KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. COM(2015) 675 final/2 CORRIGENDUM This document corrects document COM(2015) 675 final of Concerns the Polish language version. [Names of months in the cover page not translated]. The text shall read as follows: KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Ósme sprawozdanie półroczne z funkcjonowania strefy Schengen 1 maja - 10 grudnia 2015 r. PL PL

2 1. WPROWADZENIE Od 2011 r. Komisja przygotowuje dla Parlamentu Europejskiego i Rady półroczne sprawozdania w sprawie funkcjonowania strefy Schengen. Taki system sprawozdawczości wprowadzono w celu wzmocnienia współpracy w ramach strefy Schengen i utworzenia podstawy do dyskusji i podejmowania decyzji, jak wyjaśniono w komunikacie Komisji z września 2011 r. w sprawie ładu Schengen 1, w którym pojawiła się propozycja stworzenia takiego systemu, poparta następnie przez Radę w dniu 8 marca 2012 r. Aby uwzględnić tragiczne wydarzenia, jakie miały miejsce dnia 13 listopada br. w Paryżu i inne ważne wydarzenia, okres sprawozdawczy ósmego sprawozdania przedłużono o miesiąc, do dnia 10 grudnia 2015 r. Opublikowane dotychczas półroczne sprawozdania dawały szeroki przegląd sytuacji w strefie Schengen obejmujący wszystkie aspekty jej funkcjonowania. Jednak w kontekście obecnego kryzysu migracyjnego Komisja pragnie skupić się na wydarzeniach, które wywarły największy wpływ na funkcjonowanie strefy Schengen. Jak wskazano w konkluzjach Rady z dnia 9 listopada 2015 r., sprawozdanie powinno służyć za podstawę pogłębionej debaty na ten temat oraz na temat wniosków, jakie można wyciągnąć z tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych. Należy również zbadać, w jaki sposób przedstawione w sprawozdaniach okoliczności wpływają na obszar Schengen i jego funkcjonowanie, oraz w jaki sposób można w razie potrzeby zaradzić wynikającej z tego sytuacji. Główne kwestie dotyczące tego okresu sprawozdawczego, które należy omówić, to: środki podjęte przez państwa członkowskie na swoich granicach wewnętrznych i zewnętrznych w kontekście: 1) bezprecedensowej liczby migrantów przybywających do strefy Schengen, a następnie ich wtórnego przemieszczania się; oraz 2) ataków terrorystycznych popełnionych w Paryżu dnia 13 listopada 2015 r. oraz nieudanego zamachu w pociągu Thalys relacji Amsterdam Paryż w dniu 21 sierpnia 2015 r. W poniższych punktach przedstawiono szczegółową analizę poszczególnych kwestii. Uwzględniono także doświadczenia związane z nowym mechanizmem oceny Schengen. 2. BEZPRECEDENSOWA PRESJA MIGRACYJNA 2.1. Przepływy migracyjne na granicach zewnętrznych Drastycznie wzrosła liczba przybywających do UE nielegalnych migrantów i osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Liczba przypadków nielegalnego przekroczenia granicy wykrytych w 2015 r. ( ) 2 znacznie przekracza całkowitą liczbę przypadków nielegalnego przekroczenia granicy w latach ( ). Migranci korzystali z 1 2 COM(2011) 561 final. Dane za okres od stycznia do października 2015 r. ( ) są dostępne w ramach sieci analizy ryzyka Fronteksu (FRAN) i obejmują strefę Schengen oraz kraje kandydujące do Schengen. Dane obejmują jedynie obywateli państw trzecich wykrytych na granicach zewnętrznych (z wyjątkiem tymczasowych granic zewnętrznych) przedostających się lub usiłujących przedostać się do strefy Schengen nielegalnie, pomiędzy przejściami granicznymi. Dane za listopad uzyskano z aplikacji do informowania o wspólnych działaniach (JORA) oraz od chorwackiego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych ( w przypadku szlaków, dla których dane nie były jeszcze dostępne, wykorzystywano dane szacunkowe. 2

3 trzech głównych szlaków, przy czym zdecydowaną większość wszystkich nielegalnych przekroczeń granicy wykryto w okresie od stycznia do listopada 2015 r.: wschodnia część Morza Śródziemnego ( przypadki), Bałkany Zachodnie ( ) i część środkowa regionu śródziemnomorskiego ( ). Należy jednak zauważyć, że część nielegalnych migrantów wykrytych na szlaku prowadzącym przez Bałkany Zachodnie była już raz uwzględniona w statystykach dotyczących szlaku biegnącego przez wschodnią część Morza Śródziemnego i Grecję. Wielu przybywających do UE ucieka przed konfliktami w swoim regionie i w związku z tym zwraca się o ochronę międzynarodową. Przepisy dotyczące azylu nie są wprawdzie częścią dorobku Schengen, kryzys uchodźczy ma jednak w sposób oczywisty znaczny wpływ na sytuację na granicach zewnętrznych UE i w obrębie strefy Schengen. Dramatycznie zwiększona liczba przyjazdów sprawiła, że kontrole graniczne i systemy azylu poszczególnych państw znalazły się pod ogromną presją. W odpowiedzi na tę sytuację Komisja ustanowiła podejście Hotspot, które opiera się na platformie współpracy pozwalającej agencjom UE na wspieranie państw członkowskich pierwszej linii w sprawnym rejestrowaniu, monitorowaniu, przesłuchiwaniu przybywających migrantów, aby pomóc przy procedurach azylowych oraz skoordynować działania dotyczące powrotów. Włochy i Grecja są pierwszymi dwoma państwami członkowskimi, gdzie podejście to jest stosowane 3. Komisja przesłała również do obu państw członkowskich własny personel w celu zapewnienia praktycznej koordynacji i wsparcia. Zespoły wsparcia zarządzania migracjami działające w ramach podejścia Hotspot polegają na wkładach państw członkowskich za pośrednictwem składanych przez Frontex i EASO wezwań o zapewnienie ekspertów i wyposażenia. Na podstawie wniosków Komisji Rada uzgodniła we wrześniu br. relokację wnioskodawców wyraźnie potrzebujących ochrony międzynarodowej z Włoch, Grecji i ewentualnie innych państw członkowskich bezpośrednio dotkniętych kryzysem uchodźczym 4. Pełne wdrożenie mechanizmu relokacji, wraz z upowszechnieniem podejścia Hotspot, powinno zmniejszyć nacisk na te państwa. Oprócz trwających wspólnych operacji Fronteksu Tryton (prowadzona przez Włochy) i Posejdon (prowadzona przez Grecję), na które wkład finansowy został potrojony, co umożliwiło wzmocnienie ich zdolności w zakresie nadzoru i ratownictwa UE zainicjowała działanie w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony w południowo-środkowej części regionu Morza Śródziemnego w dniu 22 czerwca br. Działanie to ma przede wszystkim na celu zakłócanie modelu biznesowego sieci przemytu ludzi i handlu ludźmi. Ponadto państwa członkowskie, które znalazły się w sytuacji pilnej i wyjątkowej presji, mogą zwrócić się o pomoc zespołów szybkiej interwencji na granicy (RABIT), jak przewidziano w rozporządzeniu o Fronteksie. W dniu 3 grudnia br. Grecja zwróciła się do Fronteksu z takim 3 4 Zob. sprawozdanie z postępów w realizacji podejścia Hotspot w Grecji (COM(2015) 678 final) oraz we Włoszech (COM(2015) 679 final). Decyzje Rady (UE) 2015/1523 (Dz.U. L 239 z , s. 146) oraz (UE) 2015/1601 (Dz.U. L 248 z , s. 80). 3

4 formalnym wnioskiem o przeprowadzenie operacji zespołu szybkiej interwencji na granicy w celu udzielenia natychmiastowego wsparcia straży granicznej na jej granicy zewnętrznej na wyspach Morza Egejskiego. W dniu 10 grudnia br. agencja Frontex podjęła niezbędne decyzje w celu rozpoczęcia tej interwencji i niezwłocznie uzgodniła z władzami greckimi plan operacyjny w ramach tego samego obszaru co operacja morska Posejdon. Węgry wybudowały ogrodzenie wzdłuż granicy zewnętrznej z Serbią. Montaż ogrodzeń na potrzeby kontroli granicznej nie jest jako taki sprzeczny z prawem UE. Stosowane środki muszą być jednak proporcjonalne i zgodne z zasadą poszanowania praw podstawowych i praw wynikających ze wspólnotowego dorobku prawnego w dziedzinie azylu, a w szczególności zasady non-refoulement. Komisja nadal monitoruje, czy montaż ogrodzenia nie stanowi przeszkody dla tych praw, w szczególności prawa do skutecznego dostępu do procedury azylowej na przejściach granicznych. Węgry wzniosły również ogrodzenie na granicy z innym państwem członkowskim UE, które ma przystąpić do strefy Schengen, a mianowicie Chorwacją. Podobną instalację zbudowano na pewnych odcinkach granicy słoweńsko-chorwackiej. Prawo UE nie zabrania wyraźnie budowy ogrodzenia na granicy, która wciąż jest granicą zewnętrzną, Komisja zauważa jednak, że taka konstrukcja jest sprzeczna z celem przyszłego przystąpienia Chorwacji do strefy Schengen. Komisja podtrzymuje także swoje pełne poparcie dla przystąpienia Bułgarii i Rumunii, jak wyjaśniono w 7. sprawozdaniu półrocznym 5. Niezwykle ważne jest, aby wszyscy przekraczający granice zewnętrzne byli kontrolowani zgodnie z obowiązującymi przepisami. Osoby, które przekraczają granicę nielegalnie, powinny być należycie rejestrowane i kierowane odpowiednio do procedury azylu lub powrotu. Nie zawsze przestrzega się obecnie obowiązku pobierania odcisków palców nałożonego rozporządzeniem Eurodac 6. Stosunek przypadków, w których pobrano odciski palców w przypadku nielegalnego przekroczenia granicy (zgodnie z art. 14 rozporządzenia Eurodac), do liczby przypadków przekroczenia granicy szacuje się na około 23 % 7, odsetek ten różni się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich. Komisja podejmuje działania, aby zapewnić pełną zgodność z przepisami UE w tej dziedzinie 8. Podobnie jak procedury kontroli bezpieczeństwa zawarte w podejściu Hotspot i programie relokacji, jest to niezbędne do ograniczenia zagrożenia dla bezpieczeństwa związanego z faktem, że duża liczba osób przekracza granice zewnętrzne UE nielegalnie COM(2015) 236 final. Rozporządzenie (UE) nr 606/2013 (Dz.U. L 180 z , s. 1). Dane za okres styczeń październik 2015 r. dla członków Schengen i krajów kandydujących do Schengen, które zgłosiły co najmniej jeden przypadek nielegalnego przekroczenia granicy. Dokładne porównywanie danych Eurodac (dane daktyloskopijne łącznie dla kategorii 2 bez żadnego błędu, które obejmują wszystkie rodzaje granic zewnętrznych) oraz danych FRAN (przypadki nielegalnego przekraczania zewnętrznych granic lądowych i morskich) jest niemożliwe. Dla celów rozporządzenia Eurodac (zob. dokładne informacje w art. 14) pobierane są odciski palców jedynie od osób w wieku powyżej 14 lat, które nie zostały odesłane ani nie były przetrzymywane przez cały okres od zatrzymania do wydalenia, natomiast dane FRAN obejmują nielegalne przekraczanie granicy w przypadku wszystkich obywateli państw trzecich, jak wyjaśniono w przypisie 2. W okresie objętym niniejszym sprawozdaniem Komisja przesłała cztery uzasadnione opinie, 42 wezwania do usunięcia uchybienia i osiem pism administracyjnych w dziedzinie azylu dotyczących stosowania rozporządzenia Eurodac, oraz transpozycji i przestrzegania przekształconych dyrektyw w sprawie procedur azylowych i w sprawie warunków przyjmowania. 4

5 Osoby, które nie kwalifikują się do objęcia ochroną międzynarodową, należy szybko odsyłać, zamiast dopuszczać, by podróżowały dalej. W 2014 r. mniej niż 40 % nielegalnych migrantów, którym nakazano opuszczenie UE, rzeczywiście opuściło jej terytorium. Dobrowolny powrót jest wprawdzie, w miarę możliwości, wariantem preferowanym, jego powodzenie zależy jednak od tego, na ile realna jest perspektywa powrotu przymusowego. We wrześniu 2015 r. Komisja przedstawiła plan działania UE w zakresie powrotów 9 i przedstawiła Podręcznik dotyczący powrotów 10 określający środki, które można by wprowadzić, aby poprawić skuteczność unijnego systemu powrotów. Komisja wystosowała ponadto do dziesięciu państw członkowskich pisma z prośbą o wyjaśnienia dotyczące stosowania dyrektywy w sprawie powrotów, zwłaszcza w zakresie wydawania decyzji nakazujących powrót oraz wykonywania tych przepisów. Należy zauważyć, że obecny kryzys ma także wpływ na pozostałe organy ścigania zaangażowane w zarządzanie granicami zewnętrznymi. Fakt, że celnicy wspierają inne organy w zarządzaniu kryzysem (w zależności od krajowych struktur organizacyjnych i nasilenia problemu w danym państwie), negatywnie wpływa na ich zdolność do przeprowadzania właściwego poziomu kontroli celnych towarów Sytuacja na granicach wewnętrznych Kryzys uchodźczy spowodował nie tylko masowy napływ osób na granicach zewnętrznych, ale również znaczące ruchy wtórne w obrębie strefy Schengen, gdyż osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową kontynuowały podróż do preferowanych państw członkowskich, podczas gdy ich wnioski powinny być rozpatrywane przez odpowiedzialne państwo członkowskie na mocy przepisów rozporządzenia dublińskiego. Aby temu zapobiec, państwo członkowskie pierwszego przybycia do UE powinno prawidłowo rejestrować wnioskodawców i dysponować warunkami przyjmowania zgodnymi z prawem unijnym i prawami podstawowymi, aby zgodnie z systemem dublińskim 11 wnioskodawcy mogli być przyjęci z powrotem. Należy ograniczyć zachęty do podróżowania do innych państw członkowskich w trakcie procedury rozpatrywania wniosku o azyl, podobnie jak wydawanie dokumentów umożliwiających taką podróż, z wyjątkiem przypadków, gdy istnieją poważne względy humanitarne. W tym kontekście należy również wspomnieć sytuację w Calais, gdzie ludzie przebywają nielegalnie na terytorium strefy Schengen, usiłując przedostać się do tunelu pod kanałem La Manche, aby dostać się do Wielkiej Brytanii. Powyższe niedociągnięcia we wdrażaniu dorobku prawnego UE doprowadziły do tymczasowego przywrócenia kontroli na niemieckich, austriackich, słoweńskich, węgierskich, szwedzkich i norweskich granicach wewnętrznych. Należy zauważyć, że jest to środek stosowany w ostateczności, jasno określony w kodeksie granicznym Schengen do COM(2015) 453 final. Zalecenie Komisji C(2015) 6250 final z Począwszy od 2011 r., po wyrokach Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości zawieszono przekazywanie osób w ramach systemu dublińskiego z powrotem do Grecji, ponieważ z uwagi na utrzymujące się niedociągnięcia w greckim systemie azylowym takie działanie stanowiłoby naruszenie praw podstawowych tych osób. Komisja przeznaczyła znaczne środki na pomoc Grecji w przezwyciężeniu tych niedociągnięć. Jeśli zostaną spełnione wszystkie warunki, Komisja zaleci Radzie Europejskiej, aby potwierdziła przywrócenie przekazywania osób w ramach systemu dublińskiego. 5

6 stosowania w przypadku poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, w przypadkach wymagających natychmiastowego działania i przypadkach przewidywalnych. Jest on ograniczony czasowo i musi pozostać proporcjonalny do wagi zagrożenia, którego dotyczy. Decyzja o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych należy do kompetencji państw członkowskich, które mają obowiązek ocenić, w jakim stopniu środek ten może zażegnać zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, oraz czy jest on proporcjonalny do tego zagrożenia. W tej drugiej ocenie należy uwzględnić prawdopodobne skutki ewentualnych zagrożeń dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, a także prawdopodobne skutki takiego środka dla swobody przepływu osób w obrębie obszaru bez wewnętrznej kontroli granicznej. Komisja może wydać opinię co do konieczności i proporcjonalności środka, co uczyniła w dniu 23 października 2015 r. 12 w stosunku do Austrii i Niemiec 13, stwierdzając, że początkowe przywrócenie, a następnie przedłużenie kontroli było konieczne i proporcjonalne do stwierdzonego poważnego zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego, i jako takie było zgodne z kodeksem granicznym Schengen. W 2013 r. ustawodawcy uzgodnili wprawdzie, że przepływy migracyjne nie mogą jako takie uzasadniać przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, jednak zdaniem Komisji niekontrolowany napływ dużej liczby osób nieposiadających dokumentów lub posiadających nieodpowiednie dokumenty, niezarejestrowanych po pierwszym przybyciu do UE, może stanowić poważne zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego, a zatem może uzasadniać zastosowanie nadzwyczajnych środków dostępnych w ramach wspomnianego kodeksu. Podczas gdy we wszystkich wyżej wymienionych przypadkach kontrole graniczne przywrócono (a następnie przedłużono) na podstawie art. 25 kodeksu granicznego Schengen (przypadki wymagające niezwłocznego działania w okresie nieprzekraczającym dwóch miesięcy), Niemcy i Austria powiadomiły Komisję, że na podstawie art. 23 kodeksu granicznego Schengen podtrzymają kontrole graniczne przez okres trzech miesięcy. Również Szwecja w swoim niedawnym powiadomieniu o przedłużeniu do dnia 20 grudnia 2015 r. na podstawie art. 25 kodeksu ogłosiła, że jeżeli sytuacja się nie poprawi, znowu przedłuży stosowanie kontroli granicznych na podstawie art. 23 kodeksu granicznego Schengen. Wielokrotne zastosowanie art. 25 i 23 kodeksu granicznego Schengen jest możliwe, jeśli państwo członkowskie udowodni, że wprowadzone lub przedłużone kontrole są niezbędne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić stwierdzonemu poważnemu zagrożeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego Opinia Komisji C(2015) 7100 final z Słowenia zniosła kontrole na granicach wewnętrznych przed przyjęciem opinii. W dniu 17 października 2015 r. Węgry wprowadziły kontrole graniczne na okres 10 dni. W dniu 12 listopada br. Szwecja wprowadziła kontrole graniczne początkowo na okres 10 dni i zgodnie ze zgłoszeniem dotyczącym ostatniego przedłużenia kontrole będą prowadzone przynajmniej do dnia 20 grudnia br. Norwegia przywróciła kontrole graniczne początkowo na okres od 26 listopada do 6 grudnia, a następnie przedłużyła je do dnia 26 grudnia br. 6

7 Zgodnie z art. 23 kodeksu granicznego Schengen możliwe jest prowadzenie kontroli przez okres do 30 dni lub przez przewidywalny okres trwania poważnego zagrożenia przez łączny okres nie dłuższy niż sześć miesięcy. Przepis ten zastosowano w okresie objętym sprawozdaniem przy kilku okazjach, np. przez Niemcy (w okresie od 16 maja do 15 czerwca 2015 r.) z uwagi na szczyt G 7, Maltę (w dniach 9 29 listopada 2015 r.) ze względu na konferencję w Valletcie na temat migracji oraz posiedzenia szefów rządów państw Wspólnoty Narodów, a także przez Francję w związku z konferencją COP21. W dniu 9 grudnia 2015 r. Francja zgłosiła Komisji, że w kontekście ogłoszonego przez nią stanu wyjątkowego oraz w związku z poważnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa wewnętrznego kontrole na granicach wewnętrznych Francji zostaną przywrócone na okres od 14 grudnia 2015 r. do 26 lutego 2016 r. W dniu 25 listopada br. Malta zgłosiła zamiar utrzymania kontroli granicznych na swoich granicach wewnętrznych w związku z globalnym zagrożeniem atakami terrorystycznymi oraz biorąc pod uwagę fakt, że Malta stara się rozwiązać problem kręgów przemytniczych ukierunkowanych na ten kraj jako miejsce docelowe dla nielegalnych migrantów przemieszczających się z innych obszarów Schengen. Komisja zwróciła się o szczegółowe dane i fakty wykazujące konieczność i proporcjonalność tej decyzji. Komisja będzie uważnie monitorować, czy powody tymczasowego ponownego wprowadzenia i przedłużenia kontroli granicznych na mocy wszystkich przepisów kodeksu granicznego Schengen są nadal aktualne. Komisja oczekuje, że państwa członkowskie będą regularnie oceniały, czy warunki dotyczące przywrócenia kontroli są nadal spełnione, a w przeciwnym przypadku natychmiast je zniosą. W razie potrzeby Komisja wyda opinię w tej sprawie. Od 2013 r. art. 26 kodeksu granicznego Schengen przewiduje również możliwość przywrócenia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych, gdy zagrożone jest ogólne funkcjonowanie strefy Schengen. Rada przyjmuje na wniosek Komisji zalecenie skierowane do jednego lub więcej państw członkowskich. Przepis ten, jak potwierdzono w ramach procedury oceny Schengen, można stosować jedynie w przypadku powtarzających się poważnych niedociągnięć w odniesieniu do kontroli na granicach zewnętrznych. Jeśli chodzi o instalacje umieszczone przez władze austriackie na granicy austriackosłoweńskiej, nie miały one uniemożliwiać przekraczania granicy, ale służyć uporządkowanemu kanalizowaniu przybywających, umożliwiającemu zorganizowane zapewnianie opieki lekarskiej, wyżywienia i transportu. W chwili obecnej nie są one sprzeczne z przepisami kodeksu granicznego Schengen. Istotne jest jednak, by wszelkie tego typu instalacje zachowały charakter tymczasowy odpowiednio do tymczasowego charakteru kontroli granicznych. Komisja będzie nadal sprawdzać, czy ewentualne kolejne kroki podejmowane na granicach wewnętrznych będą zgodne z dorobkiem Schengen Wnioski Z obecnego kryzysu można wyciągnąć kilka wniosków. Po pierwsze, obecny kryzys oraz zagrożenia terrorystyczne opisane w następnej sekcji pokazały, że konieczne jest, by zarządzanie granicami zewnętrznymi, w tym rejestracja i kontrola osób, które przekraczają je 7

8 nielegalnie, odbywało się w pełnej zgodności z prawodawstwem i standardami UE. Jeżeli państwo członkowskie doświadcza dużej presji na swoją granicę zewnętrzną, której krajowy system straży granicznej nie jest w stanie sam sprostać, ważne jest, aby takie państwo członkowskie w pełni wykorzystało wszystkie dostępne środki zaradcze obejmujące wniosek do właściwych agencji UE, zwłaszcza Fronteksu, o podjęcie działań w celu zaradzenia sytuacji wyjątkowej. Zdaniem Komisji, w celu lepszego, szybszego i odpowiedniejszego zarządzania tymi wnioskami, istnieje wyraźna potrzeba utworzenia europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej, jak przedstawiono w jej pakiecie dotyczącym granic 14. Po drugie, tymczasowe przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych jako takie nie ma wprawdzie wpływu na całkowitą liczbę migrantów i osób ubiegających się o azyl przybywających do strefy Schengen, ale umożliwia lepsze, ustrukturyzowane zarządzanie ich późniejszymi przepływami wtórnymi, pozwalając na jak najlepsze wykorzystanie dostępnych zasobów do rejestracji, przyjmowania, relokacji, a także (w stosownych przypadkach) powrotów. Dlatego środek ten musi zachować charakter środek tymczasowy, umożliwiając powrót do normalnej sytuacji. Po trzecie, istnieje oczywista potrzeba jasnej komunikacji i ogłaszania na wszystkich płaszczyznach, że należy przestrzegać prawa unijnego że osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową nie przysługuje prawo wyboru państwa członkowskiego, które rozpatrzy wniosek, oraz że rejestrowanie i pobieranie odcisków palców jest obowiązkowe. W tym kontekście istotna jest również zasada, że o ile zastosowano przedtem zasady nonrefoulement i kontroli proporcjonalności kraje mogą odmówić wjazdu osób, które nie wyraziły chęci ubiegania się o ochronę międzynarodową. Związana jest z nią zasada że bez rejestracji nie ma żadnych praw: rejestracja migrantów (niezależnie od ich statusu) stanowi warunek wstępny należytego zarządzania przepływami i ustalenia praw i obowiązków migrantów. Wreszcie w sytuacji, gdy na pewnych odcinkach granic zewnętrznych pojawiają się codziennie tysiące osób, oczywiste jest, że państwa członkowskie powinny mieć możliwość monitorowania rozwoju sytuacji (orientacja sytuacyjna) oraz właściwego reagowania (zdolność reagowania). Krajowe ośrodki koordynacyjne utworzone na mocy rozporządzenia w sprawie Eurosur 15 mogą odegrać ważną rolę w tej dziedzinie, a państwa członkowskie powinny lepiej z nich korzystać w celu zwiększania swojej zdolności reagowania. Warto przypomnieć, że w odpowiedzi na tę sytuację kryzysową, Komisja przygotowała dwa pakiety wdrożeniowe do europejskiego programu w zakresie migracji (przyjęte w maju i we wrześniu), które obejmują szereg środków przyczyniających się do zmniejszenia presji na najbardziej dotknięte państwa członkowskie i zwiększających gotowość całej Unii do radzenia sobie z podobnymi wyzwaniami Zob. COM(2015) 673 final oraz COM(2015) 671 final. Rozporządzenie (UE) nr 1052/2013 (Dz.U. L 295 z , s. 11). 8

9 3. ZAGROŻENIE TERRORYSTYCZNE W STREFIE SCHENGEN Ataki terrorystyczne przeprowadzone w Paryżu w dniu 13 listopada 2015 r. oraz nieudany zamach w pociągu Thalys w dniu 21 sierpnia 2015 r. potwierdziły powagę zagrożenia terrorystycznego, w obliczu którego stoi UE. Zagrożenie to nie ogranicza się do jednego państwa członkowskiego i potrzeba wielu działań, aby zaradzić mu w sposób kompleksowy w celu ochrony strefy Schengen. Te i wcześniejsze ataki podkreślają znaczenie wykrywania fałszywych dokumentów oraz pełnego wykorzystania dostępnych instrumentów, takich jak korzystanie z baz danych oraz współpraca między różnymi organami na poziomie krajowym, europejskim i międzynarodowym. Jednocześnie oczywiste jest również, że radykalizacja może nastąpić także bez potrzeby opuszczenia państwa członkowskiego miejsca zamieszkania. Problem terroryzmu jest zatem szerszy i wykracza poza kwestie związane z dorobkiem Schengen. Państwa członkowskie muszą zapewnić, by przybywanie do strefy Schengen odbywało się w sposób uporządkowany, obejmujący identyfikację i rejestrację. Pełne wdrożenie podejścia Hotspot i mechanizmu relokacji również przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa, jak to opisano w sekcji 2. Zjawisko zagranicznych bojowników terrorystycznych daje poważne powody do zaniepokojenia, zwłaszcza, że obywatele UE nadal podróżują do Syrii i Iraku w celu wspierania grup terrorystycznych. Wykrywanie i zapobieganie podróży na obszary objęte konfliktem i z tych obszarów uznane zostało za priorytet. Komisja Europejska konsekwentnie popiera wzmocnienie ram Schengen w tym zakresie oraz pełne wykorzystanie środków, które mogą być wprowadzane na jej terytorium. Jak zapowiedziano w europejskiej agendzie bezpieczeństwa 16, Komisja zakończyła w czerwcu 2015 r. opracowanie pierwszego zestawu wspólnych wskaźników ryzyka w odniesieniu do zagranicznych bojowników terrorystycznych, które mają być wykorzystywane przez straż graniczną w trakcie kontroli. Wykaz, opierający się na tendencjach i schematach podróży oraz szczególnych cechach tych osób, sporządzono z należytym poszanowaniem praw podstawowych w oparciu o wkłady państw członkowskich, Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, Europolu i Fronteksu. Wymiana informacji jest kluczowym elementem skutecznej i skoordynowanej kontroli granicznej oraz egzekwowania prawa. System informacyjny Schengen (SIS) odgrywa kluczową rolę jako platforma wymiany informacji w celu śledzenia osób podejrzanych o terroryzm i środków transportu wykorzystywanych na potrzeby terroryzmu i poważnej przestępczości. Szczególnie przydatne w tym względzie mogą być wpisy do celów kontroli niejawnych lub kontroli szczególnych zgodnie z art. 36 decyzji Rady 2007/533/WSiSW 17. Należy podkreślić, że wpisy te są wprawdzie nieocenione pod względem zbierania informacji do identyfikacji tras podróży terrorystów i innych przestępców, nie stanowią jednak nakazów aresztowania COM (2015) 185. Decyzja Rady 2007/533/WSiSW (Dz.U. L 205 z , s. 63). 9

10 Stały wzrost liczby wpisów do celów kontroli niejawnych i kontroli szczególnych oraz wynikające z tego trafienia generują znaczną ilość informacji uzupełniających, które biura SIRENE 18 mają wymieniać między sobą w trybie priorytetowym. Ponadto zmiany wprowadzone do podręcznika SIRENE 19 ze skutkiem od dnia 30 stycznia 2015 r. nakładają wymóg natychmiastowego przekazywania trafień dotyczących działań związanych z terroryzmem na poziomie krajowym i europejskim. Większość państw członkowskich korzysta z prawnych i technicznych usprawnień wprowadzonych w SIS 20, a mianowicie z możliwości szybkiej wymiany informacji i wyświetlenia na ekranie informacji, że dokument identyfikacyjny jest unieważniony na potrzeby podróży, uniemożliwiając tym samym posiadaczowi dokumentu opuszczenie strefy Schengen lub wjazd do niej. Jest bardzo ważne, aby w momencie utworzenia wpisu dotyczącego terroryzmu państwa członkowskie wymieniały za pośrednictwem kanału SIRENE istotne informacje oraz aby biura SIRENE posiadały wyposażenie umożliwiające im wykonywanie powierzonych im zadań. Państwa członkowskie muszą ponadto w pełni wdrożyć nowe funkcje SIS, szczególną uwagę przykładając do funkcji odsyłaczy do innych wpisów i wyświetlania fotografii. Odsyłacze do innych wpisów utworzonych przez państwa członkowskie muszą być widoczne dla użytkowników końcowych we wszystkich państwach strefy Schengen. Użytkownicy końcowi powinni również uzyskać informację o istnieniu pobranych odcisków palców i europejskiego nakazu aresztowania na swoich urządzeniach elektronicznych do przeprowadzania kontroli. Można ponadto dokonać dalszych usprawnień, które przyczyniają się do zapobiegania terroryzmowi i podróżom zagranicznych bojowników terrorystycznych na obszary objęte konfliktem i z tych obszarów; przykładem takich usprawnień jest: wykrywanie podrobionych, fałszywych lub nieważnych dokumentów (zwłaszcza poprzez systematyczne konsultowanie bazy danych Interpolu zawierającej dane na temat skradzionych lub utraconych dokumentów podróży oraz sekcji SIS dotyczącej dokumentów); pełne stosowanie przepisów kodeksu granicznego Schengen w odniesieniu do kontroli osób (przy pomocy wspólnych wskaźników ryzyka, o których mowa powyżej); pełna kontrola w systemie SIS osób nieobjętych unijnym prawem swobodnego przemieszczania się; oraz porównanie danych pasażera przekazywanych przed podróżą (API) oraz danych dotyczących przelotu pasażera (PNR), w miarę dostępności, z odpowiednimi bazami danych. Wreszcie, aby dodatkowo zwiększyć bezpieczeństwo, Komisja przedstawiła wniosek w sprawie ukierunkowanych zmian do kodeksu granicznego Schengen 21 mających na celu ustanowienie na zewnętrznych granicach UE obowiązkowych kontroli w odpowiednich bazach danych osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się. Niedawne ataki terrorystyczne zwróciły uwagę na sposoby pozyskiwania przez przestępców broni palnej, w tym broni wojskowej, w Europie. Na obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych ważne jest, aby istniały odpowiednie instrumenty do wykrywania takiej broni, dlatego szczególną uwagę poświęcono poprawie wpisów dotyczących broni palnej, która SIRENE jest akronimem angielskiej nazwy Supplementary Information Request at the National Entries (wniosek o informacje uzupełniające na wejściach krajowych). Decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2015/219 (Dz.U. L 44 z , s. 75). Więcej informacji można znaleźć w sekcji 4.1 siódmego sprawozdania półrocznego z funkcjonowania strefy Schengen (COM(2015) 236 final). COM(2015) 670 final. 10

11 powinna być wykryta i zajęta. Rozpoczęto dwa projekty w celu ujednolicenia bazy danych SIS i Interpolu dotyczących broni palnej iarms, które umożliwiłyby ich równoległe wykorzystanie. Pozwoliłoby to na optymalne wykorzystanie systemu SIS oraz zapewniłoby możliwość śledzenia broni palnej na całym świecie. W dniu 2 grudnia 2015 r. Komisja przyjęła ponadto pakiet dotyczący bezpieczeństwa wiążący się z komunikatem w sprawie planu działania w zakresie nielegalnego handlu bronią palną i materiałami wybuchowymi oraz wnioskiem dotyczącym dyrektywy w sprawie zwalczania terroryzmu. 4. MECHANIZM OCENY SCHENGEN Aby UE mogła zaradzić obecnemu kryzysowi migracyjnemu i opanować zagrożenie atakami terrorystycznymi w strefie Schengen, konieczne jest, by wszystkie państwa członkowskie w pełni przestrzegały standardów Schengen. Właściwe funkcjonowanie mechanizmu oceny Schengen pozostaje priorytetem dla Komisji. Zapowiedziane i niezapowiedziane wizyty oraz działania następcze umożliwiają zidentyfikowanie niedociągnięć we wdrażaniu dorobku Schengen oraz szybkie określenie środków zaradczych. W okresie sprawozdawczym nowy mechanizm oceny Schengen nadal funkcjonował skutecznie. Wdrożenie mechanizmu zależy od jakości i terminowości odpowiedzi udzielanych przez państwa członkowskie na kwestionariusz oceny Schengen. Doświadczenia w tym zakresie zebrane podczas okresu sprawozdawczego były zróżnicowane: połowa państw członkowskich podlegających ocenie w 2016 r. nie dotrzymała terminu odpowiedzi (nawet po przedłużeniu terminu), a jakość niektórych odpowiedziach była stosunkowo niska lub pytania pozostawiono bez odpowiedzi. Może to wskazywać na wewnętrzne słabości (niektórych) krajowych systemów zarządzania strefą Schengen. W celu zapewnienia efektywnego funkcjonowania nowego mechanizmu uzgodniono przewodnik oceny Schengen oraz ogólne wytyczne dotyczące praktycznych zasad niezapowiedzianych wizyt na miejscu na granicach wewnętrznych. W okresie sprawozdawczym przeprowadzono zapowiedziane wizyty w Niemczech i Niderlandach obejmujące wszystkie obszary polityki. Zalecenia wynikające z tych wizyt nie są jeszcze dostępne. Udostępniono tymczasem wyniki wcześniejszych wizyt w Austrii i Belgii. W przypadku Austrii Komisja przyjęła wszystkie wnioski dotyczące zaleceń Rady, z wyjątkiem wniosków dotyczących ochrony danych. Szczególną uwagę zwrócono na dobrze przygotowany koncept austriackiego zintegrowanego zarządzania granicami i sposób jego wdrażania, doskonały stan infrastruktury technicznej N.SIS i biura SIRENE oraz niedługi średni okres zatrzymania przed wydaleniem. Główne zalecenia skupiają się na właściwym stosowaniu dorobku Schengen oraz poprawie jakości jego wdrażania (np. w trakcie kontroli granicznych dotyczących obywateli państw trzecich należy sprawdzać wszystkie warunki wjazdu, należy rozwinąć funkcje wyszukiwania w N.SIS, konieczna jest także poprawa szkolenia straży granicznej w zakresie grup szczególnie wrażliwych). Jeśli chodzi o powroty, odnotowano praktykę nie wydawania zakazów wjazdu w obowiązkowych przypadkach 11

12 przewidzianych przez dyrektywę powrotową. W dwóch dziedzinach (granice zewnętrzne i wizy) Rada już przyjęła zalecenia. Główne wyzwania w zakresie zarządzania granicami w Belgii dotyczą zdolności do zarządzania sytuacją na granicach powietrznych, wtórnych przepływów wewnątrz kraju i nielegalnej migracji do Wielkiej Brytanii przez Morze Północne Stwierdzone niedociągnięcia dotyczą niewystarczających zasobów i prawidłowego przeprowadzania kontroli granicznych. Nie wdrożono jeszcze niektórych ważnych instrumentów, takich jak opracowanie krajowych strategii zintegrowanego zarządzania granicami oraz systemu API. W Belgii brakuje także ustawodawstwa krajowego i procedur przetwarzania wpisów w SIS drugiej generacji, a także systemu wiążących pisemnych ram bezpieczeństwa. Dalsze poważne niedociągnięcia stwierdzono w zakresie wdrażania SIS dla użytkowników końcowych. Służby Komisji pracują obecnie nad wnioskami dotyczącymi zaleceń Rady w sprawie wizyt w Belgii. W ramach poprzedniego mechanizmu oceny Schengen wykryto poważne usterki techniczne dotyczące wdrażania SIS w Polsce 22, zwłaszcza na granicach zewnętrznych. W czasie kolejnej wizyty stwierdzono, że Polska poczyniła ogromne postępy, wprowadzając nowy stabilny system N.SIS, nową aplikację SIRENE oraz nową aplikację dla straży granicznej. Zalecenia dla Polski mają na celu zagwarantowanie dostępności SIS w 99,99 %, utrzymanie stanu, w którym dane krajowe i centralne dane SIS są nierozbieżne, wyświetlanie przez użytkowników końcowych fotografii załączonych do wpisów i zapewnienie automatycznego przeszukiwania SIS na mobilnych urządzeniach wykorzystywanych przez policję. Dostępne stały się wyniki niezapowiedzianej wizyty w Szwecji (lotnisko Arlanda) przeprowadzonej w trakcie poprzedniego okresu sprawozdawczego (marzec 2015 r.). Decyzję o dokonaniu oceny tego portu lotniczego podjęto w oparciu o dokonaną przez Frontex analizę ryzyka, która ujawniła nadzwyczaj niską liczbę odmów wjazdu i wykrycia fałszywych dokumentów. W trakcie wizyty stwierdzono pewne niedociągnięcia związane z niedostatecznymi zasobami i przeszkoleniem oraz prawidłowym przeprowadzaniem kontroli granicznych. W okresie sprawozdawczym miały miejsce niezapowiedziane wizyty dotyczące zarządzania granicami zewnętrznymi w Hiszpanii, na Węgrzech i w Polsce. Zakończono na poziomie ekspertów sporządzanie wniosków z wizyt na węgierskiej i polskiej granicy i przesłano je zainteresowanym państwom członkowskim w celu przedstawienia uwag. Nie rozstrzygając co do wyników oceny, można ogólnie stwierdzić, że kontrole graniczne w wizytowanych punktach przeprowadzano zgodnie z przepisami dorobku Schengen i przy odpowiednim poziomie profesjonalizmu. Wyniki wizyt w Hiszpanii są także finalizowane na poziomie ekspertów. Należy odnotować, że w Algeciras niektóre elementy systemu zarządzania granicami nadal oczekują na pełne wdrożenie oraz że wszystkie narzędzia powinny być w pełni operacyjne. W listopadzie br. przeprowadzono niezapowiedzianą wizytę na grecko-tureckiej granicy lądowej oraz granicy morskiej (Chios i Samos). Konieczne są dodatkowe wysiłki w zakresie rzeczywistych powrotów nielegalnych migrantów i zapobiegania wtórnym przepływom. 22 Zob. sekcja 4.1 komunikatu COM(2014) 711 final i COM(2015) 236 final. 12

13 Na poziomie ekspertów finalizowane są obecnie wnioski z dwóch wizyt. Komisja będzie nadal uważnie śledzić sytuację, w tym rozwój sytuacji na granicy między Grecją a byłą jugosłowiańską republiką Macedonii. Wzrosło zagrożenie, że granica ta może stać się źródłem napięć, między innymi z powodu budowy ogrodzenia jako sposobu zarządzania granicami oraz decyzji byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii, aby podobnie jak inne kraje ograniczyć możliwość przejazdu ze względu na obywatelstwo, czy też z powodu niewielkiego zaangażowania w transgraniczne środki budowy wzajemnego zaufania, mimo że codzienne kontakty służb granicznych obu krajów poprawiły się. W dniu 3 grudnia br. osiągnięto porozumienie stanowiące, że Frontex będzie wspierać Grecję przy identyfikacji i rejestracji migrantów na granicy między Grecją a byłą jugosłowiańską republiką Macedonii. W zależności od wyników wspomnianego wyżej mechanizmu oceny Schengen może zajść potrzeba zalecenia środków szczególnych zgodnie z art. 19a kodeksu granicznego Schengen. Jeżeli uzna się, że oceniane państwo członkowskie poważnie zaniedbuje swoje obowiązki, a postępy w poprawie sytuacji są niewystarczające, można powołać się na stosowanie art. 26 kodeksu granicznego Schengen (zgodnie z opisem w sekcji 2.2 niniejszego sprawozdania), co wiąże się z przywróceniem kontroli granicznych na wewnętrznych granicach, gdy zagrożone jest ogólne funkcjonowanie strefy Schengen. Mechanizm oceny Schengen obejmuje obecnie również niezapowiedziane kontrole na granicach wewnętrznych. Pierwsze takie wizyty przeprowadzono na Łotwie (na granicy wewnętrznej z Litwą i w porcie w Rydze) oraz na granicy niemiecko-francuskiej. Po tej ostatniej wizycie przygotowywany jest wniosek w sprawie zalecenia Rady dotyczącego niewielkich ulepszeń infrastruktury. Jeśli chodzi o wizytę na Łotwie, nie było konieczności przygotowania zaleceń. Ostatnia niezapowiedziana wizyta na granicach zewnętrznych odbyła się w listopadzie na granicy między Szwajcarią i Włochami. Wnioski z niej są aktualnie finalizowane na poziomie ekspertów. 5. PODSUMOWANIE Komisja wielokrotnie podkreślała, że ramy prawne strefy Schengen nie mogą być uważane za przyczynę obecnego kryzysu. Przeciwnie strefa Schengen może stanowić część rozwiązania. Rozwiązanie dwóch głównych problemów, przed jakimi stoi strefa Schengen kryzysu uchodźczego i zagrożenia terrorystycznego wymaga pełnego i prawidłowego wdrożenia środków zaproponowanych już w dwóch zestawach dokumentów przedstawionych wiosną przez Komisję: europejskiego programu w zakresie migracji i europejskiej agendy bezpieczeństwa. Obejmują one środki, które są niezbędne do zapewnienia właściwego funkcjonowania dorobku Schengen i strefy Schengen. W związku z tym Komisja stanowczo uważa, że niezwykle ważne jest szybkie i skuteczne wdrożenie wszystkich środków zawartych w obu powyższych programach. Wzmocniona ochrona zewnętrznych granic UE jest zasadniczym warunkiem wstępnym skutecznego zajęcia się obecnym kryzysem. Nowy mechanizm oceny Schengen pozwala lepiej zidentyfikować niedociągnięcia i słabości, między innymi w zakresie ochrony granic zewnętrznych, i zalecić skuteczne środki zaradcze. Istnieje szereg innych instrumentów (np. podejście Hotspot, RABIT i wspólne operacje), które opracowano celem udzielenia 13

14 pomocy państwom członkowskim borykającym się ze znaczną presją, i państwa te powinny jak najpełniej z nich korzystać. Równolegle do przyjęcia niniejszego sprawozdania Komisja zaproponowała ukierunkowane zmiany do kodeksu granicznego Schengen w celu wprowadzenia na wszystkich granicach zewnętrznych systematycznych kontroli w odpowiednich bazach danych wszystkich podróżnych. Jednocześnie w sytuacjach wyjątkowych, gdy obciążenie krajowych systemów straży granicznej państw członkowskich pierwszej linii sprawia, że nie są w stanie mu sprostać, ważne jest, by UE mogła działać szybko na rzecz skutecznego zarządzania kryzysem. W związku z tym Komisja (przyjmując równocześnie niniejsze sprawozdanie) przedstawiła propozycję utworzenia europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej. Nowa Europejska Agencja ds. Straży Granicznej i Przybrzeżnej, która ma zastąpić i znaczne wzmocnić obecną agencję Frontex, będzie współpracować z właściwymi organami państw członkowskich, aby w oparciu o zasadę wspólnej odpowiedzialności zagwarantować zintegrowane zarządzanie i ochronę zewnętrznych granic UE. 14