Przesłanki odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego i tryb jej realizacji według ustawy z 20 stycznia 2011 r. 1

Transkrypt

1 Przesłanki odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego i tryb jej realizacji według ustawy z 20 stycznia 2011 r. 1 DR ANDRZEJ ADAMCZYK ADIUNKT W INSTYTUCIE EKONOMII I ADMINISTRACJI, WYDZIAŁ ZARZĄDZANIA I ADMINISTRACJI, UNIWERSYTET JANA KOCHANOWSKIEGO W KIELCACH 1. Kwestia zasadności nowego uregulowania odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w Polsce Ewolucja poglądów europejskiej doktryny prawniczej (zwłaszcza niemieckiej i francuskiej) na temat odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej przechodziła w XIX wieku przez następujące etapy: a) nie odpowiada ani funkcjonariusz publiczny, ani skarb państwa, b) do wynagrodzenia szkody zobowiązany jest wyłącznie winny funkcjonariusz publiczny, natomiast skarb państwa nie jest odpowiedzialny, c) winny funkcjonariusz oraz skarb państwa ponoszą solidarną odpowiedzialność względem poszkodowanego, d) w pierwszej kolejności odpowiada funkcjonariusz publiczny, a skarb państwa tylko subsydiarnie na wypadek jego niewypłacalności, e) odpowiedzialność skarbu państwa zwalnia funkcjonariusza od odpowiedzialności 2. Rozwój postępowej doktryny prawniczej w Europie przebiegał od lit. a) do lit. e), przy czym osiągnięcie stanu bezpośredniej odpowiedzialności skarbu państwa nie oznaczało, że funkcjonariusz publiczny nie mógł ponieść odpowiedzialności pośredniej wskutek wystąpienia przez skarb państwa z roszczeniem regresowym przeciwko niemu. Ewolucji prawnych podstaw odpowiedzialności władzy publicznej towarzyszyła refleksja teoretycznoprawna, w której podnoszono, iż odpowiedzialność osobista urzędników może spowodować paraliż decyzyjny i osłabienie ich inicjatywy wobec groźby konsekwencji finansowych 3. W polskiej literaturze międzywojennej powoływano się np. na rozwiązania francuskie, chroniące urzędników przed pochopnym pociąganiem ich do odpowiedzialności za szkody, gdyż wina często może być błaha lub wynikać z instrukcji służbowych czy też niewłaściwej organizacji urzędów. Urzędnik ponosił co prawda odpowiedzialność przed sądem cywilnym, ale tylko za czyny, które można było przypisać mu osobiście jako jednostce 4. Z drugiej jednak strony w doktrynie prawa dostrzegano pozytywne aspekty odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego. Bronisław Bouffałł, powołując się na przykład Anglii, wskazywał na olbrzymie znaczenie wychowawcze tej instytucji dla całego społeczeństwa w znaczeniu obrony poszanowania praw jednostki 5, a Bohdan Wasiutyński doceniał jej znaczenie moralno-wychowawcze dla urzędników 6. W późniejszej polskiej literaturze prawniczej zwracali na to uwagę m.in. Łętowscy, którzy w instytucji odpowiedzialności cywilnej funkcjonariuszy publicznych widzieli środek gwarancyjny wobec zasady praworządności, służący eliminacji niektórych negatywnych stron działalności aparatu administracyjnego, wynikających z nieumiejętności lub niedbalstwa samych pracowników. Funkcja wychowawcza odpowiedzialności cywilnej staje się w tym przypadku elementem systemu gwarancji zapewniających prawidłowe działanie samej administracji 7. Uznając za konieczne uwzględnienie powyższych argumentów, przemawiających za i przeciw odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za akty władcze, Łętowscy wyrazili na tle analizy art. 418 Kodeksu cywilnego 8 następujący pogląd: pracownik administracji powinien ponosić odpowiedzialność za szkodę powstałą na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia, przy którego wydaniu współdziałał, tylko w wypadku, gdy dopuścił się on przestępstwa ściganego w drodze postępowania karnego lub wykroczenia dyscyplinarnego, a jego wina została stwierdzona bądź to w orzeczeniu karnym (dyscyplinarnym), bądź uznana przez organ przełożony. Gdy warunki te nie są spełnione, brak jest podstaw do pociągnięcia pracownika administracji do odpowiedzialności cywilnej 9. W doktrynie zgodnie zauważono, że odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za akty władcze była w obliczu tak rygorystycznych obostrzeń fikcyjna. Artykuł 77 ust. 1 Konstytucji RP zaostrzył zasady odpowiedzialności podmiotów władzy publicznej (Skarbu

2 Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych) za niezgodne z prawem działania ich organów. Przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej stała się działalność instytucji władzy publicznej jako struktury, a nie konkretnych osób związanych z tą instytucją. By przypisać danej instytucji władzy publicznej odpowiedzialność, istotne stało się więc jedynie ustalenie, czy działanie wyrządzające szkodę związane jest z realizacją zadań tej instytucji, wynikających z przyznanych kompetencji 10. Na tle nowej regulacji prawnej (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417 i n. Kodeksu cywilnego) wskazanie funkcjonariusza, którego działanie stało się przyczyną szkody, wydaje się być irrelewantne, o czym świadczy fakt rezygnacji z definiowania pojęcia funkcjonariusza w k.c. Jednakże, jak słusznie podnosi Zbigniew Banaszczyk, w przypadku działania sytuacja nie jest tak prosta jak w przypadku zaniechania, przy którym wystarcza określenie podmiotu zobowiązanego do działania oraz ustalenie, że działania bezprawnie zaniechano. Przypisanie konkretnego przejawu bezprawnego wykonywania działań władczych indywidualnemu podmiotowi będzie często wymagało ustalenia funkcjonariusza sprawcy naruszenia prawa 11. Na poszkodowanym nie ciąży jednak powinność udowodnienia winy tego konkretnego funkcjonariusza, gdyż roszczenie odszkodowawcze kieruje on pod adresem odpowiadającego na zasadzie ryzyka podmiotu władzy publicznej. Poszkodowany wykazać musi zaistnienie niezgodnego z prawem działania lub zaniechania władzy publicznej, skutkujące szkodą 12. Artykuł 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz stanowiące jego ustawowe rozwinięcie art. 417 i n. k.c. przyznają poszkodowanym lepszą pozycję dowodową, szczególnie zaś bardziej uproszczone dochodzenie ich roszczeń odszkodowawczych i naprawienia szkody 13. Po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. w doktrynie prawa podnoszono niedostatki regulacji prawnej dotyczącej odpowiedzialności cywilnej funkcjonariuszy publicznych. Stworzony po myśli poszkodowanego system odpersonalizowanej odpowiedzialności nie tylko zdaniem Leszka Boska nie działa prewencyjnie, zgodnie z funkcją odpowiedzialności odszkodowawczej, ale pośrednio przyczynia się do wzrostu wydatków publicznych na roszczenia kompensacyjne. W jego ocenie tylko zmodyfikowany mechanizm egzekucji odpowiedzialności cywilnej, uwzględniający inicjatywę pokrzywdzonego, przyczyni się z jednej strony do globalnego spadku wydatków budżetowych na odszkodowania, a z drugiej znacząco poprawi relacje urzędnika z obywatelem. Urzędnik będzie musiał być świadomy, że zawinione naruszenie przez niego prawa rodzić będzie jego odpowiedzialność 14. Również zdaniem Jędrzeja Kondka odpowiedzialność regresowa bezpośredniego sprawcy szkody jest bardzo istotna z punktu widzenia interesu ogólnego. Przerzucenie ciężaru naprawienia szkody na całe społeczeństwo odbywa się kosztem innych potrzeb społecznych. Dlatego najbardziej sprawiedliwym rozwiązaniem jest roszczenie regresowe podmiotu odpowiedzialnego wobec sprawcy szkody (o ile można mu przypisać winę), jako wynik wyważenia interesu indywidualnego poszkodowanego i interesu ogólnego. Ponadto przyczyni się ono do zdyscyplinowania urzędników w kierunku praworządnego działania i uwzględniania interesów indywidualnych. W konkluzji autor opowiadał się za zwiększeniem odpowiedzialności odszkodowawczej rzeczywistego sprawcy szkody w drodze legislacyjnej, by uzupełnić rażący brak polskiego systemu odpowiedzialności za działania władzy publicznej w postaci niemożności realnego dochodzenia roszczenia regresowego od bezpośredniego sprawcy szkody 15. Wychodząc naprzeciw omówionej potrzebie, posłowie Platformy Obywatelskiej złożyli w Sejmie IV kadencji ( ) poselski projekt ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa i o zmianie innych ustaw 16. Ponownie projekt ten, z nieznacznymi modyfikacjami, jako poselski projekt ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa 17, został wniesiony do Sejmu V kadencji ( ). Dopiero jednak poselski projekt ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa 18, złożony w Sejmie VI kadencji ( ), miał szansę stać się prawem obowiązującym. Ustawa z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa 19 weszła w życie 17 maja 2011 r. Projekt ustawy (w różnych wersjach) spotkał się z druzgocącą oceną doktryny i praktyki prawniczej. W wielu opiniach podnoszono, że zakładane cele ustawy można osiągnąć w inny sposób, aniżeli przez tworzenie szczególnego reżimu odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych: przez należyte przestrzeganie już istniejących przepisów o odpowiedzialności tych funkcjonariuszy, funkcjonujących w prawie karnym, prawie pracy i pragmatykach służbowych 20, przez porządkowanie przepisów prawa oraz troskę o przejrzystą i jasną legislację 21, dokształcanie urzędników oraz przez przestrzeganie merytorycznych kryteriów przy naborze pracowników na stanowiska kierownicze 22. Jeśliby uznać odrębną regulację prawną za konieczną, to zdaniem krytyków projektu należałoby rozważyć wprowadzenie odpowiednich przepisów przede wszystkim do Kodeksu cywilnego i Kodeksu karnego, a następnie do ustawy o służbie cywilnej, ustawy o pracownikach urzędów państwowych, ustawy o służbie celnej, ustawy o Prokuratorii Generalnej itp. Wydawanie kolejnych ustaw, regulujących w sposób szczególny materie już uregulowane w wielu ustawach (m.in. w k.c. i k.k.), powinno mieć miejsce w przypadkach nadzwyczajnych, wyjątkowych 23. Ewentualne zmiany należałoby umieścić w szerszym

3 kontekście systemowym, co oznacza, że powinny one stać się przedmiotem oceny Komisji Kodyfikacyjnej, przygotowującej projekt nowego Kodeksu cywilnego 24. W ocenie Ewy Bagińskiej projekt z 2008 r. należało odrzucić jako oparty na błędnych założeniach, godzących w utrwalone historycznie zasady cywilnej odpowiedzialności regresowej oraz naruszających kanony podziału władzy, a ponadto ze względu na niezupełne podmiotowe i przedmiotowe ujęcie problematyki, niejasności terminologiczne i zbędną ingerencję w fundamentalne akty prawne regulujące postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne oraz podatkowe 25. Zwracano też uwagę, że przyjęte rozwiązania grożą wydłużeniem czasu oczekiwania na merytoryczne załatwienie sprawy przed organami administracyjnymi, a w konsekwencji mogą spowodować chaos i paraliż administracji publicznej 26. Nie wykluczano, iż zagrożenie odpowiedzialnością będzie sprzyjało podejmowaniu działań ukierunkowanych na jej ograniczenie, takich jak: angażowanie w przygotowanie rozstrzygnięcia większej liczby osób, zlecanie jego przygotowywania podwładnym, unikanie podejmowania decyzji. Inne zagrożenie związane z ustawą dostrzegano w rozstrzyganiu spraw na korzyść stron kosztem interesu publicznego, by w ten sposób zminimalizować ryzyko powstania obowiązku indemnizacyjnego, ciążącego na podmiocie władzy publicznej 27. Podnoszono wreszcie, że niekorzystne zasady odpowiedzialności urzędników mogą przyspieszyć odejście najlepszych pracowników do sektora prywatnego, a także konieczność ubezpieczenia urzędników od skutków popełnianych błędów, co zwiększy koszty funkcjonowania administracji (w przypadku ponoszenia przez budżet kosztów ubezpieczenia) lub obniży i tak niewysokie zarobki pracowników administracji (gdyby urzędnicy sami musieli się ubezpieczać) 28. Krytyce poddano też wiele kwestii szczegółowych, o czym będzie jeszcze mowa. Oczywiste jest, iż projekt ustawy, jednoznacznie skrytykowany przez środowiska prawnicze, nie mógł bez głębszych zmian stać się aktem prawnym zadowalająco realizującym ideę, której znaczenie docenili niektórzy eksperci autorzy opinii prawnych na temat projektu (M. Kulesza, M. Ślifirczyk). 2. Zakres podmiotowy i przedmiotowy odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego Artykuł 1 u.o.m.f.p. określa jej zakres: Ustawa określa zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej, za działania lub zaniechania prowadzące do rażącego naruszenia prawa oraz zasady postępowania w przedmiocie takiej odpowiedzialności. Ustawa w wielu kolejnych przepisach używa pojęcia szkoda wyrządzona przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa, co mogłoby sugerować szeroki zakres przedmiotowy u.o.m.f.p. Tak jednak nie jest, ponieważ ustawa dotyczy wyłącznie decyzji i postanowień, w stosunku do których właściwy organ stwierdził rażące naruszenie prawa lub wydanie ich bez podstawy prawnej, a także przypadku niewydania decyzji lub postanowienia z rażącym naruszeniem prawa (art. 6 u.o.m.f.p.) 29. Przyjęty w u.o.m.f.p. zakres przedmiotowy odpowiedzialności regresowej funkcjonariuszy publicznych został w toku procesu legislacyjnego wielokrotnie skrytykowany. Na przykład zdaniem Michała Kuleszy kwestia odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych powinna być rozważana w każdym przypadku, gdy właściwy organ (sąd lub organ administracji publicznej) stwierdzi prawomocnie (ostatecznie) wadliwość aktu lub czynności administracyjnej (bądź zaniechania takiego aktu lub czynności), tzn. nie tylko wtedy, gdy nastąpi stwierdzenie nieważności aktu 30. Instytucja odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego byłaby wówczas oparta na obiektywnym kryterium. Z podmiotowego punktu widzenia u.o.m.f.p. odnosi się do funkcjonariuszy publicznych. Pojęcie funkcjonariusza publicznego ustawa definiuje w art. 2 ust. 1 pkt 1 poprzez użycie kryterium osobowego ( osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej ) i funkcjonalnego ( biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ ). Dany podmiot nie będzie miał statusu funkcjonariusza publicznego w rozumieniu ustawy wtedy, gdy wprawdzie mieści się w wyznaczonej przez ustawę grupie podmiotów, ale nie posiada kompetencji do rozpatrywania spraw w drodze decyzji lub postanowienia (lecz np. wydaje akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego) bądź też posiada wprawdzie uprawnienia do wydawania decyzji lub postanowień, ale w konkretnym przypadku korzysta z innej formy działania.

4 Takie ukształtowanie zakresu podmiotowego odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa może wywoływać wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Podnoszono to w toku procesu legislacyjnego, wskazując kilka problemów: dlaczego tylko funkcjonariusze publiczni, a nie inni pracownicy, mają podlegać zaostrzonej w stosunku do regulacji Kodeksu pracy odpowiedzialności, skoro działania przedstawicieli innych grup zawodowych (np. mechaników) mogą być również niebezpieczne 31? Dlaczego pominięto funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości, którzy przecież też mogą dopuścić się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczeń 32? Dlaczego rozciągnięto odpowiedzialność na osoby niebędące piastunami organów administracji publicznej 33? 3. Przesłanki odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego Zgodnie z art. 5 u.o.m.f.p. funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia trzech przesłanek: 1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa; 2) rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego i 3) zostało stwierdzone zgodnie z art. 6 u.o.m.f.p. 1. Odpowiedzialność regresowa funkcjonariusza publicznego jest możliwa po uprzednim uzyskaniu przez poszkodowanego odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania lub zaniechania władzy publicznej od Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innego podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej. Zdaniem Macieja Lewandowskiego osoba poszkodowana musi najpierw skierować roszczenie odszkodowawcze w oparciu o art. 417 k.c. i na tej podstawie uzyskać prawomocne orzeczenie sądu lub ugodę 34. Pogląd ten jest zasadny tylko w odniesieniu do postanowień, które obejmuje ogólna formuła deliktu władzy publicznej z art. 417 k.c. Przepis ten reguluje odpowiedzialność odszkodowawczą podmiotów władzy publicznej za działania i zaniechania władzy publicznej, które nie zostały wyodrębnione do regulacji w przepisach szczególnych (art. 417¹ k.c. i przepisy, do których odsyła art. 421 k.c.). Tymczasem najistotniejsze z punktu widzenia u.o.m.f.p. akty administracyjne decyzje zostały w Kodeksie cywilnym wyłączone z ogólnej formuły deliktu władzy publicznej i uregulowane w art. 417¹ 2 k.c., który stanowi: Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Podstawą roszczeń odszkodowawczych z tytułu wydania niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych nie jest więc art. 417 k.c., lecz przepis art. 417¹ 2 k.c. jako lex specialis względem art. 417 k.c. Praktyka prawnicza zwraca uwagę na to, że procedura dochodzenia odpowiedzialności regresowej przewidziana w ustawie jest długotrwała i skomplikowana. Niewielu poszkodowanych występuje z pozwem przeciwko Skarbowi Państwa, a nawet jeśli to następuje, to procesy trwają bardzo długo i nie kończą się zbyt często sukcesem ze względu na skuteczne działania Prokuratorii Generalnej reprezentującej przed sądami interesy Skarbu Państwa 35. Należy też wziąć pod uwagę fakt, iż ustalenie osoby winnej po wielu latach od zdarzenia wyrządzającego szkodę będzie utrudnione, jeśli nie niemożliwe 36. Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariusza publicznego na podstawie ustawy będzie więc występować, wbrew intencjom ustawodawcy, jedynie sporadycznie. Mając to na uwadze, niektórzy praktycy są zdania, iż korzystniej byłoby, aby ze stosownym powództwem przeciwko urzędnikowi mógł wystąpić bezpośrednio sam pokrzywdzony W polskiej literaturze cywilistycznej przytaczano argumenty przeciwko traktowaniu postępowania przygotowawczego, poprzedzającego podpisanie aktu administracyjnego, za działanie, którego normalnym skutkiem jest wywołanie uszczerbku majątkowego. Ten uważano za skutek wydania aktu władzy. Przyjęcie odpowiedzialności osoby, która przygotowała decyzję, spowodowałoby konieczność badania przez sąd tego, co należy do res interna administracji (np. struktury organu, wewnętrznych zasad jego funkcjonowania, podziału pracy między poszczególnymi pracownikami, wkładu pracy określonych pracowników w rozstrzygnięcie konkretnej sprawy). Przyczyniłoby się to też do poważnych trudności dowodowych 38. Wbrew dotychczasowej koncepcji doktrynalnej, zgodnie z którą odpowiedzialny za wadliwą decyzję jest ten, kto ją podpisał, ustawodawca szeroko zakreślił krąg osób odpowiedzialnych, uwzględniając w nim wszystkich, którzy mieli jakikolwiek wpływ na wydanie decyzji, zarówno formalny, jak i nieformalny. Za decyzję rażąco naruszającą prawo odpowiadać więc może nie tylko ta osoba, która ją wydała, ale też inne osoby, które brały udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w u.o.m.f.p., choć we wszystkich projektach ustawy przewidywano enumeratywne wyliczenie czynności mieszczących się w jego zakresie. Warto więc przypomnieć ten katalog,

5 gdyż niewątpliwie jest on pomocny w procesie interpretacji pojęcia branie udziału w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia : a) wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa; b) powstrzymanie się z rażącym naruszeniem prawa od wydania rozstrzygnięcia administracyjnego; c) wydanie polecenia wskazującego rozstrzygnięcie lub ocenę stanu faktycznego lub interpretację przepisów prawa, o ile to polecenie zostało uwzględnione w treści rozstrzygnięcia wydanego z rażącym naruszeniem prawa; d) nakłonienie innego funkcjonariusza publicznego do wydania określonego rozstrzygnięcia administracyjnego, które w sposób rażący narusza prawo, lub do powstrzymania się z rażącym naruszeniem prawa od wydania takiego rozstrzygnięcia, chociażby nakłaniający działał w tym zakresie bez należytego uprawnienia albo z przekroczeniem granic uprawnienia; e) głosowanie przez funkcjonariusza publicznego będącego członkiem kolegialnego organu administracji za uchwałą tegoż organu administracji, stanowiącą podstawę do wydania decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa; f) wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art k.p.a., z rażącym naruszeniem prawa; g) niewydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art k.p.a., z rażącym naruszeniem prawa; h) akceptacja treści rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej wydanego z rażącym naruszeniem prawa; i) przygotowanie treści rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej, wydanego z rażącym naruszeniem prawa 39. W nawiązaniu do dotychczasowych poglądów doktryny cywilistycznej na temat odpowiedzialności majątkowej administracji w toku procesu legislacyjnego skrytykowano m.in. lit. h) i i) katalogu. Podniesiono, iż nie jest trafne obciążenie odpowiedzialnością pracownika, który nie podejmuje jeszcze żadnego wiążącego aktu ingerującego w sferę praw lub interesów jednostki 40. Skutkiem tak szerokiego ujęcia art. 4 ust. 2 pkt 9 w projekcie z 2008 r. mogło być pociąganie do odpowiedzialności np. osób odbywających praktyki w urzędach administracji 41. Z kolei skutkiem przyjęcia pkt 8 mogło być to, iż każda wypowiedź aprobująca, a nawet milcząca akceptacja decyzji (postanowienia) rażąco naruszającej prawo, jako przejaw brania udziału w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia może prowadzić do odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego 42. Ostatecznie ustawodawca zdecydował się na rezygnację z enumeratywnego wyliczenia czynności funkcjonariusza publicznego wchodzących w zakres pojęcia branie udziału w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia, co nie oznacza, iż wymienione wątpliwości zostały wyjaśnione. Ustawodawca, zdając sobie sprawę z trudności związanych z ustaleniem osób winnych i określeniem stopnia ich przyczynienia się do rażącego naruszenia prawa, w drodze nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej nakazał prowadzenie dla każdej sprawy administracyjnej tzw. metryki 43. W jej treści mają być uwidaczniane wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) wraz z określeniem wszystkich podejmowanych przez te osoby czynności w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) i odesłaniem do odpowiednich dokumentów, zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej, odzwierciedlających te czynności. 3. W świetle u.o.m.f.p. stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na potrzeby odpowiedzialności regresowej funkcjonariusza publicznego nie może nastąpić ani w postępowaniu odszkodowawczym wytoczonym wpierw przeciwko podmiotowi odpowiedzialnemu, ani w późniejszym postępowaniu regresowym. Pozbawienie sądu rozpatrującego sprawę odszkodowawczą prawa do samodzielnego ustalania niezgodności z prawem decyzji administracyjnych znajduje swoje racje w potrzebie ochrony stabilności stanów prawnych ukształtowanych przez te ostateczne akty administracyjne. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie ma bezwzględnego charakteru, może więc doznawać ograniczeń w postaci wzruszenia niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia indywidualnego, nie dokonuje go jednak sąd rozpatrujący sprawę odszkodowawczą, lecz właściwy organ w postępowaniu określonym odrębnymi przepisami 44. Zdaniem Marka Safjana przeciwne rozwiązanie prowadziłoby nie tylko do dublowania w ramach postępowania odszkodowawczego szczególnych postępowań nakierowanych na ustalenie niezgodności z prawem działań władzy publicznej, lecz także do niebezpieczeństwa niespójnych czy nawet sprzecznych rozstrzygnięć przyjmujących w odniesieniu do zdarzeń stanowiących podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej odmienne oceny prawne 45. Enumeratywne wyliczenie orzeczeń stwierdzających rażące naruszenie prawa przewiduje art. 6 u.o.m.f.p. W katalogu tym wymienione zostały ostateczne decyzje administracyjne lub prawomocne wyroki sądowe, wydawane w postępowaniach służących weryfikacji legalności decyzji lub postanowień. Uzyskany w sposób określony w tym artykule prejudykat stanowi w odniesieniu do decyzji wymagany przez art. 417¹ 2 k.c. warunek umożliwiający poszkodowanemu wytoczenie powództwa do sądu cywilnego o odszkodowanie z tytułu

6 szkody wyrządzonej wydaniem niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji. Kodeks cywilny nie wymaga jednak, by poszkodowany wydaniem niezgodnego z prawem postanowienia uzyskał stosowny prejudykat przed wniesieniem powództwa o odszkodowanie. Należy więc sądzić, że to poszkodowany wystąpi do sądu z pozwem o odszkodowanie przeciwko podmiotowi władzy publicznej od razu, na podstawie art. 417 k.c., tym samym jednak wykluczy to możliwość pociągnięcia funkcjonariusza publicznego do odpowiedzialności regresowej na podstawie u.o.m.f.p. 4. Prokurator okręgowy jako organ prowadzący postępowanie wyjaśniające Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.m.f.p. w terminie 14 dni od dnia wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 5 pkt 1, kierownik podmiotu odpowiedzialnego, który wypłacił odszkodowanie, albo kierownik jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego, która wypłaciła odszkodowanie, składa do prokuratora okręgowego właściwego ze względu na siedzibę podmiotu odpowiedzialnego wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Zanim przedstawione zostaną kontrowersje związane z powierzeniem prowadzenia postępowania wyjaśniającego prokuratorowi, należy wskazać na regulację ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego 46, która mogła być inspiracją dla ustawodawcy uchwalającego u.o.m.f.p Prokurator jako podmiot występujący z roszczeniem regresowym na podstawie k.p.k. Zgodnie z art k.p.k. w razie naprawienia szkody oraz zadośćuczynienia za krzywdę, Skarb Państwa ma roszczenie zwrotne do osób, które swoim bezprawnym działaniem spowodowały niesłuszne skazanie, zastosowanie środka zabezpieczającego, niewątpliwie niesłuszne tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie 47. Powództwo dotyczące roszczeń, o których mowa w 1, może wytoczyć w postępowaniu cywilnym prokurator lub organ, który jest powołany do reprezentowania Skarbu Państwa (art zd. 1 k.p.k.). Prokurator powinien wytoczyć powództwo regresowe w każdym przypadku, gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Jeśli prokurator nie wytoczy powództwa i wyda postanowienie o odmowie wytoczenia powództwa (niezaskarżalne, choć powinno zawierać uzasadnienie, a jego odpis powinien zostać doręczony organowi powołanemu do reprezentowania Skarbu Państwa), z roszczeniem regresowym może wystąpić organ powołany do reprezentowania Skarbu Państwa. Zdaniem Lecha Paprzyckiego wyposażenie dwóch organów w uprawnienie do wystąpienia z regresem jest zbyteczne, jako że uprawnienie prokuratora jest w zupełności wystarczające 48. W tym wypadku występujący z roszczeniem regresowym musi wykazać obok faktu wypłaty odszkodowania i zadośćuczynienia bezprawność zachowania pozwanego funkcjonariusza oraz związek przyczynowy między tym zachowaniem a niesłusznym skazaniem lub zatrzymaniem 49. Pomimo literalnego brzmienia art k.p.k., stanowiącego o bezprawnym działaniu, podstawą roszczenia regresowego może być bezczynność zobowiązanej do działania osoby. Pojęcie funkcjonariusza jest pojmowane szeroko, gdyż obejmuje swym zakresem nie tylko piastuna (piastunów) organu wydającego orzeczenie lub osoby podejmujące czynności procesowe w toku postępowania przygotowawczego (np. prokurator, funkcjonariusz Policji), ale też biegłego wydającego opinię, specjalistę dokonującego czynności technicznych czy tłumacza, a nawet pracownika sekretariatu lub obsługi, jeżeli taki był właśnie skutek ich bezprawnych zachowań Prokurator okręgowy jako podmiot prowadzący postępowanie wyjaśniające na podstawie u.o.m.f.p. Powierzenie prokuratorowi okręgowemu zadań w zakresie dochodzenia roszczeń regresowych na podstawie u.o.m.f.p. wywołało wiele wątpliwości. Ogólnie rzecz biorąc, uznano to rozwiązanie za całkowicie bezzasadne 51, przedłużające postępowanie zmierzające do uzyskania regresu przez podmiot odpowiedzialny 52, a także niewykonalne przy obecnym przygotowaniu zawodowym prokuratorów 53. Wskazywano alternatywnie organy, które byłyby lepiej predestynowane do tych zadań: Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa 54, Ministra Skarbu Państwa wobec pracowników administracji rządowej, jednostki samorządu terytorialnego gdy chodzi o administrację samorządową 55. Odesłanie do k.p.a. uznano za niewystarczające, wobec czego wyrażono obawę, że skąpa regulacja procesowa będzie skutkować generowaniem licznych problemów prawnych 56. Od razu nasuwało się pytanie, czy do tych czynności prokuratora, do których nie odnosił się wyraźnie przepis odsyłający do k.p.a., należy stosować mimo wszystko inne przepisy k.p.a., czy też może k.p.k. (ze względu na organ prowadzący) albo Kodeksu postępowania cywilnego (ze względu na cywilny charakter sprawy) 57. Fakt, iż ustawodawca nie przejął się krytyką ze strony doktryny i praktyki prawniczej, sprawia, że wątpliwości zgłaszane na etapie procesu legislacyjnego mają obecnie znaczenie praktyczne. Pojawiają się m.in. następujące pytania: 1. Czy prokurator może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pomimo braku wniosku kierownika podmiotu odpowiedzialnego?

7 2. Czy odmowa wytoczenia powództwa przez prokuratora oraz przewlekłość postępowania wyjaśniającego są zaskarżalne? 3. Czy kierownik podmiotu odpowiedzialnego może na podstawie u.o.m.f.p. wystąpić do sądu powszechnego z powództwem przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu w sytuacji, gdy prokurator odmówił wytoczenia powództwa? 4. Czy w postępowaniu wyjaśniającym występuje strona (strony), której prokurator powinien zapewnić czynny udział? Ad 1. W przypadku niezłożenia przez kierownika podmiotu odpowiedzialnego (lub kierownika jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego, która wypłaciła odszkodowanie) wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, prokurator jak się wydaje może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z urzędu, jeśli uzyskał z innego źródła informacje o wykonywaniu władzy przez funkcjonariusza publicznego z rażącym naruszeniem prawa. Gdy wniosek złożył inny podmiot, niż wymieniony w art. 7 ust. 3 u.o.m.f.p., prokurator powinien przeprowadzić postępowanie sprawdzające w sprawie wszczęcia postępowania przygotowawczego o przestępstwo z art. 10 ust. 1 u.o.m.f.p., jednocześnie jednak powinien dokonać ustaleń odnośnie do zaistnienia przesłanek wytoczenia przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu powództwa do sądu 58. Zdaniem Anety Walewskiej-Borsuk podstawą działań prokuratora w tym zakresie może być art. 2 ustawy o prokuraturze 59, zgodnie z którym zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności. Ku interpretacji przemawiającej za możliwością działania z urzędu może skłaniać także użyte w art. 7 ust. 3 zd. 1 u.o.m.f.p. sformułowanie, że prokurator przeprowadza postępowanie wyjaśniające. Nie sposób jednak zgodzić się z poglądem cytowanej autorki, iż po wszczęciu postępowania wyjaśniającego z urzędu prokurator może zwrócić się do właściwego kierownika o złożenie odpowiedniego wniosku. Wszak art. 10 u.o.m.f.p. przewiduje, iż niezłożenie wniosku w terminie stanowi przestępstwo. Prokurator nie może swoją czynnością wyłączyć stosowania tego przepisu o charakterze bezwzględnie wiążącym. Ad 2. Zdaniem Moniki Haczkowskiej za formą postanowienia o odmowie wytoczenia powództwa przez prokuratora może przemawiać analogia do przepisów k.p.k., natomiast przeciwko formie postanowienia o wytoczeniu powództwa przez prokuratora ustawa o prokuraturze, która przewiduje dowolność w wyborze formy odmowy (zawiadomienie, zarządzenie, postanowienie) 60. W świetle przyjętych w u.o.m.f.p. rozwiązań jest jednak jasne, że zakończenie postępowania nie wymaga żadnego aktu, lecz następuje z chwilą wyjaśnienia sprawy, tj. dokonania w jego toku ostatniej czynności. Gdy prokurator stwierdzi istnienie podstaw do wytoczenia powództwa do sądu przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu (czy też funkcjonariuszom publicznym), wzywa na piśmie funkcjonariusza publicznego (funkcjonariuszy publicznych) do dobrowolnego spełnienia świadczenia 61, gdy zaś stwierdzi brak podstaw do tego, odmawia podjęcia tej czynności 62. Odmowa wytoczenia powództwa przez prokuratora jest na gruncie u.o.m.f.p. niezaskarżalna. Nie mają do niej zastosowania ani przepisy k.p.a., ani k.p.c., ani k.p.k. Zdaniem Anety Walewskiej-Borsuk niewypełnienie tej luki prawnej przez ustawodawcę przy okazji nowelizacji ustawy lub orzecznictwa może skutkować istnieniem w obrocie prawnym dużej liczby wadliwych rozstrzygnięć prokuratorskich 63. Jak się jednak wydaje, wnioskodawca mógłby skorzystać z przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o prokuraturze prawa do złożenia skargi (zażalenia) do prokuratora nadrzędnego na odmowę wytoczenia powództwa 64. Za przewlekłe prowadzenie postępowania wyjaśniającego nie można nałożyć na prokuratora okręgowego sankcji ani na podstawie u.o.m.f.p., ani innych ustaw (np. art w związku z art k.p.k., art. 37 k.p.a.) 65. Nie znajdzie też zastosowania ustawa z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki 66. Ad 3. Zdaniem A. Walewskiej-Borsuk kierownik podmiotu odpowiedzialnego może wytoczyć powództwo, jeżeli prokurator odmówi wytoczenia powództwa do sądu, jak również w razie jego zwłoki w podjęciu rozstrzygnięcia, czy wytoczyć powództwo 67. Taka wykładnia przepisów u.o.m.f.p. jest nie do przyjęcia. Po pierwsze ustawodawca przekazał prowadzenie postępowania wyjaśniającego profesjonalnemu podmiotowi (prokuratorowi okręgowemu) po to, aby inne reżimy odpowiedzialności majątkowej miały charakter subsydiarny wobec reżimu przewidzianego w u.o.m.f.p. Świadczy o tym imperatywny charakter regulacji art. 7 tej ustawy oraz treść art. 3, zgodnie z którym Odpowiedzialność funkcjonariusza publicznego na zasadach określonych w ustawie wyłącza przewidzianą w przepisach odrębnych odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego wobec podmiotu odpowiedzialnego za szkodę wyrządzoną tym samym działaniem lub zaniechaniem. Wobec tego najpierw należy zbadać, czy funkcjonariusz publiczny może ponieść odpowiedzialność według zasad u.o.m.f.p., a dopiero w następnej kolejności (subsydiarnie) można dochodzić roszczeń na innej podstawie prawnej. Warto zacytować ustalenia autorów komentarza do u.o.m.f.p.: Wprowadzenie normy zawartej w art. 3 komentowanej ustawy wydaje się konsekwencją naturalnej chronologii

8 sięgania po możliwe do wyboru reżimy odpowiedzialności. Odpowiedzialność uregulowana w komentowanej ustawie ma chronologiczne pierwszeństwo, wynikające z charakteru procedury, jaki ustawa statuuje, a mianowicie obwarowanego sankcją karną obowiązku zainicjowania postępowania wyjaśniającego w sytuacji zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Tak pomyślana procedura ogranicza drogi przewidziane w Kodeksie cywilnym i Kodeksie pracy przynajmniej do czasu definitywnego rozstrzygnięcia o odpowiedzialności danego funkcjonariusza na gruncie komentowanej ustawy 68. Po drugie należy przywołać argument z historii legislacyjnej u.o.m.f.p. Projekt z 2004 r. dopuszczał expressis verbis możliwość wytoczenia powództwa przez kierownika podmiotu odpowiedzialnego pomimo niewytoczenia go przez prokuratora: W czasie prowadzenia przez prokuratora postępowania wyjaśniającego podmiot odpowiedzialny nie wykonuje przysługujących mu praw do samodzielnego dochodzenia roszczenia w stosunku do funkcjonariusza publicznego na zasadach określonych w tejże ustawie. Umorzenie przez prokuratora postępowania wyjaśniającego ze względu na stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego albo ze względu na nieustalenie odpowiedzialnego funkcjonariusza publicznego, nie wyłącza i nie ogranicza praw podmiotu odpowiedzialnego do samodzielnego dochodzenia roszczenia w stosunku do funkcjonariusza na zasadach określonych w ustawie (art. 6 ust. 9 projektu). Podobną regulację zawierał projekt z 2006 r. Spotkała się ona z krytyką wyrażoną w Opinii Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, w której podniesiono, iż regulacja ta podważa znaczenie prokuratora jako organu niezależnego od organów administracji, powołanego do należytego zbadania sprawy. Równocześnie wprowadza niepewność co do stanu prawnego sprawy, gdyż postanowienie prokuratora nie zamyka drogi do dalszych postępowań regresowych 69. Niewątpliwie brak tego rozwiązania zarówno w projekcie z 2008 r., jak i w uchwalonej ustawie świadczy o rezygnacji przez ustawodawcę z możliwości wytoczenia powództwa przez kierownika podmiotu odpowiedzialnego w sytuacji odmowy wytoczenia go przez prokuratora. Wobec powyższego należy przyjąć, że decyzja prokuratora o niewytoczeniu powództwa nie podlega zaskarżeniu i definitywnie zamyka kwestię odpowiedzialności danego funkcjonariusza, ale tylko na gruncie u.o.m.f.p. Żaden inny podmiot nie może na tej podstawie tego uczynić w zastępstwie prokuratora 70. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie prawidłowej realizacji zadań wynikających z u.o.m.f.p. przez prokuratora okręgowego. Regulacja prawna zawarta w u.o.m.f.p. jest jednak w tym zakresie zdecydowanie niewystarczająca, by to zagwarantować. Ad 4. W ocenie M. Haczkowskiej w postępowaniu wyjaśniającym występują strony (funkcjonariusz publiczny i poszkodowany), które mogą korzystać z uprawnień procesowych określonych w k.p.a. By ustosunkować się do tego poglądu, należy znów wykorzystać argument z historii legislacyjnej u.o.m.f.p. W art. 5 ust. 2 projektu ustawy z 2008 r. przewidywano, że o wszczęciu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez prokuratora będzie powiadamiany wnioskodawca oraz osoba, której przyznano prawo do odszkodowania w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1, a więc strona postępowania administracyjnego, która poniosła szkodę i której zostało przyznane odszkodowanie od podmiotu odpowiedzialnego. W ten sposób projekt otwierał wymienionej osobie dostęp do postępowania prokuratorskiego, a więc przewidywał jej udział w tym postępowaniu. Rozwiązanie to spotkało się z krytyką, jako że odszkodowanie od funkcjonariusza publicznego nie przypadało stronie postępowania administracyjnego 71. Raziło to również w świetle faktu, iż projekt nie przewidywał przyznania uprawnień strony funkcjonariuszowi publicznemu 72. Ustawodawca zrezygnował z obowiązku zawiadamiania osoby, której sąd przyznał odszkodowanie od podmiotu odpowiedzialnego, o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, co oznacza, iż pierwotny projekt, przewidujący sformalizowaną procedurę z udziałem stron postępowania, został odrzucony. Uznano bowiem, że rozwiązanie takie prowadziłoby do wielu problemów, związanych m.in. z określeniem stron postępowania i ich uprawnień procesowych, dopuszczalności trybów odwoławczych itd. Ostatecznie przyjęto koncepcję udziału prokuratora w postępowaniu wyjaśniającym w charakterze quasi-pełnomocnika z urzędu podmiotu odpowiedzialnego, prowadzącego postępowanie o charakterze wewnętrznym Wnioski Uchwalając ustawę o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, ustawodawca wyszedł ze słusznego założenia, iż odpowiedzialność regresowa funkcjonariusza publicznego, przewidziana w polskim porządku prawnym, wymaga urealnienia. Niestety w kontekście przedstawionych w niniejszym artykule słabych stron ustawy można wyrazić wątpliwość, czy za jej pomocą zrealizowane zostaną jej ambitne cele: zmniejszenie liczby sytuacji rażącego naruszenia prawa, w tym rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych z naruszeniem prawa, poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej i tym samym rozwój przedsiębiorczości, zmniejszenie obciążeń finansowych Skarbu Państwa i innych podmiotów prawa oraz

9 wzrost zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Summary The premises of public functionaries' liability for damages and procedure of its realization due to the Act of 20 January 2011 The author discussed the premises of public functionaries liability for damages and procedure of its realization due to the Public Functionaries Financial Liability for Flagrant Breaches of Law Act of 20 January The aims of this Act as formulated by the legislator were: a reduction of number of flagrant breaches of law cases including administrative decisions issued with contravention of the law, a betterment of carrying out business activities conditions and at the same time contribution to business development, a diminution of financial burdens of State Treasury and other public entities, and an increase of citizen s trust in public administration. During legislative process many reservations to bills regulating public functionaries liability were raised by legal experts. Unfortunately, these critical remarks have not been taken into account by the legislator. Therefore, the important question of making recourse liability of public functionaries real is still not resolved. In the article following questions have been described: the subjective and objective scope of public functionaries civil liability, premises of it and procedural regulations. The author pointed out some controversial questions concerning participation of a regional prosecutor in the proceedings which aim at a recourse liability of public functionary, and presented the most convincing solutions of them. Key words: liability for damages, public functionaries, flagrant breach of law, public functionaries civil liability. Przypisy: 1 Artykuł powstał w ramach badań statutowych pt. Efektywność struktur władzy publicznej w procesach stymulowania rozwoju regionu (nr 115/S/11), prowadzonych w Zakładzie Administracji i Nauk Prawnych Instytutu Ekonomii i Administracji Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach. 2 E. Waśkowski, Rozwój ustawodawstwa cywilnego w XIX wieku, Rocznik Prawniczy Wileński 1925, nr 1, s. 14; F. Bossowski, O odpowiedzialności cywilnej Skarbu Państwa za bezprawne czyny i zaniedbania funkcjonaryuszy publicznych poza wypadkami naruszenia stosunków obligatoryjnych, Przegląd Prawa i Administracji 1912, r. XXXVII, s B. Wasiutyński, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez administrację, Gazeta Administracji i Policji Państwowej 1926, nr 30, s. 483; E. Łętowska, J. Łętowski, O problemach cywilnoprawnej odpowiedzialności pracownika administracji za wydanie aktu władczego, Studia Prawnicze 1969, z. 22, s B. Wasiutyński, Odpowiedzialność za szkody, s. 483 i n. 5 B. Bouffałł, Teorya odpowiedzialności organów władzy administracyjnej we współczesnem prawie politycznem, Warszawa 1911, s B. Wasiutyński, Odpowiedzialność za szkody, s E. Łętowska, J. Łętowski, O problemach cywilnoprawnej, s Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm. (dalej: k.c.). 9 E. Łętowska, J. Łętowski, O problemach cywilnoprawnej, s G. Bieniek, w: G. Bieniek (red.), Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga trzecia. Zobowiązania, t. I, wyd. 6, Warszawa 2005, s ; J. Kremis, w: E. Gniewek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2006, s Jeżeli bowiem doszło do wyrządzenia szkody działaniem, które nosi znamiona wykonywania funkcji władczej, to ustalenie, jakiemu podmiotowi (w rozumieniu art. 417) przypisane być powinno to działanie, nie może być dokonane na podstawie samych tylko norm kompetencyjnych. Normy kompetencyjne określają bowiem powinne zachowanie się osób wykonujących zadania z zakresu władzy publicznej, natomiast w oczywisty sposób nie mogą stanowić klucza do przypisania tym osobom podjętych przez nie przez ich organy, stationes fisci lub stationes communis działań bezprawnych. W praktyce należy liczyć się więc z tym, że dla przypisania konkretnego przejawu bezprawnego wykonywania działań władczych do indywidualnego podmiotu, należącego do kategorii wskazanych w art. 417 k.c., często konieczne będzie jednak ustalenie osoby (funkcjonariusza), który dopuścił się naruszenia, Z. Banaszczyk, w: K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz do artykułów 1 449¹¹, t. I, Warszawa 2005, s J. Kremis, w: E. Gniewek (red.), Kodeks cywilny, s J.J. Skoczylas, Odpowiedzialność Skarbu Państwa i innych podmiotów przy wykonywaniu władzy publicznej w noweli do kodeksu cywilnego, Przegląd Sądowy 2004, nr 9, s L. Bosek, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2003 r., I CKN 63/01, OSP 2002, nr 11, poz J.M. Kondek, Odpowiedzialność bezpośredniego sprawcy szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej w ujęciu prawnoporównawczym, Przegląd Sądowy 2007, nr 11 12, s Druk nr 3484, Warszawa, 8 października 2004 r.,

10 17 Druk nr 504, Warszawa, 16 lutego 2006 r., 18 Druk nr 1407, Warszawa, 7 października 2008 r., 19 Dz.U. Nr 34, poz. 173 (dalej: u.o.m.f.p.). 20 Opinia Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych o Projekcie ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa, Kraków, 15 maja 2006 r., s. 5; Stanowisko Rządu do poselskiego projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa (druk nr 504), DPS (3)/06, Warszawa, 10 sierpnia 2006 r., s. 2 4; M. Ślifirczyk, Opinia o projekcie ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie p r a w a, W a r s z a w a, 1 4 s t y c z n i a r., h t t p : / / o r k a. s e j m. g o v. p l / p r o c 6. n s f / o p i s y / h t m, s Opinia Krajowej Reprezentacji..., s. 4; J. Lang, Opinia nt. poselskiego projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa (druk nr 504), Warszawa, 31 maja 2006 r., s Stanowisko Rządu, s J. Lang, Opinia, s Uwagi Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego do poselskiego projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, BSA I /08, Warszawa, 17 listopada 2008 r., s E. Bagińska, Opinia prawna o projekcie ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (druk sejmowy nr 1407), Toruń, 9 lutego 2009 r., s J. Trzciński, Opinia do poselskiego projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa i o zmianie innych ustaw, L.dz. BO-60-14/04, Warszawa, 10 listopada 2004 r., s. 5. Tak też G.J. Leśniak, Urzędnicy planują, jak uciec przed karą, Rzeczpospolita z 20 stycznia 2011 r., s. C4; M. Rzemek, Urzędnicy będą karani za swoje błędy, Rzeczpospolita z 15 maja 2011 r., s. C1. Wiele wątpliwości na temat u.o.m.f.p. wyrażono też na konferencji zorganizowanej przez Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w Warszawie 7 czerwca 2011 r., zob. A. Adamczyk, Konferencja Kodeks postępowania administracyjnego po zmianach w latach (Warszawa, 7 czerwca 2011 r.), Przegląd Prawa Publicznego 2011, nr 7 8, s M. Ślifirczyk, Opinia, s. 2; Stanowisko Rządu, s Stanowisko Rządu, s Tak też A. Bielska-Brodziak, G. Krawiec, Z. Tobor, Komentarz do art. 1, w: A. Bielska-Brodziak (red.), Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, Warszawa 2011, s. 63, oraz A. Walewska-Borsuk, Kiedy urzędnik odpowie za swój błąd, Biblioteka Poradników Prawnych Rzeczpospolitej, Warszawa 2011, s Podzielam w pełni pogląd M. Kuleszy, Opinia odnośnie do poselskiego projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa i o zmianie innych ustaw, Druk sejmowy nr 3484, Warszawa, 31 grudnia 2004 r., s Z. Monkiewicz, Opinia prawna do projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa i o zmianie innych ustaw (druk nr 3484), Warszawa, 25 lutego 2005 r., s. 2; J. Lang, Opinia, s E. Bagińska, Opinia, s. 3. Zdaniem A. Radwana (w: W. Wybranowski, Kto ma płacić za błędy, Rzeczpospolita z 8 kwietnia 2010 r., s. A7) odpowiedzialność powinna dotyczyć też prokuratorów. 33 Opinia Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie poselskiego projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa i o zmianie innych ustaw, KRS , Warszawa, 15 grudnia 2004 r., s M.J. Lewandowski, Majątkowa odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych, Prokuratura i Prawo 2012, nr 1, s H. Izdebski, w: P. Wojtasik, Urzędnik fiskusa zapłaci za naruszenie przepisów, Rzeczpospolita z 17 marca 2011 r., s. C4; J. Forystek, w: M. Rzemek, O odpowiedzialności urzędnika zdecyduje sąd, Rzeczpospolita z 16 maja 2011 r., s. C7; T. Burczyński, w: M. Pogroszewska, Urzędnicy obowiązkowo sporządzą metryki, Rzeczpospolita z 7 marca 2012 r., s. C4; N. Półtorak, Reforma powinna najpierw ułatwić dochodzenie odszkodowań, Rzeczpospolita z 12 stycznia 2011 r., s. C4; S. Sadocha, Legislacyjna gra, Rzeczpospolita z 25 maja 2011 r., s. C4. 36 M. Kulesza, Opinia odnośnie do, s R. Nowosielski, w: M. Domagalski, Za swoje błędy urzędnik zapłaci sam, Rzeczpospolita z 8 stycznia 2009 r.; A. Radwan, w: W. Wybranowski, Kto ma płacić za błędy, s. A7. 38 E. Łętowska, J. Łętowski, O problemach cywilnoprawnej, s. 165 i n. 39 Art. 4 ust. 2 projektów ustawy z 2006 r. i 2008 r. 40 E. Bagińska, Opinia, s. 4; Z. Monkiewicz, Opinia, s. 5; Stanowisko Rządu..., s. 7; Stanowisko Rządu wobec poselskiego projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, DSPA (3)/08, Warszawa, 6 stycznia 2009 r., s. 3; Opinia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie poselskiego projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa, KRS Tak też R. Krasnodębski, w: A. Tarka, Urzędnicy bez kary?, Rzeczpospolita z 24 maja 2011 r., s. A1. 41 M. Ślifirczyk, Opinia, s Tamże, s Zob. następujące akty prawne: ustawa z 15 lipca 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 186, poz. 1100), rozporządzenie Ministra Finansów z 1 marca 2012 r. w sprawie rodzajów spraw, w których jest wyłączony obowiązek prowadzenia metryki sprawy (Dz.U. z 2012 r., poz. 245), rozporządzenie Ministra Finansów z 5 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy (Dz.U. z 2012 r., poz. 246), rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy (Dz.U. z 2012 r., poz. 250). 44 M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 42; J.J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez władzę publiczną, Warszawa 2005, s Zob. też wyrok SN z 20 sierpnia 2009 r., II CSK 68/09, cyt. za I. Lewandowska, Choć decyzje fiskusa są błędne, odszkodowanie nie przysługuje, Rzeczpospolita z 27 sierpnia 2009 r., s. DF2. 45 M. Safjan, Odpowiedzialność, s. 42; Z. Banaszczyk, w: K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny..., s Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm. (dalej: k.p.k.). 47 Art. 557 k.p.k. znajduje odpowiednie zastosowanie do odszkodowania i zadośćuczynienia z tytułu niesłusznego ukarania lub zatrzymania

11 w postępowaniu w sprawach o wykroczenia (art. 116 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.). 48 L.K. Paprzycki, Komentarz do art. 557 k.p.k., w: J. Grajewski (red.), Kodeks postępowania karnego. Komentarz, t. II, Warszawa 2010, s T. Grzegorczyk, Nowa kodyfikacja karna. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, Warszawa 2001, s L.K. Paprzycki, Komentarz, s J. Trzciński, Opinia, s. 1 i n.; Stanowisko Rządu, OPS (3)/04, s. 6; M. Kulesza, Opinia odnośnie do, s. 6; E. Bagińska, Opinia, s. 5; M. Ślifirczyk, Opinia, s M. Ślifirczyk, Opinia, s. 1; N. Półtorak, Reforma, s M. Ślifirczyk, Opinia, s. 4; Stanowisko Rządu..., s M. Ślifirczyk, Opinia, s. 4; E. Bagińska, Opinia, s M. Kulesza, Opinia odnośnie do, s Stanowisko Rządu, s. 8 9; M. Ślifirczyk, Opinia, s. 4; E. Bagińska, Opinia, s. 4; J. Parchomiuk, Szczególny reżim odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników jako remedium na patologie w administracji publicznej?, w: D.R. Kijowski, P. Suwaj (red.), Patologie w administracji publicznej, Warszawa 2009, s E. Bagińska, Opinia, s. 4; J. Parchomiuk, Szczególny reżim, s A. Bielska-Brodziak, S. Tkacz, Komentarz do art. 7, w: A. Bielska-Brodziak (red.), Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy, s. 351; A. Walewska-Borsuk, Kiedy urzędnik, s Tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz ze zm. 60 M. Haczkowska, Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Komentarz, Wrocław 2011, s. 215 i n. 61 Brak podstaw do przyjęcia poglądu, wedle którego prokurator wydaje postanowienie, gdy stwierdza istnienie podstaw do wytoczenia przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu powództwa o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa, zob. J. Borkowska, Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych, w: J. Borkowska (red.), Odpowiedzialność urzędnika administracji publicznej. Odpowiedzialność majątkowa, służbowa, cywilnoprawna i karna, Warszawa 2011, s A. Bielska-Brodziak, S. Tkacz, Komentarz do art. 7, s A. Walewska-Borsuk, Kiedy urzędnik, s A. Bielska-Brodziak, S. Tkacz, Komentarz do art. 7, s A. Walewska-Borsuk, Kiedy urzędnik, s Dz.U. Nr 179, poz ze zm. 67 A. Walewska-Borsuk, Kiedy urzędnik, s A. Bielska-Brodziak, G. Krawiec, S. Tkacz, Komentarz do art. 3, s Opinia Krajowej Reprezentacji, s M.J. Lewandowski, Majątkowa odpowiedzialność, s. 135; M. Haczkowska, Ustawa o odpowiedzialności majątkowej, s J. Lang, Opinia, s Stanowisko Rządu, s A. Bielska-Brodziak, S. Tkacz, Komentarz do art. 7, s. 348.