ZADŁU ENE JEDNOSTEK SAMORZ DU TERYTORIALNEGO W PERSPEKTYWIE ZMIAN USTAWOWYCH (PRZYPADEK ŁODZI)

Transkrypt

1 ZADŁU ENE JEDNOSTEK SAMORZ DU TERYTORIALNEGO W PERSPEKTYWIE ZMIAN USTAWOWYCH (PRZYPADEK ŁODZI) SŁAWOMIRA KA DUŁA Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu JOANNA URBANIAK Absolwentka studiów stacjonarnych I stopnia na Wydziale Ekonomii Uniwersytetu Ekonomicznego Streszczenie Celem artykułu jest przedstawienie nowych rozwi za dotycz cych ograniczania przez pa stwo poziomu zadłu enia jednostek samorz du terytorialnego, spo ród których najwa niejsza jest nowa konstrukcja limitu dotycz cego tego zadłu enia, która obowi zywa b dzie pocz wszy od opracowania projektu bud etu JST na 2014 r. W artykule przeprowadzono obliczenia nowego wska nika (na przykładzie Łodzi. Z oblicze przeprowadzonych dla Łodzi wynika, e zmniejsz si mo liwo ci zadłu- ania si tej jednostki samorz du terytorialnego. Słowa kluczowe: jednostki samorz du terytorialnego, zarz dzanie, finanse publiczne. 1. Wprowadzenie Problematyka zadłu enia jednostek samorz du terytorialnego (JST) jest ch tnie podejmowana w literaturze przedmiotu. Szczególne dyskusje budzi sposób ograniczania przez pa stwo samodzielno ci organów samorz dowych w zaci ganiu zobowi za (tzw. samodzielno ci po yczkowej) poprzez ustalanie limitów zadłu enia. Dyskusje te wzmagaj si w okresach wprowadzania zmian w regulacjach prawnych dotycz cych zadłu enia jednostek samorz du terytorialnego. W 2009 r. uchwalono now ustaw o finansach publicznych (u.f.p.-2009) 1 na podstawie której, pocz wszy od projektu bud etu JST na 2014 r. w zmodyfikowany sposób ustalane b dzie dopuszczalne zadłu enie jednostki samorz dowej. Zarówno to ograniczenie, jak i limity obowi zuj ce na podstawie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. (u.f.p.-2005) 2 s krytykowane przez praktyków oraz rodowisko naukowe. Przygotowuj c to opracowanie pragniemy wł czy si do tych dyskusji. Celem artykułu jest ocena wpływu zmiany ustawy o finansach publicznych z 2009 r. polegaj cej na okre leniu nowego limitu zadłu enia na mo liwo zaci gania zobowi za przez organy samorz dowe Łodzi. Wyliczenie tego limitu umo liwi ocen tej regulacji, zanim stanie si obowi zuj cym wymogiem. Punktem wyj cia do rozwa a jest stwierdzenie, e nowy wska nik limituj cy wysoko zadłu enia, zwi ksza mo liwo zadłu ania si jednostek samorz dowych o wi kszym potencjalne rozwojowym i dyscyplinuje te, których bud ety s nadmiernie obci one spłatami zobowi za 3. Opracowanie zostało podzielone na dwie cz ci. W pierwszej omawiamy i oceniamy ustawowe limity ograniczaj ce wysoko zadłu enia jednostek samorz du terytorialnego. Druga cz 1 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, DzU nr 157, poz Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, DzU nr 249, poz Uzasadnienie do projektu ustawy o finansach publicznych z 2009 r., druk sejmowy nr 1181, s. 39.

2 124 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 jest studium przypadku. Prezentujemy w niej, w jakim stopniu zmiany dotycz ce sposobu limitowania zadłu enia wpłyn na mo liwo ci zadłu ania si organów samorz dowych Łodzi. Omawiany w opracowaniu wska nik b dzie formalnie obowi zywał pocz wszy od projektu uchwały bud etowej na rok Obliczenie dopuszczalnej kwoty płatno ci zwi zanej ze spłat i obsług długu, jaka b dzie mogła by uchwalona przez rad miasta w bud ecie na 2014 r. jest niemo liwe z powodu braku danych dotycz cych dochodów i wydatków, które zostan zrealizowane w latach Zmieni mo e si tak e prognoza dotycz ca zadłu enia. Dlatego oceniaj c nowy sposób ograniczania zadłu enia zbadały my, czy wpłyn łby on na wysoko spłat i obsługi, a tym samym kwoty zadłu enia w latach Z kolei dla 2010 r. pokazujemy limit długu, który obowi zywałby, gdyby nie wprowadzono okresu przej ciowego. Artykuł nale y traktowa jako przyczynek do dyskusji. Wnioski wysuni te przez autorki nie mog by uogólniane, dlatego e ró ne s uwarunkowania zaci gania zobowi za przez poszczególne JST. 2. Ogólna charakterystyka i ocena sposobów ograniczania długu jednostek samorz du terytorialnego obowi zuj cych do ko ca 2013 r Jednostki samorz du terytorialnego s elementem sektora finansów publicznych, wysoko ich zadłu enia wliczana jest wi c do pa stwowego długu publicznego. Zrozumiałe jest wi c to, e jednostki te nie mog si zadłu a w niesko czono i musz podlega pewnym ograniczeniom. Pa stwo ma znaczny wpływ na mo liwo ci zadłu ania si JST w Polsce, okre la bowiem górn granic długu oraz dopuszczaln kwot płatno ci zwi zanych ze spłat zadłu enia i jego obsług, jaka mo e zosta uchwalona w bud ecie danej JST. Celem działa podejmowanych przez pa stwo jest m.in. ochrona JST przed niewypłacalno ci. W Polsce limity zadłu ania JST okre lone zostały w kolejnych ustawach o finansach publicznych. Schematyczny opis tych ogranicze wynikaj cych z u.f.p przedstawia tabela 1. Pierwsza grupa s to ograniczenia o charakterze mikroekonomicznym, a zatem odnosz ce si wprost do danej JST. Mo na je podzieli na ilo ciowe, zwi zane z dopuszczaln wielko ci zadłu- enia, oraz jako ciowe, dotycz ce celów, na jakie zaci gane s zobowi zania oraz warunków, jakie powinny spełnia instrumenty zwrotnego finansowania działalno ci JST 4. Ograniczenia jako ciowe dotycz m.in. warunków, jakie musz spełnia instrumenty zwrotnego finansowania wykorzystywane przez JST. W u.f.p s one takie same jak w u.f.p Przede wszystkim suma zaci gni tych kredytów i po yczek, a tak e zobowi za z tytułu wyemitowanych papierów warto ciowych nie mo e przekroczy kwoty, jaka została okre lona w uchwale bud etowej5. Koszty obsługi takich zobowi za musz by ponoszone przynajmniej raz w roku, natomiast dyskonto od wyemitowanych przez JST papierów warto ciowych nie mo e przekroczy 5% warto ci nominalnej, przy czym niedopuszczalna jest kapitalizacja odsetek. 6 4 J. Przybylska, S. Ka duła, Wpływ nowej konstrukcji wska nika zadłu enia na mo liwo ci zaci gania zobowi za przez jednostki samorz du terytorialnego (na przykładzie gmin wchodz cych w skład powiatu pozna skiego), w: Dylematy i wyzwania finansów publicznych, red. T. Juja, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu nr 141, Pozna 2010, s Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 83 ust Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 84 ust. 1.

3 Sławomira Ka duła, Joanna Urbaniak Zadłu enie jednostek samorz du terytorialnego w perspektywie zmian ustawowych (przypadek Łodzi) 125 Warunki te maj ograniczy kumulowanie si kosztów obsługi zadłu enia, a tak e zwi zane s z zasad roczno ci bud etu JST7. W dniu zawarcia transakcji powinna by tak e ustalona warto nominalna danego zobowi zania wyra ona w złotych. Tabela 1. Ograniczenia dotycz ce zadłu ania si jednostek samorz du terytorialnego na podstawie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. mikroekonomiczne makroekonomiczne 15% planowanych dochodów bud etowych JST 60% planowanych dochodów bud etowych JST 60% zrealizowanych dochodów bud etowych JST 5% warto ci nominalnej zakaz obowi zek 50% < x 55% relacja deficytu do dochodów w bud ecie JST na rok n+1 nie wi ksza ni relacja deficytu bud etu pa stwa do jego dochodów w roku n+1 Ograniczenia ilo ciowe wielko ci tej nie mo e przekroczy ł czna kwota spłat rat kredytów i po yczek oraz wykupu papierów warto ciowych JST (wraz z odsetkami i dyskontem), a tak e potencjalnych wypłat z tytułu udzielonych por cze i gwarancji; je li relacja PDP do PKB przekroczy 55%, wielko ta jest ograniczana do 12% wielko ci tej nie mo e przekroczy ł czna kwota długu JST na koniec kwartału w trakcie roku bud etowego wielko ci tej nie mo e przekroczy ł czna kwota długu JST na koniec roku bud etowego Ograniczenia jako ciowe wielko ci tej nie mo e przekroczy dyskonto od wyemitowanych przez JST papierów warto ciowych (niedopuszczalna jest kapitalizacja odsetek) dotyczy przekroczenia przez sum zaci gni tych kredytów i po yczek oraz zobowi za z tytułu papierów warto ciowych kwoty okre lonej w uchwale bud etowej JST dotyczy zaci gania zobowi za, co do których koszty obsługi nie s ponoszone przynajmniej raz w roku dotyczy zaci gania zobowi za (z pewnymi wyj tkami), w przypadku których w dniu zawarcia transakcji nie ustalono ich wielko ci nominalnej wyra onej w złotych uzyskiwania opinii RIO o mo liwo ciach spłaty zobowi za ; opracowywania na zako czenie roku bud etowego i na lata nast pne prognozy całkowitej kwoty zadłu enia; okre- lenia limitów zobowi za w uchwale bud etowej relacja PDP do PKB (x) w roku n-1 55% < x < x 60% 60% relacja deficytu do dochodów w od 7 dnia od ogłoszenia powy szej relacji zakaz udzielania por cze i bud ecie JST na rok n+1 nie wi ksza ni gwarancji (równie w kolejnym roku podobna relacja w bud.) bud ecie pa stwa w roku n+1, pomno- kwota wydatków równa lub ni sza od dochodów bud. ona przez współczynnik R ródło: Opracowanie własne na podstawie ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, 7 M. Jastrz bska, Ograniczenia zadłu enia jednostek samorz du terytorialnego w wietle spełnienia przez Polsk kryteriów fiskalnych konwergencji, Finanse Komunalne 2009, nr 4, s. 20.

4 126 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 art. 79, i W przypadku zaci gania zobowi za, organ wykonawczy JST musi uzyska opini regionalnej izby obrachunkowej (RIO) o mo liwo ci spłaty kredytu lub po yczki, b d wykupu papierów warto ciowych 8. Ponadto do 15 listopada roku poprzedzaj cego rok bud etowy, organ wykonawczy musi przedstawi organowi stanowi cemu JST oraz RIO (w celu zaopiniowania) prognoz ł cznej kwoty długu na koniec roku bud etowego i lata nast pne, wynikaj c z planowanych oraz zaci gni tych zobowi za 9. Od 2014 r. prognoza ta b dzie zamieszczana w wieloletniej prognozie finansowej 10. Druga wa niejsza grupa ogranicze mikroekonomicznych okre lana jest mianem ogranicze ilo ciowych. Pierwsze z ogranicze ilo ciowych wynikaj cych z u.f.p nakłada na JST nakaz takiej konstrukcji planowanego bud etu, aby płatno ci na spłat i obsług długu nie przekroczyły 15% planowanych dochodów (lub 12% dochodów, je li relacja pa stwowego długu publicznego (PDP) do PKB przekroczy 55%) 11. Płatno ci te dotycz spłat rat kredytów i po yczek wraz z odsetkami, wykupu wyemitowanych przez JST papierów warto ciowych (wraz z odsetkami i dyskontem) oraz potencjalnych zobowi za z tytułu por cze i gwarancji. 12 Przy obliczaniu tego limitu nie uwzgl dnia si spłat rat kapitałowych po yczek i kredytów oraz wykupu papierów warto ciowych, zaci ganych i wyemitowanych, aby pokry wyst puj cy w ci gu roku deficyt bud etowy (odsetki od tych tytułów s ju wliczane) 13. Ograniczenia te nie dotycz tak e wyemitowanych papierów warto ciowych, kredytów i po yczek zaci gni tych w zwi zku ze rodkami, które okre lone zostały w umowie zawartej z podmiotem dysponuj cym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójno ci UE, jak równie por cze i gwarancji udzielonych samorz dowym osobom prawnym, które wykonuj zadania JST w zwi zku z realizacj programów z udziałem rodków unijnych. Drugie ograniczenie, niezale nie od jakichkolwiek innych warunków, dotyczy tego, e na koniec roku bud etowego ł czna kwota długu JST nie mo e przekroczy 60% jej wykonanych dochodów bud etowych, a na koniec ka dego kwartału 60% planowanych dochodów bud etowych 14. Do ł cznej kwoty długu wlicza si odpowiedni cz długu zaci gni tego przez zwi zek samorz dowy współtworzony przez dan JST. Do kwoty tej nie wlicza si jednak (do momentu zako czenia realizacji projektu, programu czy zadania współfinansowanego ze rodków unijnych i jego ostatecznego rozliczenia) zobowi za z tytułu emisji papierów warto ciowych oraz kredytów i po yczek zaci gni tych w zwi zku z umow zawart z podmiotem dysponuj cym rodkami unijnymi 15. Celem tego zabiegu jest zwi kszenie zdolno ci absorpcji rodków unijnych przez JST, a tak e próba zapobiegania nadmiernemu obci eniu dochodów spłatami zobowi za, które wynikaj z konieczno ci zapewnienia wkładu własnego oraz sfinansowania zadania przez JST w cz ci podlegaj cej refundacji (zobowi zania te jednak musz by wykazywane w prognozie kwoty długu JST) 16. Je li jednak rodki unijne nie zostan przekazane lub ju po ich otrzymaniu przez JST 8 Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 83 ust Tam e, art Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art Jest to tzw. wska nik spłaty zadłu enia. 12 Tam e, art. 169 ust M. Jastrz bska, Ograniczenia zadłu enia, wyd.cyt., s Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art Jest to tzw. wska nik zadłu enia. 15 Tam e, art. 170 ust M. Jastrz bska, Ograniczenia zadłu enia, wyd.cyt., s. 17.

5 Sławomira Ka duła, Joanna Urbaniak Zadłu enie jednostek samorz du terytorialnego w perspektywie zmian ustawowych (przypadek Łodzi) 127 zostanie orzeczony ich zwrot, wówczas jednostka ta nie mo e emitowa papierów warto ciowych, zaci ga kredytów ani po yczek, a tak e udziela por cze do czasu spełnienia limitu poziomu długu 17. W u.f.p nie wyst puj ju omówione ograniczenia ilo ciowe. Jednak ze wzgl du na długie vacatio legis ograniczenia te b d punktem odniesienia do zadłu enia JST do 2013 r. wł cznie 18. Ograniczenie samodzielno ci po yczkowej JST ma te charakter makroekonomiczny i przybiera posta tzw. procedur ostro no ciowych i sanacyjnych. Procedury te wprawdzie nie odnosz si wprost do zadłu enia, lecz do mo liwo ci ustalenia deficytu w bud ecie JST. W swoich decyzjach dotycz cych zaplanowania deficytu bud etowego i wyboru ródła jego pokrycia JST uzale nione s od wysoko ci PDP, a wła ciwie relacji tego długu do PKB. Według u.f.p.-2005, je li relacja ta była wy sza od 50%, ale nie przekroczyła 55%, wówczas organy JST musiały tak konstruowa swój bud et, aby relacja deficytu ich bud etu do dochodów bud etowych nie była wy sza od relacji deficytu bud etu pa stwa do dochodów tego bud etu w bie cym roku (w którym ogłoszona została relacja). Podobny warunek musiał by spełniony w przypadku gdy relacja PDP do PKB znajdowała si w przedziale od 55% do 60%, z tym, e mo liwy deficyt w bud ecie JST był pomniejszany poprzez pomno enie przez współczynnik R 19. W sytuacji osi gni cia lub przekroczenia w pa stwie relacji długu publicznego do PKB w wysoko ci 60% (a zatem naruszaj cej jedno z kryteriów konwergencji), bud ety JST musiałyby by przynajmniej zrównowa one. Obowi zek ten nie dotyczył by tych jednostek, w których deficyt miał zosta sfinansowany z nadwy ki bud etowej z lat poprzednich. Od 7 dnia od ogłoszenia, e PDP osi gn ł poziom 60% PKB, organy samorz dowe nie mogłyby udziela nowych por cze i gwarancji. Zakaz ten obowi zywa miał równie w nast pnym roku bud etowym. Ogranicze makroekonomicznych nie stosowało si do kwot deficytu bud etu JST, które zostały by sfinansowane nadwy k z lat ubiegłych, b d emisj papierów warto ciowych czy zaci gni ciem po yczki lub kredytu w zwi zku z umow zawart z podmiotem, który dysponował rodkami unijnymi 20. Limity jako ciowe w wi kszo ci maj charakter postulatywny i z reguły nie stanowi dla JST istotnej przeszkody w zaci ganiu kolejnych zobowi za 21. W pi miennictwie wskazuje si jednak na ujemne strony ogranicze ilo ciowych. Według M. Jastrz bskiej, takie ograniczenia ilo ciowe nie s do ko ca sprawiedliwym rozwi zaniem, gdy ka d JST, niezale nie od jej sytuacji finansowej, obowi zuj identyczne limity w zakresie zaci gania długu i jego obsługi 22. Ocena ta jest dyskusyjna poniewa identyczno limitów dotyczy jedynie tej samej wysoko ci wska nika, podczas gdy wielko ci wyliczone na jego podstawie mog si znacznie od siebie ró ni. Czym innym jest bowiem 60% w jednostce samorz dowej o dochodach bud etowych rz du 1,2 mln zł, a czym innym w jednostce, której dochody wynosz np. 3 mln zł. Nale y przy tym pami ta, e zró nicowanie w wysoko ci dochodów wyst puje zarówno pomi dzy jednostkami samorz dowymi danego szczebla, jak i jednostkami tworz cymi odmienne szczeble samorz du terytorialnego. 17 Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 170 ust Z. Ofiarski, Dług publiczny jednostek samorz du terytorialnego, Finanse Komunalne 2010, nr 1-2, s Współczynnik R = (0,6 wielko PDP za rok n / wielko PKB za rok n) : 0,05 (Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 79 ust. 1). 20 Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 79 ust. 1, S. Ka duła, J. Kotli ska, Limity zaci gania zobowi za przez jednostki samorz du terytorialnego w Polsce stan obecny i proponowane kierunki zmian, w: Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, red. B. Brol, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, nr 3(1203), Wrocław M. Jastrz bska, Ograniczenia zadłu enia, wyd.cyt., s. 20.

6 128 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 Wysoko dopuszczalnego zadłu enia uzale niona powinna by od mo liwo ci jego spłaty (ekonomicznej granicy zadłu enia) 23. Ponadto, oceniaj c wska nik długu, nale y si zgodzi z M. Jastrz bsk, e trudno jest uzasadni nawi zywanie do kryterium konwergencji poprzez zastosowanie na szczeblu JST limitu wyra aj cego si w 60% relacji pomi dzy długiem a dochodami bud etowymi. Nie ma przekonywuj cych danych i opracowa, z których wynikałoby, e jednostka nie utraci płynno ci finansowej i zdolno ci do wywi zywania si z zada przy tak okre lonej wysoko ci długu. W zale no ci od indywidualnych okoliczno ci, niebezpiecze stwo to mo e si pojawi wtedy, gdy dług stanowi b dzie np. zaledwie 40% dochodów, b d dopiero przy zadłu eniu si gaj cym np. 70% dochodów lub wy szym. Ograniczenie w wysoko ci 60% dochodów (wykonanych lub planowanych) W. Misi g okre lił mianem legislacyjnej wpadki, która była nie do ko ca uzasadnion prób przeniesienia na szczebel samorz du pa stwowej 60-procentowej relacji PDP do PKB. 24 Powy szy wniosek znajduje potwierdzenie w praktyce gospodarczej. W ustawodawstwie punktem odniesienia do mo liwo ci zaci gania zobowi za s dochody bud etu ogółem, podczas gdy w praktyce instytucje finansowe i agencje ratingowe zwracaj uwag m.in. na dochody bie ce, a wła ciwie nadwy k operacyjn, czyli ró nic mi dzy dochodami bie cymi a bie cymi wydatkami Charakterystyka ogranicze dotycz cych zadłu enia jednostek samorz du terytorialnego uj tych w ustawie o finansach publicznych z 2009 r W tabeli 2 scharakteryzowano ograniczenia samodzielno ci po yczkowej wynikaj ce z u.f.p Ograniczenia te tak e maj charakter jako ciowy i ilo ciowy. W u.f.p powtórzono ograniczenia jako ciowe zapisane w u.f.p.-2005, wprowadzono te kilka wa nych zmian dotycz cych zadłu enia JST. Co do zasady, w bud ecie JST nie mo na zaplanowa deficytu bie cego, deficyt taki nie mo- e by te wykazany w wykonaniu bud etu. Planowane (i wykonane) wydatki bie ce mog by wy sze od planowanych (i wykonanych) dochodów bie cych jedynie o kwot nadwy ki bud etowej z lat ubiegłych oraz o wolne rodki. Wprowadzona reguła bud etowa ma sprzyja racjonalnej gospodarce finansowej i zapobiega utrwalaniu wyj tkowej sytuacji, jak jest zaci ganie zobowi za na finansowanie utraty płynno ci finansowej (wyst puj cego w trakcie roku przej ciowego deficytu). Zasada ta ma zastosowanie w odniesieniu do bud etu planowanego i wykonanego na koniec roku. Dopuszcza si wi c zaci ganie zobowi za na finansowanie wydatków bie cych w trakcie trwania roku bud etowego 26. Od omówionej zasady dopuszcza si odst pstwo, które zwi zane jest z finansowaniem działalno ci bie cej z tzw. rodków europejskich. Wykonane wydatki bie ce mog przewy sza wykonane dochody bie ce powi kszone o nadwy k bud etow z lat ubiegłych i wolne rodki, jedynie o kwot zwi zan z realizacj zada bie cych ze rodków pochodz cych z bud etu UE 23 Szerzej: A. Borodo, Kredyty, po yczki i obligacje jako ródło finansowania zada jednostek samorz du terytorialnego, w: Samorz d terytorialny a banki, red. A. Borodo, TNOiK Dom Organizatora, Toru E. Malinowska-Misi g, W. Misi g, Finanse publiczne w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007, s Na temat mo liwo ci implementacji do ustawodawstwa stosowanych przez banki i agencje ratingowe metod obliczania zdolno ci kredytowej JST zob.: M. Wi niewski, Nowe podej cie do limitowania zadłu enia jednostek samorz du terytorialnego w Polsce, w: Dylematy i wyzwania finansów publicznych, wyd.cyt., s R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorz du terytorialnego, wyd. TAXPRESS, Warszawa 2010, s. 426.

7 Sławomira Ka duła, Joanna Urbaniak Zadłu enie jednostek samorz du terytorialnego w perspektywie zmian ustawowych (przypadek Łodzi) 129 oraz od pa stw EFTA. Odst pstwo to jest jednak dopuszczalne tylko w przypadku, gdy wymienione rodki nie zostały przekazane w danym roku bud etowym (u.f.p.-2009, art. 242 ust. 3) 27. Tabela 2. Ograniczenia dotycz ce zadłu ania si jednostek samorz du terytorialnego na podstawie ustawy o finansach publicznych z 2009 r Ograniczenia ilo ciowe mikroekonomiczne rednia arytmetyczna relacji dochodów bie cych powi kszonych o dochody ze sprzeda y maj tku i pomniejszonych o bie ce wydatki do ł cznej sumy dochodów danej JST, z trzech ostatnich lat powi kszenie długu wielko ci tej nie mo e przekroczy relacja kwoty spłaty i obsługi długu do ogólnych dochodów bud etowych do ł cznej kwoty przypadaj cych w danym roku bud etowym spłat zadłu enia, dodaje si przypadaj ce do spłaty w tym samym roku zobowi zania zwi zku samorz dowego współtworzonego przez dan JST makroekonomiczne zakaz Ograniczenia jako ciowe Ponadto obowi zuj limity jako ciowe przedstawione w tabeli 1. zaplanowania w bud ecie zaci gni cia zobowi za na sfinansowanie wydatków bie cych (zobowi zania te mo na zaci ga w trakcie roku) relacja PDP do PKB (x) w roku n-1 50% < x 55% 55% < x < 60% x 60% brak działa wydatki w uchwale na rok n+1 mog by wy sze od dochodów (powi kszonych o nadwy k z lat ubiegłych i wolne rodki) tylko o kwoty dotycz ce zada realizowanych ze rodków europejskich od 7 dnia od ogłoszenia powy szej relacji zakaz udzielania por cze i gwarancji kwota wydatków w roku n+1 nie mo e by wy sza od dochodów bud etowych w roku n+1 ródło: Opracowanie własne na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych, art Od 2014 r. jedyne ilo ciowe ograniczenie długu b dzie obliczane na podstawie matematycznego wzoru, osobno dla ka dej JST. Zmiana ta jest uwa ana za rewolucyjn, dlatego ustawodawca przewidział do długie vacatio legis. Dla celów informacyjnych nowy wska nik 28 b dzie jednak 27 J. Przybylska, S. Ka duła, Wpływ nowej konstrukcji, wyd.cyt., s. 350, W pi miennictwie nowy sposób ograniczania wysoko ci długu JST nazywany jest wska nikiem zadłu enia. W rzeczywisto ci jednak nowa konstrukcja limitu dotyczy szeroko rozumianych płatno ci zwi zanych ze spłat zadłu enia i kosztami jego obsługi (por. legenda do wzoru).

8 130 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 obliczany i publikowany ju od 2011 r. 29 Wzór na obliczanie nowego wska nika ma nast puj c posta (art. 243 ust. 3 i ust. 4 u.f.p.-2009) 30. gdzie: R ł czna kwota spłaty rat po yczek i kredytów w roku bud etowym, a tak e wykupu papierów warto ciowych, O ł czna kwota planowanych na dany rok odsetek od kredytów i po yczek, dyskonta i odsetek od papierów warto ciowych oraz wypłat z tytułu por cze i gwarancji, D dochody ogółem bud etu w danym roku, Db dochody bie ce, Sm dochody z tytułu sprzeda y maj tku, Wb wydatki bie ce, n rok, na który ustalana jest wzorem relacja. Wzór ten jest porównaniem wysoko ci płatno ci na spłat i obsług zadłu enia, jak ma zamiar ponie dana JST z ograniczeniem narzuconym przez ustawodawc. Relacja kwoty spłaty i obsługi długu do ogólnych dochodów bud etowych nie mo e przekroczy redniej arytmetycznej relacji bie cych dochodów, powi kszonych o dochody ze sprzeda y maj tku i pomniejszonych o bie ce wydatki do ł cznej sumy dochodów danej JST, z trzech ostatnich lat. Dane do wzoru dla roku poprzedzaj cego rok, na który liczona jest relacja (na rok n-1) nale y zaczerpn ze sprawozdania z wykonania bud etu za trzy kwartały jako wielko ci wynikaj ce z planu na rok n-1 po zmianach. Z kolei dane sprzed 2 i 3 lat (dla roku n-2 i n-3) ze sprawozda rocznych 31. Mo liwo zadłu ania si JST b dzie zatem uzale niona od zdolno ci danej jednostki do spłaty długu i jego obsługi, a kluczowe znaczenie uzyska nadwy ka operacyjna (bie ca) powi kszona o dochody ze sprzeda y nieruchomo ci. Podobnie jak w przypadku ogranicze stosowanych do ko ca 2013 r. przy obliczaniu wska nika zadłu enia pomija si niektóre zobowi zania 32. U. Wiktorowska podkre la, e ustawodawca podszedł bardzo ostro nie do obliczania mo liwo ci po yczkowych JST, bowiem w formule dwukrotnie uwzgl dnia si koszty obsługi długu. S one uwzgl dnione zarówno w kwocie wydatków bie cych jak i w ł cznej kwocie płatno ci z tytułu zadłu enia (lewa strona równania) 33. Dotychczas ograniczenia mikroekonomiczne odnosiły si tylko do długu JST, nie dotyczyły one zobowi za zaci gni tych przez inne posiadaj ce osobowo prawn podmioty zaliczane do samorz dowego podsektora finansów publicznych. Pocz wszy od 2011 r. przy usta- 29 M. Bitner, Kto skorzysta na nowym wska niku zadłu enia, Gazeta Samorz du i Administracji 2010, nr 3, s Inny, bardziej opisowy sposób prezentacji tego wzoru zamieszczono w: J. Przybylska, S. Ka duła, Wpływ nowej konstrukcji, wyd. cyt., s Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 243 ust Nowego ograniczenia nie stosuje si do wykupu papierów warto ciowych, spłat kredytów i po yczek zaci ganych na realizacj programu, projektu lub zadania współfinansowanego ze rodków unijnych (z wyj tkiem odsetek od tych zobowi za ) oraz por cze i gwarancji udzielonych samorz dowym osobom prawnym, które realizuj zadania JST zwi zane z wykorzystaniem rodków unijnych; wielko ci te nie s doliczane n i e d ł u e j n i 9 0 d n i po zako czeniu projektu, programu czy zadania i otrzymaniu refundacji dokonanych wydatków z tych rodków (ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 243 ust. 3). 33 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych, art. 236; M. Jastrz bska, Ograniczenia zadłu enia, wyd.cyt.,

9 Sławomira Ka duła, Joanna Urbaniak Zadłu enie jednostek samorz du terytorialnego w perspektywie zmian ustawowych (przypadek Łodzi) 131 laniu bezpiecznego poziomu zadłu enia JST, w kwocie płatno ci z tytułu obsługi długu uwzgl dnia si kwoty zobowi za zwi zku współtworzonego przez JST, które przypadaj do spłaty w danym roku bud etowym 34. Uwzgl dnianie zobowi za zwi zku samorz dowego w długu JST ma na celu wskazanie wszystkich (faktycznych i potencjalnych) płatno ci obci aj cych dan wspólnot samorz dow. Rozwi zanie to jest dyskusyjne poniewa zwi zki samorz dowe s osobami prawnymi, samodzielnie powinny wi c odpowiada za swój dług. Nale y si jednak zgodzi z tym, e w przypadku trudno ci ze spłat zobowi za przez zwi zek, i tak zostałyby one przej te przez JST współtworz ce ten zwi zek 35. W u.f.p utrzymano ograniczenia makroekonomiczne, ale zostały one zmodyfikowane. Relacja PDP do PKB mi dzy 50% a 55% nie zobowi zuje szczebel samorz dowy do podejmowania jakichkolwiek działa. W przypadku relacji w przedziale 55 60% PKB, wydatki w uchwale bud etowej na kolejny rok mog by wy sze od sumy dochodów powi kszonej o nadwy k z lat ubiegłych i wolne rodki jedynie o rodki zwi zane z realizacj zada finansowanych ze rodków europejskich. Relacja powy ej 60% zobowi zuje do tych samych działa, co zapisane w u.f.p Dodatnie i ujemne strony nowej formuły obliczania dopuszczalnego zadłu enia JST Zalet nowej formuły ustalania wska nika zadłu enia jest to, e odnosi si on do faktycznych mo liwo ci jego spłaty i obsługi (nadwy ki operacyjnej powi kszonej o dochody ze sprzeda y maj tku). Ponadto, wska nik jest łatwy do okre lenia, dlatego e obliczany jest na podstawie danych historycznych (o mankamentach tego rozwi zania piszemy dalej). Zdaniem U. Wiktorowskiej zalet jest tak e to, e JST poprzez prowadzon przez siebie polityk bud etow polegaj c na zmniejszaniu wydatków bie cych mo e wpływa na swoj zdolno- ci do spłaty zadłu enia. Ta sama autorka twierdzi te co jednak uwa amy za dyskusyjne e powi kszenie nadwy ki operacyjnej o dochody ze sprzeda y maj tku ma na celu promowanie aktywnych form zarz dzania maj tkiem JST 37. Sprzedaj c maj tek JST traci ródło stałych, systematycznych wpływów zwi zanych z gospodarowaniem składnikami tego maj tku. Sprzeda ta jest te niekorzystna w przypadku ch ci zadłu enia si. Sprzedanego składnika maj tku nie b dzie mo na wykorzysta jako zabezpieczenia kredytu, zmniejsza si te zasób jednostki brany pod uwag przy ustalaniu zdolno ci kredytowej. Dyskusyjn kwesti jest wi c to, e dochody ze sprzeda y maj tku s traktowane jako ródło spłaty zobowi za JST i ich obsługi. Nale y te zauwa y, e powi kszenie nadwy ki operacyjnej o dochody ze sprzeda y maj tku stawia gminy dysponuj ce znacznym zasobem nieruchomo ci w pozycji uprzywilejowanej wzgl dem powiatów i województw, które s tego maj tku raczej pozbawione. Zmiana filozofii okre lania limitu zadłu enia JST jest zgodna z postulatami rodowiska samorz dowego, ale i tak wywołuje kontrowersje. Dotycz one czterech kwestii: kategorii zaliczanych do długu JST (pomijania niektórych zobowi za ), wielko ci uwzgl dnianych w formule, okresu, na podstawie którego oblicza si ten wska nik oraz sytuacji finansowej danej JST. Pokrótce przybli ymy dyskusj prowadzon w tych przekrojach. Ujemne strony nowej formuły mog 34 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 244; R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych, wyd.cyt., s J. Przybylska, S. Ka duła, Wpływ nowej konstrukcji, wyd.cyt., s Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art U. Wiktorowska, Bud et jednostki samorz du terytorialnego, w: R. Drozdowski, M. Jó wiak, U. Wiktorowska, P. Walczak, Nowa ustawa o finansach publicznych. Poradnik dla samorz dów, wyd. Municypium SA, Warszawa 2009, s. 131.

10 132 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 by rozpatrywane zarówno od strony pa stwa jak i jednostki samorz du terytorialnego. Kategorie zaliczane do długu. Przepisy dotycz ce ustalania nowego limitu długu, podobnie jak dotychczas obowi zuj ce uregulowania prawne, nie uwzgl dniaj w rachunku zadłu enia niektórych tytułów dłu nych. Nie s brane pod uwag zobowi zania wynikaj ce z transakcji leasingowych, faktoringu, wykupu wierzytelno ci, kredytu kupieckiego, umowy partnerstwa publiczno-prywatnego 38. Takie rozwi zanie niesie ryzyko powstania długu ukrytego. Nieuwzgl dnienie wymienionych rodzajów zobowi za pozwala na unikni cie przekroczenia limitu zadłu enia, jednak w praktyce mo e oznacza utrat zdolno ci do spłaty wszystkich zobowi za 39. Omówione zjawisko w długim okresie jest niekorzystne dla pa stwa i JST 40. Jak ju wskazywały my, dyskusyjne jest tak e wł czenie do zobowi za JST zobowi za zwi zku komunalnego, do którego dana jednostka przynale y. Dochody i wydatki uwzgl dniane w nowym wska niku zadłu enia. Zdolno do spłaty i obsługi długu uzale niona jest od redniej arytmetycznej z trzech lat udziału nadwy ki operacyjnej (powi kszonej o dochody ze sprzeda y maj tku i pomniejszonej o wydatki bie ce) w dochodach ogółem. W dochodach ogółem ujmuje si zarówno dochody własne obj te władztwem JST, uzale nione od przebiegu cyklu koniunkturalnego dochody z tytułu udziałów w podatkach pa stwowych, uznaniowo przyznawane dotacje celowe jak i wymagaj ce aktywno ci ze strony JST dochody z funduszy strukturalnych i innych ródeł zagranicznych niepodlegaj cych zwrotowi. Jakie ma to konsekwencje? Im wy szy jest poziom dochodów ogółem, tym mniejszy jest udział w nich skorygowanej nadwy ki operacyjnej a tym samym cały wska nik. Z kolei w odniesieniu do ostatniej wymienionej grupy dochodów nale y stwierdzi, e im bardziej aktywna jest dana JST tym mniejszy b dzie wyliczony dla niej nowy wska nik długu. Jedna z kontrowersji dotyczy ujmowania dochodów maj tkowych (szczególnie dotacji) w mianowniku wielko ci po prawej stronie równania. Jest to dyskusyjne, poniewa dotacje te nie s zagwarantowane prawnie, ich otrzymanie obarczone jest wysokim ryzykiem. Uwzgl dnienie dotacji i innych jednorazowych dochodów maj tkowych mo e spowodowa nieuzasadnione zmniejszenie mo liwo ci spłaty. Z drugiej jednak strony, wysokie dochody maj tkowe otrzymane w roku, na który wyliczany jest wska nik dopuszczalnych płatno ci mog przyczyni si do nieuzasadnionego wzrostu mo liwo ci po yczkowych 41. W tej grupie zastrze e pod adresem nowego limitu nale y te zwróci uwag na pewne specyficzne wydatki bie ce. Umowa partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) zawarta pomi dzy JST a partnerem prywatnym mo e przewidywa, e wynagrodzeniem podmiotu prywatnego b d opłaty za usługi finansowane z bud etu JST 42. W tej sytuacji wydatki inwestycyjne JST zamieniaj si w wydatki bie ce. Wzrost wydatków bie cych oddziałuje na zmniejszenie zdolno ci do spłaty i obsługi zadłu enia (według nowego limitu). Rozwi zaniem tej sprzeczno ci pomi dzy promowaniem PPP a nowym wska nikiem mogłoby by zaliczenie wspomnianych płatno ci do za- 38 Zobowi zania te s brane pod uwag podczas okre lania zdolno ci kredytowej JST przez banki i agencje ratingowe. 39 U. Wiktorowska, Bud et jednostki, wyd.cyt., s. 138; R. Dobrzy ska, E. Kami ska., Zdolno kredytowa to nie sztywne wska niki zadłu enia, Raport specjalny Agencji FitchRatings, Warszawa 2006, /analizy/report.php/.../, dost p 28 lutego 2009 r. 40 Działanie takie jest te niezgodne z prawem. Na ten temat: U. Wiktorowska, Bud et jednostki, wyd.cyt., s. 139, U. Wiktorowska, Bud et jednostki, wyd.cyt., s S. Ka duła, J. Przybylska, Organizacja działalno ci gospodarczej samorz du terytorialnego w Polsce, Wyd. AE w Poznaniu, Pozna 2008, s. 113.

11 Sławomira Ka duła, Joanna Urbaniak Zadłu enie jednostek samorz du terytorialnego w perspektywie zmian ustawowych (przypadek Łodzi) 133 dłu enia a nie do wydatków 43. Konstrukcja nowego wska nika mo e by niebezpieczna z punktu widzenia pa stwa i ministra finansów publicznych, który odpowiada za przestrzeganie konstytucyjnego wska nika zadłu- enia. Dlaczego? W obliczeniach uwzgl dniany b dzie planowany (a nie wykonany) wynik za trzy kwartału roku poprzedzaj cego rok, na który obliczany b dzie wska nik. Stwarza to mo liwo manipulowania planowanym wynikiem i całym wska nikiem 44. Okres, na podstawie którego oblicza si nowy wska nik zadłu enia. Rozwi zanie polegaj ce na obliczaniu dopuszczalnego zadłu enia na podstawie danych historycznych obok wspomnianej zalety cechuje si pewnymi mankamentami. Jak podkre la M. Czekaj, nowy wska nik jest procykliczny 45. W konstrukcji nie uwzgl dnia si mo liwo ci wyst pienia przej ciowego (lub trwałego w okresie spadku tempa wzrostu gospodarczego) zmniejszenia dochodów w roku, na który zaplanowano zaci gni cie zobowi zania lub w latach nast pnych. Wska nik obliczony za lata, w których dochody bud etowe, w tym jednorazowe wpływy ze sprzeda y składników maj tku, były wysokie (w okresie dobrej koniunktury) pozwala zaci gn wy sze zobowi zanie ni mo e to wynika z rzeczywistej zdolno ci spłaty. Wtedy szczególnie wa ne staje si rozs dne podej cie do zaci gania zobowi za (mo e to by jednak trudne, je eli decyzje podejmowane b d u progu wyborów samorz dowych). Jest to niebezpieczne z punktu widzenia pa stwa i JST. Nale y te zwróci uwag na to, e limit oparty wył cznie o dane historyczne informuje o minionej (historycznej) a nie przyszłej zdolno ci kredytowej JST. We wska niku pomija si przewidywania dotycz ce prognozowanej sytuacji finansowej JST, a wi c lat, w których zaci gni te b dzie zobowi zanie i kiedy rozpocznie si jego obsługa. Jest to zastanawiaj ce, tym bardziej, e zgodnie z u.f.p JST zobowi zane s do sporz dzania wieloletniej prognozy finansowej, a której zamie ci nale y m.in. kwot długu (istniej cego i planowanego) oraz kwoty wydatków na obsług długu 46. Z historyczno ci danych wi e si jeszcze jedna kwestia, mianowicie wyst pienie niespodziewanie niskich dochodów (np. spadek wpływów z podatku od czynno ci cywilnoprawnych w gminach czy dochodów z udziałów w podatkach w bud etach JST wszystkich szczebli) lub nadzwyczajnie wysokich wydatków bie cych (np. na skutek wyst pienia powodzi) mo e oddziaływa na zerowy lub ujemny poziom u rednionego wska nika z trzech lat poprzedzaj cych rok bud etowy. Niejasne jest to, co w takim przypadku ma zrobi JST, gdy z art. 243 ust. 1 u.f.p wynika, e organ stanowi cy nie mo e wtedy uchwali bud etu 47. Zerowa lub ujemna rednia arytmetyczna z trzech lat poprzedzaj cych rok, na który obliczany jest indywidualny wska nik nie jest sytuacj hipotetyczn. rednia obliczona za lata była zerowa lub ujemna 43 Zgodnie z decyzj Eurostatu nr 18/204 z dnia 11 lutego 2004 r., zobowi zania z tytułu umów PPP nie mog by zaliczane do długu podmiotów sektora finansów publicznych (general government), je eli partner prywatny przejmie na siebie ryzyko zwi zane z budow oraz przynajmniej jedno z nast puj cych ryzyk: ryzyko popytu lub ryzyko dost pno ci (New decision of Eurostat on deficyt and debt Treatment of public-private partership, dost p 13 kwietnia 2010 r.). 44 M. Jastrz bska, Ograniczenia zadłu enia, wyd.cyt., s Pogl d wyra ony podczas konferencji Zarz dzanie finansami w jednostkach samorz du terytorialnego, która odbyła si w Mi dzyzdrojach w dniach czerwca 2010 r. 46 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art Szeroko prawne konsekwencje tej sytuacji omówiono w: R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych, wyd.cyt., s. 435, 436.

12 134 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 w przypadku 39 (1,62%) jednostek samorz du terytorialnego 48. Niektórym samorz dowcom nie odpowiada te rok, pocz wszy od którego stosuje si oceniany wska nik 49. Sporz dzaj c projekt bud etu na 2014 r. trzeba b dzie bowiem wzi pod uwag wielko ci bud etowe osi gni te w latach , na których kształtowanie si b dzie jeszcze oddziaływał kryzys finansowy z lat W tym miejscu warto zwróci uwag na to, ci gło (albo jej brak) polityki prowadzonej przez organy JST. Przykładowo, wska nik na 2014 r. ustalany b dzie poprzez skonfrontowanie danych z wykonania bud etu za lata i planu według stanu na koniec trzeciego kwartału 2013 r. z planowan na 2014 r. kwot spłat rat zobowi za wraz z odsetkami odniesion do dochodów zaplanowanych na 2014 r. Przy obliczaniu wska nika na 2014 r. wyst puj dwie warto ci niezale ne od decyzji organu planuj cego i uchwalaj cego bud et na ten rok. S to dane wykonane w latach oraz wynikaj ca z wcze niejszych decyzji kwota zobowi za przypadaj ca do spłaty w 2014 r. Jak pisze R. Trykozko jedynym wyj ciem organu stanowi cego w sytuacji wizji niezgodno ci relacji na rok 2014 z art. 243 mo e wi c by wymy lenie odpowiedniego planu według stanu na koniec III kwartału a w przypadku dalszej niezgodno ci wska nika sztuczne napompowanie dochodów bud etu roku 2014 w celu obni enia wska nika spłat 50. Sytuacja finansowa danej JST. Z konstrukcji wska nika wynika, e zmniejszone zostan mo liwo ci zadłu ania si tych JST, których wydatki bie ce w trzech kolejnych latach b d wy sze od dochodów bie cych (saldo bie ce b dzie ujemne), a jednocze nie deficyt operacyjny nie zostanie pokryty dochodami ze sprzeda y maj tku 51. Taka sytuacja nie powinna jednak wyst pi ju w okresie, który b dzie brany pod uwag przy obliczaniu wska nika na 2014 r. 5. Dochody i wydatki Łodzi w latach Kształtowanie si zrealizowanych dochodów i wydatków w bud ecie Łodzi przedstawia tabela 3. W analizowanym okresie obie wielko ci systematycznie rosły. W 2006 r. dochody bud etowe ogółem wyniosły 2,1 mld zł i wzrosły nominalnie o 14,20% w stosunku do roku poprzedniego. W kolejnych latach dynamika ta była słabn ca (tylko 6,37% w roku 2009). W całym okresie dochody nominalnie wzrosły o 45,16%, z 1,8 mld zł w 2005 r. do 2,7 mld zł w roku Wzrost ten był znacznie wy szy od inflacji bazowej CPI (w latach wynosiła ona odpowiednio: 1,4%; 4,0%; 3,3%; 3,5%), co oznacza, i był to wzrost nie tylko nominalny, ale i realny. W badanym okresie dochody własne wynosiły 1,2 1,6 mld zł i stanowiły ok % dochodów ogółem (przy czym w 75% były to dochody stanowi ce cz gminn ), jednak przewa nie dynamika ich wzrostu była ni sza od dynamiki wzrostu dochodów ogółem. Nie- 48 A. Gł bski, Hipotetyczny limit poziomu spłat zadłu enia na 2010 r. w wietle ustawy o finansach publicznych, Finanse Komunalne 2010, nr 6, s. 26, Wskazywano na to uwag podczas konferencji pt. Kryzys na rynkach finansowych a innowacje w finansowaniu metropolii, która odbyła si w Warszawie w dniu 6 listopada 2009 r. 50 R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych, wyd.cyt., s E. Jerzma ska, Nowa konstrukcja wska nika zadłu enia w projekcie ustawy o finansach publicznych. Skutki wprowadzenia indywidualnego wska nika zadłu enia na przykładzie jednostek samorz du terytorialnego Dolnego l ska, Finanse Komunalne 2009, nr 1 2, s W 2007 r. deficyt operacyjny wyst pił w 93 JST, w 2008 r. w 87 JST (A. Gł bski, Hipotetyczny limit, wyd.cyt., s. 18). 52 Wykorzystano wyliczenia zamieszczone w: J. Urbaniak, Zadłu enie miast na prawach powiatu na przykładzie Łodzi w latach , praca licencjacka obroniona na Wydziale Ekonomii Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu w lipcu 2010 r.

13 Sławomira Ka duła, Joanna Urbaniak Zadłu enie jednostek samorz du terytorialnego w perspektywie zmian ustawowych (przypadek Łodzi) 135 pokoj cy jest spadek dochodów własnych o 47,6 mln zł (o 2,95%) w 2009 r. (podczas gdy wydatki wzrosły o 321,5 mln zł, czyli o 12,40%), który wymusił poszukiwanie dodatkowych ródeł zewn trznego finansowania. Spadek ten był wynikiem przede wszystkim du o mniejszych wpływów ni przed rokiem z tytułu: sprzeda y mienia komunalnego (o ok. 39 mln zł), udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych (o ok. 22 mln zł), podatku od czynno ci cywilnoprawnych (o ok. 16 mln zł), odpłatnego nabycia prawa własno ci nieruchomo ci (o ok. 8,5 mln zł). Zmiany te mog by symptomem transmisji kryzysu finansowego na dochody miasta. W latach dochody ze sprzeda y maj tku wyniosły odpowiednio 41,6 mln zł (2,25% dochodów ogółem) i 58,4 mln zł (2,77% dochodów ogółem). Najwy szy poziom wpływów z tego tytułu został osi gni ty w 2007 r., w którym wyniósł 116,9 mln zł (5,00% dochodów ogółem), a rok pó niej był tylko o 4,8 mln zł ni szy (stanowi c 4,44% dochodów bud etowych). W 2009 r. była ju to kwota dwukrotnie ni sza 60,3 mln zł (2,25% dochodów). W badanym okresie dotacje wyniosły od 259,1 mln zł w 2005 r. do 314,4 mln zł w 2009 r., stanowi c ok % dochodów ogółem. Dotacje na inwestycje w 2005 r. wyniosły 6,8 mln zł (2,64% dotacji ogółem) i zmalały do 3,2 mln zł w roku nast pnym. Od tego czasu systematycznie rosły, wynosz c w latach 2007 i 2008 odpowiednio 3,7 mln zł (1,29% dotacji) i 8,5 mln zł (2,79% dotacji). W 2009 r. dotacje na inwestycje i dotacje rozwojowe stanowiły ju niemal 60% wszystkich dotacji, osi gaj c poziom 188,4 mln zł. Nale y zwróci uwag, e dotacje nie s pewnym ródłem dochodów miasta. Nie mo na zało y ich corocznego wzrostu o okre lony wska nik, gdy wi si ze specyficznymi zadaniami realizowanymi przez JST, uzale nione s od aktywno ci w ubieganiu si o nie oraz cechuj si uznaniowo ci w przyznawaniu. Z roku na rok ro nie udział w dochodach ogółem rodków finansowych pochodz cych ze ródeł zagranicznych niepodlegaj cych zwrotowi. W 2005 r. stanowiły one 1,42% dochodów ogółem (26,3 mln zł), natomiast w 2009 r. ju 6,20% (w warto ci bezwzgl dnej a 8-krotnie wi cej 166,4 mln zł). Stale ro nie te znaczenie rodków finansowych, które pochodz z refundacji wydatków poniesionych na projekty wykonane w latach wcze niejszych pojawiły si one w bud ecie po raz pierwszy w 2006 r. w kwocie 4,8 mln zł, a w roku 2009 osi gn ły ju poziom 118,2 mln zł (dzi ki czemu ich udział w dochodach ogółem wyniósł ponad 4%), co wiadczy o coraz wi kszym wykorzystywaniu rodków unijnych do realizacji projektów. W analizowanym okresie pocz tkowo wydatki wykazywały słabn c dynamik wzrostu, zwi kszyła si ona dopiero w roku 2009 (wzrost o 12% w porównaniu z rokiem 2008, podczas gdy rok wcze niej dynamika ta wyniosła 7%). Niezmiennie ponad 90% wydatków ogółem stanowiły wydatki na zadania własne, które wzrastały co roku o ok. 13% (z wyj tkiem roku 2009, kiedy wzrosły o ok. 8%). Wydatki na zadania zlecone opiewały na coraz wi ksze kwoty, jednak ich udział systematycznie malał (od 0,31% do 0,23% wydatków ogółem). Do wzrostu wydatków przyczyniły si wydatki na zadania własne, przede wszystkim na: transport i ł czno, administracj publiczn, o wiat i wychowanie, gospodark komunaln i ochron rodowiska, kultur fizyczn i sport, przy czym były to w wi kszo ci wydatki bie ce.

14 136 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 Tabela 3. Struktura i dynamika dochodów oraz wydatków wykonanych w bud ecie Łodzi w latach (w zł i w %) Wyszczególnienie 2005 % D / W 2006 % D / W 2007 % D / W Dochody 2008 % D / W 2009 % D / W Dynamika (rok poprz. = 100) A. Dochody własne ,61 62,04 65,50 64,06 58,45 111,38 117,02 105,46 212,23 564,51 432,20 575,48 083,92 97,05 Subwencje B. 20,95 18,85 18,51 19,13 19,22 102,76 108,85 111,41 106,88 ogólne 858,00 090,00 042,00 933,00 158,00 C. Dotacje ,03 14,45 12,21 12,10 11,72 117,67 355,74 897,93 105,44 174,54 192,29 93,63 106,87 103,02 r. fin. pochodz ce ze ródeł D. zagr. niepodlegaj cych 1,42 4,43 2,02 3,60 416,36 232,43 369,55 766,92 551,14 6,20 355,97 50,47 192,31 183,27 zwrotowi r. fin. pochodz ce z refundacji wyd. z lat - - 0,23 1,76 1, E. 723,41 074,16 805,60 457,70 ubiegłych na 4,41-853,11 68,40 420,54 projekty F. Dochody ,00 100,00 100,00 100,00 100,00 114,20 110,83 107,83 106,37 ogółem 842,33 508,28 023,35 255,54 443,05 Dochody na 1 mieszka ca 2 424, , , , , a) bie ce 95,68 91,20 95,00 90,52 85,59 108,85 115,44 102,74 100,57 111,33 916,21 246,74 890,58 077, maj tkowe 4,32 8,80 5,00 9,48 14,41 232,44 62,97 204,57 161,67 731,00 592,07 776,61 364,96 365,71 b) gmina powiat ,59 75,00 75,88 262,80 068,99 562,08 097, ,41 25,00 24,12 579,53 439,29 461,27 158,46 Wydatki G. Zadania własne ,21 90,85 91,43 897,51 293,34 748,08 498,70 H. Zadania zlecone ,49 8,79 8,06 190,11 544,56 227,99 299,61 Zadania na I. podstawie 0,31 0,36 0,51 139,70 990,04 956,60 705,67 porozumie J. Wydatki ogółem ,32 100, ,94 100, ,67 100, , ,64 013, ,36 430, ,16 171, ,55 867,89 0, ,05 74,24 113,31 112,14 107,48 104,40 25,76 116,94 106,90 108,94 112,47 92,99 113,88 113,42 107,97 113,42 6,78 104,81 103,29 100,40 100,87 0,23 130,95 161,27 60,23 89, ,00 100,00 113,07 112,70 107,12 112,40 439,86 Wydatki na , , , , , mieszka ca bie ce 84,61 80,44 75,36 77,30 73,99 107,50 105,59 109,87 107,60 164,22 854,74 551,61 279,40 920,34 a) maj tkowe 15,39 19,56 24,64 22,70 26,01 143,74 141,96 98,70 128,77 163,10 973,20 381,06 224,58 519, gmina 71,78 71,71 70,84 072,68 946,62 607,64 745,09 b) powiat 28,22 28,29 29,16 154,64 881,32 325,03 758,89 Nadwy ka / K. 2,79 1,77 3,49 deficyt (i % D) 384,99 319,66 909,32 248, ,63 434, ,37 004, ,81 996,81 74,57 112,96 111,33 108,32 117,01 25,43 113,35 116,19 104,21 100,76 8,64 72,70 218,43 86,71 327,16 ródło: Opracowanie własne na podstawie informacji o wykonaniu bud etu miasta Łodzi w latach Uwaga: % D / W oznacza odpowiednio procent dochodów ogółem lub procent wydatków ogółem. Przy wyliczaniu wielko ci przypadaj cych na 1 mieszka ca przyj to do oblicze liczb ludno ci na dzie 31 grudnia danego roku na podstawie danych GUS.

15 Sławomira Ka duła, Joanna Urbaniak Zadłu enie jednostek samorz du terytorialnego w perspektywie zmian ustawowych (przypadek Łodzi) 137 Gdyby przyjrze si podziałowi dochodów na bie ce i maj tkowe, mo na zauwa y, e dochody bie ce stanowiły ponad 90% dochodów ogółem, z wyj tkiem 2009 r., w którym odsetek ten spadł do 85,59%. Nieco inne s proporcje w przypadku wydatków, bowiem udział wydatków bie cych w wydatkach ogółem raczej malał (z 84,61% w roku 2005 do 73,00% w roku 2009). W całym okresie wyst powało dodatnie saldo bie ce, przy czym najwy szy poziom osi gn ło w 2007 r. 397,6 mln zł, natomiast najni szy w 2009 r. 139,5 mln zł. Zauwa alna jest znaczna przewaga wydatków maj tkowych nad dochodami maj tkowymi. wiadczy to o finansowaniu du ej cz ci wydatków maj tkowych dochodami bie cymi. W analizowanym okresie wydatki ogółem przewy szały dochody ogółem i w wykonanym bud ecie wyst pował deficyt (tabela 4). Wykonany deficyt znacznie odbiegał od zakładanego. Tak du a rozbie no rodzi pytanie o umiej tno realnego planowania i czynniki, które wpłyn ły na zmniejszenie deficytu 53. W pierwszych dwóch analizowanych latach wyniósł on, zgodnie z zało eniem i prób jego ograniczania 54, poni ej 3% dochodów ogółem (w 2005 r. 2,79%, a w 2006 r. 1,77%). W 2007 r. deficyt bud etowy przekroczył jednak trzyprocentowy próg o 0,49 punktu proc. W 2009 r. osi gn ł ju poziom a ponad 231 mln zł, stanowi c 8,64% zrealizowanych dochodów ogółem, i był trzykrotnie wy szy ni w roku wcze niejszym. Pomimo e organy miasta nie miały okre lonego prawnie obowi zku pokrywania wydatków bie cych wył cznie dochodami bie cymi, w latach w bud ecie wypracowywano nadwy k operacyjn, której wysoko była zró nicowana. W 2009 r. wyniosła ona ok. 139 mln zł i była najni sza w badanym okresie, stanowiła bowiem jedynie 5,20% dochodów ogółem. Pocz wszy od 2008 r. maleje nadwy ka operacyjna, je eli tendencja ta si utrzyma to ceteris paribus zmniejsz si mo liwo ci zadłu ania si Łodzi. Tabela 4. Wynik bud etu Łodzi oraz saldo bie ce w latach (w zł i w %). Wyszczególnienie Zaplanowany deficyt (zł) Wykonany deficyt (zł) Procent wykonania deficytu 64,96% 35,11% 73,85% 57,31% 75,57% Wykonany wynik bie cy (nadwy ka operacyjna) Udział nadwy ki operacyjnej w dochodach ogółem 8,71 9,33 17,00 11,05 5,20 ródło: Opracowanie własne na podstawie kwartalnych sprawozda o nadwy ce/deficycie (Rb- NDS) miasta Łodzi z lat Zadłu enie Łodzi w latach Działalno miasta finansowana była z dochodów i przychodów. W tabeli 5 przedstawiono przychody i rozchody, w tym zwi zane z finansowaniem deficytu. Jak wynika z danych, prawie w całym badanym okresie (z wyj tkiem 2008 r.) miał miejsce wzrost przychodów. Zaci gano je na pokrycie deficytu, spłat wcze niej zaci gni tych zobowi za oraz udzielenie po yczek. W 2009 r. kwota przychodów wyniosła a ponad 477 mln zł. Rozchody natomiast malały b d utrzymywa- 53 Omówienie przyczyn niskiego wykonania deficytu wykracza poza ramy tego opracowania. 54 Zgodnie z zało eniami i polityk władz Łodzi odno nie do ograniczania deficytu i zadłu enia.

16 138 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 ły si na podobnym poziomie. Tylko w ostatnim z badanych lat rozchody wzrosły o 12%, dochodz c do kwoty ponad 128 mln zł, ale i tak była to dynamika ni sza ni w przypadku przychodów, gdzie wzrost wyniósł a 68%. Tabela 5. Struktura i dynamika przychodów oraz rozchodów wykonanych w bud ecie Łodzi w latach (w zł i w %) Wyszczególnienie 2005 % ogółem 2006 % ogółem 2007 % ogółem 2008 % ogółem 2009 % ogółem A. Przychody ogółem , , , , ,00 1. Kredyty , , , , ,93 2. Po yczki z WFO igw , , , , ,26 3. Wolne rodki a) , , , , ,62 4. Prywatyzacja maj tku , ,01 5. Spłata udzielonych wcze niej po yczek , ,32 6. Emisja obligacji komunalnych ,86 B. Rozchody ogółem , , , , ,00 C. Przychody rozchody D. Deficyt a) Wolne rodki - nadwy ka rodków pieni nych na rachunku bie cym bud etu, w tym wynikaj cych z rozlicze kredytów i po yczek z lat ubiegłych. ródło: Opracowanie własne na podstawie informacji o wykonaniu bud etu miasta Łodzi w latach oraz kwartalnych sprawozda o nadwy ce / deficycie (Rb-NDS) miasta Łodzi z lat W strukturze przychodów dominuj zdecydowanie zaci gane kredyty. W analizowanych latach stanowiły one ok. 70% przychodów, z wyj tkiem 2007r., w którym wolne rodki wzrosły do ponad 109 mln zł oraz 2009 r., kiedy wyemitowano obligacje komunalne (wpływy z tego tytułu wyniosły 90 mln zł i stanowiły a 20% przychodów). Struktur zobowi za oraz wysoko kosztów obsługi tego zadłu enia w latach przedstawia tabela 6. W latach zadłu enie miasta wzrosło nominalnie o 78,81%. Najwi kszy przyrost zadłu enia wyst pił w ostatnim rozpatrywanym roku, w którym zadłu enie na mieszka ca przekroczyło 1500 zł. Nieustannie, w całym okresie, a 99%, a czasem niemal 100% zobowi za stanowiły zobowi zania z tytułu kredytów i po yczek (co jest zgodne ze struktur przychodów i rozchodów). Reguł t zburzyła emisja obligacji komunalnych w 2009 r., kiedy udział ten spadł do ok. 92%. W analizowanym okresie pojawiły si tak e zobowi zania wymagalne, jednak z biegiem czasu ich wielko zmalała do poziomu poni ej 0,01% zobowi za ogółem. Były to głównie zobowi zania z tytułu dostaw towarów i usług. W 2009 r. w trybie pilnym poszukiwano ródeł finansowania deficytu bud etowego. Wybrano obligacje poniewa ich emisja nie wymagała stosowania przepisów Ustawy prawo zamówie publicznych, co pozwoliło na szybsze pozyskanie rodków ni w przypadku kredytu 55. Wyemitowano 9 tys. obligacji o warto ci zł ka da, o zmiennym 55 Na podstawie Protokołu nr LXIX/09 z LXIX sesji Rady Miejskiej w Łodzi odbytej w dniu 2 grudnia 2009 r.

17 Sławomira Ka duła, Joanna Urbaniak Zadłu enie jednostek samorz du terytorialnego w perspektywie zmian ustawowych (przypadek Łodzi) 139 oprocentowaniu; ich spłata ma nast pi w latach Cało emisji została uplasowana w banku komercyjnym (Pekao S.A.) 57. Tabela 6. Struktura i dynamika zobowi za miasta Łodzi według tytułów dłu nych i koszty obsługi zadłu enia w latach (w zł i w %) % Wyszczególnienie 2005 ogółem 2006 % ogółem 2007 % ogółem 2008 % ogółem 2009 % ogółem Zobowi zania według A. 100,00 100,00 100,00 100,00 tytułów dłu nych ,00 Zobowi zania z tytułu kredytów i po yczek 98,40 99,74 99,94 99,99 91, (bez odsetek) Zobowi zania wymagalne ,60 0, , < 0, < 0,01 Emisja obligacji komunalnych ,11 Koszty obsługi długu B. 100,00 100,00 100,00 publicznego , ,00 ródło: Opracowanie własne na podstawie informacji o wykonaniu bud etu miasta Łodzi w latach oraz kwartalnych sprawozda o nadwy ce / deficycie (Rb-NDS) miasta Łodzi z lat Warto zatem zwróci uwag na koszty obsługi zadłu enia. Koszty te stanowiły od 1,36% (w 2005 r.) do 1,24% wydatków ogółem (w 2009 r.). Przykładowo w 2009 r. na obsług długu przeznaczono ponad 36 mln zł (o ok. 40% wi cej ni w 2005 r.). W latach nie przekroczono ustawowych limitów zadłu enia. Tak e z danych zawartych w prognozie ł cznej kwoty długu i spłat na koniec 2010 r. oraz na lata nast pne, pozytywnie zaopiniowanej przez RIO, wynika, e wielko zobowi za nie przekroczy ustawowego limitu 60% dochodów bud etowych. Spłat zaci gni tych do 2009 r. krajowych kredytów planuje si do ko ca 2019 r., a prawie wszystkich zagranicznych do ko ca 2021 r. Od 2022 r. planuje si jedynie spłacanie rokrocznie stałej raty 3,75 mln zł z tytułu zobowi za zaci gni tych w EBI i EBOiR. 56 Na podstawie Uchwały nr I/166/2009 Składu Orzekaj cego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 9 grudnia 2009 r. 57 Na podstawie danych z kwartalnych sprawozda Miasta Łodzi o stanie zobowi za według tytułów dłu nych oraz gwarancji i por cze (Rb-Z) z lat

18 140 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 30, Wpływ zmiany ustawy o finansach publicznych na polityk długu organów samorz dowych Łodzi Z wcze niejszych rozwa a wynika, e przy ustalaniu nowego limitu zadłu enia wa n rol pełni nadwy ka operacyjna. W uchwale bud etowej Łodzi na 2011 r. i w wykonaniu bud etu po raz pierwszy pojawi si przymus uzyskania równowagi b d przewagi kwoty dochodów bie cych (powi kszonych o nadwy k z poprzednich lat oraz wolne rodki) nad wysoko ci bie cych wydatków. Z danych zawartych w tabeli 4 wynika, e w latach wypracowano nadwy k operacyjn, co pozwala przypuszcza, e wprowadzona zmiana przepisów nie b dzie miała wpływu na przyszłe decyzje dotycz ce kształtowania si omawianych wielko ci, a w rezultacie zadłu enia. Niepokoj cy mo e by jednak znaczny spadek nadwy ki w 2009 roku do niecałych 140 mln zł, podczas gdy jeszcze rok wcze niej było to prawie 280 mln zł. Wysoko indywidualnego wska nika zadłu enia (w rzeczywisto ci wska nika spłat i obsługi) dla Łodzi przedstawiono w tabeli 7. Wska nik ten obliczono dla lat , przy czym przyj to wysoko dochodów i wydatków z tabeli 3, a zastosowano wzór z art. 243 u.f.p Jak wida, w przypadku Łodzi indywidualny wska nik zadłu enia jest nieco bardziej restrykcyjny ni 15% okre lone w u.f.p Gdyby wska nik na rok 2008 był obliczany na podstawie wzoru z u.f.p.-2009, wyniósłby 13,08%, natomiast w roku 2010 ju 14,75% 58. I cho to tylko ró nica 0,25 punktu procentowego, to w warto ciach bezwzgl dnych, w odniesieniu do planowanych dochodów ogółem na 2010 r., ró nica ta wynosiłaby prawie 6,5 mln zł. Z uzyskanych danych wynika, e mniejsze byłyby mo liwo ci zaci gania zobowi za. Hipotetyczny indywidualny wska nik długu zwi ksza si. Przyczyn wzrostu szacowanej wysoko ci wska nika w latach była stale wypracowywana nadwy ka operacyjna. W latach nadwy ka ta wyniosła rednio ok. 10% dochodów ogółem. Ponadto znaczne były wpływy ze sprzeda y maj tku od 40 mln zł w latach pocz tkowych do nawet ok. 100 mln zł w 2009 r. Obliczanie wska nika na podstawie historycznych danych powoduje, e ka dy, nawet wyst puj cy jednorazowo, wy szy składnik dochodów bie cych zawy a wynik. W rzeczywisto ci dochód ten mógł zosta dawno rozdysponowany, jednak wpływa na okre lanie zdolno ci zadłu enia nawet 2 lata pó niej. Przy zało eniu, e wielko ci niezb dne do obliczenia wska nika, planowane na 2010 r., pozostałyby na takim samym poziomie jak w uchwale bud etowej, w 2011 r. wska nik zadłu enia wyniósłby ju zaledwie 9,73% dochodów ogółem. Miałaby na to wpływ bardzo niska 59, w porównaniu z poprzednimi latami, nadwy ka operacyjna w 2010 r., wynosz ca niecałe 75 mln zł (ok. 2,91% dochodów ogółem). Sytuacj ratowałyby jedynie dochody z tytułu sprzeda y maj tku (planowane na kwot ponad 86 mln zł). Pokazuje to pewne niebezpiecze stwo zwi zane ze skłonno ci do wyprzedawania komunalnego maj tku, aby mo liwa stała si spłata zobowi za. W przypadku nieuzyskania odpowiedniej wielko ci nadwy ki operacyjnej, jest to bowiem jedyny 58 Tym samym Łód znalazła si w grupie 29 miast na prawach powiatu (jedynym w województwie łódzkim), których hipotetyczny wska nik w 2010 r. zawiera si w przedziale 10 15% redniej za lata (A. Gł bski, Hipotetyczny limit, wyd.cyt., s. 21, 28). 59 Czynnikiem wpływaj cym na zmniejszenie nadwy ki operacyjnej s zmiany w konstrukcji podatku dochodowego od osób fizycznych (wprowadzenie ulgi na dziecko oraz obni enie stawek podatkowych). Zmiany te wpływaj na dochody JST z pewnym opó nieniem (ze wzgl du na specyfik konstrukcji udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych). Nie bez znaczenia jest tak e wpływ kryzysu finansowego zapocz tkowanego w 2008 r. Na spadek nadwy ki operacyjnej oddziałuj te rosn ce wydatki bie ce, np. na skutek wzrostu cen energii oraz kosztów budowy i utrzymania ró nych obiektów.

19 Sławomira Ka duła, Joanna Urbaniak Zadłu enie jednostek samorz du terytorialnego w perspektywie zmian ustawowych (przypadek Łodzi) 141 sposób na podwy szenie wska nika. Z drugiej jednak strony uzasadnione mo e wyda si przeznaczanie wła nie tych rodków na odtwarzanie maj tku. Tabela 7. Indywidualny wska nik zadłu enia dla miasta Łodzi na lata Rok n Dochody bie ce Dochody z tytułu sprzeda y maj tku Wydatki bie ce Dochody ogółem Dochody bie ce Dochody z tytułu sprzeda y maj tku Wydatki bie ce Dochody ogółem Dochody bie ce Dochody z tytułu sprzeda y maj tku Wydatki bie ce Dochody ogółem Indywidualny wska nik ( rednia arytmetyczna z 3 13,08 14,20 14,75 lat) Uwaga: Dane dla roku poprzedzaj cego rok bud etowy, na który ustalany jest wska nik (n-1) to planowane wielko ci ze sprawozda z wykonania planu dochodów bud etowych (Rb-27S) za 3 kwartały. Rok n-3 Rok n-2 Rok n-1 ródło: Opracowanie własne na podstawie informacji o wykonaniu bud etu miasta Łodzi w latach oraz sprawozda z wykonania planu dochodów bud etowych (Rb-27S) miasta Łodzi z lat Na rysunku 1 przedstawiono planowany wska nik spłat zadłu enia wyliczony na podstawie art. 169 u.f.p z maksymalnym wska nikiem obliczonym na podstawie u.f.p W latach wska nik planowanych spłat i obsługi b dzie ni szy ni obliczony wska nik indywidualny. Do prognozy nale y jednak podej ostro nie, bo wska niki planowanych płatno ci zwi zanych ze spłat i obsług długu na lata obliczono przy zało eniu pełnej realizacji zaplanowanych dochodów i przy zakładanych wydatkach. W latach miasto przewiduje ponosi wy sze rozchody i wydatki zwi zane z długiem ni te, które mogłoby zaplanowa, gdyby obowi zywał wtedy nowy limit. Z informacji uzyskanych w Urz dzie Miasta wynika, e od 2014 r. faktyczne obci enie bud etu miasta spłat i obsług długu b dzie ni sze od limitu indywidualnego.

20 142 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 30, ,4 6,8 9,2 9, ,6 9,7 8,3 8, maksymalny wska nik spłaty zadłu enia (u.f.p ) planowany wska nik spłaty zadłu enia (u.f.p.-2005) Rys. 1. Udział planowanych płatno ci zwi zanych ze spłat i obsług długu Łodzi w dochodach ogółem w latach na tle indywidualnego wska nika długu wyliczonego na podstawie u.f.p ródło: Opracowanie własne na podstawie uchwały nr I/82/2010 Składu Orzekaj cego Regionalnej Izby Obrachunkowej Łodzi z dnia 7 czerwca 2010 r. Aby móc oceni skutki wprowadzenia nowego limitu, warto porówna go z kształtowaniem si wska nika, gdy kierowano si ograniczeniami ilo ciowymi zawartymi w u.f.p Dane te przedstawia tabela 8. Wska nik spłaty zadłu enia (rat i odsetek) obliczany na podstawie u.f.p wynosił od 6,06% w roku 2007, przez 6,59% w roku 2008 i 6,73% w roku 2009, do 8,18% (i 8,18%) w roku Jego wzrost w ostatnim z omawianych lat wynikał nie tylko ze wzrostu planowanych spłat kapitału zaci gni tych po yczek (o ponad 25 mln zł w porównaniu z rokiem wcze niejszym), ale i ze spadku dochodów ogółem (spadek ten wyniósł prawie 120 mln zł, czyli 4,45%). Pomimo ci głego wzrostu, ani razu wska nik ten nie przekroczył ustawowych 15%. Przyczyn niewykorzystania pełnych zdolno ci zadłu enia mo na próbowa upatrywa w innym ograniczeniu ilo ciowym dotycz cym relacji ogółu zadłu enia do wykonanych dochodów ogółem na koniec roku bud etowego. Relacja ł cznej planowanej kwoty długu na koniec roku bud etowego do planowanych dochodów ogółem wyniosła prawie 37% w latach 2007 i W roku 2009 wzrosła do 41,04% planowanych dochodów, natomiast w 2010 r., przy zało eniu, e planowane dochody zostan w cało ci zrealizowane, relacja ta wyniesie ponad 50%. We wszystkich latach sporo brakowało do przekroczenia ustawowego limitu, jednak w 2010 r. relacja ta niebezpiecznie si do niego zbli a, a według prognozy zadłu enia w 2013 r. osi gnie poziom 58,9%.