NOWA UMOWA KAPITAŁOWA BAZYLEJSKIEGO KOMITETU NADZORU BANKOWEGO KONSEKWENCJE DLA GOSPODARKI I SEKTORA BANKOWEGO W POLSCE

Transkrypt

1 Transformacja Gospodarki Nr NOWA UMOWA KAPITAŁOWA BAZYLEJSKIEGO KOMITETU NADZORU BANKOWEGO KONSEKWENCJE DLA GOSPODARKI I SEKTORA BANKOWEGO W POLSCE Redakcja naukowa Ryszard Wierzba Małgorzata Iwanicz-Drozdowska Błażej Lepczyński Raport z badań sfinansowanych przez Komitet Badań Naukowych w ramach projektu zarejestrowanego pod numerem 2 H02C Gdańsk 2004

2 2 REDAKTORZY SERII: dr Janusz Lewandowski dr Jan Szomburg RECENZENT: Prof. dr hab. Bogusław Pietrzak Gdańsk, ul. Do Studzienki 63 tel , fax ISSN WYDANIE I NAKŁAD 500 egz. Skład komputerowy: Adam Kamiński

3 Transformacja Gospodarki Nr SPIS TREŚCI 1. WSTĘP... 7 Ryszard Wierzba 2. STANOWISKO INSTYTUTU BADAŃ NAD GOSPODARKĄ RYNKOWĄ W ZAKRESIE WPŁYWU NOWEJ UMOWY KAPITAŁOWEJ NA GOSPODARKĘ POLSKĄ I POLSKI SEKTOR BANKOWY... 9 Małgorzata Iwanicz-Drozdowska, Błażej Lepczyński 2.1. Wstęp Nowa Umowa Kapitałowa szanse i zagrożenia Rekomendacje Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową w zakresie Nowej Umowy Kapitałowej WPŁYW ZMIAN W BAZYLEJSKICH REGULACJACH OSTROŻNOŚCIOWYCH NA ATRAKCYJNOŚĆ I STABILNOŚĆ POLSKI REKOMENDACJE DLA POLSKIEJ POLITYKI GOSPODARCZEJ Ryszard Kokoszczyński 3.1. Wprowadzenie Ewolucja międzynarodowych regulacji ostrożnościowych Generalne oceny Nowej Umowy Kapitałowej i jej skutków Skutki Nowej Umowy Kapitałowej dla Polski Wnioski i rekomendacje EFEKTYWNOŚĆ BANKÓW W POLSCE NA TLE BANKÓW W KRAJACH UNII EUROPEJSKIEJ W ŚWIETLE NOWEJ UMOWY KAPITAŁOWEJ KOMITETU BAZYLEJSKIEGO Jan Szambelańczyk (współpraca: M. Mielnik, M. Ławrynowicz) 4.1. Wprowadzenie Przegląd badań nad efektywnością banków na rynkach krajów Unii Europejskiej Szacowanie wpływu Nowej Umowy Bazylejskiej na adekwatność kapitałową banków spółdzielczych Efektywność banków spółdzielczych w Polsce i Niemczech Uwagi końcowe BEZPIECZEŃSTWO POLSKIEGO SEKTORA BANKOWEGO NA EUROPEJSKIM RYNKU BANKOWYM W ŚWIETLE NOWEJ UMOWY KAPITAŁOWEJ KOMITETU BAZYLEJSKIEGO Małgorzata Iwanicz-Drozdowska 5.1. Wprowadzenie Analiza znaczenia Nowej Umowy Kapitałowej dla zarządzania bankiem Analiza znaczenia zmiany zasad pomiaru ryzyka dla bezpieczeństwa banków Analiza znaczenia skonsolidowanego podejścia do oceny adekwatności kapitałowej dla bezpieczeństwa banków... 76

4 Analiza znaczenia filaru II dla bezpieczeństwa banków Analiza znaczenia filaru III dla bezpieczeństwa banków Wnioski końcowe OCENA WPŁYWU NOWYCH BAZYLEJSKICH REGULACJI OSTROŻNOŚCIOWYCH NA BANKOWOŚĆ KORPORACYJNĄ W PERSPEKTYWIE ŚREDNIOOKRESOWEJ Małgorzata Iwanicz-Drozdowska 6.1. Wprowadzenie Analiza znaczenia rozwiązań NUK dla rozwoju bankowości korporacyjnej Nowa Umowa Kapitałowa a procykliczność działalności kredytowej Analiza znaczenia struktury rynku finansowego dla rozwoju bankowości korporacyjnej Wnioski końcowe OCENA WPŁYWU NOWYCH REGULACJI KOMITETU BAZYLEJSKIEGO NA ROZWÓJ RYNKU BANKOWEGO W PERSPEKTYWIE ŚREDNIOOKRESOWEJ Paweł Dziekoński 7.1. Wprowadzenie Rozwój koncepcji adekwatności kapitałowej banków Regulacje adekwatności kapitałowej w Polsce Nowa Bazylejska Umowa Kapitałowa znaczenie i główne obszary zmian Minimalne wymogi kapitałowe z tytułu ryzyka kredytowego i operacyjnego Nadzór bankowy i dyscyplina rynkowa Podsumowanie ZAŁĄCZNIK: Dlaczego Komitet Bazylejski preferuje bankowość detaliczną? ZMIANY W REGULACJACH OSTROŻNOŚCIOWYCH A HARMONIZACJA NADZORU BANKOWEGO W UNII EUROPEJSKIEJ Małgorzata Iwanicz-Drozdowska 8.1. Wprowadzenie Harmonizacja regulacyjna Harmonizacja instytucjonalna Harmonizacja analityczna Harmonizacja informacyjna Wnioski końcowe AGENCJE CREDIT-RATINGU W PROCESIE POZYSKIWANIA KAPITAŁU NA MIĘDZYNARODOWYM RYNKU FINANSOWYM. IMPLEMENTACJA CREDIT-RATINGU W REGULACJACH OSTROŻNOŚCIOWYCH DOTYCZĄCYCH SEKTORA BANKOWEGO Danuta Dziawgo 9.1. Wprowadzenie Agencje credit-ratingu na rynku papierów wartościowych

5 Transformacja Gospodarki Nr Scenariusze rozwoju rynku usług credit-ratingu w Polsce Propozycje nowych regulacji prawnych w ramach Nowej Umowy Kapitałowej Ocena propozycji Komitetu Bazylejskiego w zakresie wykorzystania ocen credit-ratingu do obliczania kapitału regulacyjnego w bankach UREGULOWANIA DOTYCZĄCE SEKURYTYZACJI W UMOWIE BAZYLEJSKIEJ Mariusz Chmielewski SPIS TABEL SPIS RYSUNKÓW

6 6

7 Transformacja Gospodarki Nr WSTĘP W ostatnich latach nasila się w skali światowej proces globalizacji, który obejmuje różne dziedziny życia gospodarczego i społecznego. Jednym z elementów tego procesu są coraz liczniejsze i silniejsze powiązania pomiędzy systemami bankowymi poszczególnych krajów. Coraz więcej banków nie ogranicza swojej działalności tylko do terytorium danego kraju, ale podejmuje działania w innych krajach. Powstają instytucje bankowe o charakterze międzynarodowym. Zjawiskom tym towarzyszy jednak wzrost ryzyka w skali globalnej. W konsekwencji zwiększa się zagrożenie stabilności systemów bankowych. Zaistniała sytuacja sprawia, iż w skali światowej podejmowane są działania mające na celu zwiększenie stabilności i bezpieczeństwa systemu bankowego oraz w celu zrównoważenia w maksymalnym stopniu warunków konkurencji w ramach tego systemu. Ważnym elementem tych działań jest proces doskonalenia bankowych regulacji ostrożnościowych zawartych w pierwszej Umowie Kapitałowej przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego. W czerwcu 1999 roku Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego opublikował projekt Nowej Umowy Kapitałowej, która ma uwzględniać aktualne i przyszłe uwarunkowania funkcjonowania systemów bankowych. Umowa ta, po jej przejściu, zostanie przetransponowana do prawa europejskiego w formie odpowiedniej dyrektywy i stanie się obowiązująca również dla Polski. Trwająca już od pięciu lat dyskusja nad kolejnymi wersjami projektu Nowej Umowy Kapitałowej, okazała się bardzo kontrowersyjną. Kontrowersje wynikają przede wszystkim stąd, iż projektowane do przyjęcia postanowienia Umowy miałyby niejednakowy wpływ na funkcjonowanie banków i gospodarek poszczególnych krajów. Postanowienia Nowej Umowy Kapitałowej, które znajdą odzwierciedlenie i uszczegółowienie w dyrektywie Unii Europejskiej, będą wywierały duży wpływ na funkcjonowanie polskiego systemu bankowego, który w znacznym stopniu jest odpowiedzialny za gromadzenie oszczędności i ich efektywną alokację. Od jakości funkcjonowania polskiego sektora bankowego, w znacznym stopniu zależeć będzie atrakcyjność inwestycyjna naszego kraju. W Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową w Gdańsku już od kilku lat trwają prace badawcze dotyczące konstrukcji Nowej Umowy Kapitałowej. W ostatnich dwóch latach prace te realizowane były w ramach projektu badawczego zatytułowanego Tendencje w zakresie regulacji ostrożnościowych i ich skutki dla banków i gospodarki finansowanego przez Komitet Badań Naukowych (projekt nr 2 H02C )

8 8 Celem projektu było przygotowanie propozycji polskiego stanowiska w zakresie wpływu zmian w bankowych regulacjach ostrożnościowych na gospodarkę polską i polski sektor bankowy oraz wypracowanie rekomendacji zgodnych z polską racją stanu. Osoby uczestniczące w badaniach, analizując propozycje nowych regulacji ostrożnościowych w sektorze bankowym, starały się odpowiedzieć na pytanie: na ile regulacje te wpłyną na zmianę oceny atrakcyjności inwestycyjnej Polski oraz polskich banków przez inwestorów? Wyniki tych badań zaprezentowane zostały w niniejszej publikacji. Oddając do rąk Czytelników kolejną publikację naukową Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową w Gdańsku wyrażam nadzieję, iż treści w niej zawarte będą przydatne w opracowaniu polskiego stanowiska dotyczącego proponowanych w projekcie Nowej Umowy Kapitałowej regulacji ostrożnościowych dla sektora bankowego, a jednocześnie stanowić będą pewien wkład w badania naukowe dotyczące funkcjonowania polskiego i międzynarodowego systemu bankowego. Ryszard Wierzba Gdańsk, luty 2004

9 Transformacja Gospodarki Nr STANOWISKO INSTYTUTU BADAŃ NAD GOSPODARKĄ RYNKOWĄ W ZAKRESIE WPŁYWU NOWEJ UMOWY KAPITAŁOWEJ NA GOSPODARKĘ POLSKĄ I POLSKI SEKTOR BANKOWY* Małgorzata Iwanicz-Drozdowska, Błażej Lepczyński 2.1. Wprowadzenie Obecnie powszechnie obowiązującym standardem w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej banków jest Bazylejska Umowa Kapitałowa (International convergence of capital measurement and capital standards) z 1988 roku, w której zaproponowano jako miarę adekwatności współczynnik wypłacalności, będący relacją funduszy własnych do aktywów i zobowiązań pozabilansowych ważonych ryzykiem. Istotną słabością takiego sposobu pomiaru adekwatności kapitałowej było objęcie nim tylko ryzyka kredytowego. Nie uwzględniono innych rodzajów ryzyka, a w szczególności ryzyka rynkowego, którego znaczenie istotnie wzrosło w latach dziewięćdziesiątych wraz z postępującą globalizacją i liberalizacją rynków finansowych. Nowelizacja umowy kapitałowej (Amendment to the capital accord to incorporate market risks) ze stycznia 1996 roku wprowadziła do pomiaru adekwatności kapitałowej banków ten rodzaj ryzyka. Standardy w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego znalazły odzwierciedlenie w regulacjach Unii Europejskiej. Początkowo kwestie te były zawarte w Dyrektywie 89/647/EEC oraz Dyrektywie 93/6/EEC w sprawie adekwatności kapitałowej instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (tzw. CAD - Capital Adequacy Directive). Dyrektywa CAD została następnie znowelizowana w 1998 roku (tzw. CAD II). Obecnie współczynnik wypłacalności instytucji kredytowych jest regulowany w Dyrektywie 2000/12/EC oraz we wspomnianych już Dyrektywach CAD. 1 Od 1999 roku Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego opracowuje nowe standardy kapitałowe dla banków tzw. Nową Umowę Kapitałową (New Basel Capital Accord, Basel II), której ostateczną wersję zamierza przedstawić do połowy 2004 roku. W Nowej Umowie Kapitałowej (zwanej też Bazyleą II) zakłada się, że pomiar adekwatności kapitałowej będzie oparty na trzech filarach: * Tekst w rozszerzonej wersji opublikowany został w pierwszej części Niebieskiej Księgi PFSL nr 5, Liberalizacja i integracja rynku usług finansowych w Unii Europejskiej, IBnGR, Gdańsk Zob. A. Kawulski, B. Smykla: Nadzorcze normy ostrożnościowe według znowelizowanej ustawy Prawo bankowe na tle regulacji Unii Europejskiej (aspekty prawne), Zeszyt nr 156, Seria Materiały i Studia, Narodowy Bank Polski, Warszawa, marzec 2003, s

10 10 minimalnych wymogach kapitałowych, obejmujących ryzyko kredytowe, rynkowe i operacyjne, nadzorczym badaniu adekwatności kapitałowej, dyscyplinie rynkowej. Nowa Umowa Kapitałowa (NUK) uważana jest za bazę dla nowych regulacji UE 2. Dotychczasowe propozycje pozwalają na stwierdzenie, że będzie ona kluczowym elementem nowej globalnej architektury finansowej i jest szczególnie ważna dla krajów, w których banki ponadnarodowe stanowią istotny element systemu finansowego. Nowa metodologia adekwatności kapitałowej odnosi się bowiem w szczególności do banków prowadzących działalność międzynarodową (intencja Komitetu Bazylejskiego), przy czym w rozwiązaniach UE ma mieć ona zastosowanie do wszystkich banków. Wprowadzenie Nowej Umowy Kapitałowej będzie sprzyjało stabilności i przejrzystości europejskich systemów bankowych w warunkach ich integracji oraz niwelowało ryzyka, szczególnie w odniesieniu do krajów słabszych. Z Nowej Umowy Kapitałowej wynika bowiem, że: regulacje będą dotyczyły przede wszystkim banków prowadzących działalność w skali międzynarodowej, w systemie bankowym utrzymany zostanie obecny ogólny poziom kapitału, nowe uregulowania będą obejmować ryzyka w sposób bardziej wszechstronny i precyzyjny niż obecnie, przyczyni się ona do stworzenia równych warunków konkurencji, ulegnie zwiększeniu przejrzystość holdingów ponadnarodowych, w szczególności poprzez: - zachętę do ujawniania struktury i procesu alokacji kapitału ekonomicznego, - publiczne ujawnianie informacji dotyczących poziomu narażenia na ryzyko, w tym strategii zarządzania ryzykiem, - publiczne udostępnianie informacji o strukturze kapitału, cechach wykorzystywanych instrumentów kapitałowych. możliwie dużo odpowiedzialności za kontrolę ryzyka zostanie przekazane nadzorowanym instytucjom. Elementy te w naszej opinii przemawiają za korzystnym wpływem proponowanych regulacji na bezpieczeństwo systemów bankowych w krajach dokonujących transforma- 2 Por. p. 12 i dalsze w: Working Document of the Commission Services on Capital Requirements for Credit Institutions and Investment Firms, 18 November 2002.

11 Transformacja Gospodarki Nr cji systemowej. Ich wprowadzenie bowiem spowoduje, że wartość kapitału regulacyjnego zbliży się do kapitału ekonomicznego (lub zrówna się z nim), to zaś spowoduje, że dla potrzeb oceny działalności banku można będzie powszechnie wykorzystać model RA- ROC (Risk Adjusted Return on Capital) 3. Model ten łączy efektywność alokacji kapitału z ryzykiem i stanowi przejrzystą ocenę ryzyka dla krajów, w których holding posiada spółki zależne. Ponadto precyzuje oczekiwania inwestorów i uwzględnia normy ostrożnościowe określone przez instytucje regulacyjne 4. Reasumując można zatem stwierdzić, że ani w interesie Polski, ani krajów UE nie leży kwestionowanie NUK jako propozycji zbyt daleko idącej Nowa Umowa Kapitałowa szanse i zagrożenia Nowe standardy kapitałowe z pewnością będą miały istotny wpływ na konkurencyjność polskiej gospodarki, przede wszystkim z uwagi na fakt, że alokacja kapitału odbywa się głównie poprzez sektor bankowy. Kluczowe wydaje się pytanie, czy nowe regulacje bazylejskie będą wzmacniać konkurencyjność polskiej gospodarki wpływając na: wzrost dostępności kapitału pożyczkowego dla przedsiębiorstw, redukcję kosztów pozyskania kapitału przez przedsiębiorstwa. Proponowany w Nowej Umowie Kapitałowej bardziej precyzyjny niż obecnie pomiar ryzyka kredytowego powinien poprawić dostępność do kapitału pożyczkowego i zredukować koszt kredytu dla przedsiębiorstw o silniejszym standingu, natomiast pogorszyć pozycję konkurencyjną na rynku pozyskiwania kapitału przedsiębiorstw o gorszym standingu. Zapobiegałoby to możliwemu do wystąpienia zjawisku subsydiowania przez banki słabych finansowo firm i w rezultacie poprawiłoby efektywność mechanizmu alokacji kapitału w gospodarce. Dodatkową szansą jest obniżenie standardowej wagi ryzyka ze 100% do 75% dla części ekspozycji wobec MSP (mieszczących się w definicji ekspozycji detalicznych). Wprowadzanie regulacji nadzorczych wiąże się z powstaniem kosztów zarówno społecznych, jak i prywatnych, które docelowo powinny pozwolić na osiągnięcie korzyści (przychodów) także społecznych i prywatnych 5. Korzyści społeczne można w przypadku NUK zdefiniować jako zwiększenie bezpieczeństwa sektora bankowego dzięki lepszemu 3 Rozdz. V niniejszego opracowania: M. Iwanicz-Drozdowska, Bezpieczeństwo polskiego sektora bankowego na europejskim rynku bankowym w świetle nowych regulacji ostrożnościowych. 4 A. Moneta: The Allocation of Capital within Transitional Financial Holdings; prezentacja na seminarium Gdańskiej Akademii Bankowej Zarządzanie wartością a techniki jej pomiaru - rola rady nadzorczej i zarządu, Gdańsk 23 maja Koncepcję wykorzystania krańcowych kosztów/ przychodów prywatnych i społecznych w ocenie regulacji nadzorczych zaproponował B.K.Short: Capital requirements for commercial banks: a survey of the issues, IMF Staff Papers, July Przyjmujemy, że koszty prywatne to koszty ponoszone wyłącznie przez banki jako podmioty gospodarcze, zaś koszty społeczne to koszty ponoszone przez pozostałe podmioty gospodarcze i osoby fizyczne.

12 12 pomiarowi ryzyka, bardziej dokładnej analizie profilu ryzyka i adekwatności kapitałowej banku oraz wykorzystaniu mechanizmów dyscypliny rynkowej, natomiast prywatne jako poprawę wykorzystania kapitału własnego, na skutek zbliżenia do siebie wartości kapitału regulacyjnego i ekonomicznego. Koszty zaś wynikają przede wszystkim ze zwiększenia kosztów sprawowania nadzoru nad działalnością banków oraz kosztów zbierania i prezentacji dodatkowych informacji w ramach NUK. Ocena tego czy przychody z tytułu wprowadzenia NUK przekraczają koszty może być dokonana jedynie ex post, po kilku latach funkcjonowania banków w realiach NUK. Z tego względu poniżej zostaną przedstawione szanse i zagrożenia związane z wprowadzaniem rozwiązań zawartych w NUK z perspektywy banków, nadzorców i z perspektywy społecznej. Z perspektywy banków za wprowadzaniem zapisów NUK przemawia przede wszystkim większa elastyczność rozwiązań w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej i możliwość dopasowania wagi ryzyka do kondycji ekonomiczno-finansowej kredytobiorcy. Sztywność wag ryzyka była przez długi czas traktowana jako wada Umowy Kapitałowej z 1988 roku. Dzięki możliwości wykorzystywania wewnętrznych rozwiązań w zakresie pomiaru ryzyka kredytowego do celów nadzorczych może dojść do zunifikowania procedur zarządczych i nadzorczych w zakresie zarządzania tym ryzykiem, a także do zbliżenia się wartości kapitału regulacyjnego i ekonomicznego. Aby być w stanie osiągnąć powyższe korzyści banki muszą ponieść koszty na wdrożenie nowych rozwiązań zarówno od strony metodycznej, jak i informatycznej 6. Oprócz tych kosztów poprawiających ogólne zarządzanie bankiem, pojawią się zwiększone koszty sprawowania nadzoru 7 i pozyskiwania kapitału przez banki, m.in. z krajów Europy Środkowej i Wschodniej 8. Dodatkowo należy mieć na względzie ryzyko modelu, rozumiane tutaj jako potencjalnie niewłaściwe szacunki wysokości nieoczekiwanych i oczekiwanych strat, które rzutują na poziom kapitału ekonomicznego, przy czym banki będą przeprowadzać tzw. stress testing, aby weryfikować poziom adekwatności kapitałowej. Z perspektywy nadzorców najważniejszym argumentem za NUK wydaje się być wprowadzenie filarów II i III, co umożliwi wykorzystywanie dodatkowych narzędzi w zakresie nadzorowania banków. Nadzorcze badanie adekwatności kapitałowej (filar II) da szansę na głębszą analizę profilu ryzyka oraz rekomendowanie bankom utrzymywania wyższego poziomu adekwatności kapitałowej. Wymaga to jednak poniesienia dodatkowych kosztów na pozyskanie i wykształcenie kadry nadzorczej (m.in. w zakresie weryfikacji modeli) oraz zwiększenia zakresu kontroli. Jako odrębny i niezmiernie ważny problem jawi się rozwiązanie kwestii transgranicznych 9. 6 Według szacunków Institute of International Finance w związku z NUK banków wyda ok. 2,25 mld USD w ciągu 5 lat (za: P. Dziekoński: Nowa Umowa Kapitałowa konsekwencje dla rynku kredytowego, Zeszyt nr 164, Seria Materiały i Studia, Narodowy Bank Polski, Warszawa, czerwiec 2003 r.). 7 Niezależnie od sposobu finansowania instytucji nadzorczej, bowiem oprócz środków na finansowanie organu nadzorczego w grę wchodzą także koszty udostępniania szerszego zakresu informacji oraz zwiększenia zakresu kontroli wobec założeń II filara. 8 Ze względu na zróżnicowanie wagi ryzyka w zależności od ratingu. 9 Szerzej: High-level principles for the cross-border implementation of the New Accord, Basel Committee Publications no. 100, August 2003.

13 Transformacja Gospodarki Nr Społeczeństwo może doświadczyć zwiększenia bezpieczeństwa sektora bankowego dzięki rozwiązaniom wprowadzonym w NUK oraz uzyskać szerszy dostęp do informacji. Jednak szerszy dostęp do informacji może wywołać u części uczestników rynku szum informacyjny ze względu na brak umiejętności odpowiedniej ich interpretacji. Jak wspomniano, występuje także ryzyko modelu. Banki i władze nadzorcze będą sprawdzać jakość modeli i ich aktualność, ale należy mieć na względzie to, że w przypadku nieskuteczności takich działań konsekwencje zachwiania bezpieczeństwa będzie tak jak i dotąd ponosiło społeczeństwo. Z perspektywy społecznej pozytywnie należy ocenić obniżenie standardowej wagi ryzyka dla ekspozycji detalicznych ze 100% do 75%, co może zwiększyć atrakcyjność kredytów dla gospodarstw domowych oraz małych i średnich przedsiębiorstw, spełniających określone warunki Rekomendacje Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową w zakresie Nowej Umowy Kapitałowej Rekomendacja 1 Niewątpliwie integracja rynku finansowego wymusza ujednolicanie regulacji ostrożnościowych. Z drugiej jednak strony nowo tworzone regulacje ostrożnościowe powinny sprzyjać stabilności i transparentności w warunkach integrującego się rynku finansowego. Tymczasem konstrukcja współczynnika wypłacalności nie do końca sprzyja stabilności rynków finansowych. Choć w starej, jak i nowo projektowanej umowie kapitałowej (nawet w wersji z kwietnia 2003 r.) nie jest to wyraźnie sformułowane, to jednak powszechnie poziom współczynnika wypłacalności oblicza się w kategoriach netto (po odjęciu rezerw celowych). Jego poziom zależy więc w pewnej mierze od restrykcyjności systemów tworzenia rezerw celowych, przy czym systemy bardziej restrykcyjne mogą być niekorzystne z punktu widzenia osiągania poziomu współczynnika wypłacalności odpowiedniego do prowadzonej działalności. Ten problem dostrzegła KNB, proponując dwa sposoby wyeliminowania tego efektu, a mianowicie: 1) obliczanie współczynnika wypłacalności w kategoriach brutto, 2) wyłączenie należności, na które utworzono rezerwę celową z rachunku współczynnika wypłacalności 10. Te rozwiązania nie wyeliminują jednak nieuczciwej konkurencji między bankami. W warunkach braku jednolitych standardów w zakresie tworzenia rezerw celowych systemy mniej restrykcyjne będą wypierały bezpieczniejsze, lecz bardziej asekuracyjne. Wprawdzie w styczniu 2004 r. po wcześniejszych konsultacjach rozpoczętych w listopa- 10 Uwagi do drugiego dokumentu konsultacyjnego Nowa metodologia adekwatności kapitałowej wydanego przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, Komisja Nadzoru Bankowego,

14 14 dzie 2003 roku Komitet Bazylejski zaproponował ujmowanie w rachunku wymogów kapitałowych wyłącznie nieoczekiwanych strat 11, lecz nie stanowi to całkowitego rozwiązania wskazanego powyżej problemu. Jednym z ważnych celów w ramach prac nad integracją rynków finansowych powinno być zatem ustanowienie jednolitych standardów tworzenia rezerw celowych w Unii Europejskiej. Brak propozycji rozwiązania tego problemu w warunkach postępującej integracji rynku finansowego nie będzie sprzyjał podnoszeniu stabilności rynku europejskiego. W interesie Unii Europejskiej leży zatem jak najszybsze wprowadzenie jednolitych standardów w zakresie tworzenia rezerw celowych, a także ujednolicenie konsekwencji podatkowych dla banków, wynikających z ich tworzenia. Trudno wyobrazić sobie, aby na przyszłym jednolitym rynku kredytowym panowała nieuczciwa konkurencja z powodu różnych standardów tworzenia rezerw celowych i ich opodatkowania. Rekomendacja 2 Propozycje zawarte w projekcie Nowej Umowy Kapitałowej Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego powinny sprzyjać stabilności i przejrzystości systemów bankowych oraz zredukować ryzyko szczególnie w odniesieniu do krajów słabszych, takich jak Polska, przy założeniu, że ryzyko modelu będzie niskie. Z punktu widzenia zwiększania stabilności i przejrzystości systemów bankowych pozytywnie należy ocenić propozycje bardziej wszechstronnego i precyzyjnego pomiaru ryzyka bankowego. Nowa Umowa Kapitałowa zakłada również, że zostanie utrzymany co najmniej obecny ogólny poziom kapitału w systemie. Co więcej propozycje NUK mają się przyczyniać do tworzenia równych warunków konkurencji oraz będą prowadzić do wzrostu przejrzystości holdingów ponadnarodowych, przy założeniu, że podobne regulacje zostaną zastosowane w sektorze ubezpieczeń (tzw. projekt Wypłacalność II ). Wprowadzenie propozycji zawartych w NUK może sprzyjać stabilności i bezpieczeństwu polskiego systemu bankowego. W interesie Polski leży zatem traktowanie NUK jako ogólnoświatowego standardu w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej. Struktura właścicielska polskiego sektora bankowego, oparta na renomowanych inwestorach strategicznych, powinna wpływać pozytywnie na wdrażanie w Polsce rozwiązań Nowej Umowy Kapitałowej. Wprowadzenie nowych rozwiązań w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej mogłoby jednak rodzić perturbacje dla banków nieposiadających inwestora strategicznego. Rekomendacja 3 Propozycje zawarte w projekcie Nowej Umowy Kapitałowej Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej zakładają istnienie dwóch sposobów pomiaru ryzyka kredytowego: 11 Szerzej: Basel II: Significant progress on major issues, press release, 11 October 2003.

15 Transformacja Gospodarki Nr ) opartego na ocenach renomowanych agencji ratingowych, a w przypadku braku takiego ratingu dla danego podmiotu na standardowej wadze ryzyka, 2) opartego na wewnętrznych ratingach (w wersji podstawowej bądź zaawansowanej). Wobec braku powszechności ocen agencji ratingowych w Polsce przyjęcie propozycji polegającej na oparciu oceny ryzyka kredytowego na ratingach zewnętrznych może okazać się w praktyce niemożliwe. Banki działające w Polsce powinny więc koncentrować się na ocenie ryzyka kredytowego opartej na ratingach wewnętrznych, aby w przyszłości móc osiągnąć korzyści płynące z jednej strony z niższych wymogów kapitałowych, a z drugiej z możliwości stosowania tej samej metodyki oceny ryzyka kredytowego do celów nadzorczych i zarządczych. Rekomendacja 4 Wdrożenie Nowej Umowy Kapitałowej w Polsce spowodowałoby pewne pogorszenie zewnętrznych uwarunkowań funkcjonowania banków. Dlatego, biorąc pod uwagę sytuację banków w Polsce i krajach w okresie transformacji systemowej, warto zabiegać o stopniowe dochodzenie do standardów proponowanych w NUK, a w szczególności o niższe wagi ryzyka dla należności od banku centralnego i rządów 12 i rozłożenie w czasie wprowadzania wymogów kapitałowych z tytułu ryzyka operacyjnego. Rekomendacja 5 Nowe europejskie rozwiązania kapitałowe (tzw. CAD III) mają objąć wszystkie instytucje kredytowe i instytucje inwestycyjne w rozumieniu prawa unijnego. Oznaczałoby to, że nowe europejskie standardy kapitałowe będą miały w Polsce zastosowanie zarówno w odniesieniu do dużych banków spółek córek międzynarodowych instytucji finansowych, banków z większościowym udziałem kapitału polskiego, jak także do banków spółdzielczych. Powstaje zatem pytanie, czy w interesie Polski leży objęcie nowymi unijnymi regulacjami kapitałowymi banków spółdzielczych i małych banków komercyjnych w formie spółek akcyjnych? Stoimy na stanowisku, że byłoby to rozwiązanie niecelowe. Przemawiają za tym w naszej opinii co najmniej trzy argumenty: koszty wdrożenia nowych rozwiązań byłyby niemożliwe do udźwignięcia dla tych instytucji i przekraczałyby potencjalne korzyści, wdrożenie nowych standardów kapitałowych nie miałoby większego wpływu na wzrost stabilności tej części polskiego systemu bankowego, 12 Por. szerzej rozdz. IV niniejszego opracowania: J. Szambelańczyk, współpr. M. Mielnik, M. Ławrynowicz: Efektywność banków w Polsce na tle banków w krajach Unii Europejskiej w świetle Nowej Umowy Kapitałowej Komitetu Bazylejskiego.

16 16 mogłaby ulec w istotny sposób pogorszeniu i tak już słaba pozycja konkurencyjna tych banków. Uogólniając, objęcie sektora banków spółdzielczych i małych banków komercyjnych nowym reżimem kapitałowym nie przyczyniałoby się do poprawy stabilności polskiego systemu bankowego. Przeciwnie, mogłoby istotnie pogorszyć i tak słabą pozycję konkurencyjną tych banków na rynku i rodzić koszty trudne do przewidzenia. Dlatego Polska powinna więc naciskać na zmianę zakresu podmiotowego propozycji CAD III.

17 Transformacja Gospodarki Nr WPŁYW ZMIAN W BAZYLEJSKICH REGULACJACH OSTROŻNOŚCIOWYCH NA ATRAKCYJNOŚĆ I STABILNOŚĆ POLSKI REKOMENDACJE DLA POLSKIEJ POLITYKI GOSPODARCZEJ Ryszard Kokoszczyński 3.1. Wprowadzenie W 1988 roku Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego (BCBS) opublikował pierwszą Umowę Kapitałową 1 formułującą zalecenia dotyczące adekwatności kapitałowej banków. Celem tego działania BCBS było nie tylko zwiększenie bezpieczeństwa i stabilności międzynarodowego systemu bankowego, ale i maksymalne możliwe zrównanie warunków, na jakich konkurowały ze sobą banki działające na ponadnarodową skalę 2. Umowa była wynikiem kilkuletnich prac Komitetu, na których finalny etap składała się publikacja propozycji kształtu Umowy w grudniu 1987 roku i dyskusje nad nią zarówno wśród członków BCBS 3, jak i wielu innych krajów 4. Pierwsza Umowa Kapitałowa dotyczyła adekwatności kapitałowej podstawowe jej elementy stanowiły więc samo pojęcie kapitału banku 5 i sposób jego mierzenia, określenie wag ryzyka dla aktywów banku oraz określenie minimalnej relacji kapitału banku do sumy aktywów ważonych ryzykiem. Jedynym rodzajem ryzyka, jakie BCBS uwzględnił w tej regulacji, było ryzyko kredytowe, ale już na tym etapie Komitet zwracał uwagę i na inne rodzaje ryzyka (głównie na ryzyko stopy procentowej i zmian cen papierów wartościowych). 1 BCBS (1988), International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards, Basle Committee on Banking Supervision, Basle. 2 Ten drugi cel jest wyraźnie odzwierciedlony w samym tytule oryginalnego dokumentu Komitetu Bazylejskiego International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards. Międzynarodowy wymiar intencji BCBS pozwala na uznanie tych działań za początkowy element procesu tworzenia tzw. nowej międzynarodowej architektury finansowej, choć samo to pojęcie powstało kilka lat później (por. Kokoszczyński, R. (2000), Międzynarodowa współpraca w dziedzinie stabilizacji systemów bankowych, w: L. Oręziak, B. Pietrzak (red.), Bankowość na świecie i w Polsce, Olympus, Warszawa) krajów tworzących G-10 (Belgia, Francja, Japonia, Kanada, Holandia, Niemcy, Stany Zjednoczone, Szwajcaria, Szwecja, Wielka Brytania, Włochy) i Luksemburg. 4 Krótki, ale wszechstronny przegląd wydarzeń prowadzących do powstania Komitetu Bazylejskiego i pierwszej Umowy Kapitałowej przedstawia Kräussl, R. (2003), A Critique on the Proposed Use of External Sovereign Credit Ratings in Basel II, Working Paper 2003/23, Center for Financial Studies, Johann Wolfgang Goethe Universität, Frankfurt. 5 Pojęcia tego będę w tym tekście używał w rozumieniu, jaki nadają mu Prawo bankowe i regulacje nadzorcze, tj. obejmuje ono fundusze własne podstawowe i uzupełniające oraz pozycje pomniejszające fundusze własne.

18 18 Do najważniejszych cech pierwszej Umowy Kapitałowej można zaliczyć zarówno wyraźne nastawienie na standaryzację rozwiązań mających dotyczyć przede wszystkim, jeśli nie wyłącznie, podmiotów aktywnych na rynkach międzynarodowych oraz prostotę rozwiązań formalnych: dokładnie zdefiniowane zostały pozycje pasywów (instrumenty finansowe), jakie można było zaliczyć do kapitału własnego banku, oraz pozycje aktywów, o jakie należało kapitał własny banku zmniejszać. Również wagi ryzyka dla poszczególnych rodzajów pozycji bilansowych i pozabilansowych określone zostały w sposób jednoznaczny, choć ryzyko zostało potraktowane w sposób ryczałtowy. Jedyna praktycznie możliwość wyboru, którą pozostawiono krajom wdrażającym zalecenia Komitetu, dotyczyła wyliczania ryzyka kredytowego instrumentów pochodnych dotyczących stóp procentowych i kursów walutowych (opcje, swapy, futures) Ewolucja międzynarodowych regulacji ostrożnościowych Zalecenia BCBS nie mają formalnie żadnej mocy prawnej i by obowiązywały muszą być przejęte przez prawo krajowe. Łatwo więc zrozumieć, dlaczego pierwsza Umowa Kapitałowa, której ważnym celem było zrównanie warunków międzynarodowej konkurencji bankowej, miała prostą i uniwersalną formę niezwykle ograniczającą możliwości dyskrecjonalnych decyzji władz krajowych. Z jednej strony forma ta ułatwiła znacznie szeroką akceptację Umowy obecnie jest ona elementem systemu prawnego w ponad 100 krajach. Jednak prostota i nieelastyczność rozwiązań Umowy stały się jednocześnie powodem krytycznej jej oceny. Początkowa krytyka pochodziła z kręgów akademickich, a jej typowym przykładem jest analiza przedstawiona w Kim i Santomero w 1988 roku. Pokazali oni, że wprowadzenie regulacji określającej minimalny współczynnik wypłacalności - określony jako relacja funduszy własnych banku do aktywów ważonych ryzykiem - prowadzi wprawdzie do zmniejszenia wolumenu aktywów obarczonych ryzykiem, ale w ich strukturze rośnie udział aktywów o wyższym ryzyku. Drugi ważny nurt dyskusji nad pożądanym kształtem regulacji ostrożnościowych towarzyszył procesowi tworzenia prawa bankowego w Unii Europejskiej 7, a w szczególności powstaniu dyrektywy 89/229/EEC w sprawie funduszy własnych instytucji kredytowych, dyrektywy 89/647/EEC w sprawie współczynnika wypłacalności instytucji kredytowych oraz dyrektywy 93/6/EEC w sprawie adekwatności kapitałowej firm inwe- 6 Pierwsza Umowa Kapitałowa obejmowała również swoim zakresem pozycje pozabilansowe, choć konsekwentnie ograniczała się tylko do ich ryzyka kredytowego. Pomiar wartości tych pozycji narażonej na ryzyko oparty był na wyznaczeniu tzw. czynników konwersji, określonych przez BCBS dla 5 grup instrumentów finansowych (rodzajów transakcji). Sama waga ryzyka zależała, tak samo jak dla pozycji bilansowych, od charakteru podmiotu będącego drugą strony transakcji (por. BCBS 1988, op. cit., s. 12 i n.). 7 Proces tu opisywany, ze względu na swoje ramy czasowe i zmiany traktatowe, dotyczy jeszcze nawet Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Dla ułatwienia lektury będę się jednak posługiwał w całym tekście nazwą Unia Europejska.

19 Transformacja Gospodarki Nr stycyjnych i instytucji kredytowych (dyrektywy CAD) 8. Prace Komitetu Bazylejskiego zawsze wprawdzie prowadzone były w sposób umożliwiający znaczny stopień harmonizacji postanowień BCBS z prawodawstwem unijnym, ale harmonizacja taka nie zawsze tożsama była z pełną zgodnością obu grup regulacji 9. Trzeci ważny czynnik kształtujący ewolucję regulacji ostrożnościowych Komitetu Bazylejskiego to rozwój rynków finansowych, nowe instrumenty i transakcje oraz postępujące w ślad za nimi nowe techniki pomiaru ryzyka i zarządzania nim stosowane przez banki. Jednym z negatywnie ocenianych w tym kontekście elementów zarządzania ryzykiem były działania określane mianem arbitrażu regulacyjnego typowym przykładem była tu sekurytyzacja kredytów hipotecznych lub należności związanych z kartami kredytowymi, motywowana w znacznej mierze przekonaniem banków, że kapitał regulacyjny związany z tymi pozycjami aktywów jest wyższy niż kapitał ekonomiczny (wynikający z wewnętrznej oceny ryzyka dokonywanej przez bank lub z oceny rynkowej) 10. Pierwszy ważny etap zmian w regulacjach ostrożnościowych Komitetu Bazylejskiego to uwzględnienie innych rodzajów ryzyka 11. Pierwsza Umowa Kapitałowa dotyczyła praktycznie wyłącznie ryzyka kredytowego, ale już unijna dyrektywa CAD z 1993 roku wprowadziła obowiązek utrzymywania kapitału na poziomie wyznaczanym nie tylko przez ryzyko kredytowe, ale i ryzyko rynkowe. W ślad za nią idzie również zmiana regulacji bazylejskich w styczniu 1996 roku BCBS ogłasza dokument rozszerzający Umowę Kapitałową również i na ryzyko rynkowe, zdefiniowane w BCBS 1996 jako ryzyko strat w pozycjach bilansowych i pozabilansowych wynikające ze zmian cen rynkowych. Najważniejsze w moim przekonaniu zmiany wprowadzone w tej nowelizacji to - poza samym objęciem regulacją ostrożnościową kolejnego rodzaju ryzyka - dopuszczenie wyboru jednej z dwóch metod całościowego pomiaru ryzyka rynkowego 12 oraz zezwolenie w jednej z tych metod na stosowanie przez banki do tego celu swoich wewnętrznych modeli. 8 Wiele z tych zagadnień jest obecnie regulowanych dyrektywą 2000/12/EC szczegółową analizę tej problematyki w języku polskim można znaleźć w Jurkowska, A. M. (2003), Prawo bankowe Unii Europejskiej. Licencjonowanie działalności bankowej, Branta, Bydgoszcz-Gdańsk oraz Kawulski, A., Smykla, B. (2003), Nadzorcze normy ostrożnościowe według znowelizowanej ustawy Prawo bankowe na tle regulacji Unii Europejskiej (aspekty prawne), Materiały i Studia 156, Narodowy Bank Polski, Warszawa. 9 Por. np. uwagi w tej kwestii zawarte w przypisach do tekstu BCBS (1996), Amendment to the Capital Accord to Incorporate Market Risks, Basle Committee on Banking Supervision, Basle. 10 Por. w tej kwestii Ferguson, R. W. (2003a), Capital Standards for Banks: The Evolving Basel Accord, Federal Reserve Bulletin, September, s. 396 i n. 11 Interesującą analizę ewolucji tej grupy bazylejskich regulacji ostrożnościowych przedstawia Dziekoński, P. (2003), Nowa Bazylejska Umowa Kapitałowa konsekwencje dla rynku kredytowego, Materiały i Studia 164, Narodowy Bank Polski, Warszawa. 12 W ramach metody standardowej, gdzie wagi dla poszczególnych rodzajów ryzyka rynkowego wyznaczane zostały przez Komitet Bazylejski, dopuszczony został również wybór metody pomiaru ryzyka dla opcji (por. BCBS (1996), Amendment to the Capital Accord to Incorporate Market Risks, Basle Committee on Banking Supervision, Basle.)

20 20 Koniec dekady lat dziewięćdziesiątych rozpoczyna kolejny ważny etap ewolucji regulacji ostrożnościowych 13. BCBS publikuje w czerwcu 1999 roku tzw. pierwszy dokument konsultacyjny przedstawiający projekt nowej Umowy Kapitałowej. Przygotowywanie nowej Umowy okazało się jednak bardzo trudne dyskusja nad jej kształtem trwa praktycznie do dnia dzisiejszego, stąd prezentowane poniżej główne elementy nowej regulacji nie powinny być traktowane jako jej finalna ocena (minął już wprawdzie termin nadsyłania uwag zarówno do trzeciego dokumentu konsultacyjnego BCBS 2003a 14, jak i do jego uzupełnienia BCBS 2003c 15, ale nie ma jeszcze ostatecznej wersji nowej Umowy, a termin jej wdrożenia ustalono wstępnie dopiero na koniec 2006 roku) 16. Szybki rozwój produktów i rynków finansowych oraz technologii teleinformatycznych znakomicie utrudnia określenie standardów kapitałowych dla instytucji finansowych, stąd nowa Umowa Kapitałowa proponuje znacznie odmienną metodykę podejścia do regulacji w tym obszarze. Składać się bowiem na nią mają trzy tzw. filary: minimalne wymogi kapitałowe, zasady polityki nadzorczej oraz dyscyplina rynkowa. Pierwszy filar obejmuje te same zagadnienia, których dotyczy istniejąca regulacja, tj. określenie kapitału banku, ryzyka jego działalności oraz minimalnej wielkości relacji obu tych wielkości. Jedynym elementem, który w nowej Umowie nie ulega zmianie, jest minimalna wielkość współczynnika wypłacalności, która nadal ma wynosić 8%. Jednak zarówno licznik tej wielkości, tj. kapitał banku, jak i jej mianownik, tj. miara ryzyka, na które bank jest narażony, ulegają w nowej Umowie Kapitałowej zmianom, które szczególnie w odniesieniu do mianownika mają charakter zmian fundamentalnych. Ryzyko działalności bankowej obejmuje teraz ryzyko kredytowe, rynkowe i operacyjne. Określenie i sposób pomiaru ryzyka rynkowego nie ulega zmianie. Ryzyko kredytowe rozumiane jest również bez zmian, ale w jakościowo odmienny sposób dokonywany jest jego pomiar. Pierwsza różnica dotyczy pojawienia się możliwości wyboru jednego z trzech różnych podejść do pomiaru ryzyka kredytowego. Podejście standardowe zachowuje wiele ele- 13 Na początku 2000 roku Unia Europejska przyjmuje wprawdzie nową dyrektywę 2000/12/EC w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe, ale jest to akt prawny raczej porządkujący istniejące już przepisy i konsolidujący rozwiązania rozproszone w wielu dyrektywach cząstkowych niż wprowadzający rozwiązania naprawdę nowe. Z naszego punktu widzenia ważne jest ponadto to, że nowa dyrektywa reguluje tylko problemy związane z ryzykiem kredytowym, a ryzyko rynkowe nadal regulowane jest dyrektywą CAD. Szczegółowo problemy te omawiają Jurkowska, A. M. (2003), op. cit. (gdzie znaleźć można również pełny tekst dyrektywy 2000/12/EC po polsku i po angielsku) oraz Kawulski, A., Smykla, B. (2003), op. cit. 14 BCBS (2003a), The New Basel Capital Accord, Basel Committee on Banking Supervision, Basle. 15 BCBS (2003c), Proposed Treatment of Expected and Unexpected Losses, Basel Committee on Banking Supervision, Basle. 16 Zawarta w tekście prezentacja nowej Umowy Kapitałowej ograniczona została, z oczywistych względów, do nielicznych wątków. Pełny tekst ostatniej wersji zawiera BCBS 2003a uzupełniony o BCBS 2003c, a jego streszczenie BCBS 2003b; interesująco prezentują nową Umowę również Dziekoński, P. (2003), Nowa Bazylejska Umowa Kapitałowa konsekwencje dla rynku kredytowego, Materiały i Studia 164, Narodowy Bank Polski, Warszawa; Ferguson, R. W. (2003a), op. cit., Chami, R., M. S. Khan, S. Sharma (2003), Emerging Issues in Banking Regulation, Working Paper 03/101, International Monetary Fund, Washington, DC., OCC 2003 oraz Zawadzki, P. (2003), Nowa Umowa Kapitałowa (przewidywany wpływ na sytuację sektora bankowego), Narodowy Bank Polski, Warszawa (maszynopis).