Gender mainstreaming w ministerstwach finansów Gita Sen

Transkrypt

1 Gender mainstreaming w ministerstwach finansów Gita Sen Ministerstwa finansów w dużym stopniu uniknęły starannej kontroli, której celem byłoby uwrażliwienie różnych rządowych departamentów na problemy związane z płcią. W artykule wskazuję na trzy możliwe drogi włączenia perspektywy równości płci w działania ministerstw finansów: na poziomie bieżącego zarządzania makroekonomicznego, obejmującego m.in. coroczny budżet państwa i jego ewentualny deficyt, dług wewnętrzny i zagraniczny, a także bilans płatniczy; na poziomie reform strukturalnych zwłaszcza dotyczących deregulacji, liberalizacji i prywatyzacji mających na celu poprawę efektywności wykorzystania zasobów i zwalczanie ubóstwa; a także w szczegółowym kontekście liberalizacji zasad przyznawania kredytów i mikropożyczek. 1. Wstęp Ministerstwa finansów w dużym stopniu uniknęły starannej kontroli, której celem byłoby uwrażliwienie różnych rządowych departamentów na problemy związane z płcią. Jeśli chodzi o kwestie równości płci, ministerstwa finansów zazwyczaj pozostają jedynymi strukturami rządowymi nietkniętymi przez nurt zmian, który dotarł już do innych ministerstw 1. Organizacje kobiece najczęściej nie domagają się poważnego traktowania zagadnień związanych z równością płci przez ministerstwa finansów. Jakkolwiek podczas IV ONZ-owskiej Konferencji w sprawach Kobiet w Pekinie w 1995 roku i przy różnych okazjach na szczeblu krajowym niejednokrotnie wyrażały poważne zaniepokojenie skutkami transformacji ustrojowej dla kobiet, adresatem krytycznych uwag były zazwyczaj agendy rządowe lub rządy w ogólności, a nie ministerstwa finansów 2. Działo się tak, mimo iż organizacje kobiece mają świadomość, że to właśnie ministerstwa finansów kierują reformami strukturalnymi w poszczególnych krajach. Powodem takiej luki w próbach wprowadzenia zagadnień związanych z płcią do planów strategicznych jest zakres zadań ministerstw finansów, obowiązujący tam etos i nastawienie, a także stosunkowo niewielkie kompetencje organizacji kobiecych w dziedzinie debat o strategiach makroekonomicznych. Jeśli chodzi o włączanie perspektywy równościowej do strategii i działań ministerstw finansów, pojawiają się ograniczenia nieodłącznie związane z merytorycznym charakterem zadań wykonywanych 1 Przebadanie szeregu ministerstw finansów krajów Wspólnoty Brytyjskiej ujawniło brak jakichkolwiek prób włączenia zagadnień równościowych na poziomie strategicznym, z wyjątkiem inicjatyw budżetowych uwzględniających perspektywę równości płci, jakie pojawiły się w Australii, Kanadzie, a ostatnio także w Republice Południowej Afryki i na Sri Lance. 2 Por.: Markers on the way: the DAWN debates on alternative development, DAWN, Platforma dla IV Światowej Konferencji na rzecz Kobiet, Pekin

2 przez te struktury rządowe. Nie mają one bezpośredniego kontaktu z ludźmi, lecz mają do czynienia wyłącznie ze zmiennymi finansowymi przychodami i wydatkami, podatkami i subwencjami, przydzielanymi i asygnowanymi funduszami. Do kwestii budżetu czy zbiorczej podaży pieniądza w gospodarce podchodzą z perspektywy zagregowanych danych makroekonomicznych. Wpływ działań podejmowanych przez ministerstwo finansów na równość/ na sytuację kobiet (czy też, ogólnie rzecz biorąc, na jednostki) odczuwalny jest jedynie pośrednio, poprzez wpływ strategii i zmiennych makroekonomicznych. Taka sytuacja różni się znacznie od panującej w edukacji, ochronie zdrowia, w sektorze rozwoju obszarów wiejskich, a nawet w tak zwanych resortach gospodarczych, na przykład w ministerstwie rolnictwa czy przemysłu, których strategie, programy i działania mają bezpośredni wpływ na dobrobyt ludzi. Włączenie analizy relacji między płciami w pracę tych ministerstw, choć oczywiście stanowi wyzwanie, w pewnym sensie jest prostsze niż równościowa reorientacja pracy ministerstw finansów. Być może właśnie z tego powodu tylko nieliczne ministerstwa finansów podjęły znaczący wysiłek, żeby włączyć perspektywę równościową do swojej pracy. Zakres zadań ministerstw finansów ma także wpływ na etos wyznawany przez pracujących tam ludzi i na otaczającą ich atmosferę. Makroekonomia, nawet w swojej najprostszej formie, jest mało zrozumiała dla nie-ekonomistów i osób, które nie specjalizują się w finansach; otacza ją aura technologicznej biegłości i tajemniczości. Sami ludzie pracujący w ministerstwach finansów często czują, że mają większą władzę dzięki swojej wyjątkowej wiedzy i rzadkim umiejętnościom, dlatego są mniej skłonni przyjmować krytykę od osób spoza swojej dziedziny. Z instytucjonalnego punktu widzenia ministerstwo finansów, zwłaszcza w dzisiejszych czasach, znajduje się wysoko w rządowej hierarchii. Praca tam wiąże się z prestiżem i autorytetem, do których ministerstwa zajmujące się rozwojem społecznym rzadko mogą aspirować. Dla kontrastu, rządowe instytucje (czy to ministerstwa, departamenty, wydziały specjalne, czy inne) odpowiedzialne za kwestie równości płci często stoją na przegranej pozycji z powodu małej liczebności zatrudnionych w nich osób, krótkiego czasu funkcjonowania, niepewnej przyszłości i braku dostępu do środków. Choć w skład ich zadań może wchodzić doradzanie innym ministerstwom (w tym ministerstwu finansów) lub kontrolowanie ich pracy, rzadko jednak mają wystarczającą władzą instytucjonalną, by robić to skutecznie. Wśród barier, na jakie napotyka wprowadzanie zasady włączania kwestii równości płci do głównego nurtu działań w ministerstwach finansów, można wymienić: - niedostateczną jasność analityczną w pracy ministerstw finansów, a zwłaszcza ich zmieniającą się rolę w ostatnim okresie globalizacji i liberalizacji gospodarek; - brak teoretycznego rozeznania, w jaki sposób rola ta powiązana jest z płcią; - niesprzyjające struktury instytucjonalne i etos, w ramach których funkcjonują ministerstwa finansów; - słabą wiedzę na temat nastawienia osób pracujących w ministerstwach finansów i tego, jak te postawy zmieniają się w czasie; - niedostateczną wiedzę i umiejętności organizacji kobiecych, co nie pozwala im angażować się skutecznie w makroekonomiczne debaty strategiczne. Odpowiedzialność za zarządzanie strategią makroekonomiczną i ustalanie poziomu takich instrumentów, jak kursy walutowe, czy stopy procentowe, różni się w zależności od kraju. W wielu wypadkach w dużej mierze ta odpowiedzialność spoczywa nie w gestii samego ministerstwa finansów, ale banku centralnego. Na potrzeby niniejszego artykułu dyskusja o ministerstwach 2

3 finansów odnosi się także do banków centralnych, rozwiązania proponowane dla wprowadzenia równości w ministerstwach finansów mogą być również skuteczne w banku centralnym danego kraju. 2. Zmieniająca się rola ministerstw finansów Przez większość XX wieku przed latami osiemdziesiątymi rola ministerstwa finansów, choć istotna, w żadnym wypadku nie była kluczowa w procesie tworzenia strategii. Od ministerstwa finansów oczekiwano, że będzie zarządzać funduszami rządowymi w postaci rocznego budżetu (podatki, wydatki i transfery), tak by zapewnić finansową wykonalność decyzjom gospodarczym podejmowanym w ramach planowania przez inne resorty. Rolą ministerstwa finansów było zatem głównie wspieranie, co odbywało się poprzez coroczny rytuał przygotowania budżetu państwa, bieżące zatwierdzanie finansowe programów szczegółowych i monitorowanie zmiennych finansowych i pieniężnych 3. Ministerstwa finansów funkcjonowały zatem w stosunkowo krótkim horyzoncie czasowym i nie zajmowały się średnio- i długoterminowym planowaniem gospodarczym, które należało do ministerstwa lub komisji planowania. To ich zadaniem było podejmowanie długoterminowych decyzji strategicznych dotyczących tempa wzrostu gospodarczego, jego struktury i wzorców, dystrybucji dochodów i bezrobocia, tworzenia fizycznej infrastruktury, rozwoju zasobów ludzkich i walki z ubóstwem. Role te i podział pracy między ministerstwami finansów i planowania zmieniły się w obecnym okresie reform gospodarczych nastawionych na zmiany strukturalne. Trzy czynniki koniec ery wzrostu gospodarczego lat pięćdziesiątych, sześćdziesiątych i początku siedemdziesiątych 4 ; wielka rewolucja technologiczna, której rezultatem były ważne zmiany w strukturze produkcji i zatrudnienia, odchodzenie od produkcji materialnej w kierunku usług w krajach OECD, wreszcie gwałtowny wzrost i dywersyfikacja globalnych transakcji finansowych wywołały liczne efekty. Między innymi zaczęto kłaść nacisk na większą dyscyplinę budżetową, na dodatni bilans płatniczy, pozwalający krajom konkurować w skali światowej przy równoczesnym utrzymaniu pod kontrolą presji inflacyjnej, a także na zarządzanie długiem wewnętrznym i zagranicznym. Zaowocowało to znaczącą zmianą w relatywnym wpływie i ekonomicznej sile przebicia ministerstw finansów w większości krajów. W epoce znacznych ograniczeń podatkowych rola ministerstw finansów zmieniła się ze wspierającej na dyscyplinującą. Ministrowie planowania muszą obecnie przykrawać ambicje do dostępnych środków, ale to właśnie ministerstwo finansów określa, jak duże są to fundusze. Zmieniona rola ministerstwa finansów w relacji z innymi resortami, szczególnie wobec ministerstwa planowania i banku centralnego, odzwierciedla także wielką zmianę, jaka się dokonała na całym świecie w odniesieniu do znaczenia i parametrów zarządzania makroekonomicznego. Między zakończeniem drugiej wojny światowej a końcem lat sześćdziesiątych podstawowym celem krótkookresowego zarządzania makroekonomicznego (przynajmniej w krajach Północy) była minimalizacja bezrobocia i zapobieganie recesji poprzez staranne operowanie wydatkami rządu i podatkami. Od końca lat siedemdziesiątych w skutecznym zarządzaniu makroekonomicznym 3 Inna sprawa, że banki centralne często wcześniej nie odgrywały takiej roli, pozwalając rządom na finansowanie deficytu budżetowego poprzez niekontrolowane zaciąganie kredytów wewnętrznych lub po prostu drukowanie pieniędzy, co napędzało inflację i pozwalało rządom na rozmiękczanie ograniczeń wydatków. 4 C. Howes, A. Singh, Long-term trends in the world economy: the gender dimension, [w:] World Development, 1995, nr 23 (1). 3

4 chodziło już jednak w mniejszym stopniu o ograniczanie bezrobocia, a w znacznie większym o stopę inflacji i kursy walutowe. Stabilizowanie gospodarki narodowej w ramach zliberalizowanej gospodarki światowej oznaczało, że należy zapewnić niską stopę inflacji i kursy walutowe na stałym poziomie; wolność manewrowania wydatkami rządu w celu obniżenia bezrobocia albo wyciągnięcia gospodarki z recesji została wyraźnie ograniczona. To właśnie w tym kontekście musimy rozpatrywać nową rolę ministerstw finansów w odniesieniu do zarządzania makroekonomicznego. Utrzymywanie dyscypliny budżetowej i poprawa bilansu są dziś kluczowe dla zarządzania makroekonomicznego, w którym główną rolę odgrywa ministerstwo finansów. Relatywne znaczenie ministerstw finansów zmieniło się w jeszcze innym, ważnym sensie. Wzmożoną potrzebę zachowania dyscypliny budżetowej postrzega się nie jako tymczasowy wynik szoków zewnętrznych, ale jako efekt złego zarządzania gospodarką przez rządy. Niektórzy uważają, że rezultatem jest słaby wzrost gospodarczy, nadmierna kontrola nad prywatną aktywnością gospodarczą, ograniczenie bodźców ekonomicznych, a zatem także słaba zdolność rządów do mobilizowania środków. Utrzymywanie dyscypliny budżetowej i monetarnej stało się zatem częścią szerszego procesu reformy strukturalnej obejmującego m.in. liberalizację rynków, ograniczenie aktywności gospodarczej państwa i wspieranie sektora prywatnego. Ministerstwom finansów przypadła kluczowa rola w ustalaniu nowych kierunków strategicznych dla długoterminowego wzrostu gospodarczego. Rola ministerstw planowania ogranicza się dziś zazwyczaj do planowania infrastruktury długookresowej zarówno materialnej, jak i związanej z zasobami ludzkimi. Wraz z prywatyzacją sektora publicznego i usług publicznych liberalizacja rynków i deregulacja prywatnej działalności gospodarczej stały się kluczowymi składnikami aktualnych strukturalnych reform gospodarczych wspieranych przez większość ministerstw finansów. Ich celem jest zmiana nastawienia związanego z alokacją zasobów (które miało, jak się dowodzi, wynikać z nadmiernego interwencjonizmu rządu), a tym samym położenie podwalin pod budżetowo zdrowy wzorzec wzrostu gospodarczego i wydatków rządowych średnio- i długookresowych. 3. Wprowadzanie kwestii równości płci do głównego nurtu polityki i działań w ministerstwach finansów Najnowsze badania pokazują, że jeśli nie wprowadzi się perspektywy równości płci do reform gospodarczych, ich potencjalne pozytywne efekty zostaną osłabione, pojawią się również nieoczekiwane i nieplanowane skutki negatywne 5. Wprowadzanie perspektywy równości płci do pracy poszczególnych ministerstw wymaga zrozumienia: - związanych z płcią relacji władzy i sposobu, w jaki relacje te oddziałują na pracę ministerstwa, jego instytucje i struktury, a także na proponowane zmiany strategii i programów; - implikacji bieżących i przyszłych strategii i programów dotyczących posiadania dzieci w wymiarze codziennym i pokoleniowym, czyli czegoś, co nazwano ekonomią opieki 6, a także osób, które w tym sektorze pracują głównie kobiet; 5 Zob. np.: N. Cagatay, D. Elson, C. Grown, Gender, adjustment and macroeconomics [w:] World Development, 1995, nr 23 [wydanie specjalne]; I. Bakker, The strategic silence: gender and economic policy, Zed Books, Londyn 1994; G. Sen, Gender, markets and states: a selective review and research agenda, [w:] World Development, 1996, nr 24 (5). 6 D. Elson, Gender-aware analysis and development Economics [w:] Journal of International Development, 1993, nr 5 (2). 4

5 - wpływu bieżących strategii i programów, a także wszelkich proponowanych zmian w tych strategiach i programach na sytuację różnych grup kobiet (i mężczyzn) w kontekście dostępu do rozwiązań, efektów itd. Zrozumienie takie można osiągnąć poprzez proces analizy równościowej z wykorzystaniem wskaźników uwzględniających płeć i analiz jakościowych relatywnej sytuacji kobiet i mężczyzn, zarówno w gospodarce narodowej, jak też w ramach rządowych struktur i instytucji. Wprowadzanie zasady włączania kwestii równości płci do głównego nurtu polityki i działań w ministerstwach finansów (gender mainstreaming) można rozpocząć z trzech różnych punktów: - na poziomie bieżącego zarządzania makroekonomicznego, obejmującego odpowiedzialność za coroczny budżet państwa i deficyt budżetowy, dług wewnętrzny i zagraniczny, a także bilans płatniczy (zwłaszcza, choć nie tylko, stronę kapitałową); - na poziomie reform strukturalnych, mających poprawić efektywność wykorzystania zasobów i wspierać walkę z biedą, zwłaszcza w wymiarze podejścia do deregulacji, liberalizacji i prywatyzacji; - w szczególnym kontekście liberalizacji kredytów i dostępu do mikropożyczek. Punkty te są ze sobą powiązane, tak aby próby wprowadzenia zasady gender mainstreaming w jednym obszarze musiały w sposób nieunikniony oddziaływać na inne. Na przykład budżet państwa jest kluczowym instrumentem nie tylko w krótkookresowym zarządzaniu makroekonomicznym, ale też w procesie strategicznych reform. (a) Wprowadzanie perspektywy równości płci w zarządzaniu makroekonomicznym Ze względu na krytyczne powiązania pomiędzy krótkoterminowym zarządzaniem makroekonomicznym a bardziej długoterminowymi strukturalnymi zmianami gospodarczymi jest istotne, aby ministerstwo finansów nie patrzyło z zawężonej, krótkoterminowej perspektywy na stabilizację makroekonomiczną. Choć dyscyplina budżetowa i monetarna jest ważnym priorytetem, nie może być ważniejsza od krytycznych wymagań dotyczących ścieżki zrównoważonego, długoterminowego wzrostu gospodarczego. Podstawowym zarzutem wobec reform stabilizacyjnych jest to, że w niektórych przypadkach zaprzepaszczają podstawowe warunki procesu wzrostu, zarówno w odniesieniu do inwestycji materialnych, jak też rozwoju człowieka. Wprowadzenie zasady gender mainstreaming do procesu stabilizowania gospodarki oznacza nie tylko badanie wpływu strategii na dobrobyt kobiet i dziewcząt i porównywanie go z wpływem na sytuację mężczyzn i chłopców, ale też mierzenie ich zwrotnego wpływu na wzrost. Kluczowym etapem we wprowadzaniu kwestii równości płci do głównego nurtu zarządzania makroekonomicznego jest przeprowadzenie przez ministerstwo symulacji porównujących alternatywne scenariusze redukowania deficytu budżetowego, przy równoczesnym wzmacnianiu zdolności rządu do wspierania potrzeb obywateli i obywatelek, związanych z posiadaniem dzieci 7. 7 Biorąc pod uwagę, jak niewiele wiadomo w większości krajów na temat tego, że płeć ma ogromne znaczenie w zarządzaniu makroekonomicznym, zadanie tego typu należałoby prawdopodobnie podzielić na etapy. Zob. D. Budlender, R. Sharp, K. Allen, How to do a gender-sensitive budget analysis: contemporary research and practice, Australian Agency for International Development i Commonwealth Secretariat, Canberra i Londyn 1980; D. Elson, Integrating gender issues into national budgetary policies and procedures within the context of economic reform: some policy options, raport przygotowany dla Commonwealth Secretariat z okazji piątego posiedzenia ministrów Wspólnoty Brytyjskiej odpowiedzialnych za sprawy kobiet, Port of Spain, Trynidad i Tobago

6 Wśród potrzeb tych należy uwzględnić aspekty prokreacji, które zazwyczaj pomija się podczas dyskusji o zrównoważonym rozwoju społecznym, koncentrujących się głównie na edukacji i zdrowiu, czyli opiekę nad dziećmi, wspieranie macierzyństwa i ojcostwa, bezpieczną wodę i opał, by wymienić zaledwie kilka. W ramach takiej symulacji ministerstwo powinno oszacować korzyści utracone w wyniku potencjalnych kompromisów pomiędzy redukcją deficytu budżetowego a redukcją potencjalnej średnioterminowej stopy wzrostu gospodarczego oraz stopniem ograniczenia ubóstwa. Symulacje ograniczania deficytu w warunkach stabilizacji zmian strukturalnych są zazwyczaj prowadzone na własnych warunkach, czyli koncentrują się na implikacjach rozmaitych kombinacji ograniczania subsydiów dla samego deficytu, a nie w kontekście ich wpływu na wzrost ekonomiczny lub demograficzny. Zazwyczaj zakłada się, że ograniczenie wydatków państwa samo w sobie odblokuje prywatne wydatki i inwestycje. Obecne doświadczenie jasno pokazuje, że prywatne inwestycje i rynki nie wypełniają automatycznie luki po sektorze publicznym, który się wycofał lub ograniczył wydatki. Co więcej, faktyczne cięcia budżetowe często dyktowane są doraźnymi korzyściami politycznymi, a nie systematyczną analizą. Obszary odnoszące się do prokreacji i walki z nędzą, które nie są wspierane przez wystarczająco głośne lub potężne grupy interesu, są poszkodowane z powodu nieproporcjonalnie wysokich cięć. Obszary te wpływają szczególnie na sytuację kobiet i relacje między płciami, ponieważ dotyczą kluczowej części kobiecych obowiązków. Na przykład są dowody, że rosnący nacisk na to, by dorosłe kobiety zarabiały, w połączeniu z podniesieniem czesnego w szkołach, prowadzi do wycofywania dziewczynek z systemu edukacji. Nie sposób przecenić wagi wprowadzania równościowej perspektywy w symulacjach budżetowych 8. (b) Wprowadzanie perspektywy równości płci w reformach strukturalnych Jako ministerstwo odgrywające kluczową rolę w ustalaniu tempa i wzorca strukturalnych reform gospodarczych resort finansów pełni kluczową funkcję w liberalizowaniu i deregulacji, nawet jeśli decyzje szczegółowe podejmowane są przez inne ministerstwa. Równościowe implikacje liberalizacji widać jaśniej, kiedy przebada się ich funkcjonowanie w praktyce. Teoria liberalizacji wskazuje na jej potencjał pozytywny, jednak istnieją zastrzeżenia, o których trzeba pamiętać przy wprowadzaniu do niej aspektu równościowego. Po pierwsze, argumentując, że przestawienie się na produkcję dóbr wymienialnych doprowadzi do efektywniejszego wykorzystania zasobów, teoria przyjmuje założenie, że rynki międzynarodowe dla większości dóbr są rzeczywiście konkurencyjne, a zatem efektywne. Choć jest to z pewnością prawda w odniesieniu do niektórych rynków, są też znaczące dowody na to, że na wielu międzynarodowych rynkach panuje niedoskonała konkurencja i struktury oligopolistyczne. Jak dobrze wiadomo, na światowe rynki składają się nie małe, doskonale konkurencyjne firmy znane z teorii ekonomii, ale wielkie, międzynarodowe przedsiębiorstwa często działające na bardzo niedoskonałych rynkach. W takim środowisku wejście na rynek eksportowy przez małego lub średniego producenta wymaga zastosowania jednego z trzech alternatywnych sposobów znalezienia wybranej niszy rynkowej, zaakceptowania niskich cen oferowanych przez międzynarodowych nabywców, albo podłączenia się w charakterze podwykonawcy pod producenta międzynarodowego. Wielu małych producentów odnoszących sukcesy eksportowe 8 Więcej na temat budżetów uwzględniających perspektywę równości płci zob.: D. Budlender, The political economy of women's budgets, [w:] World Development, 2000, nr 28. 6

7 należy do tej ostatniej kategorii, szczególnie w przypadku pracochłonnych produktów, uzależnionych od wykorzystania kobiecej siły roboczej. Istnieje tu znaczna presja na utrzymanie niskich płac, minimalizowanie przywilejów i wykorzystywanie nierównowagi między płciami do kontrolowania pracownic. Co więcej, dostępność zdrowej i wykształconej kobiecej siły roboczej nie gwarantuje, że nie zostanie ona wyparta z firm outsourcingowych przez tańszą alternatywę 9. Aby małe firmy zatrudniające kobiety mogły konkurować na rynku międzynarodowym, być może należałoby wprowadzić wachlarz mechanizmów wspierających, na przykład zwiększających efektywność pracownic, a także szkoleń, żłobków, ochrony macierzyństwa i pomieszczeń sanitarnych/socjalnych. Po drugie, teoria koncentruje się na statycznej efektywności wykorzystania zasobów, tj. odwołuje się do zasady głoszącej, że przy danych zasobach pewnego czynnika najbardziej efektywnym sposobem wykorzystania tych zasobów jest takie pokierowanie produkcją, by wyspecjalizować się w dobrach wykorzystujących relatywnie więcej czynnika, którego jest pod dostatkiem. Tym samym byłoby najlepiej, gdyby gospodarki obfitujące w stosunkowo bogate zasoby niewykwalifikowanej siły roboczej specjalizowały się w pracochłonnym eksporcie. Tymczasem specjalizacja zgodnie ze statyczną przewagą komparatywną nie jest ani konieczna, ani wystarczająca do wydźwignięcia gospodarki na ścieżkę wysokiego wzrostu i zmian strukturalnych, jak to widać na przykładzie niedawnych doświadczeń wielu gospodarek Azji Wschodniej i Południowo-Wschodniej. Statyczna efektywność nie przekłada się automatycznie na dynamiczną przewagę konkurencyjną na międzynarodowych rynkach 10. Teoria liberalizacji zakłada, że przeniesienie zasobów z dóbr niepodlegających wymianie na wymienialne może się dokonać relatywnie gładko i szybko. W rzeczywistości mogą istnieć rozmaite ograniczenia zaopatrzenia, od słabej dostępności i jakości infrastruktury materialnej (transportowej, telekomunikacyjnej, usług dla przedsiębiorstw), po niedostępność doświadczonej klasy przedsiębiorców i niską jakość siły roboczej. Kwestie związane z równością płci mogą ograniczać dostępne zasoby na wiele sposobów. W wielu krajach z powodu uprzedzeń wobec płci brak dostępu do podstawowej edukacji lub opieki zdrowotnej dotyka dziewczynki i kobiety w większym stopniu niż chłopców i mężczyzn, co utrudnia tym pierwszym skorzystanie z możliwości zatrudnienia, jeśli taka się pojawi. Najnowsze doświadczenia w dziedzinie globalnego tworzenia miejsc pracy pokazują, że kobiety mają większy potencjał znajdowania pracy w pracochłonnych zakładach produkcyjnych i usługach, pod warunkiem jednak, że kandydatki spełniają podstawowe standardy zdrowotne i edukacyjne. Tego potencjału nie można wykorzystać, jeśli w ochronie zdrowia i edukacji panują uprzedzenia wobec kobiet 11. Podział pracy ze względu na płeć w małych gospodarstwach rolnych także ogranicza dostęp do siły roboczej 12. Tam, gdzie kobiety wykonują większość prac polowych, a mężczyźni kontrolują 9 Po ratyfikacji porozumień, na mocy których powstała Światowa Organizacja Handlu, wiele rządów krajów uprzemysłowionych, pod naciskiem własnych organizacji pracowniczych, wywiera presję na tworzenie klauzul społecznych i ekologicznych, które pozwalałyby krajom zakazywać importu towarów produkowanych w warunkach niezgodnych z normami warunków pracy lub ochrony środowiska. Choć większość klauzuli społecznych koncentruje się obecnie na kwestii pracy dzieci i/lub więźniów, mogą one również dotyczyć produktów tworzonych przy wykorzystaniu taniej siły roboczej kobiet. 10 Zamiast ograniczać przywileje pracownicze w celu przyciągnięcia międzynarodowego kapitału, co często ma nieproporcjonalnie duży negatywny wpływ na pracujące kobiety, rządy powinny wziąć przykład z odnoszących sukcesy gospodarek, takich jak singapurska, która skoncentrowała się na podnoszeniu wydajności pracy (zamiast na cięciu kosztów) poprzez podnoszenie umiejętności, zapewnianie przywilejów, a tym samym tworzenie wysokiej jakości, konkurencyjnej siły roboczej, zarówno męskiej, jak i kobiecej. 11 Z. Tzannatos, Potential gains from the elimination of gender differentials in the labor market, [w:] Women's Employment and Pay in Latin America, red. George Psacharopoulos, Zafiris Tzannatos, Raport nr 10, Latin America and Caribbean Technical Department, Bank Światowy, Waszyngton S. S. Darity, The formal structure of a gender-segregated low-income economy [w:] World Development, 7

8 handel płodami rolnymi i przychody z niego, i gdzie dostęp do kredytu jest ograniczony, zwiększenie produkcji towaru na sprzedaż oznacza, że kobiety muszą wykonać dodatkową pracę w kontrolowanej przez mężczyzn hodowli, a oprócz tego nadal wkładają wysiłek w produkowanie żywności. Jeśli dochody z produkcji na sprzedaż nie przypadają w udziale kobietom, nie mogą one skorzystać z tych pieniędzy, żeby kupić żywność, tym samym ograniczają swój wysiłek na rzecz produkcji pożywienia. W rezultacie kobiety niechętnie zwiększają nakłady pracy w dziedzinie upraw komercyjnych 13. W krajach, gdzie w przeszłości rząd bardziej kontrolował gospodarkę, korzyści z liberalizacji mogą być bardziej odczuwalne w niektórych jej sektorach. Zazwyczaj są to duże gospodarki sformalizowane, w których działają wielkie firmy i wielcy producenci rolni. System jednego okienka przy zakładaniu firm i uproszczone procedury nie przynoszą korzyści producentom i handlowcom z sektora nieformalnego. To właśnie w tym sektorze kobiety są licznie reprezentowane. Ich wydajność nadal jest ograniczana przez wyzysk ze strony drobnych urzędników, a także przez tradycyjne bariery niedopuszczające kobiet do środków produkcji i kontroli nad nimi. Prawo do lasu/ ziemi, dostęp do wspólnych zasobów, obsługi technicznej w rolnictwie i sektorze samozatrudnieniowym, a także państwowa strategia wspierająca rodzicielstwo mogą się okazać kluczowe 14. Analizowane razem, dyskutowane powyżej zastrzeżenia każą wątpić w ekonomiczną efektywność rezultatów przewidywanych w teorii liberalizacji. Rzeczywiste skutki liberalizacji okazały się niejednoznaczne. Niewielu krajom udało się znacząco podnieść dochody z eksportu, pomimo zniesienia barier ograniczających produkcję towarów wymienialnych. Nieobecność w wielu krajach instytucji regulujących charakterystyczna dla uwolnionych rynków na przykład urzędów antymonopolowych, systemów prawnych, czy skutecznie alarmującej o nieprawidłowościach prasy oznacza raczej wzrost niż spadek korzyści czerpanych przez polityków. W wielu krajach nie ma prawie trwałego wzrostu, nawet w perspektywie średnioterminowej. Pojawiło się także wiele niezamierzonych skutków wątpliwej wartości. Uwolnienie kursów walut i rynku, wraz z towarzyszącym mu przesunięciem w kierunku cen światowych, doprowadziło do gwałtownego wzrostu kosztów utrzymania (w zależności od zasięgu reperkusji cenowokosztowych dla gospodarki wewnętrznej). Obecnie nagradzane są zawody zapewniające dostęp do globalnych dochodów, profesjonaliści i osoby z klasy średniej walczą o te zajęcia, przyśpiesza się drenaż mózgów. W miarę, jak gospodarki przystosowują się do globalizacji, zarobki na drugim końcu dochodowego spektrum stały się mniej pewne, poza tym zwiększyła się presja, wywierana zwłaszcza na kobiety, żeby pracować zawodowo. Finansowa liberalizacja oznaczała także usunięcie niektórych rodzajów pozytywnej dyskryminacji, na przykład niskooprocentowanych pożyczek dla ubogich 15. W dodatku są dowody na to, że ograniczanie sektora publicznego 1995, nr 23; D. Elson, Gender-aware analysis and development Economics [w:] Journal of International Development, 1993, nr 5(2); J. M. Warner, A. Campbell, Supply response in an agrarian economy with nonsymmetric gender relations [w:] World Development, 1995, nr 28 (7). 13 L. Brown, Gender and the implementation of structural adjustment in Africa: examining the micro-mesomacro linkages, International Food Policy Research Institute, Waszyngton 1995; A. Tibaijuka, The cost of differential gender roles in African agriculture: a case study of smallholder banana-coffee farms in the Kagera region, Tanzania, [w:] Journal of Agricultural Economics, 1994, nr 45 (1). 14 C. D. Deere, M. Leon, Women and land rights in the Latin American neo-liberal counter reforms, dokument roboczy Women in International Development nr 264, Michigan State University, East Lansing 1997; S. Devereux, Conceptualising anti-poverty programmes and targeting women in sub-saharan Africa, dokument roboczy Poverty Research Programme, Institute of Development Studies, Brighton W Indiach, na przykład, wśród rozwiązań liberalizacyjnych po roku 1991 znalazło się ograniczenie zobowiązań rządu do tak zwanych pożyczek dla sektorów priorytetowych, udzielanych za pośrednictwem banków sektora publicznego. Por. S. Baden, Gender issues in financial liberalisation and financial sector reform, opracowanie przygotowane dla Dyrektoriatu Generalnego ds. Rozwoju (DG VIII) Komisji 8

9 będącego tradycyjnie źródłem najlepiej płatnych i najbezpieczniejszych miejsc pracy dla kobiet przynosi właśnie im najwięcej szkód. Trzeba się odnieść do związanych z płcią wymiarów ograniczeń podaży siły roboczej, selektywnej deregulacji, niedoskonałej konkurencji i protekcjonizmu krajów uprzemysłowionych, jeśli wzrost ma się opierać na bardziej pewnych podstawach. Główne ograniczenia podaży siły roboczej, na przykład zła sytuacja zdrowotna i edukacyjna kobiet, a także brak opieki nad dziećmi, muszą być rozwiązane w pierwszej kolejności. Trzeba również wziąć pod uwagę ograniczenia potencjału kobiet jako przedsiębiorczyń, tj. braku praw do ziemi lub dostatecznego dostępu do technologii, kredytu lub innych usług. Trzeba się uporać z problemami, które dotykają kobiety produkujące/handlujące w ramach sektora nieformalnego barierami biurokratycznymi, korupcją i wyzyskiem żeby uwolnić zasoby czasu i wydajności kobiet. Wiele z tych problemów nie leży bezpośrednio w gestii ministrów finansów w krajach rozwijających się, ale ministerstwa te mogą odegrać kluczową rolę we wprowadzaniu środków zaradczych. Mogą tworzyć stałe i skuteczne mechanizmy współpracy z innymi resortami, w których gestii takie działania zwykle się znajdują. Jednak ministerstwo finansów musi pokazać, że angażuje się na poważnie, stając się węzłowym resortem, który pokieruje koniecznymi działaniami. Jak dobrze wiadomo, działania mające zwalczać uprzedzenia płciowe często są bezowocne z powodu niskiego autorytetu instytucjonalnego ciał, które są odpowiedzialne za ich wdrażanie. Debaty o plusach i minusach liberalizacji i deregulacji mogą i powinny poświęcać więcej uwagi kwestii społeczno-kulturowych uwarunkowań płciowych i relacji władzy między płciami, niż miało to miejsce do tej pory w większości krajów. Niektóre inne podstawy gospodarczej tożsamości, czyli rozróżnienie na pracę zorganizowaną i niezorganizowaną, małych i wielkich producentów, produkcję na rynek wewnętrzny lub zagraniczny, zostały uznane za podstawę do określania potencjalnych zwycięzców i przegranych w miarę realokacji zasobów z rynku wewnętrznego ku dobrom wymienialnym. Tymczasem potencjalne dla kobiet, jako twórczyń i zarządczyń ludzkiej prokreacji, następstwa liberalizacji muszą być lepiej rozpoznane na poziomie oficjalnym i uwzględnione w krajowej strategii demograficznej i rozwoju społecznego. Istnieje już pokaźna literatura analizująca skutki liberalizacji dla kobiet, i to w rozmaitych kontekstach. Można z niej czerpać, tworząc kryteria oceny z perspektywy równości płci proponowanych rozwiązań. Nie wszystkie rozwiązania będą miały tę samą siłę oddziaływania, a nawet niekoniecznie przybiorą tę samą formę w różnych krajach. Ewaluacja z perspektywy równości płci obejmowałaby sprawdzenie w przypadku poszczególnych rozwiązań, w jaki sposób bezpośrednio i pośrednio wpływają one na sytuację różnych grup kobiet; jakie będą miały one skutki dla innych grup, zwłaszcza dzieci płci żeńskiej; a wreszcie jaki będzie ich średnio- i długookresowy wpływ na stopę i wzorzec wzrostu gospodarczego. W tym celu być może konieczne będzie przeprowadzenie ewaluacji na miejscu w instytucji lub z użyciem sondaży partycypacyjnych 16. W większości przypadków konieczne będzie stworzenie komórki kontroli z perspektywy równości płci, obsadzonej kompetentnymi ludźmi i z bezpośrednim dostępem do ministra finansów. Proces audytu powinien być nieprzerwany, tak aby wpływ nowych rozwiązań strategicznych na równość płci mógł być zbadany przed podjęciem ostatecznych decyzji. Także rozwiązania korygujące powinny być inicjowane na tej podstawie. Europejskiej, Można tu z powodzeniem wykorzystać część metodologii opracowanych w ramach współpracy między Bankiem Światowym, a organizacjami pozarządowymi (SAPRI) do studiowania wpływu reform strukturalnych. 9

10 4. Problemy instytucjonalne oraz związane z postawami (a) Promowanie zmiany nastawienia Utrzymanie dyscypliny budżetowej i monetarnej jest głównym celem ministerstw finansów, a liberalizacja i prywatyzacja są kluczowymi mechanizmami służącymi osiągnięciu tego celu. Ta koncentracja wyłącznie na krótkoterminowej stabilizacji w skali makroekonomicznych wskaźników zagregowanych, poprzez zarządzanie budżetem, zdaje się chronić ministerstwo finansów przed koniecznością oceny jego działań z punktu widzenia rozwoju czynnika ludzkiego w perspektywie średnio- i długoterminowej. W istocie jednak rola ministerstwa finansów nie ogranicza się wyłącznie do stabilizowania gospodarki w krótkim terminie. Stało się ono kluczowym ministerstwem, które podejmuje strategiczne decyzje dotyczące długoterminowego wzrostu gospodarczego. Urzędnicy ministerialni niechętnie to przyznają i nietrudno zrozumieć dlaczego. Długoterminowy wzrost jest przedmiotem większej troski niż oszczędności, inwestycje i inne zagregowane wskaźniki makroekonomiczne; wszystko zależy też od sposobu, w jaki siła robocza i jej możliwości, umiejętności i wiedza są w stanie sprostać wymaganiom procesu wzrostu. Uznanie strategicznej roli ministerstwa wymaga zatem, aby zaczęło ono dostrzegać efekty swoich działań makroekonomicznych dla potencjalnej i obecnej siły roboczej, a także zwrotne skutki dla potencjału wzrostowego gospodarki. Z punktu widzenia celu ministerstwa finansów, jakim jest dyscyplina budżetowa, ma to dwie ważne implikacje: (i) sposób wprowadzania dyscypliny budżetowej może być dla gospodarki i perspektyw jej długotrwałego wzrostu równie ważny, jak to, czy uda się ją wprowadzić; niektóre metody bilansowania przychodów i wydatków budżetowych mogą być mniej niż inne szkodliwe z punktu widzenia ludzkiego rozwoju; (ii) mogą się okazać konieczne kompromisy pomiędzy krótkoterminową równowagą budżetową a długoterminowymi możliwościami wzrostu; zbytni nacisk na dyscyplinę budżetową może poważnie zaszkodzić perspektywom wzrostu gospodarczego. Pierwszą zmianą potrzebną w nastawieniu urzędników ministerstwa finansów jest zatem przyjęcie do wiadomości, że ich działania wpływają nie tylko na krótkoterminowe zarządzanie makroekonomiczne, ale także na zasoby ludzkie konieczne do utrzymania zrównoważonego rozwoju. Druga ważna zmiana w nastawieniu dotyczy kwestii równości płci. Jak już o tym pisano powyżej, urzędnicy ministerstwa finansów, przywykli do myślenia w kategoriach finansowych zmiennych makroekonomicznych; są bezradni, kiedy wymaga się od nich włączenia w ich pracę perspektywy równości płci. Zmiana takiego nastawienia powinna być możliwa dzięki współpracy z zewnętrznymi ekspertami nad całościowym programem wprowadzania kwestii równości płci (gender mainstreaming) w działania ministerstwa. Będzie to zapewne skuteczniejszy sposób na uwrażliwienie urzędników ministerstwa finansów na kwestie równości płci niż szkolenia teoretyczne bez komponentu praktycznego. Doświadczenie wielu krajów pokazuje, że próby uwrażliwienia departamentów rządowych, które mają dużą władzę, na kwestie równości płci poprzez szkolenia nie zawsze kończą się sukcesem. Uczestnicy i uczestniczki mogą traktować takie szkolenia jako zajęcia w czasie wolnym i niemające większego wpływu na ich bieżącą pracę. Z tego powodu szkolenia równościowe w ministerstwie finansów powinny, o ile to możliwe, być częścią praktycznego procesu opracowywania programu równościowego, tak aby urzędnicy i urzędniczki mogli bezpośrednio przekonać się o istotności zagadnień dotyczących równości płci dla ich pracy; mogą też sami twórczo włączyć się w określanie wpływu równości na ich strategie, programy i plany pracy. 10

11 (b) Łagodzenie ograniczeń instytucjonalnych Zmiana nastawienia to tylko jeden ze sposobów promowania zmiany w ramach struktury organizacyjnej. Inną ważną metodą jest tworzenie lub wspieranie reformy systemu podejmowania decyzji i systemów motywacyjnych w ramach organizacji, dzięki czemu pracownicy mogą się przekonać, że nowy kierunek leży w ich osobistym interesie. Ważną lekcją wyniesioną z poprzednich prób wprowadzania zasady gender mainstreaming jest świadomość, że skuteczność nowo tworzonych instytucji zależy w dużym stopniu od woli politycznej lub wsparcia z góry, a także od umiejętności zamiany tego wsparcia na współpracę oddolną. Jeśli brakuje politycznego zaangażowania, to często nie ma znaczenia, jakiego rodzaju rozwiązanie instytucjonalne zostanie przyjęte, ponieważ raczej nie będzie ono skuteczne. Przyjmując, iż kierownictwo ministerstwa finansów na serio wspiera politykę wprowadzania kwestii równości płci do działań tej instytucji, można zastosować następujące rozwiązania instytucjonalne: Powołać jedną lub dwie osoby odpowiedzialne za wdrażanie polityki równościowej w ministerstwie (tzw. gender focal point) albo specjalny wydział ds. polityki równościowej (złożony z grupy pracowników/pracownic), ulokowany bezpośrednio w gabinecie ministra finansów lub urzędnika wysokiego szczebla (w zależności od potrzeb) ich zadaniem będzie zapewnienie technicznego wsparcia przy wprowadzaniu perspektywy równości płci do polityki i działań ministerstwa. Ich kompetencje powinny obejmować: nadzorowanie tworzenia ogólnych założeń polityki gender mainstreaming dla ministerstwa; wspieranie wdrażania tych założeń w strategii, programach i planach pracy; identyfikowanie i inicjowanie szczegółowych badań nad równościowymi aspektami pracy ministerstwa. Jeśli w ministerstwie finansów kwestie równości płci wprowadza się w ramach ogólnorządowego systemu zarządzania polityką gender mainstreaming (Gender Management System GMS), to wówczas osoby odpowiedzialne za wdrażanie polityki równościowej w ministerstwie lub specjalnie w tym celu powołany wydział powinny być reprezentowane w międzyresortowym komitecie kierującym GMS 17. Można powołać międzydepartamentowy wysoki komitet ds. polityki równościowej, do którego zostaną oddelegowani wysocy rangą urzędnicy i urzędniczki ze wszystkich departamentów ministerstwa; zadaniem komitetu będzie opracowanie ogólnego planu terminowego wprowadzania polityki gender mainstreaming w różne aspekty pracy ministerstwa, a także monitorowanie i kontrolowanie postępów. Najlepiej, aby w skład komitetu weszły zewnętrzne ekspertki i eksperci oraz doradczynie/doradcy techniczni, którzy wspieraliby proces. Oprócz zmian instytucjonalnych potrzebny jest system motywacyjny, który zachęcałby personel do poważnego traktowania polityki gender mainstreaming. Można wypróbować innowacyjne metody motywowania, na przykład program nagród z udziałem zewnętrznego jury (oferujący odpowiednie korzyści finansowe i prestiżowe) dla departamentu, który w danym roku poczyni największe postępy we wdrażaniu polityki gender mainstreaming. Może to być dodatek do ilościowych ankiet kontrolnych, których zamierzenia, jak pokazuje doświadczenie, zbyt łatwo można obejść. Można też wypróbować inne systemy motywacyjne. Na przykład GMS zaleca włączanie uwzględniających perspektywę równości płci wskaźników do wszelkich funkcjonujących w ministerstwie systemów oceny wyników działań. Dotyczy to także regulacji umożliwiających ocenę wyników pracownic i pracowników w wypełnianiu celów i wymagań dotyczących równości płci. 17 Gender mainstreaming: Commonwealth strategies on politics, macroeconomics and human rights, Commonwealth Secretariat, Londyn 1998; Gender management systems handbook, Commonwealth Secretariat, Londyn

12 5. Zalecane działania Przy wprowadzaniu polityki gender mainstreaming w ministerstwach finansów określono szereg strategicznych obszarów działania, a w każdym z nich szczegółowe punkty odniesienia. Punkty te nie wymagają określonej kolejności w czasie; niektóre z nich można realizować równolegle. Rzeczywisty czas realizacji będzie wyglądał różnie, w zależności od kontekstu krajowego. Efektywność podjętych działań będzie ostatecznie zależeć od tego, na ile kierownictwo ministerstwa finansów lub nawet cała rada ministrów będzie wspierało proces wprowadzania kwestii równości płci do polityki ministerstwa. Tego typu wsparcie jest niezbędne, jeśli chcemy uzyskać zmiany instytucjonalne i zmienić nastawienie urzędników i urzędniczek, co jest warunkiem procesu wdrażania polityki gender mainstreaming. Wymiary wprowadzania polityki gender mainstreaming Zróżnicowany wpływ na dobrostan mężczyzn i kobiet Posiadanie dzieci/ ekonomia opieki Relacje władzy między płciami Rola ministerstwa finansów Krótkoterminowe zarządzanie makroekonomiczne Reformy strukturalne Reformy/liberalizacja sektora finansowego Rys. 1. Matryca analityczna interakcji między kwestią równości płci a rolą ministerstwa finansów (a) Strategiczne obszary działania (i) Opracowanie uwzględniających kwestie równości płci makroekonomicznych ram interakcji dla całej gospodarki, ze szczególnym uwzględnieniem roli ministerstwa finansów Ramowe założenia makroekonomiczne, uwzględniające kwestie równości płci, dostarczają bazy analitycznej dla zrozumienia interakcji między sytuacją kobiet i mężczyzn w kontekście krajowym. Włączają one kwestię równości w trzech wymiarach: (a) relacji władzy między płciami (ponieważ rzutują one na podział zasobów, pracy, norm i instytucji, w zależności od płci); (b) prokreacji, czyli tego, co można by określić mianem ekonomii opieki ; (c) różnego wpływu strategii i programów na sytuację kobiet/ dziewczynek oraz sytuację mężczyzn/ chłopców. Analiza ramowa koncentruje się na trzech zasadniczych aspektach roli ministerstwa finansów: krótkoterminowym zarządzaniu makroekonomicznym; ustalaniu kierunków i podejmowaniu kluczowych decyzji odnośnie reform strukturalnych oraz na reformie/liberalizacji sektora finansowego. 12

13 (ii) Punkt działań nr 1: stworzenie matrycy analitycznej Punktem wyjścia do tworzenia ram makroekonomicznych uwzględniających kwestie równości płci jest zbudowanie matrycy analitycznej ukazującej dwukierunkowe interakcje pomiędzy różnymi wymiarami zróżnicowania z perspektywy równości płci a pracą ministerstwa finansów, tak jak to pokazano na rys. 1. Matrycę należy opracować w miarę możliwość bardzo szczegółowo powinni to zrobić wysocy urzędnicy/urzędniczki ministerstwa finansów z pomocą ekspertek i ekspertów zajmujących się problematyką równością płci. Można to przeprowadzić w ramach szkolenia równościowego, co dostarczy uczestniczkom i uczestnikom cennego doświadczenia praktycznego. Liczba wierszy i kolumn będzie się zwiększać, w miarę dopisywania do listy nowych punktów. Na przykład w komórce dotyczącej interakcji pomiędzy krótkoterminowym zarządzaniem makroekonomicznym a prokreacją, do podkomórkek tabeli można wpisać interakcje pomiędzy szczegółowymi elementami budżetu i takimi aspektami posiadania dzieci, jak opieka nad nimi i ochrona zdrowia. Szczegółowa treść interakcji w poszczególnych komórkach i podkomórkach będzie się zmieniać, w zależności od kontekstu kraju, jednak szerokie kategorie matrycy pozostaną te same. Opracowanie uwzględniających kwestie równości płci założeń ramowych jest zatem krokiem pierwszym i najważniejszym; skuteczność następnych kroków we wdrażaniu polityki gender mainstreaming zależy od właściwego przygotowania podstaw analizy. Im bardziej urzędniczki i urzędnicy ministerstwa zaangażują się w tę czynność, tym bardziej rozbudowana będzie matryca, tym większe zrozumienie i akceptacja polityki równości płci. Opracowanie ram analitycznych nie jest jednorazowym zadaniem, wykonywanym przed innymi etapami wprowadzania polityki gender mainstreaming do działań ministerstwa finansów, lecz nieustającym procesem, który pomaga urzędnikom i urzędniczkom lepiej zrozumieć długofalowe następstwa analizy równościowej na przykład w ciągu dwóch lub trzech lat. Ten proces budowania ram staje się także mechanizmem podtrzymującym pracę merytoryczną i zainteresowanie kwestiami równości płci w ministerstwie. Jest istotne, aby proces budowy ram analitycznych był ulokowany w ministerstwie finansów, ze względu na centralną i silną pozycję tego ministerstwa w obecnych procesach reform strukturalnych. Skuteczne założenia ramowe nie muszą być kompletne, tzn. nie muszą szczegółowo opisywać wszystkich relacji. Powinny być jednak opracowane co najmniej na dwóch poziomach całej gospodarki i szczegółowej pracy ministerstwa/departamentu powinny zawierać wszystkie trzy aspekty wprowadzania kwestii równości płci do głównego nurtu polityki i działań. Celem przygotowania założeń ramowych powinno być opracowanie zestawu wytycznych szczegółowo wyjaśniających, w jaki sposób elementy założeń ramowych mogą zostać zastosowane w bieżącej pracy ministerstwa. 13

14 Tabela 1. Strategiczne obszary działań i proponowane punkty działań 1. Opracowanie ram makroekonomicznych interakcji dla całej gospodarki, uwzględniających perspektywę równości płci i rolę ministerstwa finansów 2. Włączenie perspektywy równości płci w plany, strategie i programy ministerstwa finansów 3. Uwzględnienie barier instytucjonalnych i wynikających z nastawienia - Opracowanie matrycy analitycznej dwukierunkowych interakcji pomiędzy kwestiami równości płci a pracą ministerstwa finansów - Dalsze prowadzenie symulacji kompromisowych rozwiązań i innych działań mających na celu uwzględnianie zasad gender mainstreaming przy tworzeniu budżetu państwa - Przeprowadzenie audytu planów, strategii i programów ministerstwa finansów z perspektywy równości płci - Wspieranie narodowej strategii demograficznej i rozwoju społecznego - Przyjęcie szerokiego podejścia do wspierania dostępu kobiet do zasobów i dochodów - Praktyczny charakter szkoleń w dziedzinie równości płci - Powołanie na poziomie instytucjonalnym (a) osób i departamentów odpowiedzialnych za politykę równości płci w ramach ministerstwa finansów; (b) międzydepartamentowego wysokiego komitetu ds. równości płci w ramach ministerstwa finansów; (c) międzyresortowego komitetu sterującego ds. równości płci - Stworzenie systemu motywacji i demotywacji dla wysokich urzędników i personelu ministerstwa finansów Kiedy założenia ramowe zostaną już opracowane, należy je włączyć w strategie, programy i plany pracy ministerstwa. Dlatego istniejące strategie, programy i plany pracy trzeba przeanalizować pod kątem założeń ramowych, a niezgodności zidentyfikować. W miarę możliwości obowiązujące programy należy unowocześnić, żeby dopasować je do założeń ramowych. Być może nie uda się tego wykonać w przypadku wszystkich wcześniej ustalonych planów i programów ministerstwa, dlatego można wybrać niektóre, przykładowe, i unowocześnić je, traktując jako lekcję na przyszłość. (iii) Punkt działań nr 2: symulacje kompromisowych rozwiązań Symulacje kompromisowych rozwiązań pozwalają sprawdzić alternatywne scenariusze redukowania deficytu budżetowego przy równoczesnym wspieraniu potrzeb prokreacyjnych obywateli i obywatelek oraz ograniczaniu nierówności ze względu na płeć. Tradycyjne symulacje budżetowe rzadko uwzględniają kwestie równości płci przy opracowywaniu alternatywnych przychodów i wydatków. Wprowadzanie zasad gender mainstreaming do tych symulacji będzie wymagało przeanalizowania tego, jaką rolę odgrywa płeć przy tworzeniu rocznych budżetów 14

15 i w jaki sposób budżety uwzględniające kwestie równości płci wpływają na wzrost średnioi długookresowy. Co oczywiste, symulacje budżetowe pomogą zarówno rozbudować matrycę, jak i będą mogły z niej korzystać, jakkolwiek należy potraktować je jako działalność odrębną, choć mającą związek z innymi czynnościami. (b) Włączenie perspektywy równości płci do planów, strategii i programów ministerstwa finansów (i) Punkt działań nr 3: audyt z perspektywy równości płci Audyt z perspektywy równości płci różni się od budowania założeń ramowych, ponieważ to ostatnie jest działaniem na poziomie makro, odnoszącym się do całej gospodarki, podczas gdy audyt równościowy odbywa się na poziomie pośrednim i koncentruje się na poszczególnych planach, strategiach i programach. W audycie z perspektywy równości płci bada się, w jaki sposób poszczególne strategie i programy wpływają na różne wymiary społeczno-kulturowych uwarunkowań płci (patrz: rys. 1). Następnie określa się pozytywne kroki, które należy podjąć w celu wprowadzenia zasad gender mainstreaming do strategii i programów. Audyt ma za zadanie sprawdzić, w jaki sposób najlepiej zacząć uwzględniać kwestie równości płci w rutynowej działalności ministerstwa finansów. Bieżące programy i plany można tak unowocześnić, żeby przynajmniej częściowo włączyć w nie podejście uwzględniające perspektywę równości płci. (ii) Punkt działań nr 4: krajowa strategia demograficzna i na rzecz rozwoju społecznego Ministerstwo finansów powinno odgrywać kluczową rolę w tworzeniu krajowej strategii demograficznej i na rzecz rozwoju społecznego (a przynajmniej sprzyjać), która powinna uwzględniać modalne i finansowe implikacje wynikające z zapewnienia skutecznego wsparcia ekonomii opieki. Zadaniem ministerstwa finansów jest zarówno rozpoznanie finansowych implikacji rozmaitych rozwiązań, jak również wspieranie procesu tworzenia strategii i późniejsze jej promowanie. (iii) Punkt działań nr 5: szerokie podejście do wspierania dostępu kobiet do zasobów i dochodów Ważne jest, aby wysiłki te były wspierane przez ministerstwo finansów, ze względu na jego pozycję i wiedzę. Kluczowym aspektem takiego wsparcia jest zapewnienie kobietom dostępu do kredytów w ramach reformy sektora finansowego. Wśród innych aspektów należy wymienić zagwarantowanie kobietom skutecznego prawa do ziemi, lasów i innych wspólnych zasobów; promowanie dostępności technologii i szkolenie kobiet, zwłaszcza w sektorze rolnictwa, drobnego biznesu i samozatrudnienia w usługach; likwidację niesprawiedliwych praktyk na rynku pracy (nierównych płac, segregacji zawodowej, molestowania seksualnego i przemocy); wreszcie usuwanie barier utrudniających kobietom samozatrudnienie. Choć wiele z tych rozwiązań leży w gestii innych ministerstw, resort finansów może pomóc, analizując, jakie mogą być koszty finansowe tych rozwiązań dla całej gospodarki, a także zapewnić wsparcie ministerstwom niemającym takiej władzy. 15

16 (c) Uwzględnienie barier instytucjonalnych i wynikających z nastawienia (i) Punkt działań nr 6: praktyczny charakter szkoleń w dziedzinie równości płci Przeprowadzenie planu równościowego w ministerstwie tak silnym i skomplikowanym jak resort finansów wymaga mocnej struktury organizacyjnej. Większość wymaganych zadań będzie nowością dla wysokich rangą urzędników i urzędniczek ministerstwa, właściwa struktura instytucjonalna musi rozsądnie korzystać z wiedzy zewnętrznych ekspertek i ekspertów, a także zorientować się, jaką wiedzę mają ekspertki i eksperci z ministerstwa i zadbać o współpracę z nimi. Proponowane powyżej punkty działań dają możliwość zastosowania praktycznego podejścia do szkoleń równościowych, dzięki którym wyżsi rangą urzędnicy i urzędniczki ministerstwa finansów zaangażują się w tworzenie założeń ramowych uwzględniających kwestie równości płci, audytu z perspektywy równości płci oraz strategii wdrażania polityki równości płci. (ii) Punkt działań nr 7: ustanowienie rozwiązań instytucjonalnych Powołanie technicznie kompetentnych osób lub wydziałów odpowiedzialnych za wdrażanie polityki równości płci w ramach biura ministerstwa finansów bądź powierzenie tej funkcji któremuś z wysokich rangą urzędników/ urzędniczek jest ważnym rozwiązaniem instytucjonalnym dla gender mainstreaming. Osoba odpowiedzialna za wdrażanie polityki równościowej (tzw. gender focal point) bądź wydział ds. równości płci, w którym powinny być zatrudnione osoby mające wiedzę z zakresu makroekonomii, jak i problematyki równości płci, mają wspomagać działania podejmowane w dwóch pierwszych obszarach strategicznych, inicjować badania, które pozwolą wypełnić luki w wiedzy i uzupełnić dane, w miarę potrzeby korzystać z pomocy zewnętrznych konsultantek i konsultantów oraz nawiązać współpracę z osobami pełniącymi podobne funkcje w innych ministerstwach. Kompetencje, realizm i determinacja tych osób to klucz do skutecznego wdrożenia strategii gender mainstreaming. Ponieważ wiele z proponowanych rozwiązań i działań przekracza kompetencje poszczególnych departamentów w ministerstwie finansów (np. przychodów, podatkowego itp.), może okazać się konieczne powołanie wysokiego komitetu międzydepartamentowego. Jego zadaniem jest ułatwianie komunikacji i koordynacji pomiędzy poszczególnymi departamentami. Ogólna strategia rządu na rzecz równości płci może także wymagać powołania międzyresortowego komitetu na wysokim szczeblu, który będzie opracowywał plany, a także monitorował i oceniał postępy. W międzyresortowym komitecie sterującym poszczególne resorty powinny być reprezentowane przez osoby odpowiedzialne za politykę równości płci (tzw. gender focal point) bądź szefową lub szefa wydziału ds. równości płci (iii) Punkt działań nr 8: motywacja Należy przeanalizować i zmodyfikować struktury motywacyjne i struktury władzy w ministerstwie/ departamencie, żeby zapewnić skuteczne wdrożenie zasad gender mainstreaming. Jest to kluczowy krok pozwalający przełożyć teoretyczne założenia gender mainstreaming na rzeczywistość. Obejmuje on szereg działań, które naruszają ustalone od dawna interesy i sposoby postępowania w ramach samego ministerstwa/departamentu. Przeprowadzenie zmian wymaga zatem jak najmocniejszego wsparcia ze strony najwyższych szczebli ministerialnych (a nawet ponadministerialnych), aby pokonać ewentualną inercję, opór, czy nawet otwarty sprzeciw (patrz: tab. 1). 16

17 Konieczne jest stworzenie systemu zachęt i kar, tak aby wysocy urzędnicy i urzędniczki oraz personel ministerstwa dostrzegli, że polityka równości płci leży w ich interesie i poważnie ją potraktowali. Należy opracować rozwiązania skuteczniejsze niż tradycyjne ankiety ewaluacyjne. Na przykład systemy ewaluacji wydajności można tak unowocześnić, żeby odnosiły się do ustalonych celów i osiągnięć w zakresie polityki równości płci oraz poziomu świadomości równościowej pracowników i pracownic ministerstwa. Ponieważ środki takie będą przydatne nie tylko w ministerstwie finansów, opracowanie ich może być jednym z pierwszych zadań międzyresortowego komitetu sterującego, przy technicznym wsparciu wydziału ds. równości płci ministerstwa finansów. System motywacyjny powinien być wprowadzony przez centralne biuro kadr rządu lub komisję usług publicznych jako część całościowej strategii gender mainstreaming. Tłumaczyła Katarzyna Nowakowska Artykuł Gender Mainstreaming In Finance Ministries został opublikowany w World Development, 2000, nr 28 (7). Elsevier Science Ltd. Gita Sen ekonomistka, profesor w Indyjskim Instytucie Zarządzania w Bangalore oraz w Harvard School of Public Health; ekspertka w indyjskim ministerstwie zdrowia i spraw rodziny, ekspertka UNDP, Światowej Organizacji Zdrowia, pracę akademicką łączy z zaangażowaniem w działalność organizacji pozarządowych, specjalizuje się w zagadnieniach polityki rozwojowej, globalizacji, liberalizacji gospodarczej, polityki demograficznej z perspektywy równościowej. 17

18 Bibliografia S. Baden, Gender issues in financial liberalisation and financial secotr reform, opracowanie przygotowane dla Dyrektoriatu Generalnego ds. Rozwoju (DG VIII) Komisji Europejskiej, I. Bakker, The strategic silence: gender and economic policy, Zed Books, Londyn L. Brown, Gender and the implementation of structural adjustment in Africa: examining the micromeso-macro linkages, International Food Policy Research Institute, Waszyngton D. Budlender, R. Sharp, K. Allen, How to do a gender-sensitive budget analysis: contemporary research and practice, Australian Agency for International Development i Commonwealth Secretariat, Canberra i Londyn D. Budlender, The political economy of women's budgets, [w:] World Development, 2000, nr 28. N. Cagatay, D. Elson, C. Grown, Gender, adjustment and macroeconomics, [w:] World Development, 1995, nr 23 (wydanie specjalne). Gender mainstreaming: Commonwealth strategies on politics, macroeconomics and human rights, Commonwealth Secretariat, Londyn Gender management systems handbook, Commonwealth Secretariat, Londyn S. Darity, The formal structure of a gender-segregated low-income economy, [w:] World Development, 1995, nr 23 (wydanie specjalne). Markers on the way: the DAWN debates on alternative development, DAWN, Platforma dotycząca IV Światowej Konferencji na rzecz Kobiet, Pekin C.D. Deere, M. Leon, Women and land rights in the Latin American neo-liberal counter reforms, dokument roboczy Women in International Development nr 264, Michigan State University, East Lansing S. Devereux, Conceptualising anti-poverty programmes and targeting women in sub-saharan Africa, dokument roboczy Poverty Research Programme, Institute of Development Studies, Brighton D. Elson, Gender-aware analysis and development Economics, [w:] Journal of International Development, 1993, nr 5(2). D. Elson, Integrating gender issues into national budgetary policies and procedures within the context of economic reform: some policy options, raport przygotowany dla Commonwealth Secretariat, z okazji V posiedzenia ministrów Wspólnoty Brytyjskiej odpowiedzialnych za sprawy kobiet, Port of Spain, Trynidad i Tobago C. Howes, A. Singh, Long-term trends in the world economy: the gender dimension, [w:] World Development, 1995, nr 23(1). G. Sen, Gender, markets and states: a selective review and research agenda, [w:] World Development, 1996, nr 24(5). A. Tibaijuka, The cost of differential gender roles in African agriculture: a case study of smallholder banana-coffee farms in the Kagera region, Tanzania, [w:] Journal of Agricultural Economics 1994, nr 45 (1). Z. Tzannatos, Potential gains from the elimination of gender differentials in the labor market, [w:] George Psacharopoulos, Zafiris Tzannatos, Women's Employment and Pay in Latin America, raport nr 10, Latin America and Caribbean Technical Department, Bank Światowy, Waszyngton

19 J. M. Warner, A. Campbell, Supply response in an agrarian economy with non-symmetric gender relations, [w:] World Development, 2000, nr 28 (7). 19