RAPORT KOOCOWY Z BADANIA

Transkrypt

1 RAPORT KOOCOWY Z BADANIA KOMPLEMENTARNOŚD PRZEDSIĘWZIĘD DOTYCZĄCYCH OCHRONY ŚRODOWISKA W POIIŚ (PRIORYTETY I-V) Z PROJEKTAMI ŚRODOWISKOWYMI REALIZOWANYMI W RAMACH INNYCH OSI POIIŚ, 16 RPO, PROW ORAZ WPRYB Badanie ewaluacyjne finansowane ze środków Unii Europejskiej oraz budżetu paostwa w ramach Pomocy Technicznej Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko ZAMAWIAJĄCY MINISTERSTWO ŚRODOWISKA WYKONAWCA

2 2

3 SPIS TREŚCI STRESZCZENIE... 5 SUMMARY WSTĘP CHARAKTERYSTYKA PODEJŚCIA METODOLOGICZNEGO CHARAKTERYSTYKA MECHANIZMU KOMPLEMENTARNOŚCI ORAZ SYNERGII W PROJEKTACH ŚRODOWISKOWYCH ORAZ OCENA ICH ISTOTNOŚCI NAKŁADY NA PROJEKTY REALIZOWANE W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ PRZEDSIĘWZIĘCIA KOMPLEMENTARNE FINANSOWANE Z INNYCH PRIORYTETÓW I PROGRAMÓW UDZIAŁ W PROGRAMACH ŚRODKÓW PRZEZNACZONYCH NA REALIZACJĘ PROJEKTÓW KOMPLEMENTARNYCH W STOSUNKU DO OSI I-V POIIŚ ZAANGAŻOWANIE ŚRODKÓW W REALIZACJĘ ZAŁOŻEO KRAJOWYCH oraz WSPÓLNOTOWYCH DOKUMENTÓW STRATEGICZNYCH STOSUNEK NAKŁADÓW DO EFEKTÓW W WYBRANYCH PROJEKTACH REALIZOWANYCH W RAMACH POIIŚ, RPO I PROW CHARAKTERYSTYKA PROJEKTÓW ŚRODOWISKOWYCH REALIZOWANYCH NA POZIOMIE WOJEWÓDZTW ORAZ GMIN REALIZACJA PROJEKTÓW KOMPLEMENTARNYCH NA POZIOMIE WOJEWÓDZTW REALIZACJA PROJEKTÓW KOMPLEMENTARNYCH NA POZIOMIE GMIN KOMPLEMENTARNOŚD PROJEKTÓW REALIZOWANYCH W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ INNYCH PRIORYTETÓW I PROGRAMÓW KOMPLEMENTARNOŚD WEWNĘTRZNA PROJEKTÓW W RAMACH OSI I-V POIIŚ KOMPLEMENTARNOŚD PROJEKTÓW REALIZOWANYCH W RAMACH OSI I-V ORAZ VI-XIII POIiŚ KOMPLEMENTARNOŚD POMIĘDZY PROJEKTAMI REALIZOWANYMI W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ REGIONALNYCH PROGRAMÓW OPERACYJNYCH KOMPLEMENTARNOŚD POMIĘDZY PROJEKTAMI REALIZOWANYMI W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ PROGRAMU OPERACYJNEGO INNOWACYJNA GOSPODARKA KOMPLEMENTARNOŚD POMIĘDZY PROJEKTAMI REALIZOWANYMI W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI (POKL) KOMPLEMENTARNOŚD POMIĘDZY PROJEKTAMI REALIZOWANYMI W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ PROGRAMU ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH (PROW) KOMPLEMENTARNOŚD POMIĘDZY PROJEKTAMI REALIZOWANYMI W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ PROGRAMU OPERACYJNEGO ZRÓWNOWAŻONY ROZWÓJ SEKTORA RYBOŁÓWSTWA I NADBRZEŻNYCH OBSZARÓW RYBACKICH (PORYBY) KOMPLEMENTARNOŚD POMIĘDZY PROJEKTAMI REALIZOWANYMI W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ INSTRUMENTU FINANSOWEGO LIFE POŻĄDANE KIERUNKI MODYFIKACJI SYSTEMU WDRAŻANIA PROJEKTÓW ŚRODOWISKOWYCH MECHANIZMY ORAZ NARZĘDZIA WZMACNIAJĄCE KOMPLEMENTARNOŚD ORAZ SYNERGIĘ POMIĘDZY PRZEDSIĘWZIĘCIAMI REALIZOWANYMI W RAMACH programów finansowanych ze środków ue OCENA I PROPOZYCJE MODYFIKACJI MODELU DEMARKACJI POŻĄDANE KIERUNKI I MECHANIZMY WSPARCIA PROJEKTÓW ŚRODOWISKOWYCH W PRZYSZŁEJ PERSPEKTYWIE FINANSOWEJ NA POZIOMIE CENTRALNYM I REGIONALNYM ZAŁĄCZNIKI

4 WYKAZ SKRÓTÓW CAWI CKPŚ EFR EFRR EUROSTAT FGI FS GIS GUS IDI IZ KK NSRO KPGO KPOŚK MRR MŚ NFOŚiGW NSRO POIG Computer Assisted Web Interview Centrum Koordynacji Projektów Środowiskowych Europejski Fundusz Rybacki Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Europejski Urząd Statystyczny (ang. European Statistical Office) Focused Group Interview Fundusz Spójności Geographic Information System Główny Urząd Statystyczny Individual In-Depth Interview Instytucja Zarządzająca Komitet Koordynacyjny Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Krajowy Plan Gospodarki Odpadami Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Ministerstwo Środowiska Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka POIŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko POKL Program Operacyjny Kapitał Ludzki PROW Program Rozwoju Obszarów Wiejskich RLM RPO SP TDI WDB WFOŚiGW równoważna liczba mieszkaoców Regionalny Program Operacyjny Studium Przypadku Telephone In Depth Interview Wartośd Dodana Brutto Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej WPRyb Program Operacyjny Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich " 4

5 STRESZCZENIE WSTĘP Podstawowym celem badania była kompleksowa analiza komplementarności występującej pomiędzy projektami środowiskowymi realizowanymi w ramach priorytetów I-V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ) z podobnymi przedsięwzięciami środowiskowymi realizowanymi w ramach pozostałych osi priorytetowych POIiŚ, 16 Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO), Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (POIG); Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (POKL); Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata (PROW), Programu Operacyjnego Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich (PORYBY) oraz Instrumentu Finansowego LIFE+. CHARAKTERYSTYKA PODEJŚCIA METODOLOGICZNEGO W ramach badania szczegółowej analizie poddano 604 projekty realizowane w ramach osi I-V POIiŚ 1 oraz ponad 27 tys. projektów i operacji 2 związanych z ochroną środowiska, które były realizowane w ramach innych priorytetów POIiŚ i programów realizowanych w perspektywie finansowej Badanie podzielono na trzy moduły: Moduł I: Oszacowanie środków zaangażowanych w realizację przedsięwzięd środowiskowych; Moduł II: Identyfikacja projektów komplementarnych; Moduł III: Wnioski i rekomendacje dotyczące usprawnieo organizacji pomocy w ramach środków Polityki Spójności UE w obszarze środowiska w przyszłej perspektywie. Zastosowano zróżnicowane metody i techniki badawcze. Punktem wyjścia była analiza dokumentacji, analiza wskaźników GUS i baz danych projektów. W celu uzupełnienia informacji przeprowadzono ankietę internetową CAWI, z beneficjentami osi I-V POIiŚ, oraz przedstawicielami gmin, na terenie których realizowano projekty środowiskowe finansowane z różnych źródeł; indywidualne wywiady pogłębione (IDI); jak również telefoniczne wywiady pogłębione (TDI) z przedstawicielami instytucji zaangażowanych we wdrażanie osi I-V POIiŚ oraz wybranymi beneficjentami. W ramach badania wykonano 15 studiów przypadku dotyczących różnych form komplementarności, przeprowadzono analizy zgodności w oparciu o macierz krzyżową, jak również analizy przestrzenne w oparciu o narzędzia GIS. Zwieoczeniem prac był panel ekspertów z udziałem przedstawicieli Instytucji Wdrażających i Instytucji Pośredniczącej. CHARAKTERYSTYKA MECHANIZMU KOMPLEMENTARNOŚCI ORAZ SYNERGII W PROJEKTACH ŚRODOWISKOWYCH ORAZ OCENA ICH ISTOTNOŚCI Komplementarnośd jest jedną z zasad przyznawania wsparcia przez Unię Europejską paostwom członkowskim UE. W ramach badania przyjęto definicję komplementarności wypracowaną w ramach prac Grupy roboczej KK NSRO ds. koordynacji i komplementarności: Komplementarnośd polityk, strategii, programów, działao, projektów to ich dopełnianie się prowadzące do realizacji określonego celu. Analiza komplementarnośd może obejmowad różne grupy projektów w zależności od tego, w jaki sposób i na jakim poziomie zostaną zdefiniowano cele. W ramach badania wyodrębniono cztery główne typy powiązao pomiędzy projektami: 1 Projekty, dla których do dnia roku zostały podpisane umowy o dofinansowanie. 2 W ramach PROW w przypadku niektórych form wsparcia zamiast określenia projekt stosowana jest kategoria operacja. Jest ona używana w przypadku środków przekazywanych w formie okresowych płatności na rzecz rolników, np. płatności rolno-środowiskowych. 5

6 Komplementarnośd horyzontalna polega na wzajemnym uzupełnianiu się przedsięwzięd, których realizacja przyczynia się do osiągnięcia celów strategicznych oraz operacyjnych, w zakresie ochrony środowiska i zapobiegania zagrożeniom, określonych w dokumentach strategicznych; Komplementarnośd funkcjonalno-przestrzenna występuje, gdy uzyskanie efektu ekologicznego lub pełnej funkcjonalności systemu uzależniona jest od realizacji wielu, powiązanych przestrzennie projektów; Komplementarnośd temporalna występuje, gdy odpowiednia harmonizacja przedsięwzięd w czasie pozwala zminimalizowad ogólne koszty związane z rozwojem podstawowej infrastruktury technicznej; Komplementarnośd przedmiotowa obejmuje projekty tego samego typu, które jednak nie są powiązane funkcjonalnie lub przestrzennie. Ponadto, w przypadku projektów objętych analizą można mówid o komplementarności wewnętrznej, gdy związek pomiędzy projektami rozpatrywany jest w ramach osi środowiskowych I-V POIiŚ, lub komplementarności zewnętrznej, gdy związek dotyczy projektów realizowanych w ramach osi I-V POIiŚ oraz przedsięwzięd finansowanych w ramach innych osi POIiŚ, RPO, POIG, POKL, PROW, PORYBY, LIFE+. Obszar inwestycji w zakresie ochrony środowiska jest specyficzny pod względem związków występujących pomiędzy różnymi przedsięwzięciami. Środowisko naturalne funkcjonuje na zasadzie naczyo połączonych. Uzyskanie istotnych i odczuwalnych efektów w zakresie poprawy stanu środowiska wymaga zwykle realizacji wielu powiązanych funkcjonalnie i przestrzennie przedsięwzięd dlatego komplementarnośd oraz różnego rodzaju związki funkcjonalne i przestrzenne są typową cechą większości inwestycji realizowanych w obszarze ochrony środowiska, różna jest jednak siła oraz znaczenie powiązao. Projekty, które charakteryzuje ogólna komplementarnośd horyzontalna stanowią największy zbiór przedsięwzięd, które były objęte analizą. Wśród przedsięwzięd, które mają wpływ na realizację celów osi I-V POIiŚ, węższą grupę stanowią projekty, które przyczyniają się do realizacji założeo strategii tematycznych ujętych w dokumentach strategicznych: Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych, Krajowego Planu Gospodarki Odpadami, jak również krajowych i unijnych polityk horyzontalnych w zakresie ochrony różnorodności biologicznej, realizacji zadao związanych z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych oraz adaptacją do zmian klimatycznych, oraz projekty, w przypadku których można zidentyfikowad wyraźny związek funkcjonalny lub przestrzenny 3. Wymienione powyżej dwa typy powiązao: komplementarnośd horyzontalna związana z realizacją wąskich tematycznie strategii i dokumentów strategicznych oraz komplementarnośd funkcjonalnoprzestrzenna, jak również komplementarnośd temporalna, wydają się najbardziej istotne i pożądane w przypadku projektów środowiskowych. Koncentracja środków na wąskich obszarach tematycznych zwiększa prawdopodobieostwo szybkiego osiągnięcia kluczowych celów polityki ekologicznej. Bardziej wysublimowaną formą związku pomiędzy przedsięwzięciami jest synergia, definiowana jako wzajemne wzmacnianie lub potęgowanie się efektów interwencji publicznych lub projektów. Identyfikacja tego rodzaju związków wymaga zejścia na poziom poszczególnych projektów i pogłębionej analizy występujących zależności oraz ich skutków. W ramach pogłębionej analizy projektów realizowanych w ramach osi I-V POiIŚ oraz projektów komplementarnych zidentyfikowano następujące grupy korzyści wynikających z synergii projektów: zwiększenie realności osiągnięcia zakładanych efektów; zwiększenie trwałości osiągniętych efektów; rozszerzenie zakresu lub jakości świadczonych usług; powstanie nowych możliwości rozwoju gospodarczego gminy, który wiąże się z powstaniem nowych miejsc pracy; zwiększenie atrakcyjności turystycznej gmin w wyniku realizacji 3 Trudno jednoznacznie określid liczbę tego rodzaju przedsięwzięd, gdyż, jak wspomniano wcześniej, istnienie związku funkcjonalno-przestrzennego zależy od skali przestrzennej prowadzonej analizy. 6

7 powiązanych funkcjonalnie i przestrzennie projektów środowiskowych, na obszarach o wysokich walorach turystycznych lub uzdrowiskowych; ograniczenie poziomu nakładów na rozwój podstawowej infrastruktury publicznej dzięki harmonizacji powiązanych przestrzennie przedsięwzięd w czasie; zwiększenie potencjału w zakresie przygotowania i realizacji projektów profesjonalizacja kadr; korzystny wpływ na inne komponenty środowiska, niż te na które były ukierunkowane powiązane projekty. W przypadku projektów środowiskowych może występowad również zjawisko synergii negatywnej, gdy działania prowadzone w ramach projektów są przeciwstawne lub realizacja jednego projektów może powodowad osłabienie efektów innego projektu. Przykłady powiązao wskazywane przez uczestników badania dotyczyły głównie projektów realizowanych przez tego samego beneficjenta. Incydentalnie wskazywano na powiązania z projektami realizowanymi przez inne podmioty. Jednocześnie dominowały powiązania pomiędzy projektami dotyczącymi szeroko rozumianej ochrony środowiska. Dośd rzadko wskazywano na powiązania z projektami związanymi z szeroko rozumianym rozwojem społeczno-gospodarczym. Z uwagi na powyższe działania na rzecz wzmocnienia komplementarności i synergii w obszarze ochrony środowiska powinny koncentrowad się na: ograniczeniu barier dla realizacji projektów komplementarnych; stymulowaniu najbardziej pożądanych form komplementarności; stymulowaniu współpracy pomiędzy różnymi podmiotami; stymulowaniu powiązao międzysektorowych. UDZIAŁ W PROGRAMACH ŚRODKÓW PRZEZNACZONYCH NA REALIZACJĘ PROJEKTÓW KOMPLEMENTARNYCH W STOSUNKU DO OSI I-V POIIŚ W okresach objętych analizą, w ramach wszystkich programów objętych badaniem, tj. POIiŚ, RPO, POIG, POKL, PROW, PORYBY, LIFE+ dofinansowano łącznie ponad 167 tys. projektów lub operacji 4, które są związane z ochroną środowiska. Łączna wartośd środków UE przeznaczonych na ich realizację wyniosła prawie mln PLN. W grupie tej znajdują się zarówno przedsięwzięcia, które są ukierunkowane na poprawę jakości środowiska lub zapobieganie zagrożeniom (stanowią one większośd), jak również projekty, w których jedynie częśd środków przeznaczono na działania związane z ochroną środowiska. Największy wkład finansowy w realizację przedsięwzięd związanych z szeroko rozumianą ochroną środowiska oraz bezpieczeostwem ekologicznym mają osie I-V POIiŚ oraz pozostałe priorytety POIiŚ (w szczególności VII, IX, X i XIII), jak również RPO i PROW. Wkład programów w realizację celów poszczególnych osi środowiskowych POIiŚ był dośd zróżnicowany. POIiŚ był kluczowym źródłem finansowania przedsięwzięd dotyczących gospodarki wodno-ściekowej i gospodarki odpadami komunalnymi, istotne uzupełnienie stanowiły projekty komplementarne realizowane w ramach RPOI PROW, a przedsięwzięcia realizowane w ramach innych programów miały charakter incydentalny. Największym zróżnicowaniem źródeł finansowania charakteryzował się obszar ochrony przyrody i edukacji ekologicznej. Największym udziałem środków, przeznaczonych na realizację projektów związanych z ochroną środowiska, komplementarnych w stosunki do osi I-V POIiŚ, charakteryzuje się PROW, PORYBY, osie VI-XIII POIiŚ oraz RPO (powyżej 20% ogółu środków przeznaczonych na realizację projektów). W ramach POIG oraz POKL udział projektów związanych z ochroną środowiska kształtował się na dużo niższym poziomie (poniżej 5%). Odrębną kategorię stanowi Instrument Finansowy LIFE+, w którym 100% przedsięwzięd dotyczy ochrony środowiska. Szczegółowej analizie poddano również poszczególne RPO. W przypadku poszczególnych RPO udział środków przeznaczonych na realizację projektów związanych z ochroną środowiska jest dośd 4 j.w. 7

8 zróżnicowany i wynosi od 12% w województwach małopolskim i podlaskim, do ponad 30% w województwach wielkopolskim i pomorskim. ZAANGAŻOWANIE ŚRODKÓW W REALIZACJĘ ZAŁOŻEO KRAJOWYCH oraz WSPÓLNOTOWYCH DOKUMENTÓW STRATEGICZNYCH Częśd projektów finansowanych w ramach osi I-V POIiŚ oraz innych programów miała istotny wpływ na realizację założeo kluczowych krajowych i wspólnotowych dokumentów strategicznych: Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK), Krajowego Planu Gospodarki Odpadami (KPOŚK), jak również krajowych i unijnych polityk horyzontalnych w zakresie ochrony różnorodności biologicznej, realizacji zadao związanych z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych oraz adaptacją do zmian klimatycznych. Projekty dotyczące gospodarki ściekowej, związane z realizacją założeo KPOŚK, finansowano w ramach osi I POIiŚ, RPO, oraz PROW. Łącznie na zadania realizowane w aglomeracjach z załącznika 1 i załącznika 2 KPOŚK przeznaczono mln PLN, w tym 71% środków przypada na POIiŚ, 18% na RPO, a 11% na PROW. Większośd (93%) środków przeznaczono na realizację projektów w aglomeracjach priorytetowych (załącznik 1 do KPOŚK). W przypadku POIiŚ kwoty przeznaczone na dofinansowanie projektów, związanych z realizacją założeo KPOŚK, stanowią 13,6% ogółu środków UE zakontraktowanych do W przypadku RPO środki ukierunkowane na realizację założeo KPOŚK stanowią łącznie 5,5%, a w przypadku PROW 6,2% ogółu zakontraktowanych środków. Projekty dotyczące gospodarki odpadami, związane z realizacją założeo KPGO, finansowano w ramach dz. 2.1 i 4.6 POIiŚ, RPO, POIG, PROW, PORYBY i LIFE+. Łącznie na realizację projektów związanych z gospodarowaniem odpadami przeznaczono mln PLN, w tym 74% środków przypada na POIiŚ, 16% na RPO, 9% na POIG, 1% na pozostałe programy: PROW, PORYBY i LIFE+. Większośd środków (78%) przeznaczono na rozwój instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (zakłady zagospodarowania odpadów, spalarnie, sortownie, kompostownie, punkty przeładunku, składowiska balastu). W przypadku POIiŚ kwoty przeznaczone na dofinansowanie projektów, związanych z realizacją założeo KPGO, stanowią 3,9% ogółu środków UE zakontraktowanych do W ramach LIFE+ środki ukierunkowane na realizację założeo KPGO stanowią łącznie 5,1%, w ramach RPO 1,3%, w ramach POIG 1,6%. W PROW i PORYBY udział ten jest incydentalny. Środki UE stanowią kluczowe źródło finansowania działao na rzecz ochrony różnorodności biologicznej. Z punktu widzenia realizacji zobowiązao zapisanych we wspólnotowych aktach prawnych, szczególnie istotne są działania związane bezpośrednio z zachowaniem gatunków i siedlisk zagrożonych objętych ochroną w ramach sieci Natura Obowiązek podejmowania działao w tym zakresie wynika z Dyrektywy 92/43/EWG regulującej kwestie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Na realizację projektów, które mają wpływ na ochronę gatunków i siedlisk w ramach sieci Natura 2000, jak również na poprawę spójności obszarów Natura 2000, przeznaczono łącznie 518 mln PLN. W tym 55% środków przypada na V oś POIiŚ, a 18% na LIFE+, gdzie realizowano działania na rzecz czynnej ochrony gatunków i siedlisk, poprawy łączności sieci obszarów chronionych, jak również podniesienia poziomu wiedzy nt. systemu Natura Coraz większą rolę odgrywa również PROW i PORYBY. Ocenę wpływu projektów na realizację założeo polityki klimatycznej przeprowadzono w oparciu o wskaźniki OECD Rio Markers. W ramach analizy wyodrębniono projekty, które przyczyniają się do zwiększenia odporności na niekorzystne skutki zmian klimatycznych (adaptacja), jak również projekty które mają związek z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych (mitygacja). Na realizację projektów związanych z adaptacją przeznaczono łącznie mln PLN. Kluczowe znaczenie odgrywają osie III i V POIiŚ, RPO i PROW, w ramach których znaczna częśd środków została przeznaczona na rozwój infrastruktury przeciwpowodziowej, zapobieganie zagrożeniom naturalnym, ochronę brzegów morskich i rozwój systemów odprowadzania wód opadowych. W przypadku poszczególnych programów udział środków na realizację przedsięwzięd związanych z adaptacją do 8

9 zmian klimatycznych jest dośd zróżnicowany. W przypadku POIiŚ środki na działania adaptacyjne stanowią 2,6% ogółu środków przeznaczonych na realizację projektów. W pozostałych programach udział ten nie przekracza 5%. Na realizację działao, które dotyczą redukcji emisji gazów cieplarnianych przeznaczono łącznie mln PLN, przy czym większośd środków przeznaczono na rozwój transportu przyjaznego środowisku. Istotną grupę w ujęciu wartościowym stanowiły również projekty dotyczące budowy lub modernizacji oczyszczalni ścieków, których elementem był rozwój instalacji do wychwytywania i zagospodarowania biogazu, przy czym nakłady na tego rodzaju instalacje stanowiły zwykle niewielką częśd ogólnych kosztów przedsięwzięd. W przypadku poszczególnych programów udział środków na realizację przedsięwzięd związanych z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych, podobnie jak w przypadku adaptacji, jest dośd zróżnicowany. Największym udziałem tego rodzaju działao charakteryzują się osie I-V i V-XIII POIiŚ, Instrument LIFE+ oraz RPO. STOSUNEK NAKŁADÓW DO EFEKTÓW W WYBRANYCH PROJEKTACH REALIZOWANYCH W RAMACH POIIŚ, RPO I PROW W ramach badania podjęto próbę porównania kosztów jednostkowych w projektach środowiskowych. Jest to zadanie dośd trudne, szczególnie na obecnym etapie wdrażania programów, kiedy w przypadku większości projektów nie można odnieśd się do rzeczywistych (koocowych) kosztów realizacji projektów. W ramach badania analizą objęto trzy typy projektów dotyczące: budowy sieci kanalizacyjnych, budowy zakładów zagospodarowania odpadów oraz retencjonowania wód. Wyniki uzyskane w ramach analizy dają ogólny pogląd na temat stosunku osiągniętych efektów do poziomu nakładów w ramach POIiŚ, RPO i PROW, jednak nie są wystarczające, żeby wyciągad wnioski nt. efektywności udzielonego wsparcia. REALIZACJA PROJEKTÓW KOMPLEMENTARNYCH NA POZIOMIE WOJEWÓDZTW Ogólna wartośd środków pozyskanych w ramach osi I-V POIiŚ na realizację projektów środowiskowych wdrażanych w poszczególnych województwach była dośd zróżnicowania. Liderem w wykorzystaniu środków jest województwo śląskie, na które przypada ponad 3,4 mld PLN, jak również województwa: mazowieckie, małopolskie, wielkopolskie i pomorskie w każdym z nich wysokośd środków UE odpowiadająca podpisanym umowom w ramach osi I-V POIiŚ wynosi ponad 1,3 mld PLN. Z kolei najmniej środków przypada na województwa: podkarpackie, podlaskie, lubuskie i łódzkie (mniej niż 0,5 mld PLN). Można przypuszczad, że decydującą rolę odgrywała aktywnośd samorządów w zakresie pozyskania środków na modernizację gospodarki wodno-ściekowej, po części również udział w województwach aglomeracji powyżej 15 tys. RLM oraz łączna wartośd RLM. Dotychczasowy poziom wyposażenia w infrastrukturę ściekową miał drugorzędne znaczenie. Nieco inny rozkład występuje w przypadku środków przeznaczonych na realizację projektów komplementarnych (osi VI-XIII POIiŚ, RPO, POIG, POKL, PROW, PORYBY, LIFE+). Tu liderem jest województwo mazowieckie, głównie za sprawą dużych inwestycji w rozwój transportu publicznego na obszarze aglomeracji warszawskiej (II linia metra, rozwój transportu kolejowego) finansowanych ze środków osi VII POIiŚ. Znaczne środki na realizację przedsięwzięd środowiskowych finansowanych z innych środków niż POIiŚ przeznaczono również w województwach: śląskim, małopolskim, wielkopolskim i pomorskim, ale również dolnośląskim i podkarpackim. W przypadku projektów komplementarnych decydujący wpływ na wysokośd środków w poszczególnych województwach miały dwa czynniki: aktywnośd samorządów w pozyskaniu środków z osi VI-XIII, głównie na rozwój transportu kolejowego i transportu publicznego, jak również wysokośd środków przeznaczonych na realizację projektów środowiskowych w ramach RPO. Pewne znaczenie odgrywała również aktywnośd rolników w pozyskaniu środków na realizację działao prośrodowiskowych finansowanych ze środków PROW. Wysokośd przekazanego wsparcia jest ściśle skorelowana z wielkością województwa oraz liczbą mieszkaoców najwięcej środków na realizację projektów środowiskowych trafiło do największych 9

10 regionów, które charakteryzują się najwyższą liczbą mieszkaoców. Żeby lepiej zobrazowad rzeczywiste zróżnicowania intensywności wsparcia na rzecz projektów środowiskowych, porównano wysokośd środków UE przypadających na jednego mieszkaoca. Tu również występują zróżnicowania pomiędzy poszczególnymi województwami, jednak nie są one już tak znaczne. Liderem w wykorzystaniu środków osi I-V POIiŚ w przeliczeniu na jednego mieszkaoca są województwa: świętokrzyskie, śląskie, zachodniopomorskie i pomorskie. Natomiast w przypadku projektów komplementarnych województwa: pomorskie, mazowieckie, zachodniopomorskie i warmiosko-mazurskie. Poszczególne województwa różnią się dośd znacznie, zarówno pod względem udziału poszczególnych typów projektów, jak źródeł finansowania działao środowiskowych. Prowadzona na poziomie województw analiza danych dotyczących wysokości środków na realizację projektów środowiskowych wskazuje, że zamożnośd regionów (mierzona w PKB na jednego mieszkaoca), jak również poziom uprzemysłowienia (mierzony udziałem przemysłu w WDB), nie były kluczowymi czynnikami, które wpływały na intensywnośd wsparcia działao na rzecz ochrony środowiska. Największe znaczenie miał stopieo urbanizacji, aktywnośd beneficjentów (głównie samorządów) w zakresie pozyskania środków, jak również polityka w zakresie ochrony środowiska prowadzona przez poszczególne województwa, wyrażona wysokością środków przeznaczonych w RPO na realizację projektów związanych z ochroną środowiska. REALIZACJA PROJEKTÓW KOMPLEMENTARNYCH NA POZIOMIE GMIN Projekty dotyczące ochrony środowiska i zapobiegania zagrożeniom, które uzyskały wsparcie w ramach osi I-V POIiŚ, była realizowane na obszarze 815 gmin, a więc w co trzeciej gminie w Polsce. Największym zasięgiem oddziaływania charakteryzowały się projekty realizowane w ramach II osi POIiŚ. Rozwijane dzięki wsparciu UE zakłady zagospodarowania odpadów i spalarnie odpadów objęły swym zasięgiem ponad 300 gmin. Znacznym zasięgiem oddziaływania charakteryzowały się również projekty dotyczące ochrony przyrody i edukacji ekologicznej wdrażane w ramach V osi POIiŚ. Na obszarze 213 gmin realizowano przedsięwzięcia finansowane z różnych środowiskowych osi POIiŚ. Beneficjentem części projektów był samorząd gminny lub jednostki od niego zależne (np. spółki komunalne). W niektórych gminach rozwiązanie kluczowych problemów ekologicznych, wymagało aplikowania do różnych osi priorytetowych POIiŚ. Ze środków więcej niż jednej osi priorytetowej korzystały przede wszystkim samorządy w dużych gminach miejskich (Białystok, Bielsko-Biała, Chełm, Elbląg, Gdaosk, Gdynia, Kielce, Olsztyn, Poznao, Szczecin, Toruo, Warszawa, Zielona Góra, Żary). Wymienione samorządy, przy wsparciu środków POIiŚ, realizowały najczęściej projekty dotyczące uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej oraz gospodarki odpadami komunalnymi, ale również ochrony przeciwpowodziowej, modernizacji systemów odprowadzenia wód opadowych i ochrony przyrody. Większym zasięgiem oddziaływania charakteryzowały się projekty komplementarne w stosunku do osi I-V POIiŚ finansowane ze środków RPO, które realizowano na obszarze 1718 gmin (69% ogółu gmin w Polsce) oraz PROW, które podejmowano w 2179 gminach (aż 88% gmin w Polsce). Dostępnośd środków w ramach osi VI-XIII POIiŚ oraz innych programów pozwoliła znacznie zwiększyd zakres tematyczny oraz zasięg działao związanych z ochroną środowiska i zapobieganiem zagrożeniom. Prowadzenie spójnej polityki inwestycyjnej ukierunkowanej na uporządkowanie gospodarki ściekowej na terenie całej gminy wiąże się z koniecznością sięgania po środki pochodzące z różnych źródeł, które różnią się zarówno zasadami aplikowania, jak i rozliczania projektów. Biorąc pod uwagę wyłącznie projekty realizowane przez jednostki samorządowe oraz podmioty od nich zależne, prawie co druga polska gmina (47%) podejmując działania związane z ochroną środowiska, korzystała ze środków co najmniej dwóch, a co jedenasta (9%) co najmniej trzech różnych programów np. Gmina 10

11 Gorzyce. Z punktu widzenia beneficjentów koniecznośd aplikowania do różnych programów na realizację zbliżonych przedmiotowo zadao jest znacznym utrudnieniem. Przedstawiciele 1/3 gmin objętych ankietą CAWI, w których realizowano projekty środowiskowe finansowane z różnych programów (POIiŚ, RPO lub PROW), sygnalizowali istotne utrudnienia lub uciążliwości, które związane były z procesem aplikowania o środki z różnych źródeł. Przedstawiciele gmin wskazywali najczęściej na następujące czynniki: różny zakres wymaganych dodatkowych informacji lub dokumentów; różne podejście do kwalifikowalności wydatków; brak pewności uzyskania środków na projekty powiązane lub komplementarne; różne formularze wniosków i sposób ich wypełnienia. Podobna liczba respondentów sygnalizowała również istotne utrudnienia, które występowały na etapie realizacji projektów. Przedstawiciele gmin wskazywali najczęściej na następujące czynniki: odmienne podejście do kontroli; odmienne zasady przygotowania wniosków o płatnośd i rozliczenia wydatków; odmienne podejście do dokumentowania efektów rzeczowych lub ekologicznych projektu; odmienne zasady dokumentowania wydatków. Z uwagi na powyższe na etapie tworzenia zasad demarkacji należy zwracad większą uwagę na to, czy zaproponowane modele rozgraniczenia obszarów wsparcia nie powodują konieczności aplikowania o środki na ten sam typ działao, przez tę samą grupę beneficjentów do różnych programów. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie tematyczne działao dotyczących ochrony środowiska i zapobiegania zagrożeniom realizowanych na poziomie gmin, wskazane jest wypracowanie mechanizmów, które umożliwią realizację wieloletnich zintegrowanych programów inwestycyjnych w zakresie ochrony środowiska. KOMPLEMENTARNOŚD WEWNĘTRZNA PROJEKTÓW W RAMACH OSI I-V POIIŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ), który dysponuje największą ilością środków UE w obecnej perspektywie finansowej, jest również kluczowym instrumentem finansowania działao ukierunkowanych na poprawę stanu środowiska oraz przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska. Wewnętrzną komplementarnośd projektów realizowanych w ramach poszczególnych działao osi I-V POIiŚ można analizowad w wielu aspektach, przede wszystkim w ujęciu funkcjonalnym i przestrzennym. Za powiązane funkcjonalnie można uznad projekty dotyczące budowy zakładów zagospodarowania odpadów, realizowane w ramach działania 2.1 oraz projekty dotyczące rozwoju instalacji do odzysku i recyklingu odpadów poużytkowych wdrażane w przedsiębiorstwach w ramach działania 4.6 POIiŚ. Sprawnośd systemu gospodarowania odpadami komunalnymi uzależniona jest od poziomu świadomości, akceptacji i partycypacji osób objętych systemem. Dlatego elementem większości projektów realizowanych w ramach dz. 2.1 POIiŚ były działania informacyjne skierowane do mieszkaoców gmin objętych systemem. Uzupełnieniem działao informacyjnych prowadzonych w ramach poszczególnych projektów była ogólnopolska kampania edukacyjno-informacyjna mająca na celu zapobieganie powstawaniu odpadów i właściwe postępowanie z odpadami, realizowana w ramach działania 5.4 POIiŚ. Projekty informacyjno-edukacyjne dotyczące ochrony różnorodności biologicznej realizowane w ramach działania 5.4 stanowiły również uzupełnienie działao dotyczących czynnej ochrony przyrody, gatunków i siedlisk wdrażanych w ramach działania 5.1. Związek funkcjonalny występuje również pomiędzy przedsięwzięciami dotyczącymi zapobiegania i ograniczania skutków zagrożeo naturalnych wdrażanych w ramach działania 3.2 POIiŚ oraz projektami dotyczącymi ochrony powodziowej finansowanymi ze środków działania 3.1. POIiŚ. W przypadku POIiŚ można zidentyfikowad również powiązania przestrzenne. Częśd projektów realizowanych w ramach osi I-V POIiŚ oddziałuje na ten sam obszar, przyczyniając się do poprawy stanu różnych komponentów środowiska. 11

12 KOMPLEMENTARNOŚD PROJEKTÓW REALIZOWANYCH W RAMACH OSI I-V, INNYCH PRIORYTETÓW POIIŚ ORAZ INNYCH PROGRAMÓW W ramach badania zidentyfikowano szereg powiązao pomiędzy projektami realizowanymi w ramach osi I-V POIiŚ oraz przedsięwzięciami finansowanymi w ramach osi VI-XIII POIiŚ, RPO, POIG, POKL, PROW, PORYBY oraz LIFE+. Przedsięwzięcia realizowane w ramach wymienionych programów stanowią istotne uzupełnienie przedsięwzięd finansowanych ze środków osi I-V POIiŚ. Komplementarne projekty wdrażane w ramach POIG można podzielid na dwie zasadnicze grupy. Do pierwszej należy zaliczyd przedsięwzięcia, które dotyczą realizacji analogicznych działao jak w przypadku POIiŚ. Do drugiej grupy należy zaliczyd przedsięwzięcia, które uzupełniają działania finansowane w ramach POIiŚ, przyczyniając się do szerszej realizacji celów sformułowanych w ramach osi I-V POIiŚ w zakresie ochrony wód, gospodarki odpadami i ochrony powierzchni ziemi, zapobiegania zagrożeniom i monitowania środowiska, wdrożenia rozwiązao prośrodowiskowych w przedsiębiorstwach, jak również ochrony przyrody i edukacji ekologicznej. Zależności, o których mowa powyżej zostały szczegółowo omówione w rozdziałach MECHANIZMY ORAZ NARZĘDZIA WZMACNIAJĄCE KOMPLEMENTARNOŚD ORAZ SYNERGIĘ POMIĘDZY PRZEDSIĘWZIĘCIAMI REALIZOWANYMI W RAMACH PROGRAMÓW FINANSOWANYCH ZE ŚRODKÓW UE W obecnej perspektywie finansowej narzędziem stymulującym komplementarnośd były przede wszystkim kryteria promujące realizację projektów powiązanych z innymi przedsięwzięciami lub premiujące przedsięwzięcia dotyczące ochrony środowiska, które uzupełniają działania finansowane w ramach innych programów. Przykładem są kryteria wyboru zastosowane w ramach osi IV POIG : Inwestycje w Innowacyjne Przedsięwzięcia. Komplementarnośd oraz różnego rodzaju związki funkcjonalne i przestrzenne są immanentną cechą większości inwestycji realizowanych w obszarze ochrony środowiska, dlatego kryteria nie powinny ograniczad się do ogólnego stymulowania komplementarności, lecz do stymulowania: najbardziej pożądanych form komplementarności oraz synergii, współpracy pomiędzy różnymi podmiotami oraz powiązao międzysektorowych. Narzędziem systemowym, wspierającym komplementarnośd jest również Grupa robocza ds. koordynacji i komplementarności. Wyniki prac Grupy są jednak mało rozpowszechnione. Beneficjenci jako najbardziej istotne mechanizmy wspierania komplementarności wskazali możliwośd pozyskania dodatkowego wsparcia finansowego na przygotowanie kompleksowych programów, które obejmują realizację projektów komplementarnych. W przypadku programów, które obejmują realizację różnych projektów dotyczących ochrony środowiska, warto rozważyd stworzenie mechanizmu, który pozwoli realizowad wieloletnie kompleksowe programy, obejmujące różne projekty środowiskowe, które odpowiadają na najistotniejsze problemy środowiskowe zidentyfikowane na poziomie gmin lub innych jednostek funkcjonalno-przestrzennych (np. zlewni). Przykład mechanizmu wsparcia tego rodzaju kompleksowych programów, który opiera się o model list indykatywnych, został opisany w rozdziale 7.1. Dodatkowo warto rozważyd uruchomienie finansowania na rzecz przygotowania kompleksowych programów (projektów zintegrowanych) w zakresie ochrony środowiska, np. poprzez wykorzystanie części wolnych środków w ramach osi I-V POIiŚ lub środków, które zostaną uwolnione pod koniec okresu programowania (dodatkowe konkursy). Wzorcem może byd mechanizm zastosowany w programie LIFE+. W programie centralnym dotyczącym ochrony środowiska, który będzie kontynuacją POIiŚ, można założyd również większą elastycznośd w podejściu do zakresu projektów, np. poprzez szersze wykorzystanie zasady cross-financingu, nie tylko w odniesieniu do funduszy, ale również programów i działao. 12

13 Niezwykle istotny wydaje się lepszy przepływ informacji oraz doświadczeo pomiędzy instytucjami, które finansują podobne działania (np. projekty w zakresie gospodarki wodno-ściekowej). OCENA I PROPOZYCJE MODYFIKACJI MODELU DEMARKACJI Finansowanie ochrony środowiska w perspektywie odbywa się za pośrednictwem różnych funduszy i programów, stąd koniecznośd rozgraniczenia obszarów wsparcia. Co do zasady wytyczenie linii demarkacyjnej powinno porządkowad obszar wsparcia, przeciwdziaład zjawisku podwójnego finansowania tych samych działao w ramach różnych programów, jak również stymulowad komplementarnośd projektów. W przypadku osi I-V POIiŚ zastosowano kilka modeli demarkacji opierających się o różne kryteria rozgraniczenia, w tym: obszar realizacji, typ beneficjenta, skalę inwestycji, parametry techniczne, wartośd inwestycji, przeznaczanie tworzonej infrastruktury. Ocena funkcjonowania linii demarkacyjnej została oparta o wnioski z ankiet i wywiadów indywidualnych prowadzonych wśród beneficjentów, wywiadów z przedstawicielami instytucji wdrażających oraz analiz eksperckich, w tym studiów przypadku. Większośd beneficjentów nie zgłaszała istotnych zastrzeżeo do modelu demarkacji przyjętego w ramach osi środowiskowych POIiŚ. Nie zidentyfikowano istnych odstępstw od zasad określonych w Szczegółowym Opisie Priorytetów POIiŚ, jak również innych dokumentach regulujących zasady demarkacji 5. Warto jednak zwrócid uwagę, że mimo dośd dużej szczegółowości system demarkacji nie objął wszystkich możliwych obszarów dublowania tożsamych pod względem zakresu lub charakteru przedsięwzięd. Przykładem są projekty, które dotyczą budowy, rozbudowy lub modernizacji instalacji do odzysku, w tym recyklingu lub unieszkodliwiania odpadów poużytkowych lub niebezpiecznych. Podobne co do zakresu i charakteru przedsięwzięcia były finansowane w ramach POIiG, w ramach działao na rzecz wsparcia innowacji. Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku innych działao dotyczących dostosowania przedsiębiorstw do wymogów ochrony środowiska. Mimo braku szczegółowych regulacji w zakresie demarkacji we wskazanych obszarach, nie stwierdzono jednak zwiększonego ryzyka wystąpienia podwójnego finansowania. Czy należy jednak precyzowad zasady demarkacji w opisanych powyżej obszarach? Wydaje się, że wprowadzenie ścisłego podziału mogłoby przynieśd negatywne skutki np. jeśli linia demarkacyjna zostałaby określona w oparciu o poziom innowacyjności przedsięwzięd, przyczyniłaby się do zmniejszenia innowacyjności wdrażanych rozwiązao w ramach POIiŚ w inwestycjach realizowanych w przedsiębiorstwach. Istnienie linii demarkacyjnej może powodowad również niekorzystne skutki. Wśród najistotniejszych można wymienid: Sztuczne dzielenie, spójnych, kompleksowych przedsięwzięd inwestycyjnych; Sztuczne zawyżanie wartości projektu; Sztuczne zaniżanie wartości projektów; Sztuczne rozdrobnienie inwestycji; Blokowanie możliwości realizacji inwestycji mimo dostępności środków. Konieczna wydaje się zmiana spojrzenia na linię demarkacyjną w obszarze ochrony środowiska demarkacja nie powinna byd postrzegana jako narzędzie, które przeciwdziała podwójnemu finansowaniu (temu powinny służyd rozwiązania informatyczne oraz procedury kontrolne), lecz jako mechanizm gwarantujący realizację w ramach różnych programów przedsięwzięd, które są niezbędne dla osiągnięcia kluczowych, horyzontalnych celów w zakresie ochrony środowiska. Tworząc linię demarkacyjną nie należy koncentrowad się na pytaniu: Czy występuje dublowanie się podobnych typów działao?, lecz: Czy różne programy gwarantują realizację działao kluczowych z punktu widzenia osiągnięcia założonych celów? 5 Linia demarkacyjna pomiędzy Programami Operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej z dnia 18 października 2011 r. 13

14 Należy unikad kryteriów, które powodują sztuczne dzielenie kompleksowych przedsięwzięd, zaniżanie lub zawyżanie wartości projektów lub nieracjonalną modyfikację zakresu lub parametrów technicznych. Najbardziej przejrzyste i funkcjonalne wydają się precyzyjne kryteria oparte o typ finansowanych działao, typ beneficjenta, przeznaczenie lub cel realizowanych działao, jak również lokalizację podejmowanych działao, jednak z możliwością realizacji działao uzupełniających na obszarach funkcjonalnie powiązanych. Jednocześnie nie można wskazad modelu tworzenia demarkacji, który wykazuje bezwzględną wyższośd nad innymi modelami. Każdy przypadek powinien byd analizowany indywidualnie i odnosid się do potencjalnych natywnych skutków, jak również potencjalnego wpływu na stymulowanie efektu komplementarności i synergii. W przypadku finansowania podobnych typów działao w ramach różnych programów, lub różnych typów działao, które jednak mogą byd finansowane przez tę samą grupę beneficjentów, należy zwracad szczególną uwagę na harmonizację zasad finansowania projektów. Bardziej korzystne warunki finansowania w ramach jednego z programów mogą prowadzid do braku zainteresowania działaniami o mniej korzystnych warunkach finansowania. POŻĄDANE KIERUNKI I MECHANIZMY WSPARCIA PROJEKTÓW ŚRODOWISKOWYCH W PRZYSZŁEJ PERSPEKTYWIE FINANSOWEJ NA POZIOMIE CENTRALNYM I REGIONALNYM W oparciu o wyniki analiz przygotowano propozycję zakresu działao finansowanych dotyczących ochrony środowiska na poziomie regionalnym i centralnym. Realizacja zobowiązao akcesyjnych będzie wymagała kontynuacji działao dotyczących gospodarki ściekowej. Konieczna jest również kontynuacja wysiłków na rzecz organizacji systemu gospodarki odpadami, w szczególności gospodarki odpadami komunalnymi. Dużym wyzwaniem będzie wdrożenie nowoczesnego modelu gospodarowania wodami, zgodnie z założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz Dyrektywy Powodziowej. W świetle założeo Strategii Europa 2020 na znaczeniu zyskują działania związane z szeroko rozumianą polityką klimatyczną: ograniczenie emisji gazów cieplarnianych, zwiększenie efektywności energetycznej, zwiększenie udziału OZE oraz zwiększenie odpornośd społeczeostwa, środowiska i gospodarki na niekorzystne skutki zmian klimatycznych. W świetle założeo Strategii Europa 2020, równie ważnym zagadnieniem jest większa integracja zagadnieo ochrony środowiska i rozwoju społeczno-gospodarczego, jak również stymulowanie działao na rzecz rozwoju innowacyjnych rozwiązao technologicznych w ochronie środowiska. Bez wsparcia środków UE wydaje się niemożliwe wdrożenie założeo odnowionej Strategii UE w zakresie ochrony różnorodności biologicznej, jak również założeo Dyrektywy Siedliskowej i Ptasiej. Na podstawie wyników analiz cząstkowych, uwzględniając opisane powyżej założenia w rozdziale 7.3 zaproponowano katalog działao, które w przyszłej perspektywie finansowej mogłyby byd finansowane na poziomie centralnymi i regionalnym. Proponując dodatkowe działania brano pod uwagę, czy istnieją beneficjenci, którzy w obecnych uwarunkowaniach administracyjno-prawnych będą zainteresowani, lub będą mieli realną możliwośd generowania projektów. Odwołano się przede wszystkim do działao, finansowanych w obecnej perspektywie w ramach innych programów niż POIiŚ i które są przykładem innowacyjnego podejścia lub dobrej praktyki w zakresie realizacji strategicznych celów dotyczących ochrony środowiska i bezpieczeostwa ekologicznego. Istotnym zagrożeniem dla realizacji planów inwestycyjnych jednostek samorządowych, m.in. w zakresie ochrony środowiska, może byd rosnący poziom zadłużenia gmin, który może ograniczyd zakres przedsięwzięd realizowanych przy wsparciu środków UE. Ponad połowa jednostek samorządu terytorialnego oraz jednostek od nich zależnych, które odpowiedziało na ankietę CAWI, bierze pod uwagę koniecznośd znacznego ograniczenia zakresu działao lub rezygnacji z realizacji przedsięwzięd dotyczących ochrony środowiska. Niektórzy beneficjenci uzależniają możliwośd realizacji projektów środowiskowych w przyszłej perspektywie finansowej od szczegółowych zasad, które zostaną przyjęte, np. w zakresie: poziomu 14

15 dofinansowania, kwalifikowalności VAT, kwalifikowalności kosztów zarządzania, zaliczkowania, jak również dostępności środków na współfinansowanie projektów. SUMMARY INTRODUCTION The primary objective of this study was to present a comprehensive analysis of complementarity between environmental projects implemented under Priorities I-V of the Operational Programme Infrastructure and Environment (OPI&E) with similar environmental projects implemented under the remaining priority axes of the OPI&E, 16 Regional Operational Programmes (ROP), the Operational Programme Innovative Economy (OPIE) Operational Programme Human Capital (OPHC) Rural Development Programme (RDP), Operational Programme Sustainable Development of the Fisheries Sector and Coastal Fishing Areas (OPFISH) and the LIFE + Financial Instrument. CHARACTERISTICS OF THE METHODOLOGICAL APPROACH The study included a detailed analysis of 604 projects under Axis IV of the OPI&E 6 and more than 27 thousand environmental projects and operations 7, which were implemented in the context of other priorities of the OPI I&E and programmes in the financial perspective The study was divided into three modules: Module I: Estimation of funds involved in the implementation of environmental projects; Module II: Identification of complementary projects; Module III: Conclusions and recommendations for improvements in the organization of EU Cohesion Policy aid in the area of environmental protection in the future perspective. Different methods and techniques were used. The starting point was to analyze the documentation, the indicators of the Central Statistical Office and project databases. To complete the gathered information the following surveys were conducted: online interviews (CAWI) with beneficiaries of Axis IV of the OPI&E and representatives of the communes in which environmental projects financed from different sources were implemented; individual in-depth interviews (IDI), as well as telephone in-depth interviews (TDI) with representatives of the institutions involved in the implementation of Axis IV of the OPI&E and selected beneficiaries. The study included 15 case studies for different forms of complementarity, compatibility analyses based on a cross matrix, as well as spatial analyses based on GIS tools. The culmination of the work was a panel of experts representing the Implementing Authorities and the Intermediate Body. CHARACTERISTICS OF THE MECHANISM OF COMPLEMENTARITY AND SYNERGY IN ENVIRONMENTAL PROJECTS; ASSESSMENT OF THEIR RELEVANCE Complementarity is one of the conditions for granting support by the European Union to Member States. The study adopted a definition of complementarity developed by the working group for coordination and complementarity of the NSRF Co-ordination Committee: Complementarity between policies, strategies, programmes, activities and projects means their mutual complementing to 6 Projects, for which grant agreements were signed before 31/05/ For some forms of support under the RDP the term operation is used instead of project It is used in the case of transfers in the form of periodic payments to farmers, such as agri-environment payments. 15

16 achieve a particular goal. An analysis of complementarity can include various groups of projects, depending on how the goals are defined and at what level. The study identified four main types of links between projects: Horizontal complementarity - consists in the mutual complementing of projects the implementation of which contributes to the achievement of strategic and operational objectives of environmental protection and risk prevention, as defined in strategic documents; Functional and spatial complementarity - occurs when environmental results or achieving the full functionality of the system are dependent on the implementation of many spatially related projects; Temporal complementarity - occurs when the appropriate co-ordination of projects in time helps minimize overall costs associated with the development of basic infrastructure; Thematic complementarity - relates to projects of the same type, but mutually unrelated in the functional or spatial sense. In addition, in the case of the projects covered by the analysis we can talk about internal complementarity, where the relationship between projects is examined within axes I-V of the OPI&E, or external complementarity, when the link relates to projects under axes I-V of the OPI&E and projects funded under other axes of the OPI&E, ROP, OPIE, OPHC, RDP, POFISH, LIFE +. The field of environmental projects is specific in terms of the existing relationships between various projects. The environment follows the principle of communicating vessels. Achieving significant and noticeable effects of improving the quality of the environment usually requires the implementation of a number of functionally and spatially related projects, therefore complementarity and various functional and spatial relationships are common features of most of the investments made in the area of environmental protection. The importance and strenth of the links, however, varies. Projects characterized by general horizontal complementarity represent the largest group of projects included in the analysis. Among projects that address the objectives of axes I-V of the OPI, there is a smaller group of those which contribute to the objectives of thematic strategies contained in the following strategic documents: the National Programme for Municipal Wastewater Treatment, the National Waste Management Plan and national and EU horizontal policies for biodiversity protection, the implementation of tasks related to the reduction of greenhouse gas emissions and the adaptation to climate change, as well as projects in which a clear functional or spatial link can be identified. The above-mentioned two types of links: horizontal complementarity associated with the implementation of thematically narrow strategies and strategy papers, functional and spatial complementary, as well as temporal complementarity, seem to be the most important and desirable for environmental projects. The concentration of funds on narrow subject areas increases the likelihood of the rapid achievement of the environmental policy's key objectives. A more sophisticated form of relationships between projects is synergy, defined as a mutual reinforcing or intensification of the effects of public interventions or projects. The identification relationships of this type requires going down to the level of individual projects and an in-depth analysis of the existing dependencies and their effects. Within an in-depth analysis of projects implemented under axes I-V of the OPI&E and complementary projects, the following groups of benefits from synergy were identified: increasing the probability of achieving the expected results; increasing the sustainability of the achieved results; extending the scope and quality of services; creating new opportunities for economic development, which involves the creation of new jobs; increasing the attractiveness of communes as a result of functionally and spatially related 16

17 environmental projects in areas of high tourist attraction or health resort areas; reducing the level of investment in basic public infrastructure through the temporal co-ordination of spatially related projects; increasing the potential for the preparation and implementation of projects - professionalization of staff; positive impact on components of the environment other than those which the interrelated projects addressed. In the case of environmental projects negative synergy can also happen when activities carried out within a project are mutually antagonistic or the implementation of a project results in weakening of the effects of another project. The examples of relationships given by the study participants were mainly projects implemented by the same beneficiary. Only incidentally the participants pointed to links with projects implemented by different entities. At the same time, the largest number of relationship examples were those between environmental projects. Links with projects related to a wider socio-economic development were rarely pointed to. In view of the above, activities aimed at enhancing the complementarity and synergy in the field of environmental protection should focus on: reducing barriers for the implementation of complementary projects; stimulation of the most desirable forms of complementarity; stimulating cooperation between different entities; stimulating intersectoral linkages. FINANCIAL SOURCES FOR THE IMPLEMENTATION OF PROJECTS COMPLEMENTARY WITH AXES I-V OF THE OPI&E In the periods covered by the analysis - in the framework of all the programmes covered by the study, ie.opi, ROP, OPIE, OPHC, RDP, PO FISH, LIFE + - a total of over 167 thousand environmental projects or operations were co-financed. The total value of EU funds allocated to their implementation was almost 56,981 PLN. This group includes both environmental or risk prevention projects (they are the majority) and projects where only a part of the sources is allocated to activities related to environmental protection. Axes I-V of the OPI&E and other priorities (in particular VII, IX, X and XIII), as well as the ROP and the RDP, contribute to the implementation of environmental and risk prevention projects to the largest extent. The contribution of programmes to the environmental objectives of individual axes of the OPI&E was rather varied. The OPI&E was a key source of funding for water and sewage as well as municipal waste management projects. An important addition were complementary projects implemented under the ROP and RDP. Projects carried out under other programmes were very rare.the area of nature conservation and environmental education was characterised by the greatest diversity of funding sources. The RDP, PO FISH, axes VI-XIII of the OPI&E and ROP (more than 20% of the total funds allocated to the implementation of projects) are characterised by the largest share of funds allocated to environmental projects, complementing axes I-V of the OPI&E. The share of environmental projects supported within the OPIE and OPHC was at a much lower level (below 5%). A separate category is the LIFE + Financial Instrument, where 100% of the projects address environmental protection. Individual ROPs were also subjected to detailed analysis. The share of sources allocated to environmental projects within different ROPs varies, ranging from 12% in the regions of Małopolska and Podlasie, to over 30% in Wielkopolska and Pomerania. 17

18 SOURCES FOR THE IMPLEMENTATION OF NATIONAL OBJECTIVES AND THE OBJECTIVES OF COMMUNITY STRATEGY PAPERS Some projects funded under axes I-V of the OPI&E and other programmes had a significant impact on the achievement of the key objectives of the national and EU strategic papers: the National Program for Municipal Wastewater Treatment (NPMWWT), National Waste Management Plan (NWMP), as well as national and EU horizontal policies for the protection of biodiversity, reduction of greenhouse gas emissions and adaptation to climate change. Wastewater treatment projects, which support the objectives of KPOŚK, were funded under Axis I of the OPI&E, the ROP, and the RDP. 16,632 million PLN in total (of which 71% within OPI&E, 18% - ROP, and 11% - RDP) were spent in urban areas on tasks from of Annex 1 and Annex 2 of the NPMWWT. The majority (93%) of funds were allocated to the implementation of projects in priority urban areas (Annex 1 to NPMWWT). In the case of the OPI&E, the sums devoted to the financing of projects furthering the objectives of the NPMWWT constitute 13.6% of the total EU resources contracted until 31/05/2012.For the ROP, sources supporting the objectives of the NPMWWT amount to 5.5%, and in the case of RDP - 6.2% of the total contracted funds. Waste management projects addressing the objectives of the NWMP were funded under actions 2.1 and 4.6 of the OPI&E, ROP, OPIE, RDP, PO FISH and LIFE +. PLN 4,555 million was spent on waste management projects (74% from the OPI&E, 16% - the ROP, 9% - the OPIE, 1% from other programmes: RDP, PO FISH and LIFE +). The majority of funds (78%) was spent on the development of municipal waste processing plants (waste treatment facilities, incineration plants, waste sorting plants, composting plants, transfer points, rest waste landfills).in the case of OPI&E, the financial resources devoted to the financing of projects supporting the objectives of the NWMP amount to 3.9% of the total EU sources contracted until31/05/2012. Under LIFE + amounts spent on furthering the NWMP objectives account for 5.1%, under ROP - 1.3%, and the OPIE - 1.6%.Within the RDP and the OPFISH the share is minimal. EU funds are a key source of financing biodiversity conservation activities. From the point of view of the commitments from European legal acts, measures related directly to preserving endangered species and habitats protected within the Natura 2000 network are particularly important. The obligation to take action in this regard arises from Directive 92/43/EEC regulating the protection of natural habitats and wild fauna and flora. The total of PLN 518 million was spent on projects supporting the protection of species and habitats within the Natura 2000 network and improving the coherence of Natura % of the amount was paid within Axis V of OPI&E, and 18% within LIFE +, where the projects consisted in the active protection of species and habitats, improvement of communication within the network of protected areas, as well as raising awareness about Natura Moreover, the RDP and OPFISH pay an increasingly significant role. The assessment of the impact of projects on meeting climate policy objectives were based on OECD Indicators - Rio Markers. The study identified projects that contribute to increased resistance to the adverse effects of climate change (adaptation), as well as projects supporting the reduction of greenhouse gas emissions (mitigation). A total of PLN 4,255 million was allocated to adaptation projects. Axes III and V of the OPI&E, the ROP and the RDP, under which a substantial part of the funds were earmarked for the development of flood protection infrastructure, prevention of natural hazards, coastal protection and development of stormwater drainage systems, are of crucial importance. The share of sources spent on the adaptation to climate change varies for different programmes. In the case of OPI&E, sources dedicated to this goal account for 2.6% of the total funds for the implementation of projects. For the remaining programmes the share does not exceed 5%. 18

19 A total of PLN 26,140 was dedicated to activities which relate to the reduction of greenhouse gas emissions, with the majority of the amount spent on the development of environmentally friendly transport. An important group of projects, in terms of their value, were also those dealing with the construction or upgrading of sewage treatment plants, which included the development of a biogas capturing and management system (expenditures on such systems usually constituted a small part of the overall project costs). For individual programmes, the shares of sources dedicated to greenhouse gas reduction projects, as in the case of adaptation projects, vary significantly. The greatest share of resources for this goal were spent within axes I-V and V-XIII of the OPI&E, LIFE + and ROP. THE RATIO OF EFFORTS TO EFFECTS IN CHOSEN PROJECTS IMPLEMENTED WITHIN THE OPI&E, RPO AND RDP The study attempts to compare costs per unit of environmental projects. This task is quite difficult, especially at this stage, when programmes are being implemented, when in most cases one can't refer to the actual (final) cost of a given project. The study included an analysis of three types of projects: the construction of sewerage systems, the construction of waste management plants and water retention projects. The results of the analysis provide a general view on the relationship between the results achieved and the amount of sources invested within the OPI&E, the ROP and the RDP. However, they are not sufficient to draw conclusions on the effectiveness of the provided support. THE IMPLEMENTATION OF COMPLEMENTARY PROJECTS AT THE LEVEL OF REGIONS The total value of funds raised under axes I-V of the OPI&E for environmental projects in different regions varied. The leaders in the use of financial sources are: Silesia, (more than PLN 3.4 billion), Mazowsze, Małopolska, Wielkopolska and Pomerania - in each case the agreements signed within axis IV of the OPI&E were worth more than PLN 1,3 billion. The lowest values were recorded in Podkarpackie, Podlaskie, Lubuskie and Łódzkie (less than PLN 0.5 billion). It can be assumed that local governments and how active they were in their fund raising for the modernization of water and sewage systems was the factor which played a decisive role here. Other factors were the share of urban regions of 15 thousand and above and the PE, and the total value of PE. The previous quality of the sewage infrastructure was of secondary importance. A slightly different distribution is observed where funds for the implementation of complementary projects are concerned (axes VI-XIII of the OPI, the ROP, the OPIE, the OPHC, the RDP, the OPFISH, LIFE +). Here the leader is Mazowsze, mainly due to large investments in the development of public transport in the Warsaw urban area (second metro line, the development of rail transport) funded under Axis VII of the OPI&E. Significant resources for the implementation of environmental projects from other programmes than the OPI&E were also allocated in the regions of Silesia, Malopolska, Wielkopolska and Pomerania, but also Lower Silesia and Podkarpacie. In the case of complementary projects, two factors had a decisive impact on the amount of resources collected in each region: the activity of local governments in raising funds from axes VI-XIII - mainly for the development of rail and public transport - and the amount of funds dedicated to environmental projects under the ROP. The activity of farmers in raising funds for pro-environmental activities supported by the RDP also had a certain impact. The amount of support given is closely correlated with the size of the region and the number of inhabitants - the largest amount of resources for environmental projects went to the biggest regions, characterized by the highest number of inhabitants. In order to provide a better picture of how the intensity of support for environmental projects is diversified, the amounts of EU funds per capita were compared. Here, too, there are differences among regions, but not as significant. Świętokrzyskie, Silesia, West Pomerania and Pomerania are the leaders in the use of resources of axes I-V of the OPI&E per capita. 19

20 In the case of complementary projects, the leaders are: Pomerania, Mazowsze, West Pomerania and Warmia-Mazury. There are significant differences among individual regions, both in terms of the proportion of different types of projects and sources of funding for environmental activities. An analysis conducted at the level of regions of data on the amount of funds for environmental projects indicates that the regions' wealth (measured by GDP per capita), as well as the level of industrialization (measured by the share of industry in GVA), were the key factors that affected the intensity of support for environmental activities. The degree of urbanization, the activity of the beneficiaries (mostly local governments) in obtaining funds, as well as the environmental policies followed by each region, expressed by the amount of funds allocated to environmental projects within the ROP, were of the greatest importance. THE IMPLEMENTATION OF COMPLEMENTARY PROJECTS AT THE LEVEL OF COMMUNES Environmental and risk prevention projects which received support under axes I-V of the OPI&E were carried out in 815 communes, which means every third Polish village. Projects carried out under axis II of the OPI&E had the largest range of influence. Investments in waste management plants and waste incineration plants, made possible through the support of the EU, covered more than 300 communes. Conservation and environmental education projects implemented under the OPI&E were also characterised by a large scope of impact. Projects supported from a variety of environmental axes of the OPI&E were implemented in 213 communes. The beneficiaries of some of the projects were local governments or its subsidiaries (such as municipal companies). In some communes solving the key environmental problems required applying to various priority axes of the OPI&E. These were primarily large urban communes (Bialystok, Bielsko- Biala, Chelm, Elblag, Gdaosk, Gdynia, Kielce, Olsztyn, Poznan, Szczecin, Torun, Warsaw, Zielona Gora, Żary) which used sources from more than one priority axis. The above mentioned local governments, with the support of the OPI&E sources, carried out projects for water/sewage and waste management, flood protection, upgrading stormwater drainage systems and nature conservation. A greater range of impact was characteristic for projects complementary towards the axes I-V of the OPI&E financed from the ROP s resourcesimplemented on the area of 1718 communes (69% of all communes in Poland) and from the RDP sresourcesimplementedin 2179 communes (88% of all communes in Poland). The availability of resources under the axes VI-XIII of the OPI&E and other programmes enabled to significantly enlarge the range of subjects and actions related to environmental protection and dangers prevention. Pursuing a coherent investment policy targeted on organization of waste water management on the area of the whole commune involves the necessity to take resources from different sources which vary as far as both the application rules and final accounting of the projects are concerned. Taking into consideration only projects implemented by self-government units and entities depending on them, almost every second Polish commune (47%) used resources from at least two and every eleventh commune (9%) used from at least three different programmes when taking actions related to the environmental protection, the Gorzyce commune can be an example. From the beneficiaries point of view the necessity to apply for different programmes to execute thematically similar tasks is a considerable impediment. Representatives of 1/3 of communes covered by the CAWI survey in which environmental projects financed from different programmes (OPI&E, ROP or RDP) were implementedsignalled significant difficulties or inconvenience related to the process of application for resources from different sources. The representatives of communes indicated the following factorsthe most frequently: different scope of additional information or documents required; different attitudes towards 20