2015 roku Metodologia Użyta metodologia miała głównie charakter jakościowy i obejmowała zbieranie informacji oraz danych z różnych źródeł i monitoring praktyk. W krajach Europy Środkowej, które uczestniczyły w projekcie, zostały zrealizowane poniższe działania: i. Przegląd krajowego prawa, orzecznictwa sądów, polityki i praktyki pod kątem ustalonych kryteriów i standardów istotnych z punktu widzenia wnioskodawców wymagających szczególnej opieki; ii. Misje obserwacyjne do ośrodków dla cudzoziemców; iii. Spotkania i konsultacje z władzami krajowymi; iv. Spotkania i konsultacje z krajowymi i niekrajowymi specjalistami w dziedzinie opieki zdrowotnej, włączając w to pracowników opieki społecznej i psychologów; v. Spotkania i konsultacje z innymi podmiotami, takimi jak organizacje pozarządowe (NGO); vi. Wybór i przegląd akt spraw; vii. Obserwacja i przegląd przesłuchań; viii. Ankiety dotyczące potrzeb szkoleniowych; ix. Rozmowy z uchodźcami podczas grup fokusowych (w wybranych krajach uczestniczących); x. Spotkania Krajowych Koordynatorów Projektu zaangażowanych w implementację projektu mające na celu dyskusję i wymianę informacji o praktykach w każdym z krajów. Badania we wszystkich krajach mogą być podsumowane przy użyciu następujących danych: Misje obserwacyjne * Spotkania i konsultacje z władzami krajowymi Spotkania i konsultacje ze społeczeństwem obywatelskim i organizacjami pozarządowymi Spotkania i konsultacje z krajowymi specjalistami w dziedzinie opieki zdrowotnej** Spotkania i konsultacje z niekrajowymi specjalistami w dziedzinie opieki zdrowotnej** Przeanalizowane akta spraw i decyzje Przeanalizowane przesłuchania *** Liczba przebadanych osób **** Bułgaria Węgry Polska N/A 4 Rumunia N/A Słowacja Wlk. Brytania N/A 3 N/A N/A N/A Suma Komisja Europejska, Zielona Księga w sprawie przyszłego Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego (COM(2007) 301 wersja ostateczna). 12 Response to Vulnerability in Asylum

15 * misje obserwacyjne zawierały wizyty w ośrodkach rejestracji, tranzytowych, recepcyjnych oraz ośrodkach dla cudzoziemców. ** specjaliści w dziedzinie opieki zdrowotnej uwzględniają pracowników socjalnych, lekarzy, psychologów i psychiatrów. *** zawiera obserwację rzeczywistych przesłuchań oraz analizę protokołów. **** zawiera ankiety pisemne oraz ustne. N/A nie zawierało się w planie działań w danym kraju Dorobek projektu RVA Dorobek projektu zawiera: Szkolenia mające na celu zbudowanie potencjału poszczególnych zaangażowanych stron, takich jak władze państwowe, organizacje pozarządowe, prawnicy, specjaliści w dziedzinie opieki zdrowotnej, do przygotowania odpowiedzi i zapewnienia odpowiedniego wsparcia oraz gwarancji proceduralnych dla wnioskodawców wymagających szczególnej opieki; Szkolenia regionalne, których celem było zbudowanie potencjału władz państwowych do odpowiedzi na specjalne potrzeby proceduralne wnioskodawców wymagających szczególnej opieki; Szkolenia pracowników krajowych organów zajmujących się rozpatrywaniem wniosków o nadanie statusu uchodźcy (jako trenerów) z krajów Europy Środkowej z modułu na temat przesłuchań osób wymagających szczególnej opieki przygotowanym przez European Asylum Support Office (EASO). 12 Szkolenia krajowe są przewidywane na pierwszy kwartał 2014 roku. Tłumaczenia: Tłumaczenie wybranych fragmentów raportu UNHCR poświęconego ocenie wiarygodności w systemach uchodźczych krajów UE; 13 Tłumaczenie modułu Przesłuchania Osób Wymagających Szczególnej Opieki przygotowanego przez European Asylum Support Office (EASO) i umieszczonego na platformie szkoleniowej EASO s Asylum Curriculum Platform (w języku bułgarskim, polskim, rumuńskim, słowackim i węgierskim). 14 Raporty: Podsumowanie i Raporty Końcowe dla władz państwowych zawierające wnioski z badania, przeglądów, misji obserwacyjnych oraz propozycje rekomendacji. 12 Więcej informacji przedstawionych jest w rozdziale 5. Więcej informacji o programach szkoleniowych EASO zob. europa.eu/about-us/tasks-of-easo/training-quality/ 13 UNHCR, Więcej niż dowody. Ocena wiarygodności w systemach uchodźczych krajów Unii Europejskiej: Raport (ang. Beyond Proof, Credibility Assessment in EU Asylum Systems: Full Report) (Maj 2013) oraz UNHCR, Więcej niż dowody. Ocena wiarygodności w systemach uchodźczych krajów Unii Europejskiej: Podsumowanie (Maj 2013). Oba dokumenty dostępne są w języku angielskim. Jest o tym mowa w rozdziale Zob. przypis 12. Rozdział 1 - Wstęp 13

16 Rekomendacje dla władz państwowych: Rekomendacje podkreślające dobre praktyki w odniesieniu do wnioskodawców wymagających szczególnej opieki; Krajowe rekomendacje dotyczące tworzenia metod identyfikacji osób wymagających szczególnej opieki oraz oceny potrzebnego wsparcia i gwarancji proceduralnych; Rekomendacje regionalne i krajowe dotyczące podejmowania decyzji w sprawie wniosków o nadanie statusu uchodźcy jeśli chodzi o różne kategorie wnioskodawców wymagających szczególnej opieki Struktura raportu Raport składa się z kolejnych czterech rozdziałów. W rozdziale 2. zaprezentowany został ogólny zarys obecnych praktyk i prawa jeśli chodzi o wnioskodawców wymagających szczególnej opieki w państwach uczestniczących w projekcie. W rozdziale 3. zgłębione zostało pytanie o to, kto może wymagać szczególnego wsparcia lub gwarancji proceduralnych w kontekście instrumentów UNHCR i europejskich oraz materiałów wypracowanych w ramach innych, realizowanych projektów. Następny rozdział przedstawia obowiązki kraju dotyczące identyfikacji osób wymagających szczególnej opieki i oceny ich konkretnych potrzeb. W rozdziale 5. rozważone zostały niektóre działania podjęte w ramach projektu RVA, których celem było wzmocnienie potencjału krajów do odpowiedzi na potrzebę zapewnienia szczególnego wsparcia oraz gwarancji proceduralnych. Raport ten zawiera rekomendacje dla krajów dotyczące definicji osób wymagających szczególnej opieki, ich identyfikacji i budowania potencjału odpowiedzi na ich szczególne potrzeby. 15 Więcej informacji jest przedstawionych w rozdziale Response to Vulnerability in Asylum

17 2. Informacja o krajach 2.1. Wstęp Wszystkie kraje, tj. Bułgaria, Polska, Rumunia, Słowacja i Węgry są krajami mającymi zewnętrzne granice Unii Europejskiej i jako takie służą one za punkty wjazdu cudzoziemców starających się o nadanie statusu uchodźcy. Pozycja geograficzna tych krajów oznacza także, że są etapem na drodze osób starających się o status uchodźcy przemieszczających się do Europy Zachodniej. Wszystkie te kraje przystąpiły do Konwencji Genewskiej z 1951 roku oraz Protokołu z 1967 roku dotyczącego statusu uchodźców zanim stały się członkami Unii Europejskiej. 16 Wszystkie te kraje podlegają Wspólnemu Europejskiemu Systemowi Azylowemu. Ogólnie mówiąc, w przypadku osób starających się o nadanie statusu uchodźcy kraje te stoją przed wyzwaniami odnośnie poprawy regulacji dotyczących wsparcia i zapewnienia, że istnieją odpowiednie gwarancje proceduralne. Wyzwania te są większe w przypadku wnioskodawców wymagających szczególnej opieki. Dodatkowo potęgują je wymagania związane z kontrolowaniem procesów migracyjnych oraz pogarszająca się globalna sytuacja ekonomiczna. W tym rozdziale dokonany zostanie przegląd obecnych praktyk w krajach uczestniczących w projekcie RVA dotyczących wnioskodawców wymagających szczególnej opieki Bułgaria Informacja o procedurze uchodźczej Podmiotem odpowiedzialnym za rozpatrywanie wniosków o status uchodźcy i ochronę uzupełniającą (określaną w bułgarskim prawie jako status humanitarny) jest Krajowy Urząd ds. Uchodźców (KUU) działający w ramach Rady Ministrów. Ustawa o Azylu i Uchodźcach (UAU) reguluje odpowiednio większość kwestii. 17 Urząd przyjął też Wewnętrzne Zasady i Regulacje w sprawie Prowadzenia Spraw dotyczących Przyznawania Ochrony. Krajowy Urząd ds. Uchodźców ma scentralizowaną strukturę, a jego główna siedziba znajduje się w Sofii. Istnieją ośrodki Recepcyjne i Pobytowe 18 w Sofii i Banji. Istnieje również Ośrodek Tranzytowy Węgry ratyfikowały Konwencję Uchodźczą w 1989, Bułgaria, Polska i Rumunia w 1992, a Słowacja przystąpiła w 1993, po podziale Czechosłowacji. 17 Ustawa o Azylu i Uchodźcach (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Numer 54 z 31 maja 2002 r.) (ze zmianami) (dalej UAU ). 18 Terenowy oddział KUU odpowiedzialny za rejestrację, pobyt, badania lekarskie, wsparcie medyczne i socjalne osób starających się o nadanie statusu uchodźcy oraz za prowadzenie całej procedury o przyznanie ochrony. 19 Terenowy oddział KUU odpowiedzialny za rejestrację, pobyt, badania lekarskie osób starających się o nadanie statusu uchodźcy oraz zajmujący się postępowaniami dublińskimi oraz przyspieszonymi. Rozdział 2 Informacja o krajach 15

18 w Pastrogorze. Niedawno otwarte zostały cztery nowe ośrodki dla cudzoziemców w Sofii (Voenna Rampa i Vrazhdebna), w Kowaczewczi i Harmanli (ośrodek zamknięty). 20 Wniosek o nadanie statusu uchodźcy może być złożony osobiście w KUU. Jeśli wniosek składany jest za pośrednictwem innej instytucji, musi on zostać przekazany do KUU. Po złożeniu wniosku wnioskodawca zostanie umieszczony w jednym z powyżej wspomnianych ośrodków lub może zostać wydane zezwolenie na zamieszkanie poza nimi. W każdym z ostatnich pięciu lat w Bułgarii składanych było średnio 1000 wniosków o nadanie statusu uchodźcy. 21 W tym roku liczba ta wzrosła do 5232 wniosków na koniec października. 22 W 2012 roku pięć głównych narodowości ubiegało się o nadanie status uchodźcy. Byli to Syryjczycy, Irakijczycy, osoby bezpaństwowe, Afgańczycy i Algierczycy. 23 Głównymi krajami pochodzenia w 2013 roku (do tej pory) są Syria, Algieria, Palestyna i Irak. 24 Definicja osób wymagających szczególnej opieki w bułgarskim prawie Zgodnie z UAU do grup wymagających szczególnej opieki zalicza się dzieci, kobiety w ciąży, osoby starsze, samotnych rodziców, osoby niepełnosprawne oraz takie, które zostały poddane poważnym formom przemocy o charakterze psychologicznym, fizycznym czy seksualnym. 25 Prawo przewiduje, że podczas stosowania odpowiednich przepisów pod uwagę musi zostać wzięta sytuacja wnioskodawcy. 26 Istniejące przepisy dotyczące wsparcia osób starających się o nadanie statusu uchodźcy Jeśli wnioskodawca zakwaterowany jest w jednym z powyżej wymienionych ośrodków, przysługuje mu wyżywienie 27 i zasiłek socjalny o takiej samej wysokości jak w przypadku obywateli Bułgarii. 28 Wysokość zasiłku wynosi 32,5 euro miesięcznie. Zasiłek nie przysługuje jeśli wnioskodawca nie jest zakwaterowany w jednym z ośrodków KUU. 29 Zgodnie z prawem, zakwaterowanie musi być zapewnione wnioskodawcom po tym jak zostanie oceniony ich stan zdrowia, stan cywilny i sytuacja finansowa. 30 W praktyce jednak brak odpowiednich i dostępnych miejsc zakwaterowania ogranicza stopień, w jakim potrzeby brane są pod uwagę. 20 Nowe ośrodki pobytu dla osób starających się o status uchodźcy nie są terenowymi oddziałami KUU, w których możliwy jest zarówno pobyt, jak i rozpatrywanie wniosku. Ośrodki te zostały otwarte jedynie po to, aby umożliwić zakwaterowanie. 21 UNHCR RPEC, Trendy Uchodźcze , Wstępne dane statystyczne dla Europy Centralnej (ang. Asylum Trends , Provisional statistical figures for central Europe) oraz UNHCR RPEC, Trendy Uchodźcze , Wstępne dane statystyczne dla Europy Centralnej (ang. Asylum Trends , Provisional statistical figures for central Europe), informacje dostępne w języku angielskim. 22 Dane rządowe. 23 EUROSTAT, Wnioski uchodźcze oraz decyzje wydawane przez organ pierwszej instancji: 2012, (ang. Asylum applicants and first instance decisions on asylum applications: 2012) (maj 2013) (s. 8, tabela 5), informacja dostępna w języku angielskim. 24 Dane rządowe. Zob. także: Eurostat, Wnioski uchodźcze oraz decyzje wydawane przez organ pierwszej instancji, pierwszy kwartał 2013 (ang. Asylum applicants and first instance decisions on asylum applications, First Quarter, 2013) (Wydanie: 09/2013) (s.8, tabela 5), and Eurostat, Drugi kwartał 2013 (ang. Second Quarter, 2013) (Wydanie: 12/2013) (s. 8, tabela 5), informacja dostępna w języku angielskim. 25 UAU, art. 30a. 26 UAU, art. 30a. 27 UAU, art. 29(1)2. 28 UAU, art. 29(1)3. 29 UAU, art. 29(6). 30 UAU, art. 29(4). 16 Response to Vulnerability in Asylum

19 Osobom ubiegającym się o nadanie statusu uchodźcy przysługuje prawo do opieki medycznej podczas trwania postępowania, włączając w to odwołanie od decyzji, na takim samym poziomie jaki przysługuje obywatelom Bułgarii. 31 Jednak ubezpieczenie zdrowotne w Bułgarii obejmuje tylko podstawowe usługi i pokrywa koszty jedynie ograniczonej liczby leków, zgodnie z ustaloną listą. 32 Istnieje możliwość uzyskania jednorazowego wsparcia, które wynosi ok. 160 euro. 33 Podobnie jak obywatele Bułgarii, osoby starające się o nadanie statusu uchodźcy muszą wypełnić wniosek, na którego podstawie może być przyznana pomoc na pokrycie kosztów medycznych, edukacyjnych, zakwaterowania i innych niezbędnych potrzeb. Zgodnie z UAU wszystkie osoby starające się o nadanie statusu uchodźcy mają prawo do pomocy psychologicznej. 34 Jednak KUU dysponuje tylko jednym psychologiem, stąd pomoc ta jest ograniczona. Niektóre organizacje pozarządowe zapewniają pomoc psychologiczną w ramach realizowanych przez nie projektów. UAU stanowi, że dzieci ubiegające się o nadanie statusu uchodźcy pozostające bez opieki rodziców powinny zostać zakwaterowane z krewnymi, rodziną zastępczą, w odpowiedniej instytucji lub w innym miejscu dysponującym odpowiednią bazą dla dzieci. 35 W praktyce dzieci takie przebywają w ośrodkach KUU, nierzadko razem z niespokrewnionymi pełnoletnimi osobami. Prawo przewiduje możliwość, zakwaterowania i opieki w bezpiecznym miejscu dla cudzoziemców, którzy są ofiarami handlu ludźmi. 36 W tym celu działa Krajowy Mechanizm Kierowania, który nadzoruje koordynację pomiędzy różnymi osobami zaangażowanymi w identyfikację i opiekę nad ofiarami handlu ludźmi. 37 Gwarancje proceduralne UAU stanowi, że dzieciom pozostającym bez opieki musi zostać przydzielony opiekun, zgodnie z przepisami Kodeksu Rodzinnego. 38 Zgodnie z Kodeksem, obowiązek przydzielenia opiekuna należy do burmistrza terenu, na którym przebywa dziecko. Jednak, procedura wyznaczania opiekuna w praktyce nie działa prawidłowo. Co więcej, Kodeks Rodzinny nie przewiduje wyraźnie, że opiekun powinien być przydzielony dzieciom pozostającym bez opieki, które wnioskują o nadanie statusu uchodźcy. Zgodnie z prawem uchodźczym, w przypadku niewyznaczenia opiekuna dla takiego dziecka, przedstawicielem dziecka podczas postępowania uchodźczego będzie Wydział Ochrony Dziecka Agencji Pomocy Społecznej. 39 Jednak, zgodnie z ustawą o ochronie dziecka, pracownicy opieki społecznej występują w innej roli, odmiennej od roli opiekunów 40, i obie osoby powinny być obecne podczas przesłuchania dziecka. Innymi słowy, obecność pracownika opieki społecznej podczas postępowania nie zastępuje opiekuna. 31 UAU, art. 29(1)4. 32 Ustawa o Ubezpieczeniach Zdrowotnych (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Numer 70 z 19 czerwca 1998) (ze zmianami), s. VI. 33 Przepisy dotyczące Stosowania Prawa o Pomocy Społecznej, artykuł 16 (1). 34 UAU, art. 29(1)5. 35 UAU, art. 29(7). 36 UAU, art. 29(7).Ustawa o Zwalczaniu Handlu Ludźmi (2003). 37 Zob. Krajowy Mechanizm Kierowania i wsparcia ofiar handlu ludźmi w Bułgarii (ang. National Mechanism for referral and support of trafficked victims in Bulgaria (2010) s UAU, artykuł 25(1). 39 UAU, artykuł 25(5). 40 Ustawa o Ochronie Dziecka (2000) art. 15 (4) i (5). Rozdział 2 Informacja o krajach 17

20 Przedstawiciel dziecka (opiekun bądź pracownik socjalny) ma prawo do zadawania pytań i podnoszenia różnych kwestii podczas przesłuchania. 41 W przypadku dzieci pozostających bez opieki nie jest stosowana przyspieszona procedura. 42 Kiedy nie ma zgodności co do wieku, wnioskodawca jest kierowany do służb, które mają za zadanie ocenić jego wiek. 43 Wnioskodawcy z problemami psychicznymi, którzy nie są zdolni do reprezentowania samych siebie, nie zostaną przesłuchani. 44 W przypadku wątpliwości o opinię zostanie poproszony psychiatra. 45 KUU ma także prawo wystąpić do sądu o ograniczenie zdolności do czynności prawnych takich wnioskodawców, tj. do działania w swoim imieniu. 46 Do innych gwarancji proceduralnych zalicza się możliwość prowadzenia przesłuchania przez osobę tej samej płci na wniosek. Dotyczy to także tłumacza. 47 Przesłuchanie może także zostać zawieszone, jeśli pojawią się okoliczności medyczne lub związane ze zdrowiem psychicznym, które to usprawiedliwiają. Identyfikacja osób wymagających szczególnej opieki i ocena ich potrzeb Nie istnieje metoda identyfikacji wnioskodawców wymagających szczególnej opieki czy oceny konkretnego wsparcia lub potrzeb proceduralnych, których wymagają. Wszyscy wnioskodawcy muszą przejść jednak badania medyczne, aby rozpoznać choroby zakaźne, co może zwrócić uwagę władz na ewentualne problemy zdrowotne, którymi następnie może zająć się lekarz internista bądź pobliski szpital. 48 Od października 2012 roku KUU stosuje kwestionariusz mający na celu wczesną identyfikacje wnioskodawców, którzy doświadczyli traumatycznych przeżyć (PROTECT). 49 Obecnie kwestionariusz PROTECT jest stosowany do wybranej grupy wnioskodawców i tylko w Ośrodku Recepcyjnym i Pobytowym w Sofii. Wszyscy ankietowani wnioskodawcy są pytani czy chcą zostać skierowani do psychologa. Tak jak zostało to napisane wcześniej, w KUU pracuje tylko jeden psycholog, którego obowiązkiem jest także wypełnianie kwestionariusza. Istnieje jednak Centrum Wsparcia dla Ofiar Tortur (Assistance Centre for Torture Survivors) organizacja pozarządowa z siedzibą w Sofii, do której takie osoby mogą być kierowane. Ponieważ kwestionariusz PROTECT nie jest stosowany na szeroką skalę, takie skierowania nie są rzeczą powszechną. 41 UAU, art. 63a(9). 42 UAU, art. 71(1). 43 UAU, art. 61(3). 44 UAU, art. 63a(5). 45 UAU, art. 61(4). 46 UAU, art UAU, art. 63a(4). 48 UAU, art. 29(4). 49 Więcej o kwestionariuszu PROTECT zob. rozdział 4 (4.3). 18 Response to Vulnerability in Asylum