GRUDZIEŃ Departament Polityki Migracyjnej MSW OCENA SKUTKÓW ABOLICJI DLA CUDZOZIEMCÓW Z 2007 ROKU

Transkrypt

1 GRUDZIEŃ 2014 Departament Polityki Migracyjnej MSW OCENA SKUTKÓW ABOLICJI DLA CUDZOZIEMCÓW Z 2007 ROKU

2 Dokument przygotowany przez Wydział Analiz Migracyjnych Departamentu Polityki Migracyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Redakcja: Ewa Balcerak Elektroniczna wersja raportu dostępna jest na stronie internetowej pod zakładką Publikacje Departamentu Polityki Migracyjnej MSW. Kontakt: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Departament Polityki Migracyjnej ul. Stefana Batorego Warszawa dpm@msw.gov.pl Strona internetowa: 1

3 SPIS TREŚCI Wprowadzenie... 6 Abolicja z 2007 roku Podstawy prawne abolicji Profil abolicji Informacje statystyczne Abolicja w ujęciu regionalnym Ocena skutków abolicji z 2007 roku Metodologia badań Obywatele Wietnamu Obywatele Armenii Obywatele Ukrainy Analiza porównawcza abolicji z lat 2003 oraz Wnioski...43 Załącznik

4 SPIS WYKRESÓW Wykres 1 Liczbowy rozkład wniosków złożonych w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw według najliczniejszych obywatelstw Wykres 2 Procentowy rozkład decyzji wydanych w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw według poszczególnych rodzajów decyzji Wykres 3 Liczbowy rozkład decyzji pozytywnych oraz pozostałych rodzajów decyzji według najliczniejszych obywatelstw Wykres 4 Procentowy rozkład decyzji pozytywnych według najliczniejszych obywatelstw Wykres 5 Liczbowy rozkład wniosków złożonych w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw według województw Wykres 6 Procentowy rozkład wniosków o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony złożonych na podstawie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw na terytorium poszczególnych województw według najliczniejszych obywatelstw Wykres 7 Liczbowy rozkład decyzji pozytywnych oraz pozostałych rodzajów decyzji wydanych w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw według organu wydającego (Szef UdSC oraz wojewodowie) Wykres 8 Procentowy rozkład decyzji wydanych w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw według województw Wykres 9 Procentowy rozkład decyzji pozytywnych wydanych w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw według województw Wykres 10 Procentowy rozkład liczby obywateli Wietnamu objętych badaniem według wskazanych województw Wykres 11 Liczbowy rozkład decyzji administracyjnych wydanych obywatelom Wietnamu objętym badaniem w II etapie procesu regularyzacyjnego według rodzaju decyzji (z wyszczególnieniem decyzji pozytywnych) Wykres 12 Procentowy rozkład decyzji administracyjnych wydanych obywatelom Wietnamu objętym badaniem w II etapie procesu regularyzacyjnego, skutkujących kontynuacją lub jego przerwaniem Wykres 13 Liczbowy rozkład pozytywnych decyzji wydanych obywatelom Wietnamu objętym badaniem w III etapie procesu regularyzacyjnego według rodzaju decyzji (z wyszczególnieniem decyzji pozytywnych)

5 Wykres 14 Procentowy rozkład pozytywnych decyzji wydanych obywatelom Wietnamu objętym badaniem w III etapie procesu regularyzacyjnego Wykres 15 Liczbowy rozkład decyzji skutkujących przerwaniem procesu regularyzacyjnego przez objętych badaniem obywateli Wietnamu w III etapie procesu regularyzacyjnego według rodzaju decyzji Wykres 16 Liczba obywateli Wietnamu objętych badaniem, którzy w kolejnych latach uzyskali decyzje legalizujące ich pobyt na terytorium RP Wykres 17 Procentowy rozkład liczby obywateli Armenii objętych badaniem według wskazanych województw Wykres 18 Liczbowy rozkład decyzji administracyjnych wydanych obywatelom Armenii objętym badaniem w II etapie procesu regularyzacyjnego według rodzaju decyzji (z wyszczególnieniem decyzji pozytywnych) Wykres 19 Procentowy rozkład decyzji administracyjnych wydanych obywatelom Armenii objętym badaniem w II etapie procesu regularyzacyjnego według rodzaju decyzji, skutkujących kontynuacją lub jego przerwaniem Wykres 20 Liczbowy rozkład pozytywnych decyzji wydanych obywatelom Armenii objętym badaniem w III etapie procesu regularyzacyjnego według rodzaju decyzji (z wyszczególnieniem decyzji pozytywnych) Wykres 21 Procentowy rozkład pozytywnych decyzji wydanych obywatelom Armenii objętym badaniem w III etapie procesu regularyzacyjnego Wykres 22 Liczbowy rozkład decyzji skutkujących przerwaniem procesu regularyzacyjnego przez objętych badaniem obywateli Armenii w III etapie procesu regularyzacyjnego według rodzaju decyzji 31 Wykres 23 Liczba obywateli Armenii objętych badaniem, którzy w kolejnych latach uzyskali decyzje legalizujące ich pobyt na terytorium RP Wykres 24 Procentowy rozkład liczby obywateli Ukrainy objętych badaniem według wskazanych województw Wykres 25 Liczbowy rozkład decyzji administracyjnych wydanych obywatelom Ukrainy objętym badaniem w II etapie procesu regularyzacyjnego według rodzaju decyzji (z wyszczególnieniem decyzji pozytywnych) Wykres 26 Procentowy rozkład decyzji administracyjnych wydanych obywatelom Ukrainy objętym badaniem w II etapie procesu regularyzacyjnego według rodzaju decyzji, skutkujących kontynuacją lub jego przerwaniem Wykres 27 Liczbowy rozkład pozytywnych decyzji wydanych obywatelom Ukrainy objętym badaniem w III etapie procesu regularyzacyjnego według rodzaju decyzji (z wyszczególnieniem decyzji pozytywnych) Wykres 28 Procentowy rozkład pozytywnych decyzji wydanych obywatelom Ukrainy objętym badaniem w III etapie procesu regularyzacyjnego Wykres 29 Liczbowy rozkład decyzji skutkujących przerwaniem procesu regularyzacyjnego przez objętych badaniem obywateli Ukrainy w III etapie procesu regularyzacyjnego według rodzaju Wykres 30 Liczba obywateli Ukrainy objętych badaniem, którzy w kolejnych latach uzyskali decyzje legalizujące ich pobyt na terytorium RP

6 SPIS TABEL Tabela 1 Liczba cudzoziemców, którzy w 2007 r. złożyli wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tryb powszechny) oraz liczba cudzoziemców, którzy w okresie od 20 lipca 2007 r. do 19 stycznia 2008 r. złożyli wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (tryb abolicyjny) wraz z udziałem procentowym poszczególnych województw w ogólnej liczbie złożonych wniosków Tabela 2 Liczba obywateli Wietnamu objętych badaniem według wskazanych województw Tabela 3 Liczba obywateli Armenii objętych badaniem według wskazanych województw Tabela 4 Liczba obywateli Ukrainy objętych badaniem według wskazanych województw SPIS SCHEMATÓW Schemat 1 Przebieg procesu regularyzacji obywateli Wietnamu na poszczególnych etapach w ujęciu liczbowym Schemat 2 Przebieg procesu regularyzacji obywateli Armenii na poszczególnych etapach w ujęciu liczbowym Schemat 3 Przebieg procesu regularyzacji obywateli Ukrainy na poszczególnych etapach w ujęciu liczbowym

7 Wprowadzenie Historia regularyzacji rozumianej jako proces stwarzania możliwości przebywającym w Polsce nielegalnie imigrantom zalegalizowania ich pobytu 1 obejmuje zasadniczo trzy przeprowadzone na terytorium RP programy regularyzacyjne o charakterze abolicyjnym. W 2003 roku po raz pierwszy przeprowadzono abolicję, w ramach której cudzoziemcy o nieuregulowanym statusie mogli, po spełnieniu określonych warunków, zalegalizować swój pobyt na terytorium RP lub też opuścić nasz kraj bez ponoszenia konsekwencji nielegalnego pobytu wpisania ich danych do wykazu cudzoziemców, których pobyt w naszym kraju jest niepożądany (art. 154 i 155 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach). W roku 2007 cudzoziemcy uzyskali kolejną możliwość zalegalizowania pobytu na terytorium RP lub jego opuszczenie bez ryzyka poniesienia konsekwencji, w ramach abolicji opartej na podobnych do wcześniejszych zasadach (art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw). Rozwiązania prawne przyjęte w obu przypadkach nadały abolicjom charakter jednorazowych programów regularyzacyjnych, adresowanych jedynie do osób zdolnych do pokrycia pełnych kosztów utrzymania siebie i swoich rodzin, pracujących bądź posiadających przyrzeczenie zatrudnienia, posiadających tytuł prawny do zajmowanego lokalu, wraz z koniecznością wykazania prawie siedmio- (abolicja z 2003 r.) lub dziesięcioletniego (abolicja z 2007 r.) udokumentowanego okresu pobytu w naszym kraju. W 2007 roku, warunkiem ubiegania się o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na okres jednego roku, było ponadto nieuczestniczenie w poprzedniej abolicji. Powyższe, niełatwe do spełnienia warunki, wraz z ograniczonym zasięgiem kampanii informacyjnych stały się przyczyną, dla której zrealizowane w ubiegłych latach programy abolicyjne mogły objąć jedynie część migrantów przebywających w Polsce nielegalnie. Nie przyczyniły się one także do poszerzenia wiedzy dotyczącej skali zjawiska nielegalnej migracji. Z tego względu w 2009 r. w ramach Zespołu do Spraw Migracji wszczęto prace nad koncepcją kolejnej abolicji, która mogłaby objąć liczniejszą grupę migrantów przebywających w Polsce bez zezwolenia. Również środowiska imigranckie postulowały przeprowadzenie kolejnej akcji tego rodzaju, spotykając się z pozytywnym odzewem ze strony m.in. Prezydenta RP, Komisji Mniejszości Narodowych i Etnicznych Sejmu RP oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, z którymi ówczesne MSWiA prowadziło w tej sprawie dialog. Ostatecznie nowe przepisy abolicyjne zostały zawarte w ustawie z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach. Zalegalizowanie pobytu cudzoziemców, spełniających określone wymagania, odbywało się w formie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielanego na okres 2 lat. W trakcie takiego pobytu cudzoziemiec mógł podjąć zatrudnienie bez konieczności posiadania zezwolenia na podstawie umowy o pracę. Okres składania wniosków wynosił 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od 1 stycznia do 2 lipca 2012 roku. Celem powyższych, stosunkowo liberalnych przepisów abolicyjnych było umożliwienie uregulowania statusu jak największej liczbie cudzoziemców nielegalnie przebywających w Polsce (odstąpiono m. in. od wymogów dotyczących posiadania tytułu prawnego do lokalu, wykonywania pracy lub 1 Więcej informacji na temat definicji oraz teorii regularyzacji w rozdziale pierwszym raportu pt. Ocena skutków abolicji dla cudzoziemców z 2003 roku (publikacja Wydziału Analiz Migracyjnych w Departamencie Polityki Migracyjnej MSW, Warszawa 2012, Raport ten stanowi podsumowanie pierwszego etapu badań nad przebiegiem procesu regularyzacji cudzoziemców przebywających nielegalnie na terytorium RP. Wprowadzenie 6

8 posiadania określonych dochodów lub majątku). Abolicja z 2012 r. była ostatnią z dotychczas przeprowadzonych w Polsce powszechnych akcji regularyzacyjnych, warto jednak odnotować, że na mocy przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach wprowadzono nowe rozwiązania prawne, pozwalające w indywidualnych przypadkach na zalegalizowanie pobytu cudzoziemcom przebywającym nielegalnie na terytorium RP. Niniejsze opracowanie powstało w ramach kontynuacji prac analitycznych nad procesem regularyzacji pobytu cudzoziemców przebywających nielegalnie na terytorium RP i stanowi podsumowanie drugiego etapu tychże prac, poświęconego analizie przebiegu abolicji z 2007 roku oraz ocenie jej późniejszych skutków poprzez prześledzenie ścieżek legalizacyjnych obieranych przez przedstawicieli badanych grup cudzoziemców w kolejnych latach (do dnia 31 grudnia 2013 roku, która to data stanowi granicę chronologiczną, przyjętą na potrzeby niniejszego opracowania). Osobny rozdział stanowi porównanie rezultatów powyższego badania z wynikami raportu poświęconego ocenie skutków abolicji z 2003 roku, ze wskazaniem podobieństw oraz różnic, a także występujących tu tendencji wzrostowych lub spadkowych. Analiza wielkości i zależności występujących w ramach dostępnych informacji statystycznych prowadzić ma do uzyskania odpowiedzi na temat sytuacji cudzoziemców objętych procesem regularyzacyjnym, która wynika, z jednej strony, z podejmowanych przez nich decyzji o pozostaniu na terytorium RP, udaniu się do innych państw Unii Europejskiej lub państw trzecich, czy też o powrocie do kraju pochodzenia, z drugiej zaś strony z możliwości formalnych związanych z dalszą legalizacją pobytu w Polsce. Metodologia zastosowana do dokonania oceny skutków abolicji z 2007 r. powiela model przyjęty we wcześniejszym badaniu (dotyczącym abolicji z 2003 r.) i obejmuje przede wszystkim ilościową i jakościową analizę danych pochodzących zarówno z pierwotnych, jak i wtórnych źródeł informacji. Do źródeł pierwotnych należą niepublikowane dotąd dane statystyczne dotyczące dalszych ścieżek legalizacyjnych cudzoziemców objętych abolicją z 2007 r., które na potrzeby niniejszego raportu zostały przekazane przez Zespół Analiz i Statystyk Migracyjnych w Biurze Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a także krajowe opracowania statystyczne, udostępniane przez Urząd do Spraw Cudzoziemców oraz Komendę Główną Straży Granicznej. Wtórne źródła informacji stanowią publikacje ośrodków badawczonaukowych oraz opinie przedstawicieli poszczególnych instytucji zajmujących się problematyką migracyjną. W rozdziale pierwszym raportu dokonano analizy przebiegu abolicji z 2007 r., obejmującej charakterystykę konstrukcji prawnej oraz badanie poziomu aktywności cudzoziemców i skuteczności podjętych przez nich działań. W rozdziale drugim podjęto próbę oszacowania skutków działań regularyzacyjnych z 2007 r. oraz prześledzenia ścieżek legalizacyjnych obieranych przez przedstawicieli badanych grup cudzoziemców w latach późniejszych. Rozdział trzeci zawiera porównanie założeń i wyników abolicji z lat 2003 oraz 2007, zestawione w formie tabelarycznej, zaś rozdział czwarty obejmuje wnioski końcowe. Publikację dopełnia załącznik zawierający szczegółowe dane statystyczne ilustrujące przebieg poszczególnych etapów procesu regularyzacyjnego, do których odniesienia poczynione zostały w tekście raportu. Niniejszy raport stanowi drugą tego typu analizę przeprowadzoną przez pracowników Wydziału Analiz w Departamencie Polityki Migracyjnej MSW. W przyszłości planowane jest również dokonanie oceny skutków abolicji dla cudzoziemców o nieuregulowanym statusie z 2012 r. oraz ich zestawienie z danymi zawartymi zarówno w obecnym, jak i w poprzednim raporcie. Uzyskane w ten sposób informacje pozwolą w szerszym zakresie określić zasadność przyjętych rozwiązań legislacyjnych oraz wskazać na potencjalne bariery powstałe na 7 Wprowadzenie

9 poszczególnych etapach procesów regularyzacyjnych, a także uzupełnić wiedzę o profil migracyjny znaczącej grupy cudzoziemców, którzy postanowili zalegalizować swój pobyt na terytorium RP na mocy przepisów abolicyjnych. Jednocześnie należy stwierdzić, że powyższe opracowania stanowią odpowiedź na rekomendacje zawarte w przyjętym w dniu 31 lipca 2012 r. przez Radę Ministrów dokumencie pt. Polityka migracyjna Polski stan obecny i postulowane działania, podkreślające konieczność prowadzenia skutecznego monitoringu informacji na temat losów cudzoziemca, którego pobyt został zalegalizowany w oparciu o przepisy abolicyjne (rozdział 4.8), a także realizuje przyjęty w dniu 2 grudnia 2014 r. przez Radę Ministrów dokument wykonawczy pt. Plan wdrażania dla dokumentu Polityka migracyjna Polski stan obecny i postulowane działania (rekomendacja dotycząca wprowadzenia obowiązku opracowywania przez organy państwowe regularnych analiz dotyczących abolicji oraz rekomendacja w zakresie ustanowienia systemu monitorowania losów cudzoziemca, którego pobyt został zalegalizowany w oparciu o przepisy abolicyjne). Wprowadzenie 8

10 Abolicja z 2007 roku Z dniem 20 lipca 2007 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw 2 (zwanej dalej ustawą abolicyjną) umożliwiające cudzoziemcom o nieuregulowanym statusie, po spełnieniu określonych w ustawie warunków, zalegalizowanie pobytu na terytorium RP w ramach abolicji. 1.1 Podstawy prawne abolicji Na mocy art. 18 powyższej ustawy, przez okres sześciu miesięcy obowiązywał przepis pozwalający na zalegalizowanie pobytu w Polsce cudzoziemcom o nieuregulowanym statusie prawnym według następujących zasad: 1. Cudzoziemcowi przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nieprzerwanie co najmniej od dnia 1 stycznia 1997 r., którego pobyt na tym terytorium w dniu wejścia w życie ustawy był nielegalny, wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca mógł udzielić zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na okres 1 roku, o ile nie powodowało to zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa i porządku publicznego, albo obciążenia dla budżetu państwa lub nie naruszało interesu Rzeczypospolitej Polskiej, jeśli cudzoziemiec spełniał łącznie następujące warunki: złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy; wskazał lokal mieszkalny, w którym zamierzał przebywać i przedstawił tytuł prawny do jego zajmowania; posiadał przyrzeczenie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo pisemne oświadczenie pracodawcy o zamiarze zatrudnienia go lub powierzenia mu wykonywania innej pracy zarobkowej, lub pełnienia funkcji w zarządach osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą, jeżeli zezwolenie na pracę nie było wymagane, lub posiadał dochody lub mienie wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu w tym kosztów leczenia, bez potrzeby korzystania ze wsparcia materialnego ze środków pomocy społecznej przez okres 1 roku; nie złożył wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 154 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach 3 (czyli w ramach akcji abolicyjnej, przeprowadzonej w 2003 roku). 2. Cudzoziemcowi, który złożył wniosek, o którym mowa w pkt 1, oraz osobom objętym wnioskiem, wojewoda wydawał wizy pobytowe na okres pobytu do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. 3. Przed wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony cudzoziemcowi, którego dane znajdowały się w wykazie, wojewoda był obowiązany zwrócić się o przekazanie informacji w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa i porządku publicznego także do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. 2 Dz.U r. Nr 120 poz Dz.U r. Nr 128 poz Abolicja z 2007 roku

11 4. W decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony określano termin, w którym cudzoziemiec był obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do decyzji tej stosowano odpowiednio przepisy o postępowaniu w sprawie zobowiązania do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 5. W przypadku, gdy cudzoziemiec opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie określonym w decyzji, o której mowa w pkt 4, jego danych nie umieszczano w wykazie, chyba, że wymagały tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa i porządku publicznego. 6. W przypadku, gdy cudzoziemiec, który otrzymał na podstawie przepisu pkt 2 wizę pobytową na okres pobytu do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 lub 53a (w zwykłym trybie) ustawy z 2003 r. o cudzoziemcach, zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, wniosek taki pozostawiano bez rozpoznania. Rozwiązania prawne przyjęte w ramach abolicji z 2007 r. (analogiczne do rozwiązań zastosowanych w 2003 r.) nadały jej charakter jednorazowego programu regularyzacyjnego, adresowanego jedynie do osób zdolnych do pokrycia kosztów utrzymania siebie i swoich rodzin, pracujących bądź posiadających przyrzeczenie zatrudnienia, posiadających tytuł prawny do zajmowanego lokalu, wraz z koniecznością wykazania ponad 10-letniego udokumentowanego okresu pobytu w Polsce. 1.2 Profil abolicji A. Kategoria regularyzacji: jednorazowa abolicja o charakterze uzupełniającym skierowana głównie do cudzoziemców, którzy nie ubiegali się o zalegalizowanie pobytu na terytorium RP w ramach akcji abolicyjnej z 2003 roku. B. Kryteria: udokumentowany ponad 10-letni, nieprzerwany okres pobytu w Polsce; 6-miesięczny okres składania wniosków; wskazanie lokalu mieszkalnego wraz z tytułem prawnym do jego zajmowania; posiadanie przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę bądź oświadczenia pracodawcy o zamiarze zatrudnienia; posiadanie mienia lub dochodów pozwalających na utrzymanie i leczenie przez okres jednego roku osoby aplikującej wraz z rodziną, bez wsparcia ze środków pomocy społecznej; pozytywna opinia właściwych organów w zakresie obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; nieuczestniczenie we wcześniejszej akcji abolicyjnej, przeprowadzonej w 2003 r. (wnioski cudzoziemców, którzy ubiegali się o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 154 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach nie były rozpatrywane). Abolicja z 2007 roku 10

12 C. Oferta: przyznanie przez wojewodę wizy pobytowej na okres pobytu do zakończenia postępowania w pierwszej instancji w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony; w przypadku decyzji pozytywnej wydanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony; w przypadku decyzji odmownej i podporządkowaniu się nakazowi opuszczenia kraju nieumieszczanie danych cudzoziemca w wykazie, co pozwalało na zachowanie czystej karty w powtórnych staraniach o wjazd na terytorium RP. D. Czas trwania programu: termin składania wniosków o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - od wejścia ustawy w życie tj. od 20 lipca 2007 r. do 19 stycznia 2008 r. (6 miesięcy); w przypadku decyzji pozytywnej udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na okres 1 roku od momentu zakończenia postępowania, z możliwością przedłużenia legalnego pobytu w przyszłości. E. Efekty zakładane przez ustawodawcę: kontynuacja i uzupełnienie akcji abolicyjnej przeprowadzonej w 2003 r. regulacje zawarte w art. 18 ustawy abolicyjnej miały na celu m.in. umożliwienie zalegalizowania pobytu na terytorium RP cudzoziemcom, którzy nie złożyli wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 154 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tryb abolicyjny) lub też składając wniosek nie dotrzymali należytych terminów; humanitarne; zwiększenie zakresu kontroli nad nielegalną imigracją; zwiększenie stopnia przestrzegania prawa oraz poziomu bezpieczeństwa i porządku publicznego. F. Sposoby realizacji: brak wstępnych badań oraz analiz typu SWOT poprzedzających opracowanie założeń zamierzonej regularyzacji; surowe i sztywne kryteria uczestnictwa (w tym wydłużenie wymaganego okresu udokumentowanego nielegalnego przebywania na terytorium RP do 10 lat); minimalizacja ewentualnych obciążeń dla budżetu państwa poprzez kryteria uczestnictwa (tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, zatrudnienie, środki na roczne utrzymanie); brak systemu monitoringu efektów abolicji. Powtórzenie w ramach abolicji z 2007 r. rozwiązań prawnych sprzed 4 lat, spełnienie których zakładało ustabilizowaną sytuację materialną i zawodową cudzoziemców, pomimo ich funkcjonowania w szarej strefie, w znacznym stopniu ograniczyło jej zasięg i możliwości objęcia liczniejszej grupy imigrantów przebywających nielegalnie na terytorium RP. 11 Abolicja z 2007 roku

13 1.3 Informacje statystyczne Aplikacje W ciągu sześciu miesięcy obowiązywania przepisów pozwalających na zalegalizowanie pobytu w Polsce cudzoziemcom o nieuregulowanym statusie prawnym, do pierwszego etapu abolicji zgłosiło się 2033 imigrantów z 30 państw (patrz tabela 1 w załączniku 1), którzy złożyli formalny wniosek o udzielenie im zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy abolicyjnej. Wykres 1 Liczbowy rozkład wniosków złożonych w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw według najliczniejszych obywatelstw Wietnam Armenia Ukraina pozostałe Ponad połowę wszystkich aplikujących stanowili cudzoziemcy posiadający obywatelstwo wietnamskie (55%) wynik ten wskazuje na wzrost zainteresowania legalizacją pobytu wśród tej grupy narodowościowej w stosunku do wcześniejszej abolicji (w 2003 r. udział obywateli Wietnamu w ogóle aplikujących wyniósł 38%, co plasowało ich na drugiej, po obywatelach Armenii, pozycji). Z kolei liczba Ormian, zainteresowanych uregulowaniem swojego statusu pobytowego na terytorium RP w trybie abolicyjnym zmalała z 46% w 2003 r. do 29% w roku Łącznie jednak liczba wniosków o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, złożonych na podstawie art. 18 ustawy abolicyjnej przez obywateli wspomnianych dwóch państw wyniosła 84%, a więc dokładnie tyle samo, ile w roku Trzecią najliczniejszą grupę cudzoziemców stanowili obywatele Ukrainy (6%). Wśród pozostałych uczestników akcji abolicyjnej z 2007 r. przeważali cudzoziemcy pochodzący z państw obszaru postradzieckiego (głównie Rosji, Białorusi, Gruzji, Uzbekistanu i Kazachstanu) oraz państw azjatyckich, takich jak Chiny, Mongolia czy Turcja. Dominacja obywateli Wietnamu, Armenii i Ukrainy wśród uczestników abolicji z 2007 r. zdaje się potwierdzać jej charakter, który zgodnie z założeniami ustawodawcy miał być komplementarny w stosunku do regularyzacji przeprowadzonej w 2003 roku, zaś akcja skierowana była głównie do cudzoziemców, którzy z różnych względów nie uczestniczyli we wcześniejszej abolicji, pomimo takiej możliwości Decyzje W toku postępowania o udzielenie cudzoziemcom o nieuregulowanym statusie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy abolicyjnej, wojewodowie wydali łącznie 1832 decyzje, w tym 1346 decyzji pozytywnych, 485 decyzji odmownych oraz 1 decyzję o umorzeniu postępowania (patrz tabela 2 w załączniku 1). Abolicja z 2007 roku 12

14 Wykres 2 Procentowy rozkład decyzji wydanych w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw według poszczególnych rodzajów decyzji 26% 0,3% udzielenie zezwolenia odmowa udzielenia zezwolenia 73% inne Podobnie jak w przypadku abolicji z 2003 r., w procentowym rozkładzie poszczególnych kategorii decyzji administracyjnych dominują decyzje pozytywne ze wskaźnikiem 73%. Niecałą 1 / 3 ogółu wydanych przez wojewodów roztrzygnięć stanowiły odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zaś zaledwie ułamek procenta umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę utrzymanie przez ustawodawcę wcześniejszych restrykcyjnych kryteriów przystąpienia do programu regularyzacyjnego należy podkreślić, iż wynik szacunkowy abolicji z 2007 r., plasujący się na poziomie ok. 73% pozytywnych rozstrzygnięć jest stosunkowo dobrym wynikiem, świadczącym o dużej determinacji i odpowiednim przygotowaniu do procedur abolicyjnych cudzoziemców, którzy zdecydowali się w tym programie uczestniczyć. Warto też zaznaczyć, że wartość wskaźnika decyzji pozytywnych odnosi się tylko do pierwszego etapu szeroko rozumianego procesu regularyzacji, prowadzącego docelowo do trwałego ustabilizowania sytuacji życiowej migrantów, w tym przede wszystkim przyznania legalnego statusu pobytowego cudzoziemcom wychodzącym z szarej strefy. W dalszej części opracowania dokonano analizy danych pochodzących z kolejnych lat pobytu w naszym kraju wybranych grup cudzoziemców, spośród których najbardziej miarodajnym wskaźnikiem jest liczba decyzji trwale lub długoterminowo stabilizujących ich pobyt w Polsce (np. zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, nabycie obywatelstwa polskiego, etc). Wykres 3 Liczbowy rozkład decyzji pozytywnych oraz pozostałych rodzajów decyzji według najliczniejszych obywatelstw Wietnam Armenia Ukraina pozostałe decyzje pozytywne pozostałe decyzje łącznie 13 Abolicja z 2007 roku

15 W ramach prowadzonych postępowań legalizacyjnych najwięcej decyzji wydano obywatelom Wietnamu (62%) i Armenii (25%) co łącznie stanowi 87% ogółu wydanych decyzji. Powyższy wykres przedstawia klasyfikację decyzji przypisanych do najliczniejszych obywatelstw w ujęciu liczbowym (z wyszczególnieniem decyzji pozytywnych). Na tej podstawie można podjąć próbę przedstawienia wskaźnika skuteczności dla poszczególnych obywatelstw w ubieganiu się o możliwość zalegalizowania pobytu w oparciu o przepisy abolicyjne. Wykres 4 Procentowy rozkład decyzji pozytywnych według najliczniejszych obywatelstw 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 80% 68% 51% 56% Wietnam Armenia Ukraina pozostałe Analiza skuteczności w ubieganiu się o zalegalizowanie pobytu w ramach programu abolicyjnego, opierająca się na prostym rozkładzie funkcji liczby decyzji pozytywnych do wszystkich decyzji wydanych przez właściwe organy w odniesieniu do badanych obywatelstw pokazała niższą od średniej skuteczność przystąpienia do programu abolicyjnego obywateli Ukrainy (51%) oraz zdecydowanie wyższą (80% oraz 68%) skuteczność obywateli Wietnamu i Armenii. Jednocześnie należy zauważyć, że wyniki zarówno wyszczególnionych grup narodowościowych, jak pozostałych, przedstawionych w ujęciu ogólnym są niższe niż analogiczne wskaźniki skuteczności abolicji z 2003 roku (które wyniosły odpowiednio dla obywateli Wietnamu 85%, Armenii 75%, Ukrainy 63% oraz dla pozostałych cudzoziemców 70%). Wydaje się, że doświadczenia poprzedniej abolicji, w której dominowały tożsame grupy cudzoziemców powinny skutkować szerszym upowszechnieniem wiedzy o sposobach wykorzystania procedur abolicyjnych oraz lepszym przygotowaniem do spełnienia kryteriów kolejnej regularyzacji, jednak powyższa analiza skuteczności nie potwierdza takiej zależności. 1.4 Abolicja w ujęciu regionalnym Aplikacje Z ogólnej liczby 2033 cudzoziemców ubiegających się o udzielenie im zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy abolicyjnej (patrz tabela 3 w załączniku 1) przeważającą liczbę wniosków złożono w województwie mazowieckim (1463), a także łódzkim (148) oraz śląskim (119), najmniej zaś w województwach: podkarpackim (4), lubuskim (6) oraz podlaskim (9). W województwie opolskim nie odnotowano ani jednego wniosku tego rodzaju. Abolicja z 2007 roku 14

16 Wykres 5 Liczbowy rozkład wniosków złożonych w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw według województw Dolnośląskie Kujawsko-Pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świetokrzyskie Warmińsko-Mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Jak już wcześniej wspomniano, wśród aplikujących zdecydowanie przeważali cudzoziemcy posiadający obywatelstwo Wietnamu (1123) oraz Armenii (585), co łącznie stanowi 84% ogółu wniosków. Najwięcej wniosków złożyli oni w województwach mazowieckim, małopolskim i śląskim (Wietnamczycy) oraz mazowieckim, łódzkim i śląskim (Ormianie). Tabela 1 Liczba cudzoziemców, którzy w 2007 r. złożyli wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tryb powszechny) oraz liczba cudzoziemców, którzy w okresie od 20 lipca 2007 r. do 19 stycznia 2008 r. złożyli wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (tryb abolicyjny) wraz z udziałem procentowym poszczególnych województw w ogólnej liczbie złożonych wniosków Organ przyjmujący wniosek zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie powszechnym % zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie abolicyjnym Wojewoda Mazowiecki ,4% ,0% Wojewoda Łódzki ,0% 148 7,3% Wojewoda Śląski ,4% 119 5,9% Wojewoda Małopolski ,2% 89 4,4% Wojewoda Lubelski ,0% 42 2,1% Wojewoda Dolnośląski ,4% 35 1,7% Wojewoda Pomorski ,8% 30 1,5% Wojewoda Warmińsko-Mazurski 575 2,0% 20 1,0% Wojewoda Kujawsko-Pomorski 697 2,4% 19 0,9% Wojewoda Wielkopolski ,9% 19 0,9% Wojewoda Zachodniopomorski 763 2,7% 18 0,9% Wojewoda Świętokrzyski 394 1,4% 12 0,6% Wojewoda Podlaski 631 2,2% 9 0,4% Wojewoda Lubuski 349 1,2% 6 0,3% Wojewoda Podkarpacki ,6% 4 0,2% Wojewoda Opolski 395 1,4% 0 0,0% Ogółem % % Badanie zależności pomiędzy liczbą wniosków o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony złożonych przez cudzoziemców w trybie abolicyjnym a liczbą wniosków złożonych w 2007 roku w trybie powszechnym (najczęściej stosowana procedura legalizacyjna) wskazuje % 15 Abolicja z 2007 roku

17 na znacznie większe zróżnicowanie regionalne tych ostatnich oraz ewidentną kumulację wniosków abolicyjnych złożonych w województwie mazowieckim. W przeciwieństwie do abolicji z 2003 r., w której zainteresowanie legalizacją pobytu w trybie abolicyjnym było w większości województw wprost proporcjonalne do zainteresowania zalegalizowaniem pobytu w formie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielanego w trybie powszechnym, w roku 2007 aktywność abolicyjna cudzoziemców ograniczyła się niemal wyłącznie do dużych aglomeracji (warszawskiej, łódzkiej czy katowickiej), wśród których dominująca rola przypadła stolicy naszego kraju. Wykres 6 Procentowy rozkład wniosków o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony złożonych na podstawie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw na terytorium poszczególnych województw według najliczniejszych obywatelstw Stosunkowo większe zróżnicowanie regionalne w zakresie aktywności abolicyjnej cudzoziemców można zaobserwować w ramach poszczególnych grup narodowościowych. Wśród najliczniej aplikujących imigrantów największą dyspersją terytorialną wykazali się Ormianie (prawie połowa wniosków została przez nich złożona w województwach innych niż mazowieckie), najmniejszą zaś Wietnamczycy (tylko 15% aplikacji złożono poza stolicą). Struktura ta odzwierciedla stopień samoorganizacji środowisk cudzoziemskich stosunkowo wysoki w przypadku obywateli Wietnamu (koncentracja grup imigranckich w dużych aglomeracjach) oraz relatywnie niski w przypadku obywateli Armenii (większe rozproszenie na terytorium kraju), co może mieć wpływ m.in. na wymianę informacji i komunikacji wewnątrz poszczególnych grup, dostęp do pomocy prawnej oraz inne czynniki. Przeprowadzona analiza wskazuje na wysoki stopień koncentracji nielegalnej imigracji w dużych miastach, nie pozwala jednak odpowiedzieć na pytanie, na ile owa tendencja do skupiania się ma charakter dobrowolny, wynikający z możliwości jakie duże aglomeracje oferują cudzoziemcom o nieuregulowanym statusie (uzyskanie pomocy i wsparcia w ramach sieci migracyjnych, większa anonimowość, dostęp do bezpiecznego i taniego miejsca zamieszkania, zwiększone szanse zatrudnienia w szarej strefie, etc.), na ile zaś przymusowy, będący rezultatem ograniczonych możliwości asymilacyjnych imigrantów przebywających nielegalnie (bariery w funkcjonowaniu poza obrębami własnej grupy narodowościowej, brak znajomości języka polskiego, znikome relacje ze społeczeństwem przyjmującym, ograniczony dostęp do zasobów i informacji, etc.). Odpowiedź na powyższe pytanie może przynieść Abolicja z 2007 roku 16

18 pogłębiona analiza, obejmująca oprócz wskaźników ilościowych także szczegółowe badania socjologiczne ukierunkowane na identyfikację profilów migranckich oraz ocenę zaawansowania procesu integracyjnego, przeprowadzone w obrębie poszczególnych grup i społeczności cudzoziemców Decyzje Z ogólnej liczby 1832 decyzji wydanych w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie w trybie art. 18 ustawy abolicyjnej (patrz tabela 4 w załączniku 1) największą liczbę rozstrzygnięć wydano w województwach: mazowieckim (1281), a także łódzkim (141) oraz śląskim (95), najmniej zaś w województwach: podkarpackim (3) i lubuskim (6) oraz opolskim (0 brak wniosków tego typu). Warto zaznaczyć, że powyższe statystyki obejmują rozstrzygnięcia wydane zarówno przez właściwych wojewodów, jak i Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który pełni w tym przypadku rolę organu II instancji, prowadzącego postępowania odwoławcze od decyzji wojewodów. Wykres 7 Liczbowy rozkład decyzji pozytywnych oraz pozostałych rodzajów decyzji wydanych w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw według organu wydającego (Szef UdSC oraz wojewodowie) Szef UdSC Dolnośląski Kujawsko-Pomorski Lubelski Lubuski Łódzki Małopolski Mazowiecki Opolski Podkarpacki Podlaski Pomorski Śląski Świętokrzyski Warmińsko-Mazurski Wielkopolski Zachodniopomorski decyzje pozytywne pozostałe decyzje łącznie Rozkład terytorialny rozstrzygnięć wydanych w ramach abolicji z 2007 r. w pełni odzwierciedla strukturę województw, w których cudzoziemcy najliczniej ubiegali się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy abolicyjnej. Rozkład ten, co do zasady, pokrywa się z mapą gospodarczą dobrze prosperujących regionów Polski, w których występują relatywnie duże skupiska cudzoziemców. 17 Abolicja z 2007 roku

19 Wykres 8 Procentowy rozkład decyzji wydanych w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw według województw 0% 1% 2% 1% 1%2% 1% 1% 5% 1% 1% 8% 4% 72% Dolnośląskie Kujawsko-Pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-Mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Procentowy rozkład poszczególnych województw w ogólnej liczbie wydanych decyzji abolicyjnych pokazuje, że największym skupiskiem imigrantów przebywających nielegalnie, pragnących zalegalizować swój pobyt na terytorium RP było województwo mazowieckie ze wskaźnikiem przekraczającym 70% ogólnej liczby zgłoszeń do programu w całym kraju. Kolejne miejsca, największe co do procentowego wskaźnika udziału, zajęły województwa: łódzkie (8%) oraz śląskie (5%). Udział pozostałych województw w akcji abolicyjnej był stosunkowo niewielki (wskaźniki nie przekraczające poziomu 5%). Wykres 9 Procentowy rozkład decyzji pozytywnych wydanych w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw według organu wydającego (Szef UdSC oraz wojewodowie) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 99% 55% 89% 74% 83% 57% 73% 74% 100% 78% 92% 83% 53% 60% 83% 20% 10% 21% 0% Szef UdSC Dolnośląski Kujawsko- Pomorski Lubelski Lubuski Łódzki Małopolski Mazowiecki Podkarpacki Podlaski Pomorski Śląski Świętokrzyski Warmińsko- Mazurski Wielkopolski Zachodniopomorski Abolicja z 2007 roku 18

20 Powyższy wykres ilustruje rozkład procentowy decyzji pozytywnych w stosunku do wszystkich decyzji wydanych przez poszczególne organy administracyjne (jeden ze wskaźników skuteczności abolicji). Stosunkowo duże zróżnicowanie tak zdefiniowanej skuteczności abolicji między poszczególnymi województwami może wynikać zarówno ze wspomnianego już stopnia dyspersji terytorialnej i skuteczności organizacji poszczególnych grup imigranckich na terenie kraju, jak również z występujących różnic w interpretacji przepisów (zwłaszcza dotyczących kryteriów uczestnictwa w programie) w praktyce poszczególnych urzędów wojewódzkich oraz innych czynników o charakterze administracyjnym (np. jakości procesu szkoleń, przygotowania zawodowego urzędników, etc.). Jednocześnie należy zauważyć, że ze względu na stosunkowo małą liczbę wszystkich decyzji administracyjnych wydawanych w niektórych województwach, rozkład ten nie może być wykorzystany jako w pełni miarodajny wskaźnik skuteczności działania administracji i stopnia przygotowania samych cudzoziemców do abolicji. 19 Abolicja z 2007 roku

21 Ocena skutków abolicji z 2007 roku 1.5 Metodologia badań Regularyzacja cudzoziemców o nieuregulowanym statusie potraktowana została w niniejszym raporcie jako wieloetapowy proces, którego zadaniem jest nie tylko doraźne uznanie obecności nielegalnych imigrantów na terytorium RP, ale także stworzenie im możliwości zalegalizowania pobytu w naszym kraju w wymiarze długoterminowym. Na potrzeby niniejszego opracowania dokonano umownego podziału tego procesu na trzy etapy: I etap legalizacja pobytu w ramach abolicji z 2007 roku; II etap decyzje wydane po upływie 1 roku 4 ; III etap decyzje wydane w kolejnych latach informacje według stanu na dzień 31 grudnia 2013 roku (granica chronologiczna przyjęta na potrzeby niniejszego opracowania). W niniejszym rozdziale podjęto próbę oceny skutków abolicji na podstawie analizy danych pochodzących z II i III etapu regularyzacji. Z Krajowego zbioru rejestrów, ewidencji i wykazu w sprawach cudzoziemców 5 zebrano dane pochodzące z pięciu województw, gdzie akcja abolicyjna cieszyła się największym powodzeniem, dotyczące największych liczebnie narodowości uczestniczących w programie: tj. wietnamskiej i ormiańskiej, a także ukraińskiej. Na podstawie tych informacji, posługując się wskaźnikami skonstruowanymi w oparciu o modele analizy ilościowej i jakościowej podjęto próbę przeprowadzenia ich projekcji dla określenia trendów wyznaczających jednocześnie istotne cechy procesów towarzyszących abolicji, czyli jej skuteczności, efektywności czy też statystycznej zdolności przedstawicieli grup migranckich do pełnego wykorzystania wszystkich możliwości dla integracji, jakie stwarzał program abolicyjny. Warto zaznaczyć, że analogiczną metodologię zastosowano we wcześniejszym raporcie, poświęconym ocenie skutków abolicji z 2003 roku. Wówczas do celów badawczych wykorzystać można było ok. 30% rekordów 6, pozwalających szczegółowo prześledzić dalsze losy cudzoziemców objętych abolicją w naszym kraju. W niniejszej analizie również wykorzystano ok. 1 / 3 dostępnych rekordów w celu zachowania właściwych proporcji, a także umożliwienia dokonania porównania obydwu akcji abolicyjnych. Należy jednocześnie zaznaczyć, iż jest to wystarczająca liczba rekordów dla oszacowania ogólnych skutków abolicji, a także uchwycenia najważniejszych trendów zjawisk migracyjnych w naszym kraju. Ze względu na fakt użycia w niniejszym opracowaniu wskaźników szacunkowych, należy przyjąć, że skala błędu może wynosić +/- 5% ich wartości. Ponadto, z uwagi na ustalenie w charakterze granicy chronologicznej daty 31 grudnia 2013 roku, w raporcie wyróżniono kategorię rekordów status nieokreślony, odnoszącą się do sytuacji, w której nie jest znane jeszcze ostateczne rozstrzygnięcie sytuacji cudzoziemca w Polsce (np. wskutek toczącego się postępowania administracyjnego). Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania 4 Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy abolicyjnej zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony udzielane było na okres 1 roku. 5 Krajowy zbiór rejestrów, ewidencji i wykazu w sprawach cudzoziemców tworzy oraz prowadzi w systemie teleinformatycznym Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. 6 Pozostała część rekordów była na ówczesnym etapie niedostępna ze względu na fakt, iż dopiero w 2004 r. w krajowym zbiorze rejestrów, ewidencji i wykazu w sprawach cudzoziemców wprowadzono klasyfikacje wszystkich decyzji administracyjnych przypisanych do prowadzonego, konkretnego postępowania. Ocena skutków abolicji z 2007 roku 20

22 metodologiczne należy przyjąć zatem, iż niniejszy raport nie ma charakteru opracowania zamkniętego, którego wnioski końcowe dotyczące badanych grup cudzoziemców są ostateczne. Można bowiem założyć, iż część osób, które w dniu r. posiadały zezwolenia krótkoterminowe, w późniejszym czasie będzie się ubiegać o zezwolenia długoterminowe, część osób może zrezygnować z dalszego pobytu w naszym kraju, wyjeżdżając do innego państwa członkowskiego UE, kraju trzeciego, lub też podjąć decyzję o powrocie do kraju pochodzenia, zaś część cudzoziemców może utracić zdolność zalegalizowania pobytu na terytorium RP i przebywać w kraju bez stosownego zezwolenia. Należy również przyjąć, iż dalsze wyniki determinować mogą wypadki losowe Analiza ilościowa W odniesieniu do dostępnych rekordów przypisanych do poszczególnych obywatelstw analizie ilościowej poddano przede wszystkim liczbę osób uczestniczących w I etapie procesu regularyzacyjnego abolicji z 2007 roku. Często w podobnych analizach wskaźniki dotyczące skuteczności abolicji bazują na powyższym założeniu, wyznaczając procentowo skuteczność programu abolicyjnego jako prostą funkcję zależności między liczbą złożonych aplikacji a liczbą decyzji pozytywnych. Rzeczywiście wskaźnik skuteczności skonstruowany w ten sposób pozwala na badanie prostych zależności między surowością kryteriów uczestnictwa w programie, zdolnością do ich spełnienia przez adresatów programu, a także spójnością samych procedur i stopniem właściwego przygotowania właściwych organów administracji publicznej do wdrażania programu. Analiza wyników I etapu nie wyczerpuje jednak prób opisania wszystkich jej skutków postrzeganych przede wszystkim w kontekście regularyzacji i integracji. Dla celów niniejszego raportu przeanalizowano także dane dotyczące II etapu procesu regularyzacji, czyli liczby decyzji z zakresu legalizacji pobytu podjętych w pierwszym roku po przystąpieniu do programu i wyjściu ze strefy nielegalności. Ostatnim etapem badań było ustalenie liczby przedstawicieli badanych grup imigranckich, posiadających legalny status pobytowy na terytorium RP według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r., w oparciu o wybrane rekordy, czyli prześledzenie dalszej sytuacji pobytowej cudzoziemców objętych badaniem Analiza jakościowa Badania jakościowe dotyczące tej samej grupy rekordów ukierunkowane były na ustalenie zależności w liczbie decyzji legalizacyjnych (pozytywnych i negatywnych) w poszczególnych ich kategoriach. Wydaje się, że kontynuowanie tych badań z uwzględnieniem danych dotyczących charakterystyki podstawowych profilów migranckich może w znaczący sposób poszerzyć wiedzę na temat funkcjonowania poszczególnych grup cudzoziemców w naszym społeczeństwie, a także pomóc w zdefiniowaniu podstawowych problemów związanych z procesem integracji społecznej, barier administracyjnych, czy też szerzej środowiskowych. 1.6 Obywatele Wietnamu I etap Liczebność badanej grupy wyniosła 330 osób, co stanowi 37% wszystkich obywateli Wietnamu, którzy zalegalizowali swój pobyt na terytorium RP na mocy przepisów abolicyjnych z 2007 roku. Analizowane dane pochodzą z pięciu województw, najliczniej reprezentowanych w ogólnej liczbie cudzoziemców korzystających z przepisów abolicyjnych. 21 Ocena skutków abolicji z 2007 roku

23 Tabela 2 Liczba obywateli Wietnamu objętych badaniem według wskazanych województw Organ Liczba osób objętych badaniem Wojewoda Mazowiecki 256 Wojewoda Małopolski 36 Wojewoda Dolnośląski 5 Wojewoda Łódzki 11 Wojewoda Śląski 22 Razem 330 Źródło: dane UdSC Wykres 10 Procentowy rozkład liczby obywateli Wietnamu objętych badaniem według wskazanych województw 11% 2% 3% 7% mazowieckie małopolskie dolnośląskie 77% łódzkie śląskie Rozmieszczenie terytorialne obywateli Wietnamu objętych badaniem wskazuje na zdecydowaną dominację województwa mazowieckiego (przede wszystkim aglomeracji warszawskiej), jako głównego regionu, w którym realizowano kolejny program regularyzacyjny (77%), co odzwierciedla strukturę ogółu wszystkich cudzoziemców w zakresie ich aktywności abolicyjnej II etap Po upływie roku od uzyskania decyzji pozytywnej w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 18 ustawy abolicyjnej, w ramach kontynuacji procesu regularyzacji aż 314 (95%) obywateli Wietnamu objętych badaniem ubiegało się o udzielenie kolejnego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Decyzje pozytywne w tej sprawie (ZAM-P) uzyskało 297 osób, co stanowi 90% wszystkich obywateli Wietnamu objętych badaniem. Status jednego cudzoziemca na tym etapie procesu regularyzacyjnego nie był określony (SN) ze względu na toczące się postępowanie w sprawie udzielenia mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (do czasu zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie pobyt cudzoziemca na terytorium RP był legalny). Ocena skutków abolicji z 2007 roku 22