PRÓBA OSZACOWANIA WIELKOŚCI ŚRODKÓW NA DZIAŁANIA STRUKTURALNE W POLSCE PO INTEGRACJI Z UE (wersja poprawiona)

Transkrypt

1 FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI ROLNEJ ul. Wspólna 30 Pokój Warszawa tel. (+48 22) fax. (+48 22) PRÓBA OSZACOWANIA WIELKOŚCI ŚRODKÓW NA DZIAŁANIA STRUKTURALNE W POLSCE PO INTEGRACJI Z UE (wersja poprawiona) AUTOR: WALDEMAR GUBA WARSZAWA, PAŹDZIERNIK 2001R.

2 SPIS TREŚCI 1. WSTĘP DZIAŁANIA STRUKTURALNE DLA WSI I ROLNICTWA W RAMACH ŚRODKÓW TOWARZYSZĄCYCH WPR I FUNDUSZY STRUKTURALNYCH PROBLEM SZACOWANIA WYSOKOŚCI ŚRODKÓW NA WSPARCIE ROZWOJU WSI I ROLNICTWA DO 2006R PROBLEM SZACOWANIA WYSOKOŚCI ŚRODKÓW NA WSPARCIE ROZWOJU WSI I ROLNICTWA PO 2006R WYZWANIA ZWIĄZANE Z ABSORPCJĄ POMOCY STRUKTURALNEJ W POLSCE ZAŁĄCZNIK: INSTRUMENTY WSPARCIA ROZWOJU WSI W RAMACH WPR I FUNDUSZY STRUKTURALNYCH UE Autor dziękuje za opinie i uwagi następującym osobom: Joannie Czapli, Iwonie Lisztwan UWAGA: Przedstawione w opracowaniu opinie i wnioski odzwierciedlają wyłącznie poglądy autora. Jakiekolwiek wykorzystanie danych lub informacji przedstawionych w niniejszym raporcie wymaga zgody autora i może być dokonane wyłącznie wraz z dokładnym podaniem źródła. 2

3 1. Wstęp Wspólna Polityka Rolna (WPR) Unii Europejskiej generuje strumień transferów finansowych do sektora rolnego, który zgodnie z artykułem 39. Traktatu Rzymskiego ma służyć realizacji następujących celów: zwiększeniu produktywności, zwiększeniu dochodów rolniczych, stabilizacji rynków rolnych, zapewnieniu dobrego zaopatrzenia ludności w żywność oraz zapewnieniu przystępnych cen konsumentom. Jednak dwie ostatnie reformy WPR reforma MacSharry ego z 1992r. i Agenda 2000 z 1999r. doprowadziły do istotnej modyfikacji celów tej polityki. Nowe cele ujęto w tzw. europejskim modelu rolnictwa, w którym obok tradycyjnych funkcji rolnictwa związanych z produkcją żywności, wskazuje się na potrzebę większego wsparcia jego innych (choć niekoniecznie nowych) funkcji społecznych, związanych z ochroną środowiska naturalnego i szeroko rozumianym rozwojem obszarów wiejskich. Pomimo zmian w celach WPR oraz w gospodarczych i społecznych uwarunkowaniach funkcjonowania rolnictwa, wciąż najważniejszą rolę w WPR odgrywają transfery zwiększające przychody z produkcji rolnej (wspieranie cen i płatności bezpośrednie) w ramach tzw. Wspólnej Organizacji Rynków. Stosunkowo niewielki udział mają transfery budżetowe na wsparcie restrukturyzacji rolnictwa i rozwój obszarów wiejskich. Nic dziwnego więc, że dotychczasowa dyskusja na temat integracji polskiego rolnictwa z UE koncentruje się na tej pierwszej grupie instrumentów, określanej także mianem 1-szego filaru WPR, natomiast mniej uwagi poświęca się grupie drugiej, określanej jako 2-gi filar WPR. W obecnym budżecie UE na lata tylko około 10% środków z Sekcji Gwarancji EAGGF 1 i 10% Funduszy Strukturalnych trafia na wsparcie działań w ramach 2-go filaru WPR. Jednak właśnie ta druga grupa działań zasługuje na szczególną uwagę w Polsce. Powodów jest kilka: Udział 2-go filaru w całości transferów dla rolnictwa w Polsce może być znacznie wyższy niż średnio w UE. Trzeba bowiem pamiętać, że kryteria podziału środków na płatności bezpośrednie (1-szy filar) stawiają w stosunkowo niekorzystnej sytuacji kraje takie jak Polska, o niskich plonach zbóż i pogłowiu bydła, od których to czynników w głównej mierze zależy wysokość tych płatności 2. Jednocześnie kryteria podziału środków z budżetu UE na wsparcie rozwoju wsi (2-gi filar) uprzywilejowują kraje o większej skali problemów strukturalnych, do których Polska będzie się zaliczać; Instrumenty rozwoju wsi, tzw. 2-gi filar WPR, przewyższają 1-szy filar WPR pod względem skuteczności i efektywności w realizacji strategicznego celu polskiego rolnictwa, jakim jest trwała konkurencyjność na integrujących się międzynarodowych rynkach rolnych; Środki na wsparcie rozwoju wsi są trudniejsze do rozdysponowania w porównaniu z płatności bezpośrednimi. Wymagają wysokiej sprawności krajowych instytucji, zarówno regionalnych jak i centralnych, a od potencjalnych beneficjentów stosunkowo wysokich umiejętności w zakresie procedur związanych z tym wsparciem; 1 2 EAGGF European Agriculture Guarantee and Guidance Fund (ang.). Argument ten dotyczy także wsparcia cenowego, ponieważ generowane przez nie transfery finansowe (od konsumentów do producentów) są tym wyższe im wyższy jest poziom produkcji. W korzystnej sytuacji są zatem kraje o produkcji intensywnej będącej często obciążeniem dla środowiska naturalnego. Do krajów o ekstensywnej produkcji trafia odpowiednio mniej tych transferów. 3

4 Wykorzystanie środków na wsparcie rozwoju wsi będzie testem dla stosunkowo mniej doświadczonych w tym zakresie nowych krajów członkowskich UE (w tym i Polski) przed prawdopodobnym rozszerzeniem zakresu tych działań w przyszłości, w wyniku kontynuowania reformy WPR. Niniejsze opracowanie ma na celu przedstawienie: (i) głównych elementów polityki rozwoju wsi w ramach WPR i Funduszy Strukturalnych, (ii) problemu szacowania wysokości środków, jakie mogą trafić do Polski w ramach tej polityki (część zasadnicza opracowania) oraz (iii) głównych wyzwań związanych z przyjęciem tej polityki w Polsce. 2. Działania strukturalne dla wsi i rolnictwa w ramach środków towarzyszących WPR i Funduszy Strukturalnych 3 Po uzyskaniu członkostwa w UE polskie gospodarstwa rolne staną się beneficjentem tej części Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji w Rolnictwie (EAGGF), z której finansowane są instrumenty rozwoju wsi zgodnie z Rozporządzeniem Rady 1257/99 4. Sekcja Orientacji tego Funduszu jest komponentem Funduszy Strukturalnych. Polska wieś będzie też beneficjantem innych komponentów Funduszy Strukturalnych, takich jak: LEADER plus, Europejski Fundusz Socjalny czy też Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Niniejsze opracowanie koncentruje się jednak na środkach w ramach EAGGF. Realizacji celów polityki rozwoju wsi służy zestaw instrumentów w większości wprowadzonych jeszcze przed reformą 1992 roku, rozszerzonych w ramach reform MacSharry ego i Agenda 2000 i zespolonych w jednym akcie prawnym. Instrumenty przewidziane na realizację tej polityki można podzielić na trzy grupy. Do grupy pierwszej zalicza się tzw. instrumenty towarzyszące WPR (wcześniejsze emerytury, programy rolnośrodowiskowe, zalesianie oraz wsparcie gospodarstw położonych w LFA 5 ). Podobnie jak działania rynkowe, instrumenty towarzyszące WPR są we wszystkich krajach UE finansowane z Sekcji Gwarancji EAGGF. Do grupy drugiej zalicza się instrumenty wsparcia modernizacji i dywersyfikacji gospodarstw rolnych (inwestycje w gospodarstwach rolnych, pomoc dla młodych rolników, pomoc na szkolenia zawodowe, poprawa przetwórstwa i marketingu produktów rolnych). Grupa trzecia to instrumenty dostosowania i rozwoju obszarów wiejskich (melioracja, scalanie gruntów, marketing produktów rolnych dobrej jakości, zróżnicowanie działalności gospodarczej na obszarach wiejskich, odbudowa i rozwój wsi oraz ochrona i zachowanie dziedzictwa wsi, gospodarka zasobami wodnymi, rozwój i poprawa infrastruktury związanej z rolnictwem, ochrona środowiska w powiązaniu z rolnictwem, inne). Dokładniejszy opis tych instrumentów przedstawiono w załączniku Bardziej szczegółowy opis historii i głównych elementów polityki strukturalnej na wsi i w rolnictwie można znaleźć we wcześniejszych opracowaniach wykonanych w SAEPR/FAPA: A. Kwieciński Fundusze strukturalne w Unii Europejskiej potencjalne korzyści dla Polski (1995); K. Romanowska i W. Piskorz, Ocena Funkcjonowania Funduszy Strukturalnych w Unii Europejskiej. Wkład w rozwój wsi i rolnictwa (1996) oraz J. Czapla, Fundusze strukturalne i polityka regionalna Unii Europejskiej (2000). Por. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999/WE z 17. maja 1999r., W sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) nowelizujące i uchylające niektóre Rozporządzenia. LFA Less Favoured Areas (ang.). Chodzi o regiony o niekorzystnych warunkach naturalnych lub objętych specyficznymi restrykcjami związanymi z ochroną środowiska. 4

5 Zgodnie z reformą WPR i Funduszy Strukturalnych w ramach Agendy 2000, na obszarach UE objętych Celem 1 Funduszy Strukturalnych 6 (tj. na obszarach, na których PKB na osobę wynosi mniej niż 75% średniej UE prawdopodobnie cały obszar Polski) instrumenty z grupy drugiej i trzeciej są finansowane z Sekcji Orientacji EAGGF. Na pozostałych obszarach UE instrumenty te są finansowane z Sekcji Gwarancji EAGGF (Rysunek 1.). Rys. 1. Struktura finansowania działań rozwoju wsi UE w ramach EAGGF w latach Sekcja Gwarancji EAGGF Sekcja Orientacji EAGGF Cały obszar UE Poza obszarem Celu 1-go Tylko obszar Celu 1-go Cały obszar UE 4 instrumenty towarzyszące WPR: - wcześniejsze emerytury - programy rolnośrodowiskowe - zalesianie - wsparcie gospodarstw położonych w LFA Źródło: Komisja Europejska. Instrumenty wsparcia modernizacji i dywersyfikacji gospodarstw rolnych i instrumenty rozwoju obszarów wiejskich: - inwestycje w gospodarstwach rolnych - pomoc dla młodych rolników - szkolenia zawodowe - poprawa przetwórstwa i marketingu produktów rolnych Instrumenty dostosowania i rozwoju obszarów wiejskich Lider Plus Inicjatywy Wspólnoty Proces programowania O efektywnym wykorzystaniu środków na rozwój wsi w znaczącym stopniu współdecyduje etap planowania (programowania). Proces ten odbywa się w kilku fazach. Dla wszystkich Celów Funduszy Strukturalnych przewiduje się 7-letni okres realizacji programów począwszy od roku 2000 do Przewiduje się, że w połowie tego okresu nastąpi weryfikacja wdrażanych programów i w razie potrzeby zostaną one zmienione. W regionach Celu 1 Komisja Europejska zaleca procedurę Ramowych Programów Wsparcia Wspólnotowego (Community Support Framework) i Programów Operacyjnych (Operational Programmes). Natomiast dla przedsięwzięć, dla których alokacja ze strony Wspólnoty jest mniejsza lub nieznacznie przekracza 1 mld EURO oraz dla programów realizowanych w ramach Celów 2 i 3, Komisja proponuje procedurę uproszczoną, wykorzystującą tzw. Jednolity Dokument Programujący (Single Programming Document). W pierwszej fazie programowania, gdy pomoc dotyczy Celu 1, kraj członkowski przy znaczącym udziale władz regionalnych, opracowuje i przedkłada Komisji Europejskiej wieloletni (obecnie 7-letni) plan rozwoju (Narodowy Plan Rozwoju). Plany przed 6 W wyniku reformy Funduszy Strukturalnych w ramach Agendy 2000 ograniczono liczbę celów z dotychczasowych sześciu do trzech. Cel 1 (regionalny) obejmuje regiony opóźnione gospodarczo. Cel 2 (regionalny) dotyczy konwersji regionów dotkniętych upadkiem tradycyjnego przemysłu. Cel 3 (horyzontalny) dotyczy wspierania zmian mających na celu przystosowanie polityki edukacyjnej, kształcenia zawodowego i zatrudnienia do potrzeb rynku. 5

6 przedłożeniem do Komisji, powinny być konsultowane z partnerami społecznymi. We wszystkich przypadkach plany rozwoju obejmują opis bieżącej sytuacji w regionie, środki dotąd podjęte, cele wyznaczone do osiągnięcia oraz skutki proponowanych przedsięwzięć dla środowiska naturalnego. Komisja ocenia plany rozwoju pod kątem ich zgodności z obowiązującym prawem Wspólnoty. Przygotowane plany rozwoju służą za podstawę negocjacji pomiędzy Komisją i krajami członkowskimi. W trakcie negocjacji przygotowywany jest Ramowy Program Wsparcia Wspólnoty CSF, który musi zawierać dokładnie wyszczególnione i sprecyzowane działania, zgodne z priorytetami Wspólnoty. W trakcie przygotowania CSF Komisja w porozumieniu z krajem członkowskim uzgadnia wysokość wsparcia finansowego Wspólnoty, bada planowany system wdrożeniowy itd. Realizacja przedsięwzięć włączonych do Ramowych Programów Wsparcia Wspólnotowego odbywa się na podstawie jednego lub wielu Programów Operacyjnych, czyli zaprezentowanych przez kraj członkowski dokumentów, zawierających zwarte priorytety wieloletnich przedsięwzięć, które korzystać będą z jednego lub wielu Funduszy i innych instrumentów finansowych, takich jak pożyczki z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. 3. Problem szacowania wysokości środków na wsparcie rozwoju wsi i rolnictwa do 2006r. Szacunek wielkości środków publicznych dostępnych na finansowanie wymienionych instrumentów w pierwszych latach członkostwa Polski w UE należy oprzeć na ramach finansowych UE na lata , przewidujących rozszerzenie o 6 nowych krajów 8. W tych ramach finansowych alokacje środków dla nowych krajów członkowskich pojawiają się jako odrębna pozycja (Tabela 1.). Struktura tych ram i wysokość ich poszczególnych pozycji pozwalają sądzić, że w okresie przejściowym: od daty akcesji do końca obecnej perspektywy finansowej (do 2006r.), środki dla nowych krajów członkowskich, zarówno na wsparcie produkcji rolnej, jak i na fundusze strukturalne, będą przyznawane na mniej korzystnych warunkach. Po pierwsze, w części rolnej nie przewidziano środków na płatności bezpośrednie (problem płatności bezpośrednich do produkcji rolnej nie jest jednak przedmiotem niniejszego opracowania). Po drugie, w pierwszych latach obecnej perspektywy finansowej, wysokość wszystkich kategorii jest na stosunkowo niskim poziomie i stopniowo wzrasta w kolejnych latach do maksymalnego poziomu w roku 2006r. Po trzecie, nawet ten maksymalny poziom, przewidziany na rok 2006r. znajduje się prawdopodobnie poniżej pułapu, jaki byłby osiągalny dla Polski, gdyby podział następował według kryteriów, jakimi objęte są obecne kraje członkowskie UE (patrz część 4.). Po czwarte, ramy finansowe będą podstawą pozycji negocjacyjnej UE-15, co oznacza, że podane wielkości mogą ulec zmianie (również obniżeniu) w trakcie procesu negocjacyjnego. 7 8 Por. Interinstitutional Agreement of 6 May 1999 between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure. OJ. C172/1. Chodzi tutaj o Cypr, Czechy, Estonię, Polskę, Słowenię i Węgry. 6

7 Tabela 1: Ramy finansowe dla UE-21 na lata (środki na zobowiązania)*, mld EURO Wyszczególnienie Rolnictwo 40,920 42,800 43,900 43,770 42,760 41,930 41, Bez rozwoju wsi 36,620 38,480 39,570 39,430 38,410 37,570 37, Rozwój wsi 4,300 4,320 4,330 4,340 4,350 4,360 4, Działania strukturalne 32,045 31,455 30,865 30,285 29,595 29,595 29, Fundusze strukturalne 29,430 28,840 28,250 27,670 27,080 27,080 26, Fundusz Kohezji 2,615 2,615 2,615 2,615 2,515 2,515 2, Pomoc przedakcesyjna 3,120 3,120 3,120 3,120 3,120 3,120 3, Rolnictwo (SAPARD) 0,520 0,520 0,520 0,520 0,520 0,520 0, Instrument strukturalny (ISPA) 1,040 1,040 1,040 1,040 1,040 1,040 1, PHARE 1,560 1,560 1,560 1,560 1,560 1,560 1, Rozszerzenie 6,450 9,030 11,610 14,200 16, Rolnictwo 1,600 2,030 2,450 2,930 3, Działania strukturalne 3,750 5,830 7,920 10,000 12, Polityka wewnętrzna 0,730 0,760 0,790 0,820 0, Administracja 0,370 0,410 0,450 0,450 0,450 Uwagi: * przedstawiono tylko pozycje najważniejsze. Źródło: Komisja Europejska (Interinstitutional Agreement). Dalsze wskazówki na temat interpretacji ram finansowych w części odnoszącej się do rozszerzenia o nowe kraje z Europy Środkowej i Wschodniej (EŚW), można znaleźć w dokumencie Komisji 9 rekomendującym szczegółowe zasady implementacji tych ram. Z punktu widzenia niniejszych rozważań ważny wydaje się postulat zawarty w tym dokumencie, iż alokacje w ramach pozycji rolnictwo w części dotyczącej rozszerzenia (4.1 w Tabeli 1.) dotyczą nie tylko wydatków na działania rynkowe w rolnictwie, ale także wydatków na tzw. rozszerzone instrumenty towarzyszące, obejmujące oprócz typowych instrumentów towarzyszących, także specyficzną pomoc na modernizację, podobną do tej, jaka jest finansowana w ramach funduszy przedakcesyjnych (cytat). Niewykluczone, że umieszczenie w jednej pozycji budżetowej wszystkich działań na rolnictwo, w tym i całości wsparcia rozwoju wsi, oznacza (przejściowe) odejście od obowiązującej na obszarach Celu 1 UE (jakim będzie cały obszar Polski) zasady finansowania działań inwestycyjnych (modernizacyjnych) w rolnictwie z funduszy strukturalnych; Sekcja Orientacji EAGGF finansująca te działania powinna stanowić część pozycji działania strukturalne (4.2. w Tabeli 1.) 10. Szacunki wysokości środków na działania na rzecz rozwoju wsi w Polsce oparte na ramach finansowych UE na lata , wymagają przyjęcia odpowiednich założeń. Przede wszystkim, alokacje wymienione w tym planie dotyczą sumy środków dla wszystkich krajów, które uzyskają członkostwo w UE w tym okresie, w związku z czym konieczne jest założenie, co do udziału Polski w tej sumie. Podobnie jak w Raporcie w sprawie korzyści i kosztów 9 Por. Komisja UE (1999): Commission Communication to the Council and to the European Parliament on the Establishment of a New Financial Perspective far the Period Inaczej mówiąc, taka interpretacja oznaczałaby, że w okresie przejściowym do 2006r. wszystkie działania rozwoju wsi byłby finansowane w Polsce na zasadach takich, jak w krajach członkowskich nie objętych Celem 1-szym. Przypuszczalnie, motywem takiego rozwiązania mógł być zamiar utrzymania tych samych zasad rozdysponowania środków, jakie obowiązują w programie SAPARD. W programie tym, który zgodnie z planem, będzie funkcjonował tylko do chwili akcesji, zasady finansowe odpowiadają tym w Sekcji Gwarancji EAGGF. 7

8 integracji Rzeczypospolitej Polskiej z Unią Europejską 11 można przyjąć, że udział Polski stanowić będzie 50%. Założenie to dotyczy obu interesujących nas pozycji w dziale Rozszerzenie: Rolnictwa i Działań strukturalnych. Należy pamiętać, że ostateczny udział Polski w podziale tych środków będzie zależał w dużej mierze od liczby krajów, które razem z Polską uzyskają w tym czasie członkostwo w UE 12. Spróbujmy także oszacować, jakie środki byłyby dostępne na instrumenty modernizacji i dywersyfikacji gospodarstw rolnych oraz działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, gdyby jednak były one finansowane w ramach pozycji działania strukturalne, obejmującej w takim przypadku Sekcję Orientacji EAGGF (tak jak w innych krajach Celu 1-go). Sekcja ta stanowiłaby tylko pewną część całkowitej alokacji na działania strukturalne (4.2. w Tabeli 1.). Przykładowo, w budżecie UE na 2000r. udział Sekcji Orientacji EAGGF w funduszach strukturalnych w regionach objętych Celem 1. wynosi około 10% 13. Kraje członkowskie różnią się istotnie pod względem tego udziału. Z uwagi na skalę problemów strukturalnych w rolnictwie, udział ten w przypadku Polski mógłby być wyższy, dlatego do obliczeń można przyjąć udział w wysokości 15%. Na podstawie budżetu UE na lata oraz ww. założeń można szacować, że środki potencjalnie dostępne na działania wspierające rozwój wsi w Polsce mogą osiągnąć następującą wysokość (Tabela 2.): Środki na rozszerzone instrumenty towarzyszące wyniosą 775 mln EURO w 2004r. i wzrosną do 1250 mln EURO w roku 2006; W przypadku, gdyby środki z UE na działania w zakresie modernizacji sektora rolnego były jednak finansowane z alokacji na działania strukturalne, wtedy wysokość tych środków mogłaby wynieść 594 mln EURO w 2004r. i wzrosłaby do 906 mln EURO w 2006r. Sumy te dotyczą jedynie alokacji środków z budżetu UE. Środkom tym muszą towarzyszyć krajowe środki publiczne. Zakładając, że wysokość krajowego współfinansowania (krajowe środki publiczne) wyniesie 25% całkowitych środków publicznych zarówno dla rozszerzonych instrumentów towarzyszących, jak i działań strukturalnych, całkowita wartość środków publicznych (unijnych i polskich), jakie będą dostępne na rozwój wsi w Polsce będzie 1,333 razy większa od środków z Unii (Tabela 2.) Por. Rada Ministrów (2000): Raporcie w sprawie korzyści i kosztów integracji Rzeczypospolitej Polskiej z Unią Europejską. Założenie 50% odnosi się do 6 nowych krajów członkowskich, które brano pod uwagę w trakcie opracowywania ram finansowych. Dziś jednak nie wyklucza się liczby nawet 10 krajów. Ważną wskazówką odnośnie podziału środków na rozwój wsi może być także podział zastosowany w przypadku programu SAPARD. W programie tym udział Polski w alokacji dla 6 krajów kandydackich, pierwotnie uwzględnionych przez UE w planie finansowym, wynosił około 68,2%, natomiast udział w całej puli pomocy SAPARD dla 10 krajów kandydackich tylko 32,4%. Obrazuje to znaczenie, jakie w podziale środków po akcesji może mieć liczba krajów przyjętych do UE wraz z Polską. Udział nie uwzględnia środków na Fundusz Kohezji. 8

9 Tabela 2. Szacunkowe pułapy dla środków na rozwój wsi i rolnictwa dla Polski w ramach rozszerzonych instrumentów towarzyszących i funduszy strukturalnych, wynikające z ram finansowych UE na lata , w mln EURO Wyszczególnienie Środki na rolnictwo w 6 nowych krajach członkowskich* 1.1. W tym środki na rozszerzone działania towarzyszące w 6 nowych krajach członkowskich** W tym dla Polski (wariant 50%) Środki dla Polski łącznie ze środkami krajowymi = (poz.1.1.1) x 1, Fundusze strukturalne w 6 nowych krajach członkowskich (środki na zobowiązania)*** W tym dla Polski (wariant 50%) W tym (hipotetyczna) alokacja na Sekcję Orientacji EAGGF (wariant 15%) 4. Środki dla Polski łącznie ze środkami krajowymi = (poz ) x 1.333** Źródło: * pozycja 4.1 z Tabeli 1.; ** Komisja Europejska (por. przypis 9.); *** pozycja 4.2 z Tabeli 1. Należy podkreślić, iż środków, jakie byłyby dostępne w ramach pozycji działania strukturalne (Sekcji Orientacji EAGGF) nie można w prosty sposób sumować ze środkami na rozszerzone instrumenty towarzyszące. Gdyby bowiem działania modernizacyjne/ inwestycyjne były finansowane z w ramach tej pozycji, wtedy nie mogłyby być finansowane z puli środków na rozszerzone instrumenty towarzyszące. Jak ocenić oszacowaną wysokość tych środków? Szacowane tutaj środki z UE, jakie mogą być dostępne dla polskiej wsi w roku 2006, po akcesji do UE (uwzględniając szacunek środków na rozszerzone instrumenty towarzyszące) są około 7 razy wyższe od tych w ramach SAPARD 14 (w skali roku). Ponadto, szacowane 1250 mln EURO pomocy w ramach rozszerzonych instrumentów towarzyszących odpowiada około 40% wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, które uzyskać mogą polscy producenci w wyniku objęcia Polski WPR (około 3300 mln EURO) 15. Szacunki wysokości środków potencjalnie dostępnych są punktem odniesienia na etapie sporządzania przez kraj członkowski Narodowego Planu Rozwoju. Zgodnie z istniejącym harmonogramem przygotowań do członkostwa, taki plan dla Polski ma być gotowy do końca roku Warto pamiętać, że właściwe określenie i uzasadnienie potrzeb i preferencji w tym Porównanie to wypada jeszcze korzystniej, jeśli wziąć poprawkę na różnice w zakresie instrumentów, jakie finansuje SAPARD i jakie będą finansowane z tych rozszerzonych instrumentów towarzyszących. Przede wszystkim należy uwzględnić, że w programie SAPARD około 30% pomocy jest przeznaczone na finansowanie rozwoju infrastruktury. Po uzyskaniu członkostwa w UE, rozwój infrastruktury (poza infrastrukturą bezpośrednio związaną z gospodarstwem rolnym) będzie finansowany przede wszystkim z ERDF Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Z drugiej strony, rozszerzone instrumenty towarzyszące obejmować będą mogły działania, których nie ma w SAPARD, głównie płatności LFA i renty strukturalne. Szacunek SAEPR/FAPA 9

10 zakresie będzie podstawą do negocjacji ze stroną unijną Podstaw Ramowych Wsparcia Wspólnoty. Dodatkowe źródło finansowania rozwoju wsi Zgodnie z Rozporządzeniem Rady 1259/1999, dotyczącym zasad wsparcia bezpośredniego, Polska będzie miała możliwość ograniczania płatności bezpośrednich (płatności od powierzchni i pogłowia zwierząt) dla dużych gospodarstw i wykorzystania wygospodarowanych w ten sposób środków na dodatkowe finansowanie instrumentów towarzyszących 16. Zakładając, że kwota płatności bezpośrednich, jakie będą mogli uzyskać polscy rolnicy wynieść może około 3300 mln EUR 17 rocznie oraz, że w wyniku wprowadzenia tego mechanizmu (tzw. modulacja) można by wygospodarować 5% tej sumy, to uzyskane w ten sposób dodatkowe finansowanie instrumentów towarzyszących wynieść może około 165 mln EURO. Trzeba pamiętać, że nie chodzi tu o dodatkowe wsparcie z budżetu UE, ale o środki zaoszczędzone poprzez ograniczenie (do 20% sumy na gospodarstwo) płatności bezpośrednich dla największych gospodarstw rolnych. W pierwszych latach członkostwa atrakcyjność takiej opcji w przypadku Polski byłaby prawdopodobnie niewielka, z uwagi na konieczność wygenerowania dodatkowych środków z krajowego budżetu na dofinansowanie tych alternatywnych instrumentów. 4. Problem szacowania wysokości środków na wsparcie rozwoju wsi i rolnictwa po 2006r. Jako punkt wyjścia przyjmijmy system alokacji środków obecnie obowiązujący w UE. W dalszej części zastanowimy się, jakie zmiany mogą nastąpić w tym systemie w okresie, który nas tutaj interesuje. W roku 2000 na wsparcie rozwoju wsi we wszystkich krajach członkowskich dostępne było 4105 mln EURO z Sekcji Gwarancji EAGGF oraz 2909 mln EURO z Sekcji Orientacji EAGGF, przy czym ta ostatnia suma w całości przeznaczona została na działania w regionach Celu 1-go. Warto pamiętać, że regiony Celu 1-go, zgodnie z Rozporządzeniem Rady 1257/1999, są beneficjentem prawie 2/3 wszystkich Funduszy Strukturalnych. Kryteria podziału środków na rozwój wsi pomiędzy kraje członkowskie Rozporządzenie Rady 1257/1999 przewiduje, że wstępna alokacja na państwa członkowskie powinna być dokonana w oparciu o kryteria celów, które uwzględniają szczegółową sytuację oraz potrzeby, ale także wysiłki, które mają być podjęte, w szczególności na rzecz środowiska, tworzenia miejsc pracy i zachowania krajobrazu. Taką wstępną alokację przygotowuje Komisja, a następnie jest ona dostosowywana na podstawie prognoz wydatków przekazanych przez państwa członkowskie, uwzględniając argumentację i cele przedstawiane Chodzi tu o możliwość różnicowania wysokości wsparcia kierowanego do różnych gospodarstw w ramach płatności bezpośrednich (tzw. modulacja). Polska będzie mogła określić specyficzne kryteria, według których wysokość płatności bezpośrednich na gospodarstwo będzie można ograniczać w zależności od: (i) zatrudnienia w gospodarstwie, (ii) poziomu zamożności gospodarstwa, (iii) wysokości sumy płatności bezpośrednich na gospodarstwo. Redukcja wysokości płatności bezpośrednich dla tych gospodarstw nie może jednak przewyższyć 20% należnych gospodarstwu płatności. Jeżeli Polska zdecyduje się skorzystać z tej możliwości, to poczynione w ten sposób oszczędności w płatnościach bezpośrednich będą mogły być skierowane na finansowanie instrumentów towarzyszących. Szacunek SAEPR/FAPA. 10

11 w planach rozwoju. Procedura ta wskazuje, jak ważna rola przypada odpowiednim dokumentom programowym (plany rozwoju). Sekcja Gwarancji EAGGF Alokacja środków rozwoju wsi z Sekcji Gwarancji EAGGF pomiędzy kraje członkowskie, w dużej mierze uwarunkowana jest wielkością sektora rolnego, w związku z czym, następuje w sposób mniej więcej automatyczny, deterministyczny (Rysunek 2.). Rysunek 2. Alokacje z Sekcji Gwarancji EAGGF na działania rozwoju wsi w latach Podział indykatywny na kraje czonkowskie mln EUR/rok Francja Niemcy Włochy Hiszpania Austria Irlandia Finlandia Portugalia Wielka Brytania Szwecja Grecja Holandia Belgia Dania Luxemburg Źródło: Komisja Europejska. Ponieważ zarówno cała alokacja dla kraju członkowskiego, jak i jej podział na poszczególne instrumenty muszą mieć pokrycie w udokumentowanych potrzebach, to między krajami istnieją istotne różnice w strukturze wydatków pomiędzy poszczególne instrumenty. Tabela 3. przedstawia te różnice w najbardziej interesujących nas krajach Celu 1-go. Tabela 3. Przybliżona wysokość wsparcia rozwoju wsi z budżetu Wspólnoty w latach w zakresie instrumentów towarzyszących WPR w krajach Celu 1. (mln EURO rocznie) Wyszczególnienie Grecja Portugalia Irlandia Instrumenty towarzyszące, średnio-rocznie w latach : 1. Wcześniejsze emerytury rolnicze 48,9 7,5 52,8 2. Płatności LFA 40,9 50,8 62,2 3. Programy agro-środowiskowe 42,9 87,3 176,2 4. Zalesianie 8,3 50,4 50,1 Razem 140,8 195,9 341,3 Źródło: Komisja Europejska. 11

12 Sekcja Orientacji EAGGF Wysokość alokacji na Sekcję Orientacji EAGGF w regionach Celu 1-go można oszacować w oparciu o upraszczające założenie, że alokacja ta jest wypadkową dwóch decyzji: decyzji UE, co do wysokości puli całości środków na fundusze strukturalne dla kraju członkowskiego, oraz decyzji (głównie) kraju członkowskiego o tym, jaka część tej puli powinna zostać wykorzystana na Sekcję Orientacji EAGGF. Jest to uproszczenie, ponieważ w rzeczywistości wysokość alokacji ma także charakter oddolny - ważnym komponentem tego procesu alokacji są udokumentowane w planach rozwoju potrzeby i możliwości krajów w zakresie poszczególnych działań. Tabela 4. Wybrane wskaźniki gospodarcze krajów członkowskich UE oraz alokacje z budżetu UE na fundusze strukturalne w przeliczeniu na mieszkańca w latach Kraj F.S. EUR per capita w roku* PBK per capita (PPS)** w 1998 r. Udział rolnictwa w zatrudnieniu w % w 1998 r. Stopa bezrobocia w % w 1998 r. Austria ,2 4 Belgia ,4 8,8 Dania ,3 5,6 Finlandia ,4 11,5 Francja ,3 11,4 Grecja ,8 11,7 Hiszpania ,4 16,1 Holandia ,0 3,3 Irlandia ,5 5,9 Luksemburg ,9 2,4 Niemcy ,9 8,9 Portugalia ,6 4,7 Szwecja ,0 7,6 Wielka Brytania ,6 6,4 Włochy ,4 11,7 UE ,5 9,4 Współczynnik korelacji*** -0,68 0,93 0,27 Polska? 36 18,1 12,3 Uwagi: * Uwzględnione środki stanowią około 86% wszystkich Funduszy Strukturalnych i nie obejmują pozycji: Fundusz Kohezji oraz: Inicjatywy Wspólnoty, Projekty Innowacyjne i Pomoc Techniczna ** PPS Purchasing Power Standard. PKB według parytetu siły nabywczej w przeliczeniu na osobę i w stosunku do średniej w UE wynoszącej 100. *** Współczynnik korelacji między wybranym wskaźnikiem gospodarczym a wysokością Funduszy Strukturalnych na osobę.źródło: Komisja Europejska i obliczenia własne. Kryteria indykatywnego podziału środków pomiędzy kraje członkowskie w ramach całości Funduszy Strukturalnych są stosunkowo precyzyjne. W rozporządzeniu Rady nr 1260/1999 dotyczącym tych funduszy wymienia się: kwalifikującą się liczbę ludności, koniunkturę regionu, koniunkturę kraju oraz względną ostrość problemów strukturalnych, szczególnie poziom bezrobocia. W Tabeli 4. przedstawiono wybrane wskaźniki gospodarcze poszczególnych krajów członkowskich odnoszące się do tych właśnie kryteriów. Prosta analiza korelacji wskazuje, że wysokość funduszy strukturalnych w przeliczeniu na mieszkańca jest silnie powiązana z: i) wysokością dochodu narodowego na mieszkańca (co w dużej mierze wynika z preferencji dla obszarów Celu 1-go absorbujących 2/3 tych funduszy) 12

13 oraz z ii) udziałem rolnictwa w zatrudnieniu. Wydaje się, że szczególnie ten drugi wskaźnik dobrze odzwierciedla kryterium ostrości problemów strukturalnych. Zgodnie z tymi kryteriami Komisja przygotowuje podział indykatywny środków na poszczególne kraje członkowskie. Wyniki takiego podziału na lata przedstawia Tabela 5. Tabela 5: Indykatywny podział środków na najważniejsze* działania strukturalne i rozwoju wsi na lata Średnioroczne wartości środków na zobowiązania w mln EUR w cenach 1999 Kraj Cel 1. Cel 1. Trans**. Fundusze strukturalne Cel 2. Cel 2. Trans**. Cel 3. Razem Austria Belgia Dania Finlandia Francja Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Luksemburg Niemcy Portugalia Szwecja Wielka Brytania Włochy Razem Uwagi: * Wymienione środki stanowią około 86% wszystkich Funduszy Strukturalnych i nie obejmują pozycji: Fundusz Kohezji, Inicjatywy Wspólnoty, Projekty Innowacyjne i Pomoc Techniczna. ** transitional support - pomoc przejściowa dla (byłych) regionów Celu 1-go. Źródło: Komisja Europejska. W całości Funduszy Strukturalnych Sekcja Orientacji EAGGF stanowi tylko pewną część. Dla przykładu, w 2000r. Sekcja Orientacji EAGGF stanowiła około10% wszystkich Funduszy Strukturalnych na obszarach Celu 1-go. Sytuacja po 2006r. W przyszłości wysokość środków potencjalnie dostępnych na działania rozwoju wsi w Polsce będzie zależeć od wysokości środków na te działania w całej UE. W ramach obecnej perspektywy finansowej opartej na Agendzie 2000, tzw. 2-gi filar WPR absorbuje około 10% środków Sekcji Gwarancji EAGGF. Jednak jest bardzo prawdopodobne, że kolejna reforma WPR spowoduje przesunięcie większej ilości środków ze Wspólnej Organizacji Rynków (1- szy filar WPR) właśnie na działania rozwoju wsi (2-gi filar). Oczywiście, takie rozszerzenie bazy finansowej dla tego typu działań odbyłoby się najprawdopodobniej kosztem ograniczenia środków na płatności bezpośrednie związane z produkcją rolną. Niemniej jednak, jeśli reorientacja ta miałaby miejsce na poziomie całej UE, mogłaby ona zwiększyć 13

14 transfer finansowy z budżetu UE do Polski. Trzeba bowiem pamiętać, iż kryteria podziału środków na rozwój wsi są dla Polski bardziej korzystne niż kryteria alokacji płatności do produkcji (te ostatnie oparte są na historycznych poziomach produkcji i plonów). Trudno jest oszacować wysokość wszystkich funduszy strukturalnych, które mogą zostać Polsce udostępnione po 2006r. Rozszerzenie UE o kraje Europy Środkowej i Wschodniej doprowadzi przecież do wzrostu zróżnicowania poziomów rozwoju między krajami i regionami przyszłej UE. Ponad dwukrotnie wzrośnie liczba ludności w regionach, których PKB per capita wynosi poniżej 75% średniej unijnej, co oznacza, że wzrośnie istotnie liczba regionów wymagających pomocy strukturalnej. W tym samym czasie możliwości UE finansowania polityki strukturalnej wzrosną w stosunkowo niewielkim stopniu, z uwagi na niski poziom zamożności nowych krajów członkowskich. Szacuje się, że punktem odniesienia w dyskusji nad wielkością wsparcia finansowego polityki spójności rozszerzonej UE będzie poziom całkowitej pomocy strukturalnej dla krajów 15+6 w 2006r., przewidzianej na około 40 mld EURO (0,45% PKB tych krajów) 18. Zatem, po 2006r. zmienić się mogą zasady alokacji tego wsparcia pomiędzy krajami członkowskimi, ale niekoniecznie suma dostępnych na ten cel środków. Gdyby Polska była dziś członkiem UE i podlegała podobnym mechanizmom finansowania, poziom transferów na politykę strukturalną dla Polski z budżetu Wspólnoty mógłby wynieść nawet 450 EURO w przeliczaniu na mieszkańca 19 rocznie, co w skali kraju odpowiada około 18 mld EURO rocznie. Jednak wspomniane wcześniej ograniczenia finansowe towarzyszące rozszerzeniu UE o kraje EŚW, mogą spowodować, że poziom tego wsparcia może być niższy. Poziom pomocy strukturalnej dla Polski odpowiadający temu, z jakiego obecnie korzystają wspomniane trzy kraje Celu 1-go, oznaczałby transfery rzędu mld EURO rocznie. Taki poziom transferów pozwoliłby na osiągnięcie lub przekroczenie (w zależności od założeń, co do wzrostu PKB) limitu dla takich transferów, jaki obowiązuje w obecnej perspektywie finansowej UE. Limit ten określono na 4% PKB 20 (Rysunek 3.). Warto podkreślić, że pomoc taka byłaby około dwukrotnie wyższa od tej, jaka (zgodnie z obecną perspektywą finansową i założeniami poczynionymi w przeprowadzonych wcześniej szacunkach) będzie dostępna dla Polski w roku 2006 (około 6 mld EURO rocznie) Ronkowski, P. i Hykawy, R.: Perspektywy polityki spójności UE w kontekście procesu rozszerzenia omówienie II Raportu nt. gospodarczej i społecznej spójności Komisji Europejskiej. Biuletyn UKIE numer 6, maj Szacunki autora oparte na analizie regresji (zależności) jednoczynnikowej, w której poziom funduszy strukturalnych per capita jest funkcją PKB per capita (w latach ). W perspektywie finansowej na lata , poziom funduszy strukturalnych dla najbiedniejszych krajów UE-15: Grecji, Portugalii i Hiszpanii, w przeliczeniu na mieszkańca wynosi odpowiednio około: 340, 330 i 200 EURO, a średnio dla tych trzech krajów Celu 1-go, około 240 EURO. Limit 4% dotyczy wysokości PKB w przeliczeniu na EURO. Projekcje zmian PKB wyrażonego w EURO, są wypadkową zmian realnego PKB oraz zmian w realnym kursie wymiany złotego do EURO. Dla przykładu w latach PKB Polski wyrażony w EURO wzrastał w tempie około 10% rocznie, przy średnim tempie wzrostu realnego PKB wynoszącym średnio około 5%. 14

15 Rysunek 3. Wysokość limitu 4% PKB dla funduszy strukturalnych w Polsce w latach , w zalezności od stopy wzrostu PKB w EUR 20,0 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 mld EUR 10% 7% 5% Źródło: Obliczenia własne. Podsumowanie Zakładając, że po roku 2006 i po zakończeniu rozszerzenia o kraje EŚW, w UE zachowany zostanie obecny poziom finansowania 2-go filaru WPR w ramach Sekcji Gwarancji EAGGF można przewidywać, że wysokość tego wsparcia dla Polski (instrumenty towarzyszące) mogłaby osiągnąć poziom porównywalny do tego w Hiszpanii (około 400 mln EURO rocznie). Do takiego wniosku upoważnia podobieństwo Polski i Hiszpanii pod względem wielkości (liczby ludności i wielkości sektora rolnego) i przynależności do Celu 1- go tych funduszy. Z kolei, gdyby transfer finansowy wsparcia poprzez fundusze strukturalne dla Polski był taki jak obecnie (średnio) w Portugalii, Hiszpanii i Grecji oraz gdyby udział Sekcji Orientacji w tym transferze był taki, jak przeciętnie w regionach Celu 1-go UE-15 (10%), to wsparcie rozwoju wsi z budżetu UE w ramach Sekcji Orientacji EAGGF wyniosłoby około 1000 mln EURO rocznie. Taki poziom wsparcia z Sekcji Orientacji EAGGF mógłby zostać utrzymany także przy niższym poziomie całości środków z Funduszy Strukturalnych, o ile w trakcie procesu programowania podjęto by decyzję o zwiększeniu udziału Sekcji Orientacji EAGGF w tych funduszach. Zatem szacowana na podstawie przyjętych tutaj założeń wysokość wsparcia rozwoju wsi po 2006r. wynosi około 1400 mln EURO rocznie. Jest to wartość zbliżona do oszacowanej wcześniej wysokości środków na rozszerzone działania towarzyszące, na jakie mogłaby liczyć Polska w roku 2006 (1250 mln EURO). 15

16 5. Wyzwania związane z absorpcją pomocy strukturalnej w Polsce Powyższe rozważania dotyczyły środków, które mogłyby być potencjalnie dostępne dla Polski po uzyskaniu członkostwa w UE. Zdaniem Komisji Europejskiej wielkość pomocy dla nowych krajów członkowskich będzie jednak wypadkową nie tylko potrzeb związanych z rozwojem społeczno-gospodarczym tych krajów, ale także możliwości absorpcji tej pomocy i utrzymania równowagi wydatków publicznych 21. Problem absorpcji środków pomocowych nie jest nowy. W poprzednich rundach rozszerzeń UE - o Grecję i kraje iberyjskie - stopniowe dochodzenie do pewnego docelowego poziomu absorpcji środków było wpisane w układ akcesyjny i kraje te wynegocjowały umorzenie znacznej części należnej składki do budżetu UE w pierwszych latach członkostwa, kiedy wysokość zagospodarowanych transferów z UE pozostawała na stosunkowo niskim poziomie. Te doświadczenia UE sugerować mogą, iż ustalenie poziomu transferów strukturalnych dla Polski i innych krajów z EŚW w okresie do 2006r. poniżej poziomu, jaki wynika z kryteriów podziału stosowanych dla obecnych krajów członkowskich (patrz część 3.) nie musi być interpretowane jako przejaw dyskryminacji, lecz jako wyraz przekonania Komisji odnośnie tego rodzaju ograniczeń w krajach EŚW. Trudności związane z oceną zdolności absorpcyjnych stanowiły także główny problem wcześniejszych opracowań na temat wysokości Funduszy Strukturalnych dla Polski. Kwieciński (1995) 22 odnosi się do przykładów Hiszpanii i wschodnich landów Niemiec, gdzie poziom pomocy strukturalnej w pierwszych latach członkostwa w UE był na poziomie zaledwie 1-2 % PKB i wzrastał stopniowo. Na tej podstawie formułuje on tezę, iż pomimo wysokich potencjalnie dostępnych sum wsparcia dla Polski, ich wysokość w pierwszych latach członkostwa może być ograniczona do 1,0-1,5% PKB, czyli do 2,0-3,0 mld EURO rocznie, co odpowiada EURO na mieszkańca. Ograniczone zdolności absorpcji oznaczałyby istotne zmniejszenie pomocy strukturalnej we wszystkich dziedzinach, w tym również w rolnictwie. Autor ten zauważa także, że z uwagi na wyższy niż w Polsce poziom PKB na mieszkańca w tych krajach (w pierwszych latach członkostwa), ten początkowo niski względny poziom zaabsorbowanej przez nie pomocy strukturalnej odpowiada sumom, będącym wyższym ułamkiem polskiego - niższego - PKB. Z drugiej strony względny poziom transferów (tj. wyrażony jako % PKB) jest jednak dobrym wskaźnikiem zdolności absorpcyjnej uwarunkowanej wydolnością makroekonomiczną kraju (wynik obciążenia krajowego systemu fiskalnego dofinansowaniem tych funduszy oraz presji tych transferów na umacnianie się krajowej waluty wobec EURO) 23. Z tych makroekonomicznych uwarunkowań i doświadczeń innych krajów UE wynika ważna lekcja, Por. Ronkowski, P. i Hykawy, R. perspektywy polityki spójności UE w kontekście procesu rozszerzenia omówienie II Raportu nt. gospodarczej i społecznej spójności Komisji Europejskiej. Biuletyn UKIE numer 6, maj Por. Kwieciński A. Fundusze strukturalne w Unii Europejskiej potencjalne korzyści dla Polski (1995). Materiały i raporty SAEPR/FAPA. Analizę problemów makroekonomicznych towarzyszących akcesji do UE, w tym następstw wzrostu transferów związanych ze Wspólną Polityką Rolną i Funduszami Strukturalnymi na przykładach krajów Iberyjskich i Grecji można znaleźć w W. Orłowski, Droga do Europy. Makroekonomia wstępowania do Unii Europejskiej. Seria: studia i prace. Z prac Zakładu Badań Statystyczno-Ekonomicznych. GUS. Warszawa

17 iż (bardzo) duży wzrost skali pomocy strukturalnej ma sens tylko wtedy, gdy efektywność zagospodarowania dodatkowych środków jest na tyle wysoka, że wzrost produktywności krajowych producentów wywołany tą pomocą co najmniej rekompensuje utratę konkurencyjności spowodowaną pogorszeniem relacji cen (silniejsza aprecjacja złotego do EURO) i ewentualnym zwiększeniem (lub utrzymaniem obecnie wysokich) obciążeń podatkowych (podatki jakie mogą być potrzebne na dofinansowanie powiększonych programów pomocowych krajowymi środkami publicznymi). Niemniej jednak istotna różnica między potencjalnie dostępnymi środkami, a prognozami uwzględniającymi czynnik zdolności absorpcyjnych musi skłaniać do praktycznego wniosku, iż w pierwszych latach członkostwa wysokość pomocy strukturalnej dla Polski, w tym i dla polskiego rolnictwa nie jest zdeterminowana jakimś przewidywalnym mechanizmem alokacji, ale zależeć będzie od wysiłku, jaki zostanie włożony w rozwój zdolności absorpcyjnych. W dalszej części prześledzimy czynniki decydujące o tych zdolnościach absorpcyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem sektora wsi i rolnictwa. Wskażemy także na inicjatywy mogące poprawić sytuację w tym zakresie. Wyzwanie 1: Zapewnienie współfinansowania krajowymi środkami publicznymi Wykorzystanie wszystkich środków potencjalnie dostępnych w roku 2006 w ramach całości funduszy strukturalnych może wymagać dofinansowania z krajowego budżetu w wysokości nawet 20 mld złotych (zakładając, że wkład krajowy odpowiada średnio ok. 80% prognozowanej pomocy z UE) 24. Jednak drastyczne pogorszenie sytuacji krajowego budżetu w 2001 r. skłania do ostrożnego podejścia do możliwości wygenerowania takiej kwoty. Dodatkowa trudność polega na tym, że innym celem strategicznym Polski związanym z akcesją (ale nie warunkiem akcesji) jest jak najszybsze spełnienie warunków konwergencji makroekonomicznej z Maastricht, a wśród nich niskiej inflacji i niskiego deficytu budżetowego 25. Jeśli - jak sugerujemy - po 2006 roku, tj. w kolejnej perspektywie finansowej UE na lata , wysokość potencjalnie dostępnych środków na fundusze strukturalne w Polsce zwiększyłaby się skokowo (z uwagi na objęcie Polski normalnymi zasadami alokacji tych środków), wyzwanie związane z koniecznością dofinansowania ulegnie zaostrzeniu w istotny sposób. Można zatem postawić tezę, że możliwość wygenerowania krajowych środków publicznych na dofinansowanie Funduszy Strukturalnych w pełnej wysokości uzależniona jest od utrzymania przez Polskę wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, generującego trwały wzrost wpływów do budżetu oraz od generalnej dyscypliny wydatków z krajowego budżetu. Biorąc pod uwagę zagrożenie dla unijnej polityki spójności, wiążące się z ewentualnym brakiem możliwości odpowiedniego współ-finansowania z krajowych budżetów nowych (stosunkowo biednych) krajów członkowskich (z pewnością zagrożenie to dotyczy także innych krajów kandydujących do członkostwa w UE), należałoby rozważyć wniosek o Takie założenie przyjęto w Raporcie w sprawie korzyści i kosztów integracji Rzeczypospolitej Polskiej z Unią Europejską (Rada Ministrów, 2000). Kryteria konwergencji z Maastricht przewidują, że aby wejść do unii walutowej kraj musi (między innymi) osiągnąć wysoki stopień stabilności cen (nie większa niż 1.5 punktu procentowego różnicę pomiędzy krajem a trzema krajami UE o najniższej inflacji) oraz stabilność finansów publicznych (nie większy niż 3% deficyt budżetowy). Konwergencja makroekonomiczna jest priorytetem, ze względu na korzyści, jaki niesie przystąpienie do unii walutowej dla kraju, który już jest członkiem UE. 17

18 czasowe zmniejszenie pułapów finansowania krajowego dla nowych krajów członkowskich UE. Wyzwanie 2: Zapewnienie właściwej alokacji środków pomiędzy działania Zakres wsparcia rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich jest bardzo szeroki. I tak wsparciem inwestycji w gospodarstwach rolnych objęte mogą zostać gospodarstwa o bardzo zróżnicowanej specyfice, pod względem takich cech jak: skala produkcji, perspektywy rozwoju, kierunek produkcji rolnej, lokalizacja. Korzyści odniosą zarówno małe gospodarstwa zmieniające właściciela lub o ograniczonych możliwościach ekspansji (wcześniejsze emerytury, gospodarstwa położone na obszarach o gorszych warunkach produkcyjnych), jak i gospodarstwa charakteryzujące się dużym potencjałem rozwojowym (wsparcie modernizacji gospodarstw i przetwórstwa, wsparcie młodych rolników). Warto podkreślić, że pod tym względem ta przyszła pomoc dla rolnictwa będzie się korzystnie różnić od tej w ramach programu przed-akcesyjnego SAPARD, gdzie z uwagi na niewielkie środki, wsparcie jest ograniczone do gospodarstw o wybranych kierunkach produkcji (produkcja zwierzęca) i o pewnej minimalnej skali produkcji. Ta różnorodność kierunków pomocy jest istotną zaletą, bowiem pozwala na elastyczne dostosowanie pomocy do specyficznych lokalnych potrzeb. Niemniej jednak, jest także i wyzwaniem, bowiem stawia wysokie wymagania, co do właściwej identyfikacji tych potrzeb oraz ich właściwego odzwierciedlenia w programach (chodzi o dobór instrumentów, warunków dostępu i kryteriów selekcji wniosków). Sprostanie temu wyzwaniu na etapie programowania stanowić będzie o efektywnej absorpcji środków pomocowych, szczególnie w pierwszym okresie członkostwa, kiedy jak stwierdziliśmy - dostępność środków może okazać się wysoka. Wyzwanie 3: Zapewnienie wysokiego poziomu sprawności krajowych instytucji i procedur wdrożeniowych Prawo unijne w zakresie wdrażania programów pomocowych jest dużo bardziej złożone niż prawo polskie, a procedury programowania, implementacji, monitoringu i oceny tych programów UE uległy w ostatnich latach zmianom. Zwiększono między innymi wymagania odnośnie efektywności i przejrzystości instytucji i procedur wdrożeniowych. Polska uzyska członkostwo w okresie, kiedy wymagania w tym zakresie będą dużo wyższe niż były w latach, kiedy członkostwo w UE uzyskiwały kraje Iberyjskie, Grecja czy Irlandia. Można się zatem spodziewać, iż odpowiednie przygotowanie takich instytucji i procedur w Polsce stanowi ogromne wyzwanie. Ograniczone doświadczenia w tym zakresie i krótki czas, jaki pozostał do roku 2004, czyli planowanej daty akcesji, wzmagają tylko potrzebę takich przygotowań. Z tego względu bardzo pomocne będą doświadczenia zebrane w trakcie powstawania i implementacji programu SAPARD. I tak na przykład w chwili uzyskania członkostwa w UE agencja płatnicza SAPARD powinna być gotowa do bezpośredniego przejęcia podobnych zadań związanych z programami rozwoju wsi. Również doświadczenie, jakie zgromadzą inne instytucje zaangażowane w implementację SAPARD, w tym władze regionalne i sami beneficjenci, powinny zminimalizować ryzyko związane z wdrażaniem znacznie większych programów strukturalnych w przyszłości. Warto zauważyć, że zaistniałe opóźnienia w rozpoczęciu wdrażania SAPARD oznaczają, że właśnie to odpowiednie przygotowanie instytucjonalne do absorpcji środków może się okazać dużo ważniejsze niż korzyści finansowe, jakie sobie po tym programie obiecywano w Polsce 18

19 (ale także w Brukseli) w okresie przedakcesyjnym 26. Jeśli jednak trudności związane z przygotowaniem SAPARD zostaną odczytane właściwie - jako przejaw skali tego wyzwania organizacyjno - instytucjonalnego jakim jest wdrażanie unijnej pomocy strukturalnej według jej nowych zasad i jeśli w ślad za tym pójdzie dodatkowy wysiłek dostosowawczy, wtedy korzyści z dobrego przygotowania do Funduszy Strukturalnych mogą w krótkim czasie zrekompensować ewentualne straty finansowe spowodowane opóźnieniem tego programu. Wyzwanie 4: Osiągniecie przez krajowych beneficjentów możliwości dofinansowania środkami własnymi Chodzi tutaj przede wszystkim o rolników i firmy przetwórstwa rolno-spożywczego. Zasady pomocy UE przewidują, że poziom wsparcia środkami publicznymi inwestycji nie może przekroczyć 40% jej wartości (50% w obszarach LFA) w gospodarstwach rolnych oraz 50% w inwestycjach w przetwórstwie i marketingu (tylko na obszarze celu 1.; na innych obszarach -40%). Pozostałą część inwestycji musza pokryć sami beneficjanci wykorzystując w tym celu oszczędności i kredyty. Może się to okazać istotnym czynnikiem limitującym absorpcję środków pomocowych, jeśli się weźmie pod uwagę obecne, ograniczone zasoby finansowe rolnictwa, niską opłacalność wielu kierunków produkcji i wzrost stopnia konkurencji na niektórych krajowych rynkach rolno-żywnościowych, jaki jest spodziewany w wyniku integracji ze wspólnotowym rynkiem Z tego też powodu dużo bezpieczniejsze są te z ww. instrumentów wsparcia, które nie wymagają angażowania środków własnych, jak na przykład wcześniejsze emerytury czy też wsparcie dla gospodarstw położonych w regionach o niekorzystnych warunkach naturalnych (LFA) - generalnie wszystkie instrumenty towarzyszące. Wydaje się, że podział środków pomiędzy różne instrumenty wsparcia powinien uwzględniać ten czynnik, chociaż pole manewru w tym zakresie jest raczej ograniczone. Inny, i chyba zasadniczy czynnik, współdecydujący o możliwości wygenerowania udziału własnego beneficjanta, to dostęp do tych samych instrumentów wsparcia opłacalności produkcji rolnej i na tych samych zasadach, jakie dotyczą konkurentów na Jednolitym Rynku UE. W tym kontekście wykluczenie polskich rolników ze wsparcia w formie płatności bezpośrednich (która to forma wsparcia staje się stopniowo dominującym elementem WPR, a w niektórych kierunkach produkcji już nim jest) oznaczałoby pogorszenie konkurencyjności, pogorszenie opłacalności inwestycji i ograniczenie dostępności środków na współfinansowanie inwestycji modernizacyjnych wspieranych przez UE. W skrócie, konsekwencją takiego wykluczenia z płatności bezpośrednich byłoby także zmniejszenie możliwości korzystania z pomocy strukturalnej. 26 Może to się okazać w zasadzie jedyną korzyścią z tego programu, jeśli jego rozpoczęcie opóźni się do roku 2002, a Polsce uda się uzyskać członkostwo w UE już w 2003r. (co jest jednak scenariuszem mało prawdopodobnym, ale nie niemożliwym). 19