KONCEPCJA I METODOLOGIA BUDOWY KATALOGU WSKAŹNIKÓW JAKOŚCI ŻYCIA I JAKOŚCI USŁUG PUBLICZNYCH DLA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Transkrypt

1 MONITOROWANIE JAKOŚCI USŁUG PUBLICZNYCH KONCEPCJA I METODOLOGIA BUDOWY KATALOGU WSKAŹNIKÓW JAKOŚCI ŻYCIA I JAKOŚCI USŁUG PUBLICZNYCH DLA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO III. PIOTR WIERZCHOSŁAWSKI

2 KONCEPCJA I METODOLOGIA BUDOWY KATALOGU WSKAŹNIKÓW JAKOŚCI ŻYCIA I JAKOŚCI USŁUG PUBLICZNYCH DLA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO SPIS TREŚCI 1. Wprowadzenie Definicja pojęcia jakość życia przyjęta w ramach projektu MJUP Definicja pojęcia jakość usług publicznych przyjęta w ramach projektu MJUP Zasady opracowania Katalogu wskaźników jakości życia i jakości usług publicznych Wskaźniki i mierniki. Rodzaje wskaźników na poziomie strategicznym Zasady opisu wskaźników Kryteria i zasady wyboru wskaźników jakości życia i jakości usług publicznych Struktura Katalogu wskaźników dziedzinowych oraz Tabela planu analizy wskaźników Osoby odpowiedzialne za Katalog wskaźników Proces budowy Katalogu wskaźników Wykorzystanie Katalogu wskaźników dziedzinowych w systemie zarządzania JST Miejsce Katalogu wskaźników dziedzinowych w systemie zarządzania JST Wpływ działań miasta na jakość życia wyrażoną wartością wskaźników dziedzinowych Określanie wartości wskaźników

3 DZIEDZINY ZARZĄDZANIA 1. WPROWADZENIE Poprawa jakość życia mieszkańców powinna być misją i najważniejszym celem działań jednostek samorządu terytorialnego. Czynniki kształtujące jakość życia w jednostce samorządu terytorialnego można podzielić na dwie grupy. Pierwszą z nich stanowią działania samorządu, w tym przede wszystkim usługi publiczne i sposób zarządzania, który umożliwia skuteczną i efektywną realizację akceptowanej przez społeczność wizji rozwoju miasta. Drugą stanowią czynniki, na które jednostka samorządu nie ma wpływu lub jej wpływ jest ograniczony, np. koniunktura gospodarcza, sytuacja demograficzna, środowisko naturalne, czy wreszcie zastany kapitał kulturalny i społeczny danej jednostki. Badania jakości życia zapoczątkowane w latach 30-tych XX wieku, począwszy od lat 80-tych i 90-tych XX w. stały się ważnym narzędziem realizacji i oceny polityk publicznych na szczeblu międzynarodowym, krajowym, regionalnym i lokalnym. Ocena jakości życia stała się istotną informacją dla organizacji międzynarodowych (np. ONZ), rządów centralnych, władz lokalnych, a także firm audytorskich i doradczych (np. PricewaterhouseCoopers, Deloitte), organizacji typu think tank, jak i dużych, opiniotwórczych mediów (np. The Economist, czy też Polityka lub Gazeta Wyborcza w Polsce). Obecnie regularnie prowadzone są cykliczne badania jakości życia na różnych poziomach. Na ich podstawie obliczane są wskaźniki zagregowane 1 lub grupy wskaźników cząstkowych 2, jak np.: Better Life Index opracowany przez OECD 3, wskaźnik EQLS (European Quality of Life Survey) opracowany przez Eurofund, wskaźnik ENIQ 4 opracowany przez European Foundation on Social Quality, City Developement Index opracowany przez ONZ, czy wreszcie grupa wskaźników opracowanych przez agencję Eurostat 5. W Polsce od 2000 r. prowadzone są cykliczne badania Diagnoza społeczna, których celem jest uzyskanie obrazu warunków i jakości życia Polaków. Badania te mają charakter interdyscyplinarny i uwzględniają wiele ważnych aspektów życia gospodarstw domowych i ich członków, m.in. informację o postawach i samopoczuciu przedstawicieli polskiego społeczeństwa. Na poziomie lokalnym w Polsce stały i cykliczny charakter mają m.in. badania jakości życia w Poznaniu prowadzone od 2001 r. 6 na zlecenie władz miasta obok badań jakości usług świadczonych przez spółki komunalne oraz coroczne badania jakości usług komunalnych prowadzone w Krakowie od 1999 r. przez Krakowski Holding Komunalny 7. Wspólną cechą większości wymienionych badań jest identyfikacja, gromadzenie i analiza danych charakteryzujących czynniki wpływające na jakość życia, takich jak: wysokość dochodów, warunki mieszkaniowe, zatrudnienie i rozwój kompetencji, więzi z otoczeniem i aktywność na rzecz lokalnej społeczności, edukacja, środowisko, zaangażowanie na rzecz rozwoju demokracji lokalnej, zdrowie, ogólna satysfakcja z życia, bezpieczeństwo, możliwości spędzania czasu wolnego. 1 Wskaźniki zagregowane lub indeksy wskaźniki złożone, uwzględniające wiele aspektów funkcjonowania podmiotu lub badanego zjawiska za pomocą wskaźników cząstkowych lub/i mierników obrazujących poszczególne aspekty, ujęte syntetycznie w formule obliczania wartości wskaźnika. 2 Wskaźniki cząstkowe wskaźniki obrazujące pojedyncze aspekty funkcjonowania podmiotu lub badanego zjawiska, obliczane za pomocą mierników, będące składowymi formuły obliczania wartości wskaźnika zagregowanego. 3 Europejska Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. 4 European Network Indicators of Social Quality. 5 Jakość życia w Poznaniu dostępne raporty za 2006, 2008, 2010 rok ( 6 Wskaźniki cząstkowe wskaźniki obrazujące pojedyncze aspekty funkcjonowania podmiotu lub badanego zjawiska, obliczane za pomocą mierników, będące składowymi formuły obliczania wartości wskaźnika zagregowanego. 7 Usługi komunalne w opiniach i budżetach mieszkańców Krakowa dostępne raporty z lat ( 3

4 KONCEPCJA I METODOLOGIA BUDOWY KATALOGU WSKAŹNIKÓW JAKOŚCI ŻYCIA I JAKOŚCI USŁUG PUBLICZNYCH DLA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Wśród wymienionych wyżej wskaźników cząstkowych i zagregowanych z punktu widzenia potrzeb informacyjnych jednostek samorządu terytorialnego oraz celów projektu Monitorowanie jakości usług publicznych jako element zintegrowanego systemu zarządzania jednostką samorządu terytorialnego (dalej: projekt MJUP) na uwagę zasługuje wskaźnik syntetyczny City Development Index (CDI) opracowany przez ONZ. Ocenia on poziom rozwoju miast z perspektywy jakości życia i jest mierzony poziomem dobrobytu, dobrostanu (wellbeing) oraz dostępu do usług publicznych. Dobrobyt mierzony jest poziomem wytwarzanego lokalnie PKB na mieszkańca, dobrostan odczuwalną jakością życia i dostępem do infrastruktury miejskiej. Wskaźnik podzielono na 5 głównych wskaźników cząstkowych: produkt miejski (wartość wytwarzanego lokalnie PKB), infrastruktura, gospodarka odpadami, zdrowie i edukacja, a każdemu z tworzących je mierników lub wskaźników cząstkowych przypisano odpowiednie wagi. Dla projektu MJUP idea CDI jest interesująca dlatego, że podobnie jak sam projekt wiąże ona ze sobą jakość życia i jakość usług publicznych ze skutecznym zarządzaniem miejskim (urban governance), wskazując, że planowanie strategiczne i związane z nim inwestycje w infrastrukturę fizyczną i społeczną przekładają się na poprawę wskaźników w innych obszarach zarządzania. Koncepcja badań jakości życia przyjęta w ramach projektu MJUP ma charakter kompleksowy i zakłada gromadzenie danych z obszaru 15 dziedzin zarządzania jednostką: oświata i wychowanie, pomoc i integracja społeczna, zdrowie, bezpieczeństwo publiczne, planowanie przestrzenne i architektura/przestrzeń i architektura, transport, gospodarka komunalna, turystyka i promocja, kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, sport i rekreacja, mieszkalnictwo, ochrona i kształtowanie środowiska, przedsiębiorczość, społeczeństwo obywatelskie, nauka i technologie informatyczne. Obok wskaźników jakości życia badane będą także wskaźniki jakości usług publicznych, które mają istotne znaczenie dla oceny jakości życia. Podobnie jak w wielu innych koncepcjach i metodykach, w niniejszym opracowaniu nie przyjmuje się wyraźnego rozgraniczania i odrębnej klasyfikacji wskaźników jakości życia i wskaźników jakości usług publicznych. Na poziomie zarządzania strategicznego wskaźniki te występują najczęściej zamiennie i w zależności od perspektywy badawczej ten sam wskaźnik może być wykorzystany jako wskaźnik jakości życia lub jakości usług publicznych (np. wskaźniki dotyczące jakości wody pitnej, jakości transportu publicznego, wyników nauczania, jakości/dostępności usług medycznych, dostępności dóbr kultury lub uczestnictwa w wydarzeniach kulturalnych, etc.). Diagnoza potrzeb informacyjnych przeprowadzona w Krakowie i Poznaniu 8 w ramach projektu MJUP wykazała konieczność modernizacji i uzupełnienia dotychczasowych koncepcji badań w obu miastach, a także sposobu wykorzystywania wyników badań do zarządzania miastem. Dotychczasowe badania jakości życia i jakości usług publicznych w Krakowie i Poznaniu wykorzystywały dane gromadzone w Banku Danych Lokalnych GUS (Poznań) albo dane własne pochodzące z badań lub sprawozdań spółek komunalnych (Kraków), uzupełnione o badania opinii mieszkańców. W Krakowie wyniki badań Krakowskiego Holdingu Komunalnego wykorzystywane były przy podejmowaniu decyzji zarządczych przez kierownictwo spółek komunalnych. Były one jednak ograniczone do dwóch dziedzin zarządzania transportu i gospodarki komunalnej, a ściślej do konkretnych usług: dostarczania wody, odprowadzania ścieków, ogrzewania mieszkań i budynków, wywozu śmierci, oczyszczania miasta, czy usług transportowych. Konieczne było zatem poszerzenie badań o pozostałe dziedziny zarządzania i objęcie monitorowaniem realizowanych w ich 8 W ramach diagnozy potrzeb informacyjnych na I etapie realizacji projektu MJUP przeprowadzono wywiady z kadrą kierowniczą Gminy Miejskiej Kraków i Gminy Miejskiej Poznań (koncepcja dr Piotr Rogala) oraz analizę systemów zarządzania w Krakowie i Poznaniu (por. pkt. 1.3 Strategii wdrażania projektu MJUP ). Na II etapie realizacji projektu w Krakowie i Poznaniu przeprowadzono inwentaryzację wskaźników, opracowano Karty wskaźników (w Poznaniu z udziałem Koordynatorów programów strategicznych, w Krakowie z udziałem Koordynatorów dziedzin zarządzania), dokonano analizy adekwatności wskaźników do potrzeb informacyjnych w formie warsztatów, badań jakościowych z udziałem kierownictwa GMK i GMP oraz ekspertów zewnętrznych. 4

5 DZIEDZINY ZARZĄDZANIA ramach usług publicznych oraz właściwych dziedzinom aspektów jakości życia. W Poznaniu zakres danych gromadzonych i analizowanych w dotychczasowych badaniach jakości życia obejmował 10 z 15 dziedzin zarządzania określonych w projekcie MJUP, w tym: ocenę warunków życia, ocenę własnej sytuacji życiowej oraz warunków mieszkaniowych, ocenę komunikacji zbiorowej i indywidualnej, ocenę warunków zdrowia i instytucji opieki zdrowotnej, ocenę materialnych warunków życia oraz systemu opieki społecznej, ocenę poczucia bezpieczeństwa i poziomu przestępczości, ocenę możliwości spędzania czasu wolnego i uczestnictwa w kulturze, ocenę warunków pracy i poziomu dochodów, ocenę instytucji edukacyjnych. Problemem Poznania było jednak to, że gromadzone w ramach badań dane nie były wykorzystywane do parametryzacji programów strategicznych i zadań budżetowych. Konieczne było zatem uzupełnienie dotychczasowych wskaźników o takie, które umożliwiają ocenę działań samorządu 9 oraz zbudowanie systemu monitorowania strategii rozwoju w powiązaniu z budżetem zadaniowym. 2. DEFINICJA POJĘCIA JAKOŚĆ ŻYCIA PRZYJĘTA W RAMACH PROJEKTU MJUP Przy opracowaniu koncepcji i metodyki budowy katalogu wskaźników jakości życia i jakości usług publicznych w ramach projektu MJUP uznano, że istniejące dotychczas własne (krajowe lub międzynarodowe) metody pomiaru tych wskaźników nie są wystarczające z punktu widzenia aktualnych potrzeb JST. Konieczne jest opracowanie takiej metodyki i takich wskaźników, które w rzeczywisty sposób wspomagać będą decyzje zarządcze kierownictwa jednostek samorządu na poziomie strategicznym (poziom planowania i monitorowania wieloletniego, obejmujący cele strategii rozwoju i programy strategiczne służące ich realizacji) i operacyjnym (poziom planowania i monitorowania zadań budżetowych w perspektywie rocznej). Potrzeby informacyjne kierownictwa najczęściej nie są dokładnie sprecyzowane i mogą różnić się w zależności od wielkości i specyfiki danej jednostki. Dlatego też przedstawione tu koncepcja i metodyka budowy katalogu wskaźników jakości życia i jakości usług publicznych z konieczności będą miały charakter ogólny i ramowy, wymagający konkretyzacji poprzez identyfikację potrzeb informacyjnych kierownictwa każdej JST, w której byłyby one wdrażane. Priorytetowym celem prezentowanych poniżej koncepcji i metodyki jest pomoc w rozpoznaniu i zaspokojeniu potrzeb informacyjnych kadry zarządzającej w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce w zakresie możliwości poprawy jakości życia mieszkańców. W ramach projektu MJUP przyjęto rozumienie jakości życia jako tzw. populacyjnej jakości życia JST 10, którą można określić, jako potencjał społeczno ekonomiczny ludności zamieszkującej na określonym terytorium, kształtowany przez warunki życia, z uwzględnieniem systemu wartości determinującego sposób postrzegania szczęścia i niezadowolenia z życia. Z punktu widzenia mieszkańców jakość życia będzie tu rozumiana jako atrybut zmienna zależna szeroko rozumianego środowiska (warunków) życia, które oddziałuje na satysfakcję z danego miejsca zamieszkania. Z punktu widzenia samorządu jakość życia będzie 9 Por. Strategia wdrażania projektu MJUP pkt. 1.4: Wymienione problemy dotyczą także administracji w Krakowie i Poznaniu. Np. prowadzone w Poznaniu badania jakości usług i jakości życia nie znajdywały do tej pory wystarczającego zastosowania w zarządzaniu miastem ze względu na brak określenia ich roli w zakresie monitorowania realizacji Strategii i jego niedostateczne powiązanie z budżetem zadaniowym. Działający od 6 lat w Krakowie system monitorowania zadań budżetowych przyczynia się do poprawy skuteczności i efektywności zadań na poziomie operacyjnym, ale nie był w wystarczającym stopniu powiązany z monitorowaniem strategii i programów strategicznych, które do tej pory objęte były tradycyjnym systemem sprawozdawczości. 10 Por. Przemysław Solecki, Jakość życia w świetle wskaźników zrównoważonego rozwoju, Instytut Socjologii UJ, 2010, praca magisterska pod kierunkiem prof. Jarosława Górniaka. Materiał prezentowany podczas seminarium doktoranckiego. 5

6 KONCEPCJA I METODOLOGIA BUDOWY KATALOGU WSKAŹNIKÓW JAKOŚCI ŻYCIA I JAKOŚCI USŁUG PUBLICZNYCH DLA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO rozumiana jako stopień dopasowania środowiska danej JST do różnorodnych potrzeb zamieszkującej ją ludności oraz swego rodzaju oferta dla osób z zewnątrz podejmujących decyzję o osiedleniu się. Sposób postrzegania i oceny jakości życia przez populację mieszkańców JST musi uwzględniać dobrostan określony przez obiektywne warunki życia, percepcję tego dobrostanu przez osoby w różnym wieku, ich dotychczasowe osiągnięcia, a także stopień w jakim istniejące warunki umożliwiają im realizację własnych celów życiowych. Ocena ta musi brać pod uwagę potrzeby życiowe jednostki w różnych okresach życia, które podobnie jak sposób ich zaspokajania oraz system wartości, będący kluczem do oceny jakości życia mogą zmieniać się w każdej dekadzie (np. zmiana stosunku do konsumpcji, ekologii, zmiana hierarchii wartości życiowych, hierarchii celów, etc.). Warunki życia można podzielić na dwie grupy czynników : 1. Czynniki niezależne od działań JST lub zależne w niewielkim stopniu i długim horyzoncie czasowym (np. zjawiska pogodowe, koniunktura gospodarcza, trendy demograficzne, etc.); 2. Czynniki zależne od JST, w tym głównie jakość usług publicznych rozumiana jako dostępność, skuteczność i efektywność, ze szczególnym uwzględnieniem wskaźników rezultatu i satysfakcji mieszkańców. W celu umożliwienia i ułatwienia analizy jakości życia, środowisko życia mieszkańców JST podzielono na 15 dziedzin. Dziedziny te umożliwiają identyfikację warunków życia mieszkańców, a równocześnie są obszarami, w których duże jednostki samorządu (jak Kraków i Poznań) dostarczają usługi publiczne kształtujące jakość życia całej populacji. Dlatego z punktu widzenia jednostki samorządu będziemy mówić o dziedzinach zarządzania, a z punktu widzenia mieszkańców o warunkach życia w poszczególnych dziedzinach 11. Takie podejście umożliwi uwzględnienie szerokiego spectrum czynników zależnych od działań JST, identyfikację najważniejszych czynników niezależnych od działań administracji lokalnej, a także poznanie sposobu postrzegania jakości życia przez mieszkańców w obszarze różnych dziedzin. Czynniki kształtujące jakość życia na poziomie JST dobrze jest analizować w powiązaniu z koncepcją zrównoważonego rozwoju teorią leżącą u podstaw większości współczesnych strategii rozwojowych na poziomie globalnym, narodowym i lokalnym 12. Jedną z podstaw tej teorii była obserwacja malejącego znaczenia wzrostu gospodarczego na jakość życia ludzi w krajach bogatych w ciągu ostatnich dwudziestu lat 13. Koncepcja zrównoważonego rozwoju, obok rozwoju gospodarczego, kładzie nacisk na rozwój społeczny oraz ochronę zasobów naturalnych i środowiska. Zakłada też, że jakość życia i potrzeby obecnego pokolenia powinny być zaspokajane na poziomie, na jaki pozwala obecny rozwój cywilizacyjny bez umniejszania szans na zaspokojenie potrzeb pokoleń przyszłych. Podczas konferencji Środowisko i Rozwój, która odbyła się z inicjatywy ONZ w 1992 r. w Rio de Janerio, przyjęto dokument programowy o nazwie Agenda 21 przedstawiający sposób opracowania i wdrożenia zrównoważonego rozwoju na poziomie lokalnym. Za dokumentem tym możemy przyjąć, że rozwój zrównoważony na poziomie lokalnym jest równoznaczny z ulepszaniem jakości życia w sposób pozwalający na równoczesne wspomaganie ekosystemów. Tym samym poprawa jakości życia lokalnej społeczności nie jest możliwa bez harmonizowania i równoważenia rozwoju jednostki samorządu w trzech sferach: gospodarczej, przestrzenno-środowiskowej i społecznej. 11 W ramach projektu MJUP wyodrębniono następujące dziedziny: (1) planowanie przestrzenne / przestrzeń i architektura, (2) transport, (3) gospodarka komunalna, (4) ochrona i kształtowanie środowiska, (5) oświata i wychowanie, (6) bezpieczeństwo publiczne, (7) mieszkalnictwo, (8) kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, (9) sport i rekreacja, (10) zdrowie, (11) pomoc i integracja społeczna, (12) przedsiębiorczość, (13) społeczeństwo obywatelskie, (14) turystyka i promocja, (15) nauka i technologie informatyczne. 12 Koncepcja zrównoważonego rozwoju jest podstawą dla określenia misji i celów strategicznych m.in. Krakowa i Poznania, a także takich miast jak Ontario, Winnipeg, Washington i wiele innych. 13 Marek Urbaniak, Wskazania dla polityki zrównoważonego rozwoju [w:] Polityka gospodarcza. Studia i przyczynki, red. Jerzy Trajkowski, Poznań 2005, str

7 DZIEDZINY ZARZĄDZANIA Przez niektórych badaczy wyróżniana jest także czwarta sfera rozwoju: kapitał ludzki rozumiany jako wspólnota obywatelska, a także system demokracji lokalnej i sprawność władz lokalnych 14. Zakres merytoryczny oraz kompleksowy charakter czterech sfer zrównoważonego rozwoju dobrze harmonizuje i uzupełnia się z 15 dziedzinami wyodrębnionymi w projekcie MJUP, umożliwiając identyfikację i agregację dziedzin zarządzania JST wewnątrz sfer zrównoważonego rozwoju. Takie podejście ułatwia diagnozę potrzeb w zakresie jakości życia na poziomie lokalnym, określanie priorytetów, dobór odpowiednich działań w celu osiągnięcia zakładanych rezultatów oraz ich monitorowanie. Narzędziem, które umożliwia powyższe jest katalog wskaźników dla każdej z dziedzin zarządzania. Mimo, że każdy wskaźnik zdefiniowany jest tutaj w konkretnej dziedzinie, wiele z nich ma charakter ponaddziedzinowy, jak np.: wskaźniki demograficzne, wskaźniki gospodarcze, wskaźniki czystości powietrza, etc. Przypisanie dziedzin do sfer zrównoważonego rozwoju ułatwia ich analizę i interpretację, w szczególności w zakresie powiązań i zależności wskaźników między dziedzinami np. między Ochroną i kształtowaniem środowiska, Zdrowiem, Transportem, Planowaniem przestrzennym i architekturą. Przykładowo na wartość wskaźnika zanieczyszczenia powietrza wywierać mogą wpływ działania i usługi realizowane w ramach wielu różnych dziedzin zarządzania, w tym np. likwidacja niskiej emisji i rozwój terenów zielonych (Ochrona i kształtowanie środowiska), budowa obwodnic i ścieżek rowerowych (Transport), kształtowanie przestrzeni publicznej w celu ochrony korytarzy powietrznych, zapewniających odpowiednią wentylację miasta (Planowanie przestrzenne i architektura). Dodatkowo wszystkie wymienione działania mają wpływ na poziom zachorowalności na choroby cywilizacyjne, w szczególności choroby układu krążenia. Sposób powiązania sfer zrównoważonego rozwoju z dziedzinami zdefiniowanymi w projekcie MJUP przedstawiono w Tabeli nr 1. Tabela nr 1. Powiązanie sfer zrównoważonego rozwoju z dziedzinami JST. Sfera zrównoważonego rozwoju Sfera gospodarcza Sfera społeczna Kapitał ludzki Dziedzina zarządzania Przedsiębiorczość Turystyka i promocja Oświata i wychowanie Zdrowie Mieszkalnictwo Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego Pomoc i integracja społeczna Sport i rekreacja Bezpieczeństwo publiczne Nauka i technologie informatyczne Społeczeństwo obywatelskie 14 Tak rozumiane sfery zrównoważonego rozwoju są bliskie koncepcji prof. Tadeusza Borysa, a także są zbieżne ze schematem pomiaru jakości życia określonym przez Bank Światowy, w którym dobrobyt społeczeństwa mierzy się poprzez ocenę zasobów w czterech kategoriach: kapitał ludzki, kapitał stworzony przez człowieka, kapitał społeczny i kapitał naturalny. 7

8 KONCEPCJA I METODOLOGIA BUDOWY KATALOGU WSKAŹNIKÓW JAKOŚCI ŻYCIA I JAKOŚCI USŁUG PUBLICZNYCH DLA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Sfera środowiska i przestrzeni Ochrona i kształtowanie środowiska Transport Planowanie przestrzenne i architektura Gospodarka komunalna Podsumowując można powiedzieć, że jakość życia na poziomie JST kształtowana będzie przez następujące grupy czynników: 1. Czynniki, na które JST wywiera wpływ przez dostarczanie usług publicznych (np. wskaźnik jakości wody, ocena czystości miasta, wskaźnik dostępności przedszkoli, wskaźnik jakości transportu). 2. Czynniki niezależne, na które JST nie ma wpływu, ale wyłącznie te, które dotyczą lub mogą dotyczyć ogółu mieszkańców i są przydatne w diagnozie stanu dziedziny, czyli rozpoznawaniu potrzeb oraz sytuacji życiowej mieszkańców (np. wskaźnik przeciętnego wynagrodzenia, wskaźnik motoryzacji mierzony liczbą samochodów osobowych na 1000 mieszkańców, wskaźnik przestępczości mierzony liczbą przestępstw na 1000 mieszkańców, wskaźnik średniej długości życia, wskaźnik zapadalności na choroby cywilizacyjne, etc.). 3. Priorytety mieszkańców wewnątrz każdej dziedziny zarządzania określone z punktu widzenia postrzegania jakości życia oraz możliwości realizacji swoich życiowych celów. 4. Czynniki mające swe źródło w postawach i działaniach samych mieszkańców kształtujących swój własny dobrostan. 5. Kapitał ludzki rozumiany jako zbiór czynników wspólnych dla administracji i mieszkańców obejmujących rozwój więzi w obrębie wspólnoty lokalnej, system demokracji lokalnej oraz sprawność władz lokalnych. Rys. 1. Jakość życia na poziomie jednostki samorządu terytorialnego Indywidualne postawy, działania i wartości mieszkańców Rozwój ekonomiczny Jakość życia Rozwój przestrzenno środowiskowy Kapitał ludzki wspólnota obywatelska, demokracja lokalna i sprawny samorząd Rozwój społeczny Źródło: opracowanie własne. 8

9 DZIEDZINY ZARZĄDZANIA Poprawa i monitorowanie jakości życia na poziomie lokalnym wymaga opracowania odpowiednio dobranego zestawu wskaźników określonego w projekcie MJUP Katalogiem wskaźników jakości życia i jakości usług publicznych. Narzędzie to powinno zapewniać trafną identyfikację kierunków rozwoju jednostki samorządu, określać charakter niezbędnych zmian, identyfikować obszary struktury społecznej, które cechują się nieprzystosowaniem do zmieniających się warunków i brakiem spójności z pozostałymi elementami systemu DEFINICJA POJĘCIA JAKOŚĆ USŁUG PUBLICZNYCH PRZYJĘTA W RAMACH PROJEKTU MJUP W projekcie MJUP usługę publiczną zdefiniowano jako działania lub zespół działań wykonywanych na rzecz wspólnoty przez podmiot publiczny lub z udziałem środków publicznych 16. W jednostkach samorządu, w których wdrożono budżet zadaniowy usługi publiczne mogą, ale nie muszą być tożsame z zadaniami budżetowymi lub działaniami zdefiniowanymi w zadaniach budżetowych. Mogą być one opisane i realizowane na wiele różnych sposobów np. za pomocą procedur, procesów, instrukcji ale zawsze w ramach zadań budżetowych. Realizacja usługi publicznej może odbywać się w całości w ramach jednego zadania budżetowego, bądź w ramach wielu zadań budżetowych jednej lub wielu jednostek (np. obsługa inwestorów, dps-y, szkoły, przedszkola, etc.). Usługi publiczne mogą składać się z działań dostarczających jeden lub kilka rodzajów produktów (zidentyfikowanych w JST efektów bezpośrednich zadań budżetowych lub działań, które składają się na zadania, np. wydane decyzje administracyjne, zrealizowane płatności, udzielone informacje, zawarte i rozliczone umowy, etc.). Na poziomie strategicznym w dziedzinie zarządzania usługi publiczne definiowane są w sposób ogólny, inaczej niż w zadaniach budżetowych, gdzie często utożsamiane są one z konkretnymi produktami lub w przepisach prawa, które określają tzw. zadania jednostek samorządu. Definiowanie usług publicznych na poziomie strategicznym wymaga przede wszystkim uwzględnienia perspektywy klienta. Klientem usług publicznych może być cała wspólnota, grupa jej członków lub pojedynczy obywatel czy inwestor. Dlatego tworząc katalog usług publicznych należy: przyjrzeć się najważniejszym grupom klientów w ramach danej dziedziny, zidentyfikować działania prowadzone na rzecz tych klientów w ramach zadań budżetowych, powiązać je z istniejącą usługą publiczną lub zdefiniować nową usługę. Dla każdej dziedziny należy zdefiniować komplet usług, tzn. należy je określić w taki sposób, by obejmowały wszystkie działania jednostki samorządu kierowane do grup klientów w ramach danej dziedziny. Przykładem może być lista trzech usług publicznych określona w Krakowie dla dziedziny Transport, która obejmuje cały system transportowy w mieście: 15 A. Wachowiak, Jak żyć. Wybrane problemy jakości życia, Poznań 2001, s Podręcznik Ogólne zasady monitorowania jakości usług publicznych, opracowany na pierwszym etapie realizacji projektu MJUP (dostępny na stronie internetowej projektu: 9

10 KONCEPCJA I METODOLOGIA BUDOWY KATALOGU WSKAŹNIKÓW JAKOŚCI ŻYCIA I JAKOŚCI USŁUG PUBLICZNYCH DLA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO 1. Zarządzanie transportem zbiorowym 2. Zarządzanie infrastrukturą transportową 3. Zarządzanie ruchem Na pierwszym etapie monitorowania można ograniczyć się do najważniejszych usług i nie próbować objąć nim wszystkich usług publicznych zdefiniowanych w ramach danej dziedziny. Monitorowanie usług publicznych powinno odbywać się z wykorzystaniem wskaźników dziedzinowych kontekstowych i strategicznych 17, w tym obiektywnych (obliczanych za pomocą danych z rejestrów lub pomiarów) i subiektywnych (uzyskiwanych w wyniku badań społecznych). Wskaźniki strategiczne uwzględniać powinny w pierwszej kolejności trzy kryteria składające się na ocenę jakości usługi publicznej: dostępność rozumiana może być przestrzennie (dostęp do usługi mieszkańców w różnych lokalizacjach), organizacyjnie (gotowość jednostki do świadczenia usługi, klarowność procedur, informacja) lub finansowo (np. ceny biletów do instytucji kultury, ceny biletów komunikacji miejskiej, etc.); skuteczność rozumiana jako spełnienie określonych wymagań istotnych z punktu widzenia klienta, a także jako stopień objęcia usługami danej grupy docelowej; satysfakcja stopień zadowolenia mieszkańców lub innych grup docelowych z poziomu realizacji konkretnych usług publicznych, pakietu tych usług lub poziomu życia w kontekście określonej dziedziny zarządzania. Pojęcie satysfakcji mieści się w pojęciu skuteczności, ale z punktu widzenia praktyki definiowania wskaźników warto je wyodrębnić. Wskaźniki skuteczności usług będą przede wszystkim wskaźnikami rezultatu obrazującymi stopień osiągnięcia celu lub zakres planowanej zmiany. Wskaźniki satysfakcji będą wskaźnikami opinii; oraz kryterium czwarte, którego przydatność uzależniona jest od stopnia zawansowania budżetu zadaniowego i rachunkowości zarządczej w danej jednostce samorządu: efektywność kosztowa obrazuje stosunek kosztów do efektów bezpośrednich (produktów) lub rezultatów. Wskaźniki efektywności kosztowej dla usług publicznych mierzone będą jako suma kosztów całkowitych wszystkich działań związanych z realizacją danej usługi, możliwych do wyodrębnienia dzięki odpowiedniej strukturze budżetu zadaniowego i adekwatnemu systemowi ewidencji finansowo-księgowej. Dla pełnego obrazu usług publicznych przy ich definiowaniu i monitorowaniu w zależności od rozwoju systemu zarządzania danej JST i potrzeb informacyjnych kierownictwa wykorzystywane powinny być także dane z poziomu operacyjnego pochodzące z monitorowania zadań budżetowych. W szczególności chodzi o dane dotyczące liczby produktów wytworzonych w zadaniach budżetowych związanych z realizacją usług, wymagań jakościowych dotyczących tych produktów, a także nakładów finansowych oraz kosztów działań i zadań związanych z realizacją usług. Np. dla usługi dotyczącej przyznawania i wypłaty świadczeń 17 Wskaźniki kontekstowe tj. informacyjne, obrazują trendy i zjawiska charakteryzujące stan i dynamikę rozwoju danej dziedziny/dziedzin zarządzania, które z kolei odzwierciedlają istotne aspekty sytuacji społeczno gospodarczej Gminy Miejskiej Kraków. Wartość tych wskaźników zależna jest od zespołu czynników wewnętrznych i zewnętrznych w makroskali. Działania samorządu nie mają na nie wpływu bądź nie mają decydującego wpływu (zwłaszcza w perspektywie średniookresowej). Wskaźniki kontekstowe mogą służyć do benchmarkingu, w tym do porównań z innymi miastami. To np.: demografia, stopa bezrobocia, uwarunkowania przyrodniczo klimatyczne, struktura wykształcenia mieszkańców, liczba osób niepełnosprawnych, etc. Wskaźniki strategiczne wskaźniki rezultatu, których wartość jest/powinna być zależna od działań samorządu. Są one definiowane dla poszczególnych dziedzin zarządzania i wykorzystywane do oceny stopnia osiągnięcia średnio lub długofalowych celów Strategii Rozwoju Krakowa, w szczególności wyników Programów. To np. procent odpadów poddanych recyklingowi, poczucie bezpieczeństwa, jakość usług transportowych, odsetek maturzystów, którzy zdali maturę z matematyki z oceną dobrą, etc. 10

11 DZIEDZINY ZARZĄDZANIA socjalnych będziemy mogli dysponować informacjami o liczbie wydanych decyzji, ich terminowości i poprawności, liczbie wypłaconych świadczeń, średniej kwocie jednego świadczenia, bezpośrednich, pośrednich i całkowitych kosztach obsługi świadczeń. Jednocześnie na poziomie dziedziny interesować nas będą wskaźniki strategiczne i kontekstowe obiektywne, obrazujące np. odsetek klientów pomocy społecznej poniżej pewnego progu dochodowego (wskaźnik kontekstowy) oraz odsetek klientów pomocy społecznej, których sytuacja życiowa uległa poprawie i zaprzestali korzystania ze świadczeń (wskaźnik strategiczny), z uwzględnieniem wpływu innych usług np. w zakresie pracy socjalnej, aktywizacji zawodowej, etc. Dodatkowo w ramach badań społecznych możemy pozyskać opinie (wskaźniki subiektywne) mieszkańców dotyczące własnej sytuacji życiowej pod względem materialnym, poznać ich zdanie na temat dostępności usług wspomagających mieszkańców w trudnej sytuacji życiowej, na temat satysfakcji z poziomu realizacji tych usług (względnie niezadowolenia i jego przyczyn), czy wreszcie poznać ich oczekiwania i priorytety w zakresie zmiany swojej trudnej sytuacji. Koszty związane z realizacją usług publicznych będą sumą nakładów lub kosztów działań (produktów) związanych z realizacją usług i będą wyliczane w Hurtowni Danych Systemu STRADOM opracowywanego i wdrażanego w ramach projektu MJUP. Do obliczenia kosztów działań wykorzystywany będzie algorytm kosztów całkowitych opracowany w ramach projektu MJUP i wdrożony w całej JST odpowiednim aktem kierowania ZASADY OPRACOWANIA KATALOGU WSKAŹNIKÓW JAKOŚCI ŻYCIA I JAKOŚCI USŁUG PUBLICZNYCH Katalog wskaźników powinien umożliwiać mierzenie i ocenę postępu jakości życia w mieście oraz zapewniać trafną identyfikację kierunków rozwoju jednostki samorządu, poprzez określanie charakteru niezbędnych zmian w obszarze poszczególnych dziedzin zarządzania oraz identyfikowanie obszarów struktury społecznej, które cechują się nieprzystosowaniem do zmieniających się warunków i brakiem spójności z pozostałymi elementami systemu funkcjonującego w obrębie każdej z dziedzin. W tym celu Katalog musi mieć charakter kompleksowy, co znaczy, że powinien obejmować całość zjawisk istotnych dla rozwoju jednostki samorządu terytorialnego oraz poprawy warunków życia mieszkańców. Przez słowo zjawiska należy rozumieć tu najważniejsze czynniki wpływające na jakość życia mieszkańców, zarówno te, które związane są z realizacją usług publicznych, jak i te całkowicie lub w znacznym stopniu niezależne od działań administracji lokalnej. Dlatego Katalog powinien zawierać zestaw wskaźników najlepiej diagnozujących i monitorujących jakość życia mieszkańców oraz obrazujących jakość usług publicznych realizowanych przez administrację lokalną. Z punktu widzenia powyższego celu można określić następujące najważniejsze zasady rządzące opracowaniem Katalogu wskaźników. Katalog wskaźników powinien: 18 Np. w Krakowie zasady obliczania kosztów całkowitych działań określone są dla pięciu dużych miejskich jednostek organizacyjnych w zarządzeniach dyrektorów tych jednostek oraz dla UMK w Zarządzaniu 333/2013 r. Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 lutego 2013 r. Wszystkie te zarządzenia określają wspólne zasady księgowania, wspólne ramowe zakładowe plany kont, które zarazem uwzględniają specyfikę poszczególnych jednostek. 11

12 KONCEPCJA I METODOLOGIA BUDOWY KATALOGU WSKAŹNIKÓW JAKOŚCI ŻYCIA I JAKOŚCI USŁUG PUBLICZNYCH DLA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO 1. mieć charakter całościowy, tzn. powinien opisywać wszystkie obszary działalności miasta oraz warunki wpływające na jakość życia mieszkańców; 2. zachować spójność z dokumentami dotyczącymi danej JST, w tym np. raportami o stanie miasta, raportem na temat realizacji strategii rozwoju miasta, czy zrównoważonego rozwoju (w szczególności z wykorzystywanymi w nich wskaźnikami, spełniającymi wymagania merytoryczne i metodyczne Katalogu); 3. prowadzić do wyboru wskaźników istotnych z punktu widzenia mieszkańców, a jednocześnie zapewniać informację zwrotną dla kierownictwa i organów JST w zakresie diagnozy stanu miasta oraz oceny usług publicznych. W celu spełnienia powyższych wymagań na początku procesu opracowania Katalogu należy określić zestaw zagadnień, dla których będą gromadzone i grupowane wskaźniki w Katalogu. W ramach projektu MJUP przyjęto, że wspomniany zestaw zagadnień określany będzie według następującej struktury hierarchicznej: sfera zrównoważonego rozwoju dziedzina zarządzania usługa publiczna Trzy podstawowe kategorie zrównoważonego rozwoju (rozwój ekonomiczny, przestrzenno-środowiskowy, rozwój społeczny) poszerzone o czwartą sferę kapitału społecznego zapewniają ramową klasyfikację, która umożliwia analizę i interpretację badanych zjawisk. Dziedziny zarządzania (15 dziedzin) 19 umożliwiają grupowanie badanych zjawisk z punktu widzenia obszarów merytorycznych działań jednostki samorządu terytorialnego. Poziom dziedzin jest podstawowym obszarem analitycznym jakości życia, a zarazem poziomem zarządzania strategicznego, na którym kompetencje eksperckie i decyzyjne kierownictwa JST wydają się znajdywać pełne zastosowanie. Dziedzina umożliwia precyzyjne zdefiniowanie usług publicznych, które w Katalogu stanowią najbardziej podstawowy poziom analizy danych na temat czynników kształtujących warunki życia mieszkańców. Z poziomu usługi publicznej można przejść do poziomów bardziej ogólnych do dziedziny zarządzania i całego miasta oraz do poziomów bardziej szczegółowych do zadań i działań zadań budżetowych powiązanych z wybraną dziedziną. 4.1 Wskaźniki i mierniki. Rodzaje wskaźników na poziomie strategicznym Przy budowie Katalogu wskaźników należy przyjąć definicję pojęć wskaźnik i miernik. Przez miernik rozumieć będziemy pojedynczą zmienną o charakterze pierwotnym, jak np. liczba mieszkańców, liczba wykonanych wozokilometrów, kwota planowanych wydatków, liczba wydanych decyzji, etc. Każdy miernik powinien składać się z nazwy, definicji, jednostki miary, określenia źródła danych i częstotliwości ich gromadzenia. Przez wskaźnik rozumieć będziemy informację uzyskaną w wyniku funkcji zmiennych, to jest operacji matematycznej z wykorzystaniem co najmniej dwóch zmiennych (mierników). Na każdy wskaźnik składa się zbiór informacji sporządzonych zgodnie ze wzorem Karty wskaźnika, w tym m.in. definicja wskaźnika, uzasadnienie jego stosowania, sposób obliczania z podaniem opisu mierników, wartość pożądana, etc. 19 Każda JST może przyjąć własną klasyfikację dziedzin zarządzania, jednak ważne jest, by klasyfikacja ta miała kompleksowy charakter, tj. by obejmowała całość zjawisk związanych z jakością życia i jakością usług publicznych. Por.: podręcznik Ogólne zasady monitorowania jakości usług publicznych oraz katalog usług publicznych dla Krakowa i Poznania 12

13 DZIEDZINY ZARZĄDZANIA Wskaźniki ujęte w Katalogu sklasyfikowano według dwóch podstawowych kategorii: źródła danych oraz stopnia odpowiedzialności za badane zjawiska. Z punktu widzenia źródła danych wskaźniki dzielimy na obiektywne i subiektywne. Wskaźniki obiektywne obliczane są na podstawie następujących źródeł danych: rejestry i ewidencje własne, rejestry i ewidencje innych instytucji publicznych i niepublicznych, badania empiryczne (np. pomiary natężenia ruchu, spis ludności, etc.). Wskaźniki subiektywne pochodzą z badań opinii społecznej prowadzonych przez JST lub inne podmioty (np. spółki miejskie, organizacje pozarządowe), według określonej metodyki. Z punktu widzenia stopnia odpowiedzialności za badane zjawisko dokonano podziału wskaźników na: Wskaźniki strategiczne służące do oceny działań jednostki samorządu na poziomie strategicznym pod względem jakości usług publicznych i rezultatów programów strategicznych. Wskaźniki kontekstowe służące do diagnozy stanu dziedzin zarządzania, w tym istotnych warunków życia mieszkańców. W Systemie STRADOM przyjęto podział wskaźników na typy: kontekstowe i strategiczne oraz na grupy: obiektywne i subiektywne. Za pomocą filtrów typy i grupy wskaźników możemy krzyżować jako np. obiektywne kontekstowe czy subiektywne strategiczne. W zależności od potrzeb informacyjnych JST możliwe jest tworzenie dodatkowych klasyfikacji wskaźników i łączenie ich w różnego rodzaju portfele. Wskaźniki strategiczne muszą pozwalać na ocenę usług publicznych w ramach dziedziny według przyjętych kryteriów oceny ich jakości, przez którą rozumie się kryteria dostępności, skuteczności, satysfakcji klienta, a tam gdzie to możliwe także efektywności kosztowej. Wskaźniki diagnozujące i monitorujących stan usług publicznych będą przyjmowały dwie formy związane z obiektem badania: Forma 1 podażowa w kontekście zidentyfikowanych potrzeb: Stopień realizacji działań w zakresie podaży usług publicznych przez JST. Strona podażowa będzie oceniana poprzez zestaw wskaźników jakości usług publicznych związanych z bezpośrednią oceną jakości rezultatów działań finansowanych z budżetu JST tj. efektów i rezultatów działań składających się na zadania budżetowe powiązane z daną usługą rozumianych jako określona zmiany stanu w perspektywie roku lub kilku lat. Tego typu wskaźniki będą miały charakter strategiczny, gdyż jednostka samorządu ma wpływ na osiągnięte wartości tych wskaźników. W ramach analizy dziedziny i usług publicznych wskaźniki z tej grupy będą zestawiane ze wskaźnikami kontekstowymi np. odsetek osób zaktywizowanych zawodowo ze stopą zatrudnienia i stopą aktywności zawodowej, odsetek osób objętych programami profilaktyki zdrowia z liczbą osób chorych na choroby cywilizacyjne, średnia liczba interwencji podjęty w wyniku monitoringu wizyjnego z liczbą przestępstw na 1000 mieszkańców, co pozwoli na interpretowanie uzyskanych wartości wskaźników strategicznych w zestawieniu z powiązanymi z nimi wskaźnikami kontekstowymi, zgodnie z zasadą przyczynowo skutkową. W Katalogu, w Karcie wskaźnika, tego typu powiązania wskaźników strategicznych ze wskaźnikami kontekstowymi powinny być w sposób jasny zaznaczone. Rolą wskaźników strategicznych powiązanych ze wskaźnikami kontekstowymi będzie zapewnienie danych do analizy i diagnozy stanu dziedziny opracowywanej każdego roku przez koordynatora dziedziny. 13

14 KONCEPCJA I METODOLOGIA BUDOWY KATALOGU WSKAŹNIKÓW JAKOŚCI ŻYCIA I JAKOŚCI USŁUG PUBLICZNYCH DLA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Forma 2 popytowa: Percepcja dostarczonych usług publicznych realizowanych przez JST z punktu widzenia Klienta. Taka percepcja może być oceniana na dwa sposoby: Bezpośredni np. w badaniu społecznym dotyczącym jakości usług publicznych (efekt: wskaźniki jakości usług publicznych, np. ocena dostępności usług, zadowolenie z ich poziomu, zapotrzebowanie na usługi, etc.). Pośredni poprzez ocenę jakości życia mieszkańców w badaniu społecznym (efekt: wskaźniki jakości życia). Ważne jest, by oceniane aspekty jakości życia były powiązane z konkretnymi usługami publicznymi. Innymi słowy przed prowadzeniem badań należy zdefiniować na jaki aspekt jakości życia wpływa konkretna usługa publiczna w ramach dziedziny zarządzania. 4.2 Zasady opisu wskaźników Aby spełnić powyższe kryteria doboru wskaźników, opracowano wzór Karty wskaźnika zawierającej wymagania metodyczne umożliwiające precyzyjny opis wskaźnika jako narzędzia pomiaru zjawisk objętych Katalogiem wskaźników jakości życia i jakości usług publicznych. Przedstawiony poniżej wzór Karty wskaźnika stanowi załącznik nr 3 do zarządzenia nr 2919/2103 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 października 2013 r. w sprawie powołania zespołu Koordynatorów dziedzin zarządzania. WZÓR KARTY WSKAŹNIKA 1. Numer wskaźnika zgodnie z obowiązującą zasadą numeracji wskaźników 2. Nazwa wskaźnika z uwzględnieniem nazwy w języku oryginalnym, jeśli dotyczy 3. Dziedzina zarządzania nazwa dziedziny/dziedzin zarządzania, której/których wskaźnik dotyczy 4. Definicja wskaźnika oraz uzasadnienie stosowania 5. Algorytm obliczania wskaźnika Opis i charakterystyka wskaźnika zawierające: określenie przedmiotu pomiaru, definicje stosowanych pojęć, zwięzły opis sposobu obliczania wskaźnika i poziomu jego agregacji, określenie miar, wskazanie metod statystycznych, określenie zakresu informacyjnego wskaźnika (np. okresu, którego dotyczy, rodzaju i wielkości populacji, zakresu terytorialnego, rodzaju infrastruktury, etc.), a także podanie informacji o występujących ograniczeniach, kontrowersjach, konieczności doprecyzowania itp. Uzasadnienie wykorzystania wskaźnika do diagnozy stanu dziedziny/istotnego wymiaru rozwoju Gminy Miejskiej Kraków lub wykorzystania wskaźnika do monitorowania polityk publicznych, z punktu widzenia celu ogólnego Katalogu wskaźników i jego roli w tym Katalogu. Osadzenie wskaźnika w polityce Gminy Miejskiej Kraków powiązanie wskaźnika z celami ogólnymi strategii rozwoju Gminy Miejskiej Kraków oraz / lub celami Programów. Opis formuły wyliczenia wartości wskaźnika, jeśli nie wynika on jednoznacznie z jego definicji. Opis uwzględnia sposób dekompozycji wskaźnika, np. wg podziału na płeć, wiek (w tym np. ustandaryzowane grupy wiekowe), przestrzeń, wysokość dochodów, podział administracyjny, inne. Zdefiniowane są mierniki oraz wzór obliczania wskaźnika. 14

15 DZIEDZINY ZARZĄDZANIA 6. Źródła danych zasilających wskaźnik i częstotliwość ich gromadzenia 7. Zalecana przyszła wartość wskaźnika lub trend oraz wskazówki dotyczące interpretacji jego wyniku Nazwa i rodzaj źródła oraz opis sposobu pozyskania danych potrzebnych do obliczenia wartości wskaźnika. Podanie informacji o źródłach wszystkich danych zasilających wskaźnik, z uwzględnieniem jego dekompozycji. Informacja o źródłach danych powinna zawierać dane możliwie najbardziej precyzyjne: w tym nazwę właściciela danych, okres którego dotyczą, częstotliwość aktualizacji, dostępność (w tym regularność aktualizacji danych), wykaz rejestrów, ewidencji, raportów lub opis sposobu i metody pozyskania danych poprzez badania i pomiary własne Gminy Miejskiej Kraków. Wskazane są źródła danych dla mierników. Pożądana wartość docelowa wskaźnika wynikająca z dotychczasowych obserwacji, analiz, przyjętych celów, priorytetów w polityce Gminy Miejskiej Kraków, norm i standardów wynikających z przepisów prawa. Wytyczne dotyczące interpretacji wartości wskaźnika. 8. Benchmarki 9. Odpowiedzialny (Koordynator dziedziny / Koordynator programu) 10. Przynależność wskaźnika do portfela 11. Informacje dotyczące wskaźnika Wartość w latach (n rok bazowy) n n+1 n+. Wnioski / uwagi: Przykładowe wartości wskaźnika w innych jednostkach samorządu terytorialnego. Osoba odpowiedzialna za gromadzenie danych dotyczących wskaźnika/osoba zastępująca. Przynależność do szerszego portfela wskaźników (przynależność do wymiaru np. kontekstowy, strategiczny, bezpośredni, pośredni, jakość życia, jakość usług publicznych) i funkcje w obrębie takiego portfela. Źródło informacji o wskaźniku adresy bibliograficzne i linki do opracowań naukowych, raportów, baz danych. Wskazanie dokumentu. 4.3 Kryteria i zasady wyboru wskaźników jakości życia i jakości usług publicznych: Przy doborze wskaźników do Katalogu powinno się kierować się przede wszystkim dwoma podstawowymi kryteriami: kryterium trafności i kryterium rzetelności wskaźnika. Trafność wskaźnika odpowiada jego użyteczności i istotności 20 z punktu widzenia możliwości diagnozy stanu dziedziny lub oceny jakości usługi publicznej. Rzetelność wskaźnika odpowiada jakości i wiarygodności danych wykorzystywanych i pozyskiwanych do obliczenia wartości wskaźnika. 20 Trafność i rzetelność należą do podstawowych kryteriów jakości badań naukowych. Wskaźnik jest trafny, gdy jest dobrany adekwatnie do usług (zjawiska) i potrzeb informacyjnych (kierownictwa). Wskaźnik jest rzetelny, jeśli posiada mierniki, pochodzące z wiarygodnych źródeł danych oraz poprawną formułę obliczania wartości wskaźnika. Trafność i rzetelność wskaźników muszą być potwierdzone opisami w Kartach wskaźników. Istotność i użyteczność wskaźnika powinny wynikać z jego definicji i uzasadnienia, które umożliwią odpowiedź na pytanie po co? lub w jakim celu? będziemy wykorzystywać dany wskaźnik. Potwierdzeniem rzetelności będzie opis źródeł danych, opis mierników, sposobu obliczania wskaźnika, a także możliwość jego interpretacji. 15

16 KONCEPCJA I METODOLOGIA BUDOWY KATALOGU WSKAŹNIKÓW JAKOŚCI ŻYCIA I JAKOŚCI USŁUG PUBLICZNYCH DLA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W przypadku trudności interpretacyjnych lub identyfikacji zbyt dużej liczby wskaźników, w celu weryfikacji i selekcji wskaźników mających wejść do Katalogu dobrze jest odwołać się do poszerzonego zestawu kryteriów ułatwiających ocenę wskaźników, stanowiących doprecyzowanie ww. kryteriów trafności i rzetelności: Istotność to kryterium ma subiektywny charakter, gdyż istotność wskaźnika może być odmiennie oceniana przez różne osoby. Niemniej jednak w Katalogu wskaźników należy starać się uwzględnić wskaźniki najlepiej opisujące dane zjawiska i pozwalające na podejmowanie optymalnych decyzji z zakresu zarządzania miastem. Określona funkcja preferencji spośród wskaźników należy wybierać te, które mają określoną funkcję preferencji, tzn. można wskazać jakie zmiany wartości wskaźnika będą oceniane pozytywnie. Np. dla wskaźnika: średni czas oczekiwania na miejsce w Warsztatach Terapii Zajęciowej lub w Środowiskowych Domach Samopomocy łatwo jest stwierdzić, że im wskaźnik przyjmuje niższe wartości, tym jest lepsza sytuacja w badanym zakresie. Jednak dla wskaźnika odsetek osób w społeczności lokalnej, powyżej 65 roku życia, objętych wsparciem w formie usług opiekuńczych, interpretacja już nie jest taka oczywista. Podobna sytuacja dotyczy wskaźnika liczba wykrytych dzikich wysypisk śmieci. Zmienność wartości wskaźnika w czasie ustalając katalog wskaźników należy preferować wskaźniki, co do których można zakładać, że ich wartość będzie zmieniała się z roku na rok. Porównywalność w czasie i przestrzeni wartości wskaźników powinny być porównywalne zarówno w czasie jaki i przestrzeni (np. do porównywania się z innymi miastami). Dlatego należy preferować wskaźniki względne, np. odsetek najemców korzystających z ulg w czynszach z mieszkaniowego zasobu miasta. Dostępność danych w katalogu wskaźników znaleźć się mogą wyłącznie takie wskaźniki, których wartości mogą być obliczone. Oznacza to, że dla każdego wskaźnika muszą być podane źródła danych. Należy preferować wskaźniki dla których: łatwo jest uzyskać dane, czyli np. nie trzeba korzystać z uprzejmości instytucji zewnętrznych, można uzyskać aktualne dane (w związku z tym w miarę możliwości należy unikać wskaźników obliczanych na podstawie danych dostarczanych przez statystykę publiczną, gdyż są one zwykle publikowane z dużym opóźnieniem czasowym). Wymieniona wyżej lista wytycznych nie jest wyczerpująca i może być uzupełniona dodatkowymi, pokrewnymi i bardziej znanymi zbiorami zasad, np. SMART. Niezależnie od przywołanych wyżej zasad, w celu budowy Katalogu wskaźników najważniejszym kryterium doboru wskaźnika do Katalogu jest uzasadnienie jego stosowania z punktu widzenia możliwości diagnozy dziedziny i wykorzystania do oceny działań JST. Dlatego szczególne znaczenie ma definicja wskaźnika oraz tzw. plan analizy przedstawiający zakładane, logiczne powiązania wskaźnika z innymi wskaźnikami w Katalogu. W tym zakresie pomocnym narzędziem jest Tabela do Planu analizy wskaźników dziedzinowych opracowana w Krakowie. Tabelę w wymiarze wierszy tworzy lista dziedzin zarządzania i zdefiniowanych w ich ramach usług publicznych. W wymiarze kolumn umieszcza się natomiast nazwę wskaźnika strategicznego (obiektywnego / subiektywnego), mierniki potrzebne do jego obliczenia, nazwę wskaźnika kontekstowego (obiektywnego / subiektywnego), mierniki potrzebne do jego obliczenia, opis i interpretację zależności między wskaźnikiem strategicznym i kontekstowym, aspekty. Na wczesnym etapie budowy Katalogu, 16