OPRACOWANIE WSKAŹNIKÓW EWALUACJI

Transkrypt

1 OPRACOWANIE WSKAŹNIKÓW EWALUACJI Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej Wisły ORAZ MATRYCY JEGO EWALUACJI w odniesieniu do ujednoliconej wersji dokumentu projektu Programu (wersja z 2011) Autorzy: Dr inż. Antoni BOJARSKI Dr inż. Jerzy GRELA Kraków, marzec 2011 roku

2 Spis treści: 1. Wprowadzenie Podstawy opracowania wskaźników ewaluacji projektu PROGRAMU System ewaluacji PROGRAMU Wskaźniki monitorowania efektów realizacji PROGRAMU Matryca ewaluacji efektów realizacji PROGRAMU.18 Załącznik 1 Straty powodziowe w obszarze realizacji PROGRAMU..27 Załącznik 2 Zweryfikowane efekty realizacji PROGRAMU w kontekście ewaluacji jego realizacji

3 1 WPROWADZENIE Niniejszy dokument został opracowany zgodnie z ogólnymi wymaganiami w zakresie założeń ewaluacji realizacji projektów, w zakresie doboru wskaźników monitoringu i ewaluacji ich efektów, według zaleceń Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej Komisji Europejskiej (Przewodniku po metodach ewaluacji Wskaźniki monitoringu i ewaluacji, Dokument roboczy nr 2, 2006). Generalnie, ustalanie wskaźników ewaluacji programu jest znacznie bardziej złożone i mniej jednoznaczne niż ustalanie tych wskaźników dla poszczególnych projektów programu. W naszym przypadku mamy do czynienia ze złożonym podejściem odniesionym do Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej Wisły, zwanego dalej w skrócie PROGRAMEM, którego zakres i struktura jest wysoce złożona, przy stosunkowo ograniczonej informacji wyjściowej. Poziom informacji stanowiącej odniesienie dla miar wskaźników będzie wzrastał w miarę realizacji PROGRAMU, na bazie danych pozyskiwanych przez realizację części jego projektów, ukierunkowanych zwłaszcza na budowę map zagrożenia i ryzyka powodziowego oraz na realizację studiów wykonalności projektów inwestycyjnych. Taki stan rzeczy skutkuje brakiem możliwości wprowadzenia części szczegółowych danych jako miar wskaźników na poszczególnych poziomach ewaluacji PROGRAMU, począwszy od jego bezpośrednich produktów, poprzez rezultaty a skończywszy na oddziaływaniach. Dlatego też przy opracowywaniu niniejszego dokumentu starano się dokonać przeglądu stosowanych w tym zakresie praktyk w innych krajach, a także szczegółowo przeanalizować dane wyjściowe. 2

4 2 PODSTAWY OPRACOWANIA WSKAŹNIKÓW EWALUACJI PROJEKTU PROGRAMU Zgodnie z dokumentami przeglądowymi o charakterze przewodników lub podręczników w temacie opracowania, kluczowe dla poprawnego postępowania w formułowaniu zakresu i wskaźników ewaluacji PROGRAMU, jest kilka istotnych elementów, które wymagają analizy problemów i zagadnień poddanego ewaluacji PROGRAMU, a następnie syntezy wyników tej analizy w kierunku wskaźników programowych. Poniżej przedstawiono efekty tych prac w odniesieniu do PROGRAMU tak, aby na tej podstawie można było sformułować system ewaluacji PROGRAMU i wskaźniki monitorowania jego efektów Ścieżka logiczna dla formułowania programu poprzez cele oraz warunki ich osiągania Ścieżka ta prowadzi do określenia potrzeb w zakresie ewaluacji efektów i obejmuje następujące kroki, które można ująć w formie pytań: Jaki problem chcemy rozwiązać realizując Program i jego zadania Kto jest bezpośrednim beneficjentem Jakich rezultatów efektów oczekujemy Jak będziemy realizować Program Jakim kosztem rozwiążemy problemy (w tym problem standardów) Odnosząc powyższe zagadnienia do Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej Wisły, przedstawiono niżej wyniki przeprowadzonej analizy Problemy/potrzeby występujące/sformułowane i wymagające rozwiązania Jaki problem chcemy rozwiązać realizując Program? Chcemy sukcesywnie podnosić bezpieczeństwo przeciwpowodziowe do poziomu Qmax <= Q 1% poprzez modernizację budowanego przez 100 lat systemu ochrony przed powodzią i jego obiektów. Ta kategoria statystyczna ma charakter umowny, gdyż wyjątki od niej będą obowiązywały zarówno w terenach miejskich (wyraźnie wyższe wymaganie) jak i w terenach rolnych (wyraźnie niższe wymaganie). Generalnie jednak, odnosząc się do podstawowej kategorii oceny poziomu zagrożenia, na tym etapie można przyjąć tę liczbę jako bazową. Tutaj problemem jest fakt, że formułując program w większości obszaru dorzecza górnej Wisły nie mamy jasno sformułowanej wartości bazowej poziomu ochrony od której będziemy dochodzili do kryterialne wartości docelowej. Stanowi to niewątpliwie istotny kontekst dla wskaźników programowych. 3

5 Jakie potrzeby i zagadnienia problemowe występują w PROGRAMIE, których skutki mają wpływ na efekty jego realizacji? Do tych zagadnień należą następujące, uznane za najbardziej istotne: Weryfikacja efektywności systemu ochrony z uwzględnieniem kontekstu regionalnego i lokalnego; Uwarunkowania historyczne, społeczne i techniczne (istniejąca zabudowa dolin rzek, istniejące elementy systemu ochrony zwłaszcza w zakresie obwałowań i regulacji, przyspieszone procesy erozji koryt rzek, itp.), uwarunkowania środowiskowe, terminowe (15-20 lat) i ekonomiczne modernizacji systemu ochrony poprzez realizacje Programu; Niepełny i zróżnicowany poziom przygotowania zadań Programu, w tym brak analiz rozwiązań wariantowych na bazie zasięgu stref zalewów powodziowych i map ryzyka generalnie, niska jakość bazy danych wyjściowych; Zróżnicowany rodzaj produktów Programu (mapy, dokumentacje i dane wyjściowe, oceny stanu, wykupy terenu, inwestycje); Wysokie koszty i złożone finansowanie Programu, co dla zapewnienia efektywności jego realizacji wymaga: (a) harmonizacji działań, (b) ciągłości finansowania, (c) współpracy w układzie zlewniowym i administracyjnym; To istotny kontekst realizacyjny Programu, mający podstawowe znaczenie dla koncepcji formułowania efektów oraz wskaźników ich realizacji na tle na tle oceny możliwości Partnerów. Złożone otoczenie prawne i organizacyjne funkcjonowania istniejącego systemu ochrony oraz realizacji Programu (odium historii, różni administratorzy cieków wodnych i obiektów, zapowiedź bliskich reform, brak standardów rozwiązań); Wielofunkcyjność zbiorników retencyjnych komplikująca i utrudniająca sterowanie odpływem powodziowym; Konieczność istotnego zwiększenia retencji w zlewni dla ograniczenia odpływu wód opadowych i dla podniesienia efektywności ochrony przed wielkimi wezbraniami oraz konieczność budowy retencji polderowej w rejonie Wisły dla ograniczenia wysokości rzędnych wielkich wezbrań; Konieczność zapewnienia spójności działań w różnej skali przestrzennej i czasowej Budowa systemu ochrony przeciwpowodziowej górnej Wisły na poziomie regionalnym i podsystemów tej ochrony na poziomie lokalnym, jest warunkiem koniecznym dla rozwiązania założonego problemu. Realizacja tego warunku w pewnym zakresie narzuca sposób zamykania realizacji zadań, zarówno w ujęciu zlewniowym (zlewnie częściowe) jak i w kategoriach sposobu podejścia do zróżnicowanych inwestycyjnych środków ochrony tak, aby poprawnie zinterpretować kompleksowość rozwiązań na potrzeby oceny realizacji zadań Programu w kontekście oceny efektów częściowych tej realizacji. 4

6 Przyjęto trzy okresy programowe (ostatni po 2020 roku, nie określony co do zamknięcia), które tworzą kontekst programowych warunków realizacji. Większość powyższych zagadnień problemowych stanowi kontekst realizacyjny Programu i ma podstawowe znaczenie dla koncepcji formułowania efektów oraz wskaźników ich realizacji na tle osiągania celów Programu. Kontekst ten przekłada się także na problem tak zwanych efektów niezamierzonych i ryzyk w realizacji Programu, związanych także koniecznością zastosowania retencji wód wezbraniowych jako elementu odciążania obiektów przeciwpowodziowych, takich jak wały, ubezpieczenia brzegów i koryt Bezpośredni i dalsi beneficjenci Beneficjenci PROGRAMU dzielą się na dwie główne kategorie: Beneficjenci bezpośredni - społeczności na obszarze 5 województw w granicach dorzecza górnej Wisły; Dalsi beneficjenci społeczności zamieszkujące w rejonie Wisły środkowej. Niemniej, beneficjenci bezpośredni, to z kolei także dwie kategorie wewnętrzne w regionie, czyli: Osoby bezpośrednio narażone na zagrożenie powodziowe, Osoby odczuwające skutki zagrożenia, powodzi i odbudowy po powodzi. Pierwsza grupa osób wydaje się być prosta do oszacowania, ale wymaga dokładnej informacji na temat zasięgu i rodzaju zagrożenia, której na chwilę obecna nie ma. Istniejące zapisy strat i szkód powodziowych, których sumaryczne efekty za lata , opracowane na podstawie studiów ochrony przed powodzią wykonanych dla 4 województw, zamieszczono w załączniku nr 1 do niniejszego dokumentu, nie zawierają takich informacji. Jedynie w województwie małopolskim pojawiła się kategoria rodziny poszkodowane, nie weryfikowana jednak po powodzi i wydaje się niepełna co do wartości. Dopiero mapy ryzyka powodziowego, poprzedzone wcześniej oszacowaniem zasięgu i rodzaju zagrożenia, pozwolą na poprawną ocenę tej kategorii beneficjentów. Druga kategoria osób odczuwających skutki zagrożenia, powodzi i odbudowy po powodzi, to kategoria szersza, ale także trudna do ilościowego oszacowania obecnie. są to osoby odczuwające skutki tak zwanych strat pośrednich. Straty pośrednie liczone są na ogół w okresie do 5 lat po danej powodzi i obejmują one następujące kategorie (Evaluation of the Impact of Floods and Associated Protection Policie, European Commision DG Environment, Final Report, 2005, A. Łasut: Koszty i korzyści z wprowadzenia w Polsce systemu ubezpieczeń obowiązkowych od skutków powodzi, praca doktorska, AGH, 2006): a) straty w produkcji i w zysku z produkcji przemysłowej (także bankructwa), wynikające z braków w dostawie prądu, braku realizacji usług i innych zdarzeń wynikających z utrudnień komunikacyjnych, a także z bezpośrednich strat w majątku przedsiębiorstw, 5

7 b) straty w przyszłej produkcji rolnej roślinnej i zwierzęcej, wynikające ze strat bezpośrednich w tym sektorze, a także z zanieczyszczenia i zamulenia pól, gospodarstw oraz z utraty inwentarza, c) koszty dodatkowe w zakresie usług medycznych, komunikacyjnych, energetycznych, telefonicznych, edukacyjnych i innych niezbędnych dla podtrzymania działalności społeczno gospodarczej w okresie odbudowy, d) straty w dochodach indywidualnych (zarobki i korzyści pozamaterialne), w dochodach z turystyki, zmniejszenie podaży i usług, wzrost kosztów podróży, wzrost kosztów usług społecznych i medycznych, e) ponadto, należy tutaj zaliczyć straty niematerialne, takie jak: utrudnienia w transporcie i komunikacji, zwiększenie wrażliwości psychicznej, utrata poczucia bezpieczeństwa, niedobór dóbr konsumpcyjnych. Liczba beneficjentów PROGRAMU z tytułu ograniczenia strat pośrednich jest na ogół znacznie wyższa od osób bezpośrednio narażonych na zagrożenie Jakich rezultatów oczekujemy Miarą rezultatów są tutaj efekty zamierzone, czyli przewidywane do osiągnięcia w ramach PROGRAMU oraz niezamierzone, czyli takie, których nie planujemy, ale które pojawią się i wynikają zarówno ze specyfiki zagadnień w PROGRAMIE jak i z powodu społeczno gospodarczego charakteru tego PROGRAMU, a zatem wynikać będą z powstałych obszarów problemowych i konfliktowych, zwłaszcza na styku: potrzeby społeczne potrzeby gospodarcze i uwarunkowania środowiskowe. Poniżej wymieniono te z nich, które na etapie obecnym można zidentyfikować. Efekty zamierzone: Modernizacja istniejącego systemu i obiektów ochrony przed powodzią; Istotne ograniczenie strat powodziowych i częstotliwości powodzi; Wzrost poczucia bezpieczeństwa ludzi i wzrost bezpieczeństwa majątku; Uzyskanie danych o zasięgu i wielkości zalewów powodziowych oraz danych o poziomie zagrożenia i ryzyka powodziowego; Ocena stanu technicznego obiektów ochrony przed powodzią i powstrzymanie ich degradacji oraz modernizacja w zakresie funkcjonalności w ochronie przed powodzią i stanu technicznego Wspomaganie zarządzania użytkowaniem i zabudową terenu dla ograniczenia wzrostu zagrożenia powodziowego w przyszłości; Wspomaganie budowy systemu ostrzeżeń krótkoterminowych; Harmonizacja działań dla osiągania celów Ramowej Dyrektywy Wodnej i Dyrektywy powodziowej. Efekty niezamierzone (pozytywne i negatywne): Lokalne i okresowe przemieszczanie zagrożenia powodziowego; 6

8 Brak akceptacji społecznej dla rozwiązań retencji powodziowej przynoszącej korzyści społeczności zamieszkałej niżej (rekompensaty?); Przekształcenia środowiskowe (krótko i długoterminowe) w tym efekty skumulowane (jak je oceniać?); Wzrost świadomości społeczności lokalnych w zakresie źródeł zagrożenia i ochrony przed powodzią oraz podniesienie efektywności w ograniczaniu wzrostu zagrożenia powodziowego poprzez rozwiązania lokalne i formułowanie warunków planistycznych; Nabycie umiejętności przełożenia długoterminowych celów strategicznych na krótkoterminowe cele szczegółowe i operacyjne w skali lokalnej Jak będziemy realizować program Poprzez realizację celów PROGRAMU, harmonogramu rzeczowo finansowego i poprzez zastosowanie instrumentów prawnych, przy uwzględnieniu określonych uwarunkowań realizacji Programu. CELE Cel ogólny - strategiczny Sukcesywne podnoszenie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego w dorzeczu górnej Wisły do poziomu Qmax <= Q 1%. Cele szczegółowe Programu Szczegółowe cele Programu stanowią zintegrowane zadania w liczbie 39, zgrupowane w 3 następujące osie głównych działań: I. Zabezpieczenie przed zagrożeniem powodziowym doliny Wisły II. Zabezpieczenie przed zagrożeniem powodziowym aglomeracji powyżej 100 tys. mieszkańców III. Obniżenie zagrożenia powodziowego w układzie zlewniowym. Cele operacyjne Programu Obejmują działania bezpośrednie i warunkujące realizację każdego z 39 zadań, w następujących kategoriach: Usługi obejmujące: (1) ocenę poziomu zagrożenia i ryzyka powodziowego, (2) studia szczegółowe dla zlewni wchodzących w zakres poszczególnych zadań, (3) dokumentacje projektowe i wykup gruntów na cele realizacji zadań, (4) oceny stanu technicznego istniejących obiektów; Działania inwestycyjne, obejmujące modernizacje (w tym rozbudowę) infrastruktury przeciwpowodziowej w ramach poszczególnych zadań Programu. Harmonogram rzeczowo - finansowy określony w PROGRAMIE. Instrumenty prawne 7

9 Rozumiane jako zmiany w prawie wynikające z realizacji zadań Programu oraz zmiany w otoczeniu kształtującym podstawy i standardy rozwiązań stosowanych w realizacji Programu, obejmujące: zmiany w Prawie wodnym wdrożenie Dyrektywy powodziowej, zmiany w Prawie zagospodarowania przestrzennego, zmiany w świadomości społecznej edukacja powodziowa, właściwa reakcja na ostrzeżenia, w trakcie zagrożenia oraz poprawna odbudowa po powodzi, uregulowania w zakresie problemów wykupu gruntów nie tylko pod inwestycje ale także dla ograniczenia zagrożenia powodziowego obecnie i w przyszłości. Inne uwarunkowania realizacji programu. Należą do nich: Środowiskowe, w zakresie ocen strategicznych i raportów środowiskowych, a zwłaszcza podejścia do środowiskowego efektu skumulowanego oraz utrzymania rzek i potoków z uwzględnieniem wymogów środowiskowych rozumianych szerzej w odpowiednim zakresie uwzględniających warunki hydrologiczne, hydrodynamiczne i morfologiczne kształtujące biologiczne. Techniczne, odniesione do oceny i kształtowania przepustowości koryt wielkiej wody, oceny stanu technicznego obiektów, studiów, planów i dokumentacji zagrożeń i ich ograniczania. Historyczne i społeczne. Dodatkowe, wynikające z niskiej jakości danych wyjściowych, braku standardów rozwiązań i innych okoliczności utrudniających formułowanie docelowych efektów, a decydujące o konieczności zastosowania tzw. otwartości Programu na: 1) Kształtowanie i weryfikację części rozwiązań w trakcie jego realizacji; 2) Konieczność ustalanie niektórych celów szczegółowych w zakresie inwestycji i działań poza inwestycyjnych w trakcie realizacji Programu, na podstawie wyników prac studialno dokumentacyjnych; 3) Konieczność uwzględnienia kosztów wynikających z rozwiązywania problemów bieżących realizacji Programu w zakresie: - kosztów możliwych do oszacowania a związanych z brakami dokumentacyjnymi, - kosztów, obecnie nie możliwych do oszacowania a związanych z: (a) długim czasem realizacji Programu, (b) nie uwzględnieniem w nim strat i innych ważnych uwarunkowań wynikających z przebiegu ostatnich powodzi w 2010 roku, (c) ukierunkowaniem działań na powiększenie retencji, zwłaszcza dla ograniczenia skutków wielkich wezbrań, (d) kosztów usuwania bieżących skutków powodzi. 8

10 3 SYSTEM EWALUACJI PROGRAMU System ten zdefiniowano na podstawie dokumentów, doświadczeń i podejścia zastosowanego do formułowania PROGRAMU Ogólna koncepcja formułowania wskaźników oceny realizacji efektów Programu Generalnie, należy wyróżnić wskaźniki kontekstowe i programowe, które powinny uwzględniać: WSKAŹNIKI KONTEKSTOWE powinny uwzględniać: ocenę sytuacji realne straty powodziowe realność realizacji programu inwestycyjnego (liczba i rodzaj zadań) ocenę największych powodzi historycznych rzeczywistą częstotliwość wezbrań i trendy w tym zakresie, warunki utraty sprawności systemu (stan techniczny obiektów oraz utrata funkcjonalności elementów systemu poprzez dopuszczenie do złamania i braku kontroli warunków ich utrzymania, np. utrata przepustowości międzywala i konsekwencje hydrodynamiczne tego stanu rzeczy przez dopuszczenie niekontrolowanego porostu lub zabudowy) obniżenie poziomu bezpieczeństwa przez inny niż określony dla danego elementu systemu rozwój zagospodarowania; ocenę efektywności podnoszenia bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, przy uwzględnieniu: a) prawdopodobieństwa powodzi (Q p%) b) wielkości powierzchni zalewu i wartości zagrożonego majątku c) poczucia wzrostu bezpieczeństwa społeczności lokalnych d) poziomu ingerencji w środowisko przyrodnicze e) kształtowania rozwiązań w ochronie przeciwpowodziowej uwzględniających ochronę stanu geo i hydro-morfologicznego cieków wodnych. WSKAŹNIKI PROGRAMOWE, generalnie odnoszą się do zamierzonego efektu interwencji, w podziale na poziomy efektów Programu, przy wykorzystaniu schematu oddziaływań i logika ustalania efektów Programu i ich ewaluacji; wskaźników kontekstowych, ale problem w tym jak? Formułując wskaźniki, należy zwrócić uwagę, aby ich pełna lista spełniła następujące warunki: kompletność listy 9

11 równowaga rodzajowa łatwość wykorzystania w procesie zarządzania Programem, zaś każdy ze wskaźników powinna cechować: trafność wyboru wrażliwość na warunki realizacji zadania, dostępność w ocenie, racjonalne koszty pozyskania Logika ustalania efektów Programu i ich ewaluacji Formułując ścieżkę logiczną ewaluacji efektów realizacji PROGRAMU przyjęto podaną niżej hierarchię działań i miary ich efektów. W definiowaniu efektów wykorzystano dwa opracowania, niżej cytowane, czyli: Podręcznik ewaluacji efektów projektów infrastrukturalnych, wydany w 2009 r. przez Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz opracowanie pt. Wzorcowy Urząd czyli jak usprawnić administrację samorządową, jak zmierzyć jej zadania i wyniki, wykonane pod redakcją W. Misiąga w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wkład i jego wskaźniki Definicja (1) wg europejskiego przewodnika ewaluacji - zasób lub wkład odnosi się do budżetu alokowanego w dane przedsięwzięcie (w naszym przypadku w zadanie Programu lub jego część). Jego wskaźniki generalnie finansowe są stosowane w celu monitorowania postępu w zakresie (rocznych) zobowiązań i płatności w odniesieniu do kosztów kwalifikowanych przedsięwzięć w Programie. Pytanie: Czy w kosztach kwalifikowanych jest uwzględniony koszt utrzymania infrastruktury i zużycia środków trwałych beneficjenta? Definicja (2) wg Wzorcowy Urząd - jest zgodna z powyższą i określa dodatkowo, że kontrola finansowa odbywa się przez porównanie dokonywanych płatności ze zobowiązaniami, a miernikami wkładu powinny być zarówno bieżące wydatki jak i zużycie środków trwałych jednostki. Zatem wkład w ramach Programu to okresowa i roczna alokacja środków przeznaczonych na realizację Programu według podanych źródeł jego finansowania (patrz tabele kosztowe), warunkująca osiąganie produktów Programu. Beneficjentem wkładu są instytucje realizujące produkty Programu (RZGW, WZMiUW, samorząd lokalny). Produkty i ich wskaźniki Definicja (1) wg Wzorcowy Urząd - Produkt to przedsięwzięcie (zadanie i jego składniki). Wskaźniki produktu opisują wszystkie produkty typu materialnego i usługowego, które otrzymuje beneficjent w trakcie realizacji przedsięwzięcia. Mierzone są one w jednostkach fizycznych lub finansowych. 10

12 Generalnie wskaźniki produktu odnoszą się do działań oraz dóbr i usług, uzyskanych jako bezpośrednia konsekwencja realizacji przedsięwzięcia. Mierniki finansowe są zazwyczaj związane z wydatkami w konsekwencji realizacji jakiegoś działania; Mierniki fizyczne mierzą postęp i jakość techniczną realizacji jakiegoś działania i wyrażane są w jednostkach ich miar. Definicja (2) wg ogólnych zasad Jest zgodna z powyższą Produkty w Programie to przedsięwzięcia ukierunkowane na osiągnięcie zamierzonych usług i dóbr inwestycyjnych w zakresie realizacji celów operacyjnych, czyli zakresu działań formułujących każde z 39 zadań Programu. Są to usługi i efekty inwestycyjne, których miarą realizacji mogą być następujące rodzaje wskaźników: liczba projektów, liczba usług i obiekty inwestycyjne mierzone w sztukach, metrach długości (podłużne budowle), lub inaczej, w zależności od kategorii produktu i możliwości jego zmierzenia. Ich beneficjentami - grupą odbiorczą, są lokalne społeczności poprzez instytucje zarządzające tymi produktami, takie jak: RZGW, WZMiUW i władze samorządu terytorialnego. Rezultaty i ich wskaźniki Definicja (1) wg Wzorcowy Urząd - Rezultatem jest bezpośredni - natychmiastowy efekt realizacji przedsięwzięcia sformułowanego jako cel szczegółowy w ramach celów programowych. Wskaźniki rezultatu muszą ten efekt zmierzyć. Definicja (2) wg ogólnych zasad - jest zgodna z powyższą Rezultaty determinowane są osiągnięciem celów szczegółowych, jakimi w Programie są zadania zintegrowane Programu w liczbie 39. Problem w tym, że zintegrowane zadania Programu posiadają częściowo charakter otwarty, czyli założoną analizę wariantową przed realizacją części zadań. Oznacza to, że cel szczegółowy osiągany poprzez zaplanowany rezultat może być realizowany na bazie innych lub jeszcze nie zaplanowanych produktów PROGRAMU, a w końcu także rezultatów. Niemniej, zdecydowano, że w fazie formułowania PROGRAMU rezultaty, tak jak i produkty, muszą być odniesione do obecnie sformułowanych zakresów realizacji zadań. W tej sytuacji za rezultaty uznano głównie: uzyskane pojemności retencyjne w zakresie retencji powodziowej, długości odcinków rzek o poprawionej przepustowości koryta głównego i koryta wielkiej wody. 11

13 Beneficjentami rezultatów Programu są społeczności lokalne, które same i których dobra narażone są na zagrożenie powodziowe. Co jest oddziaływaniem i jakie wskaźniki są jego miarą? Definicja (1) wg Wzorcowy Urząd - Oddziaływaniem jest konsekwencja realizacji zadania wykraczająca poza natychmiastowe efekty dla bezpośrednich beneficjentów. W kategoriach czasowych za minimalny okres oceny oddziaływania przyjmuje się 1 rok. Pomiar tego oddziaływania jest dosyć skomplikowany, a jasne relacje przyczynowe są często trudne do ustalenia. Np. w przypadku dróg wskaźnikiem może być tutaj wielkość natężenia ruchu po roku oddania drogi do eksploatacji. W ochronie przed powodzią za okres oceny oddziaływania należy uznać okres wynikający z częstotliwości powodzi, mierzony wartością kulminacji wezbrania hydrologicznego odpowiadającego tej częstotliwości, np. Q 10%, Q 2%, Q 1%. Czasem wprowadza się wskaźnik procesu który pomaga w ocenie dokonań w obszarze, gdzie produkty lub rezultaty są trudne do zmierzenia. Definicja (2) wg europejskiego przewodnika ewaluacji - jest zgodna z powyższą ale dodaje, że można oddziaływania zdefiniować poprzez: Oddziaływania bezpośrednie czyli efekty po upływie co najmniej roku, ale bezpośrednio związane z podjętym działaniem i beneficjentami bezpośrednimi; Oddziaływania globalne określane jako długoterminowe efekty mające wpływ na większą populację w szerszym zakresie oddziaływań. Jakie rodzaj i zakres oddziaływań, które mają jednak bardziej charakter procesowy, związany z budową systemu ochrony uwzględniającą uwarunkowania geograficzne i hydrometeorologiczne, możemy określić dla Programu Ochrony przed Powodzią w Dorzeczu Górnej Wisły? W zakresie oddziaływań bezpośrednich dla społeczności narażonych na zagrożenie powodziowe: na granicy Górna Środkowa Wisła, w kategorii oddziaływania Programu na jego otoczenie jest to niewątpliwie oddziaływanie, którego skutkiem jest obniżenie wielkości powodzi napływającej z dorzecza Górnej Wisły na jej odcinek środkowy; wewnątrz obszaru Górnej Wisły, oddziaływaniem tym jest proces budowy systemu ochrony przed powodzią z uwzględnieniem kryteriów środowiskowych oraz częściowo prewencji przeciwpowodziowej. Istotą budowy systemu jest: 1. współdziałanie zróżnicowanych środków ochrony w części obszarów zlewni, zmierzające do oceny efektów indywidualnego oddziaływania poszczególnych środków oraz wspólnego efektu, zwłaszcza w zakresie ograniczenia wielkości powodzi poprzez retencjonowanie części wód wezbraniowych oraz ograniczenia strat powodziowych w warunkach wezbrań poprzez modernizację i rozbudowę systemu obwałowań, 12

14 2. systemowe traktowanie zabudowy podłużnej dolin i koryt rzek na potrzeby ochrony przed powodzią (wały przeciwpowodziowe) oraz na potrzeby ochrony przed skutkami powodzi (regulacje rzek i zabudowa koryt rzek i potoków), przy uwzględnieniu wspomagania retencyjnego wielkich wezbrań. W zakresie oddziaływań globalnych, czyli długoterminowych efektów mających wpływ na większą populację w szerszym zakresie oddziaływań: proces wprowadzania zmian organizacyjno prawnych w odniesieniu do ograniczenia zabudowy terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, proces wprowadzania zmian organizacyjno prawnych w odniesieniu do gospodarowania wodami opadowymi w powiązaniu z ograniczaniem zagrożenia powodziowego od strony rzek w obszarach miejskich i poddanych rozwojowi urbanizacji, proces odbudowy zmian w zarządzaniu zlewniowym, skutkujący odbudową i ochroną retencji naturalnej zlewni oraz retencji dolinowej rzek, proces przygotowywania społeczeństwa na nieuchronność zagrożenia powodziowego a tym samym na ograniczenie części szkód i strat (zwłaszcza w osobistym majątku ludzi) możliwych do uniknięcia poprzez zmiany organizacyjne, które to procesy sprzyjają tworzeniu warunków do podnoszenia jakości życia i rozwoju społeczno gospodarczego na obszarze dorzecza górnej Wisły, a tym samym oddziaływają na całą populację tego obszaru. Wszystkie te elementy maja istotne znaczenie, ale ich wymierzenie jest trudne i na obecnym etapie mało efektywne. Miara wspólna efektów oddziaływań jest jednak obniżenie strat i szkód powodziowych. Szkody powodziowe sumaryczne w dorzeczu górnej Wisły, uzyskały w okresie dziesięciolecia bardzo znaczącą wartość. Ich wartości w okresie od 2001 do 2007 roku (a w przypadku województwa śląskiego do 2008 roku) zamieszczono w załączniku 1 do niniejszego dokumentu w podziale na powiaty i z przyporządkowaniem kategorii w zależności od wysokości. W okresie ostatnich trzech lat wystąpiły zdarzenia powodziowe, z których najbardziej tragiczne w skutkach okazało się ubiegłoroczne, czyli trzy powodzie w 2010 roku. Reasumując: STRATY BEZPOŚREDNIE Uwzględniono następujące kategorie bezpośrednich strat powodziowych: 1) infrastruktura komunalna w administracji gmin, obejmująca uszkodzenia budynków użyteczności publicznej i mieszkalnych, infrastruktury technicznej wodno kanalizacyjnej oraz drogowo mostowej, 2) infrastruktura w administracji powiatów (głównie drogi i mosty powiatowe), 3) infrastruktura w administracji województw (głównie drogi i mosty wojewódzkie), 13

15 4) infrastruktura techniczna w administracji regionalnych zarządach gospodarki wodnej (RZGW) i wojewódzkich zarządach melioracji i urządzeń wodnych (WZMiUW). Suma strat bezpośrednich z okresu we wszystkich kategoriach w czterech województwach: ok. 3,352 mld zł Suma strat bezpośrednich za rok 2009 we wszystkich kategoriach w województwach małopolskim i świętokrzyskim, szacowana wg raportu NIK ok. 0,519 mld zł Suma strat bezpośrednich w województwie lubelskim za lata we wszystkich kategoriach, szacowana wg GUS ok. 0,232 mld zł Suma strat bezpośrednich w 2010 roku: Suma strat bezpośrednich ogółem : ok. 4,677 mld zł ok. 8,780 mld zł Należy wziąć pod uwagę fakt, że z uwagi na brak obowiązujących standardów szacowania i weryfikacji strat powodziowych straty bezpośrednie w latach zostały niedoszacowane co najmniej w następującym zakresie: a) w województwach: śląskim, świętokrzyskim i podkarpackim w zakresie strat w mieniu publicznym, o czym świadczy brak wielu pozycji liczbowych w zakresie szkód jednocześnie przy ostrożnym oszacowaniu strat sumarycznych w tych pozycjach przez łączne traktowanie strat np. w infrastrukturze komunalnej bez uwzględnienia jej pozycji składowych i liczbowych wartości szkód w tym zakresie, b) we wszystkich województwach brak jest specyfikacji szkód i strat w nieruchomościach innych niż publiczne, w mieniu ruchomym, w rolniczej produkcji roślinnej i zwierzęcej, w majątku trwałym i mieniu przedsiębiorstw i innych uznawanych w wielu krajach pozycji, c) straty powodziowe z 2010 roku ciągle podlegają weryfikacji i brak jest określenia strat w infrastrukturze drogowej krajowej, d) w zakresie kosztów akcji przeciwpowodziowej, której znaczącą wartość udokumentowała m.in. straż pożarna w kategoriach użytych środków (w tym potencjału ludzkiego) oraz czasu trwania akcji, W tej sytuacji należy przyjąć, że wartość bezpośrednich strat powodziowych jest wyższa od podanej o co najmniej o 10-15%, czyli sięga poziomu ok. 9,7-10,1 mld zł. STRATY POŚREDNIE Do roku 2000 straty pośrednie były w Polsce szacowane w granicach % strat bezpośrednich (także na podstawie doświadczenia innych krajów), a średnio w wielkości 50-60% tych strat. Takie wielkości zostały między innymi zaproponowane i zaakceptowane w planach ochrony przed powodzią na szczeblu lokalnym, opracowanych po powodzi w 1997 roku w ramach projektu usuwania skutków powodzi 1997 roku, finansowanego z kredytu Banku Światowego. Obecnie materialna i niematerialna wielkość tych strat jest generalnie niższa, co wynika przede wszystkim z mniejszej liczby niszczonych regularnie mostów i odcinków dróg, które to szkody bezpośrednie mają największy wpływ na 14

16 kształtowanie się wielkości strat pośrednich. Wynika to z wprowadzenia nowych standardów odbudowy i projektowania nowo powstających obiektów. Straty te są zawsze wyższe w obszarach zurbanizowanych od strat w obszarach wiejskich i rolniczych, niemniej obecnie są one szacowane w wielu krajach europejskich na poziomie 10-40% wartości strat bezpośrednich (Evaluation of the Impact of Floods and Associated Protection Policie, European Commision DG Environment, Final Report, 2005). W rozdziale 2.3 podano kategorie tych strat. W warunkach Polski południowo wschodniej, w obszarze dorzecza górnej Wisły, straty te można przyjąć na poziomie 20-40% ze względu na charakter zagospodarowania tego terenu i jego zabudowy, który generuje mnogość dróg dojazdowych, utrudnienia w dostarczaniu pomocy i zapewnienia środków zastępczych. Można zatem uznać, że poziom strat pośrednich za lata waha się w granicach 1,94 4,04 mld zł w stosunku do strat bezpośrednich. STRATY OGÓŁEM Wartość strat powodziowych za lata waha się pomiędzy 10,72 mld zł a 14,14 mld zł. Jest to wartość bliska przewidywanym kosztom PROGRAMU. W tej sytuacji jako podstawową miarę wskaźników oddziaływania przyjęto ograniczenie wielkości strat powodziowych. 15

17 4 WSKAŹNIKI MONITOROWANIA EFEKTÓW REALIZACJI PROGRAMU Ostatecznie, w wyniku szczegółowej analizy i syntezy określonych w rozdziałach 2 i 3 uwarunkowań, zasad i możliwości formułowania zakresu ewaluacji PROGRAMU oraz wskaźników tej ewaluacji, przyjęto podane niżej ustalenia w tym zakresie Uznane główne uwarunkowania realizacji PROGRAMU Uwarunkowania te mają wpływ na poziom efektów PROGRAMU oraz na ryzyko nie osiągnięcia części z nich. Zaliczono do nich: konieczność uwzględnienia kontekstu regionalnego i lokalnego w procedurze weryfikacji efektywności systemu ochrony przeciwpowodziowej, uwarunkowania: historyczne, społeczne i techniczne (istniejąca zabudowa dolin rzek, istniejące elementy systemu, przyspieszone procesy erozji koryt rzek, stan techniczny obiektów ochrony przed powodzią, itp.), uwarunkowania środowiskowe (zwłaszcza w obszarach NATURA 2000), uwarunkowania terminowe (15-20 lat), związane z przygotowaniem inwestycji i uwarunkowaniami ekonomicznymi modernizacji systemu ochrony. Wpływ tych uwarunkowań na efekty realizacji PROGRAMU, na etapie jego formułowania, można jedynie szacować ze względu na niepełną informację, zróżnicowany poziom przygotowania zadań PROGRAMU, w tym brak analiz rozwiązań wariantowych na bazie zasięgu stref zalewów powodziowych i map ryzyka, a także generalnie stosunkowo niska jakość bazy danych wyjściowych, zróżnicowany rodzaj produktów PROGRAMU (mapy, dokumentacje, oceny stanu technicznego obiektów, wykupy terenu, inwestycje), wysokie koszty i złożone finansowanie PROGRAMU; warunkami efektywnej jego realizacji są: (a) harmonizacja działań, (b) ciągłość finansowania, (c) współpraca w układzie zlewniowym i administracyjnym, złożone otoczenie prawne i organizacyjne funkcjonowania istniejącego systemu ochrony oraz realizacji PROGRAMU: różni administratorzy cieków wodnych i obiektów, zapowiedź bliskich reform, kontrowersje co do standardów rozwiązań; otoczenie to będzie się zmieniać w trakcie realizacji PROGRAMU, wielofunkcyjność zbiorników retencyjnych, komplikująca sterowanie odpływem powodziowym, a także utrudniająca realną ocenę wpływu zbiorników na obniżenie wielkości powodzi, brak oszacowania wpływu retencji zlewni niezurbanizowanej i zurbanizowanej na kształtowanie się wielkich wezbrań, konieczność zapewnienia spójności działań w różnej skali przestrzennej i czasowej; dotyczy to problemu budowy systemu ochrony przeciwpowodziowej dorzecza górnej Wisły, zarówno na poziomie regionalnym, jak i na poziomie lokalnym. 16

18 4.2. Przyjęte efekty PROGRAMU W podziale na zamierzone i niezamierzone, uznano następujące: Efekty zamierzone PROGRAMU: PODSTAWOWE znajomość stanu technicznego i funkcjonalnego obiektów ochrony przed powodzią oraz ich modernizacja, rozwój systemowego współdziałania obiektów ochrony oraz przedsięwzięć technicznych z nietechnicznymi, istotne ograniczenie szkód i strat powodziowych oraz częstotliwości występowania powodzi. DODATKOWE uzyskanie i standaryzacja danych o zasięgu i wielkości zalewów powodziowych oraz danych o poziomie zagrożenia i ryzyka powodziowego, wspomaganie budowy systemu ostrzeżeń krótkoterminowych, wzrost poczucia bezpieczeństwa ludzi, sukcesywne budowanie zasad i standardów wdrożeniowych harmonizacji działań dla osiągania celów Ramowej Dyrektywy Wodnej i Dyrektywy powodziowej. Efekty niezamierzone PROGRAMU (pozytywne i negatywne): lokalne i okresowe przemieszczanie zagrożenia powodziowego, konflikty społeczne w przypadku retencji powodziowej, przynoszącej korzyści społeczności zamieszkałej poniżej miejsca jej lokalizacji, związane z problemem rekompensat dla społeczności ponoszącej koszty tego rozwiązania, przekształcenia środowiskowe (krótko i długoterminowe), w tym efekty skumulowane; problem dotyczy braku wytycznych do oceny efektu skumulowanego, co niesie za sobą zagrożenie w osiąganiu rezultatów PROGRAMU, wzrost świadomości społeczności lokalnych na temat źródeł zagrożenia i efektywności systemu ochrony przed powodzią; wpłynie on na podniesienie efektywności działań na rzecz ograniczania wzrostu zagrożenia powodziowego poprzez poprawne formułowanie warunków dla zagospodarowania przestrzennego, nabycie umiejętności przełożenia długoterminowych celów strategicznych na krótkoterminowe cele szczegółowe i operacyjne w skali lokalnej. 17

19 5. MATRYCA EWALUACJI EFEKTÓW REALIZACJI PROGRAMU 5.1. System wskaźników monitorowania i oceny realizacji PROGRAMU Podstawy sformułowania wskaźników realizacji PROGRAMU Sformułowanie wskaźników efektów realizacji PROGRAMU oparto na Przewodniku po metodach ewaluacji Wskaźniki monitoringu i ewaluacji, opracowanym przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej Komisji Europejskiej (Dokument roboczy nr 2, 2006). Wykorzystano także Podręcznik ewaluacji efektów projektów infrastrukturalnych, wydany w 2009 r. przez Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, a także opracowanie pt. Wzorcowy Urząd czyli jak usprawnić administrację samorządową, jak zmierzyć jej zadania i wyniki, wykonane pod redakcją W. Misiąga w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Inne opracowania posłużyły weryfikacji zastosowanego podejścia. Do podstawowych opracowań dodatkowych, na których oparto przyjęty w PROGRAMIE system ewaluacji należą: Planning Policy Statement 25: Development and Flood Risk - Practice Guide, Department for Communities and Local Government, UK, 2008 oraz Evaluation of the Impast of Floods and Associated Protection Policie, Final Report, Contrach no /2004/ EC DG Environment, April Dokumenty te pozwoliły na krytyczną analizę naszych uwarunkowań na tle krajów znacznie bardziej doświadczonych, takich jak Niemcy, Anglia i Francja. Jednak studia przypadków w tych dokumentach pokazują, że badanie i ocena efektywności systemów ochrony przed powodzią jest ciągle jeszcze trudna do ujednolicenia, gdyż poziom informacji wyjściowej jest niedoskonały także w tych krajach. Decyzje co do systemu wskaźników są różne i poziom informacji wyjściowej odgrywa tutaj zasadnicza rolę. Na ogół są to efekty traktowane pojedynczo i dotyczą strat powodziowych, obniżenia zwierciadła wód powodziowych, rzadko obniżenia liczby osób narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Na tym tle warto także zaznaczyć, że Przewodnik po metodach ewaluacji Wskaźniki monitoringu i ewaluacji, opracowanym przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej Komisji Europejskiej (Dokument roboczy nr 2, 2006), jako wskaźniki kluczowe dla Europejskiego Funduszu Rozwoju regionalnego i Funduszu Spójności, w kategorii 53 Zapobieganie zagrożeniom proponuje dwa wskaźniki: liczbę projektów oraz liczbę ludności objętej ochrona przed powodzią. Niemniej, w dokumentach szczegółowych dotyczących zlewni takich rzek jak Loara i Ren, przyjmuje się obniżenie strat powodziowych i obniżenie wysokości zwierciadła wody powodziowej jako kluczowe wskaźniki oceny efektywności programów ochrony. To świadczy dodatkowo, że przeprowadzone analizy, oceny i synteza możliwości zastosowania ewaluacji Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej Wisły, nie odbiega od obowiązujących obecnie z konieczności standardów, lecz nawiązuje do doświadczeń innych krajów, a przyjęte i podane poniżej propozycje są otwarte na 18

20 wzrost podzakresu i poziomu informacji szczegółowej w trakcie realizacji PROGRAMU. Wydaje się także, że jednym z bardzie wartościowych efektów niezamierzonych realizacji PROGRAMU będzie standaryzacja i budowa odpowiedniej bazy danych o zagrożeniach a także o ich skutkach w kategoriach materialnych, rzeczowych i liczby osób beneficjentów o zróżnicowanych korzyściach. Dlatego też, przy formułowaniu wskaźników i ich miar wykorzystano doświadczenie zespołu opracowującego PROGRAM oraz opracowania studialne z zakresu ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej Wisły. Na wstępie przyjęto schemat ogólny logiki interwencji w PROGRAMIE, pokazany na rysunku poniżej. Schemat ten integruje cele PROGRAMU, przedsięwzięcia i ocenę ich realizacji, oddziaływania i grupy odbiorców. Schemat ogólnej logiki interwencji Ocena realizacji PROGRAMU dokonana będzie w oparciu o wskaźniki stanowiące miary uzyskania jego efektów zamierzonych. Formułując system wskaźników w oparciu o powyższy schemat starano się, aby ich lista: była kompletna w kontekście efektów i uwarunkowań realizacji, 19

21 zapewniała równowagę rodzajową. Dodatkowo założono, że wskaźniki powinny być: prosto zdefiniowane, określane na podstawie dostępnych danych lub możliwych do pozyskania przy niskich kosztach, użyteczne i wrażliwe na warunki realizacji zadania, aby możliwa była ocena efektywności realizacji PROGRAMU na poziomie jego produktów, rezultatów i oddziaływania. Przyjęto 4 wymienione w Tabela 1. grupy wskaźników. Poszczególne wskaźniki zdefiniowano poniżej, zaczynając od wskaźników wykorzystania środków finansowych, poprzez wskaźniki produktu i rezultatu, a skończywszy na wskaźnikach oddziaływania. Na końcu przedstawiono uproszczoną matrycę interwencji, w podziale na wskaźniki i ich miary oraz na źródła weryfikacji oceny, jej warunki i zagrożenia. Tabela 1.Grupy wskaźników oceny efektów realizacji PROGRAMU Przedmiot oceny Grupa wskaźników Uwagi Cel ogólny strategiczny: sukcesywne podnoszenie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego w dorzeczu górnej Wisły Cele szczegółowe: cele realizacji 39 zadań PROGRAMU Wskaźniki oddziaływania Wskaźniki rezultatu Osiągnięcie celu strategicznego to konsekwencja zrealizowania PROGRAMU. Za minimalny okres oceny przyjęto termin wystąpienia powodzi o wielkości adekwatnej do określonej w zadaniach PROGRAMU. Jako rezultat przyjęto bezpośredni efekt realizacji zadania (lub projektu, stanowiącego element zadania). Cele operacyjne: działania przygotowawcze i inwestycyjne, realizowane w ramach poszczególnych zadań. Źródła finansowania oraz alokacja czasowa i obszarowa środków Wskaźniki produktu Wskaźniki wykorzystania środków finansowych Produkty określono w podziale na rodzaje działań (przygotowawcze i inwestycyjne) oraz określono ich listę. Wskaźniki produktu mierzą je ilościowo. Ocenie podlega zgodność wydatkowania środków z harmonogramem rzeczowo - finansowym realizacji PROGRAMU z uwzględnieniem alokacji środków i źródeł finansowania. Wskaźniki wykorzystania środków finansowych Miarami tych wskaźników są: stosunek łącznej kwoty wykorzystania środków finansowych na realizację PROGRAMU do kwoty planowanej [%]; 20

22 poziom wykorzystania środków finansowych w stosunku do harmonogramu rzeczowo finansowego z uwzględnieniem alokacji [%]; Wskaźniki produktu Wyróżniono dwa podstawowe rodzaje działań realizowanych w ramach 39 zadań PROGRAMU, które są podstawą określenia dwóch grup wskaźników produktów, czyli: działania przygotowawcze, których efektem są mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego, oraz dokumentacje zamknięte pozwoleniami na budowę, działania inwestycyjne. Ze względu na różny poziom przygotowania inwestycji a także na zmiany, jakie będą zachodziły w formułowaniu zakresu zadań oraz ich integracji bądź podziału w trakcie realizacji PROGRAMU, zrezygnowano ze wskaźnika opisującego liczbę pozwoleń na budowę traktując, że zrealizowany zakres rzeczowy inwestycji jest odpowiednią marą produktu. Miarą oceny efektów tych działań są zatem: - w przypadku działań przygotowawczych: 1) liczba wykonanych map zagrożenia i/lub ryzyka powodziowego, liczona w sztukach, - w przypadku działań inwestycyjnych: 2) liczba projektów inwestycyjnych w zakresie poprawy przepustowości koryta rzeki nieobwałowanej, liczona w sztukach, 3) liczba projektów inwestycyjnych w zakresie poprawy przepustowości koryta rzeki obwałowanej, liczona w sztukach, 4) liczba zmodernizowanych obiektów piętrzących wodę (zapory i stopnie wodne) oraz kanałów ulgi, liczona w sztukach, 5) liczba nowo zrealizowanych obiektów retencjonujących wodę (zbiorniki retencyjne i polder), stopni wodnych oraz kanałów ulgi, liczona w sztukach. Wskaźniki rezultatu Wskaźniki rezultatu odnoszą się do realizacji poszczególnych zadań PROGRAMU i powinny odzwierciedlać ich efekt, bezpośrednio po zakończeniu realizacji każdego zadania. Przyjęto następujące wskaźniki rezultatu: 1) wzrost pojemności retencji powodziowej w zbiornikach istniejących, liczony w mln m 3, 21

23 2) wzrost pojemności retencji powodziowej w nowo zbudowanych zbiornikach i polderach, liczony w mln m 3, 3) przyrost długości koryt rzecznych o poprawionej przepustowości koryta, liczony w kilometrach długości rzeki, Wskaźniki oddziaływania W zakresie doboru wskaźników oddziaływania posłużono się doświadczeniami innych krajów, formułujących w ostatnich latach zasady oceny efektywności przedsięwzięć ochronnych w kontekście wdrażania zarządzania ryzykiem powodziowym (cytowany wcześniej Evaluation of the Impact of Floods and Associated Protection Policies, European Commission DG Environment, Final Report, 2005). Na poziomie lokalnym i regionalnym dopuszczają one ocenę oddziaływania w okresie kilku lat po realizacji zadań, na bazie: ograniczenia szkód i strat, liczby osób objętych ochroną pod warunkiem możliwości jej oszacowania na bazie map zagrożenia i ryzyka powodziowego, podniesienia bezpieczeństwa przez obniżenie poziomu zwierciadła wody wezbrań powodziowych na znacznych odcinkach rzek, a także przewidywanego obniżenia oddziaływania wód opadowych w określonym procencie oraz innych zysków nie mierzalnych wprost, ale obniżających zagrożenie i zwiększających wiedzę o nim i poczucie bezpieczeństwa. Wiele przykładów zastosowań, które nie oparte są na liczbowych danych oceny efektywności, posiada w tle obawy zawarte m.in. w cytowanym już wcześniej dokumencie Planning Policy Statment 25: Development and Flood Risk Practice Guide, Department for Communities and Local Government, UK, 2008, a dotyczące braku możliwości wstępnego oszacowania ryzyka rezydualnego pozostałego po realizacji inwestycji. Jest to związane zarówno z dynamiką rozwoju, jak i rosnącą obecnie i w przyszłości odpowiedzialnością za obniżanie ryzyka powodziowego i powszechne wprowadzanie prewencji. Generalnie, obniżenie strat powodziowych historycznie udokumentowanych jest najczęściej przyjmowane jako zasada oceny i miary efektywności projektów. W tej sytuacji, za miarę oddziaływania bezpośredniego przyjęto redukcję strat powodziowych odniesionych do wezbrania o prawdopodobieństwie wystąpienia p = 1%, czyli o kulminacji Q1% i oczywiście niższych. W nawiązaniu do określonych w rozdziale 3 strat powodziowych w dorzeczu górnej Wisły poniesionych w okresie , proponuje się na tym etapie wprowadzenie następujących wskaźników oceny oddziaływania bezpośredniego, mierzonego wezbraniem o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%: 1) redukcja o 90% strat powodziowych w obszarach objętych zadaniami osi I (tereny wzdłuż Wisły) dla przepływów Qmax <= Q1%, 2) redukcja o 80% strat powodziowych w obszarach objętych zadaniami osi II (miasta powyżej 100 tys. mieszkańców) dla przepływów Qmax <= Q1%, 22

24 3) redukcja o 70-75% strat powodziowych w obszarach objętych zadaniami osi III (zlewnie rzek) dla przepływów Qmax <= Q1%. Wprowadzając powyższy zakres wskaźników oddziaływania, dokonano weryfikacji efektów realizacji 39 zadań PROGRAMU, zawartych w podstawowym dokumencie PROGRAMU. Wyniki tej weryfikacji efektów zadań przedstawiono w załączniku 2 do niniejszego dokumentu. W miarę realizacji PROGRAMU, będą wykonywane mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego, które już w ciągu 2 lat pozwolą dodatkowo na uzupełnianie tych ocen o wskaźniki związane z ograniczeniem liczby osób narażonych na zagrożenie. Obok osób bezpośrednio narażonych na zagrożenie, należy także wyróżnić osoby będące dodatkowymi beneficjentami PROGRAMU. Są to osoby, które w czasie powodzi funkcjonują w sposób bardziej lub mniej ograniczony ze względu na utrudnienia w komunikacji, utrudnienia w pozyskiwaniu artykułów niezbędnych do życia, utrudnienia w dostępności do usług medycznych i innych związanych z życiem społecznym i gospodarczym. Należy tutaj także uwzględnić typowe dla danego obszaru i jego okolic negatywne efekty uboczne powodzi, których skutkiem jest utrata produkcji przemysłowej i rolnej oraz dochodów i zysków z tej produkcji. Jest to wynik występowania w okresie powodzi i po jej ustąpieniu, zwykle aż do 5 lat, strat pośrednich wymienionych w rozdziale 3.3 niniejszego dokumentu. Generalnie, liczba beneficjentów PROGRAMU, czyli bezpośrednio narażonych na zagrożenie oraz innych korzystających z efektów PROGRAMU, jest w dorzeczu górnej Wisły wysoka i w zależności od rodzaju obszaru (zurbanizowany, intensywnie lub słabo zagospodarowany), waha się ona w granicach co najmniej % populacji tego dorzecza. Jest to zatem wartość znacząca, która przekracza liczbę 800 tys. jego mieszkańców. Jej dokładniejsze oszacowanie będzie w przyszłości stanowiło dodatkową, istotną miarę efektów realizacji przewidzianych PROGRAMEM działań Matryca oceny realizacji PROGRAMU Matryca oceny realizacji PROGRAMU posiada dwie części składowe. Część pierwsza matrycy (Tabela 2.) obejmuje przyjęte obecnie wskaźniki oceny realizacji PROGRAMU oraz ich wartości bazowe i docelowe. Tabela 2. Matryca logiczna oceny realizacji PROGRAMU Wskaźniki oceny i ich wartości Grupa wskaźników Wskaźniki oddziaływania Obiektywnie weryfikowalne wskaźniki i ich miary 1. Redukcja strat powodziowych w obszarach objętych zadaniami osi I (tereny wzdłuż Wisły) dla przepływów Qmax <= Q1% 2. Redukcja strat powodziowych w obszarach objętych zadaniami osi II (miasta powyżej 100 tys. mieszkańców) dla przepływów Qmax <= Q1% 3. Redukcja o 70% strat powodziowych w obszarach objętych zadaniami osi III (zlewnie rzek) dla przepływów Qmax <= Q1% 1. Wzrost pojemności retencji powodziowej w istniejących zbiornikach wodnych Wartości bazowe Wartości docelowe % 90% 0% 80% 0% 70% 394,38 mln m 3 428,08 mln m 3 23

25 Wskaźniki rezultatu Wskaźniki produktu Wskaźniki wykorzystania środków finansowych 2. wzrost pojemności retencji powodziowej w nowo zbudowanych zbiornikach i polderach 3. Przyrost długości koryt rzecznych o poprawionej przepustowości koryta 1. Liczba wykonanych map zagrożenia i/lub ryzyka powodziowego 2. Liczba projektów inwestycyjnych w zakresie poprawy przepustowości koryta rzeki nieobwałowanej 3. Liczba projektów inwestycyjnych w zakresie poprawy przepustowości koryta rzeki obwałowanej, 4. Liczba zmodernizowanych obiektów piętrzących wodę (zapory i stopnie wodne) oraz kanałów ulgi 5. Liczba nowo zrealizowanych obiektów retencjonujących wodę (zbiorniki retencyjne i poldery), stopni wodnych oraz kanałów ulgi 1.Stosunek łącznej kwoty wykorzystania środków na realizację PROGRAMU do kwoty planowanej 2. Poziom wykorzystania środków finansowych w stosunku do harmonogramu rzeczowo - finansowego z uwzględnieniem alokacji 0 mln m 3 72,0 mln m 3 0 km 3 896,0 km 0 szt. 35 szt. 0 szt. 544 szt. 0 szt. 215 szt. 0 szt. 29 szt. 0 szt. 82 szt. 0 % 100% 0 % Według harmonogramu rzeczowo - finansowego Uwaga: Podane w Tabeli 2. wartości wskaźników wynikają z aktualnych propozycji inwestycyjnych (materiały źródłowe) W trakcie realizacji PROGRAMU będą analizowane i oceniane rozwiązania wariantowe, w wyniku czego podane wartości mogą się zmienić. W poszczególnych etapach realizacji PROGRAMU będzie prowadzona aktualizacja wartości wskaźników produktu i rezultatu w tym zakresie. Część druga matrycy (Tabela 3.) obejmuje źródła pozyskania danych do określenia wartości wskaźników oraz ryzyka nieosiągnięcia wskaźników realizacji PROGRAMU. Formułując ryzyko nieosiągnięcia wskaźników realizacji PROGRAMU oparto się na uwarunkowaniach jego realizacji oraz ich interpretacji w kategorii czasowo przestrzennej. Tłem dla tej interpretacji są założenia, w wyniku których sformułowano cele realizacji PROGRAMU oraz określone efekty tej realizacji mierzone wskaźnikami zawartymi w Tabela 1. Wyróżniono cztery grupy rodzajowe zagrożenia, którym przypisano następujące źródła, a także potencjalne skutki zagrożenia: Zagrożenia formalno prawne: 1) zmiany uwarunkowań realizacji PROGRAMU wynikające z procedury wdrażania Dyrektywy powodziowej skutek: możliwe opóźnienie osiągania efektów oddziaływania oraz możliwa zmiana zakresu i kosztów ich osiągania; 24