PODSTAWY PRAWA DLA HARCERZY

Transkrypt

1 PODSTAWY PRAWA DLA HARCERZY Dyscyplina finansów publicznych phm. Krzysztof Osmański

2 phm. Krzysztof Osmański Członek ZHP od 1978 r. Ścieżkę harcerską rozpoczął w Szczepie Drużyn Harcerskich im. Nguyen Van Troya przy Szkole Podstawowej Nr 1 w Płocku jako zuch w drużynie zuchowej, następnie zastępowy w 104 DH, gdzie złożył przyrzeczenie harcerskie. Od 1983 r. przyboczny, a następnie wieloletni drużynowy drużyn zuchowych w Szczepie Drużyn Harcerskich im. Szarych Szeregów przy Szkole Podstawowej nr 2 w Płocku. W tym czasie pełnił również funkcję zastępcy Namiestnika Drużyn Zuchowych w Hufcu Płock. W międzyczasie zdobył stopień starszoharcerski Harcerz Rzeczpospolitej, a prawo do posługiwania się tym stopniem nadała ś.p. hm. Halina Śliwka. Zobowiązanie instruktorskie złożył 24 maja 1985 r. zdobywając stopień instruktorski przewodnika. Od stycznia 1988 r. posiada stopień podharcmistrza obydwa stopnie zdobyte pod kierunkiem hm. Teresy Majewskiej. Wychowawca wielu pokoleń młodzieży, uczestnik wielu Harcerskich Akcji Letnich i Zimowych, pasjonat obozów harcerskich i innych form czynnego życia harcerskiego w terenie. Aktualnie członek Instruktorskiego Kręgu Myśli Braterskiej działającego przy Hufcu ZHP Płock. 2

3 Druhny i Druhowie! Otaczająca nas rzeczywistość, postęp praktycznie w każdej dziedzinie życia, wymuszają na nas członkach Związku Harcerstwa Polskiego pełne dostosowanie się do tej rzeczywistości. Organizacja nasza posiada osobowość prawną, a więc siłą rzeczy staje się uczestnikiem pewnego porządku prawnego, w którym posiada nie tylko prawa, ale i obowiązki. W tym porządku prawnym na co dzień uczestniczy w obrocie pieniądzem, a przede wszystkim finansami publicznymi. Często słyszy się, że przystępuje do różnych projektów związanych z finansowaniem jakiegoś przedsięwzięcia, które wymaga w pełni profesjonalnego finansowego rozliczenia. Uczestnicząc w obrocie finansami publicznymi ZHP staje się z mocy prawa podmiotem podlegającym reżimowi instytucji dyscypliny finansów publicznych. Nie jest co prawda jednostką sektora finansów publicznych, ale zarządzając publicznym pieniądzem staje się uczestnikiem obrotu, który podlega takiej dyscyplinie. Dlatego więc powstał pomysł niniejszego opracowania, skierowanego do harcerzy i instruktorów, którym finanse publiczne nie są obce i którzy na co dzień borykają się z finansami ZHP. Ma on na celu syntetycznie w pytaniach i odpowiedziach zapoznać czytelnika z instytucją duscypliny finansów publicznych, a w szczególności co to jest dyscyplina finansów publicznych, jaki jest jej zakres podmiotowy (kto odpowiada za naruszenie dyscypliny) i przedmiotowy (jaki czyn jest naruszeniem dyscypliny), jak wygląda postępowanie przed organami dyscypliny finansów publicznych i jakie kary przewiduje ustawa za naruszenie tej dyscypliny. Materia ta jest bardzo ważna, bo zakres przedmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obejmuje praktycznie każdą dziedzinę życia, a więc całe finanse publiczne, które stanowią potężny sektor w Państwie. W związku z tym może choćby nieświadomie dochodzić do naruszeń tejże dyscypliny finansowej, a konsekwencje takich naruszeń są przykre i niejednokrotnie długotrwałe. Niniejsze opracowanie ma temu zapobiec. Zaprezentowana treść nie wyczerpuje tematu, ma charakter poradnika, który w sposób jasny i czytelny ma zaprezentować omawianą materię i zainteresować nią. Mam żywą nadzieję, że przedstawiona garść informacji przyczyni się do sprawnego gospodarowania pieniądzem publicznym. Czuwaj! phm. Krzysztof Osmański 3

4 1. Co to jest dyscyplina finansów publicznych? Dyscyplina finansów publicznych to przestrzeganie prawnie wyznaczonych reguł ustalania, poboru i egzekucji należności stanowiących środki publiczne oraz gospodarowania nimi. Z punktu widzenia ponoszenia odpowiedzialności o dyscyplinie finansów publicznych należy mówić jako o zespole określonych przez ustawodawcę norm prawnych, dotyczących szeroko rozumianej gospodarki finansowej, których naruszenie skutkować może pociągnięciem do odpowiedzialności. Podkreślenia jednak wymaga fakt, że choć katalog czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych został określony w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, to stwierdzenie popełnienia poszczególnych czynów może wiązać się z naruszeniem wielu norm prawa znajdujących się w innych aktach prawnych, np. w kodeksie karnym. Oznacza to, że ten sam czyn wskazany w ustawie może być przedmiotem badań w innych postępowaniach, niż postępowania przed Komisjami Orzekającymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 2. Od kiedy mamy do czynienia z dyscypliną finansów publicznych? Pojęcie dyscypliny finansów publicznych pojawiło się wraz z wejściem w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia r. Sam jednak system odpowiedzialności dyscyplinarnej nakierowany na przeciwdziałanie nieprawidłowościom w gospodarowaniu środkami publicznymi funkcjonował już od dnia r., tj. od dnia obowiązywania ustawy prawo budżetowe jako postępowanie o naruszenie dyscypliny budżetowej. Zmiana nazewnictwa spowodowana została rozszerzeniem katalogu czynów karalnych o takie, które dotyczą gospodarki finansowej, ale z budżetem mają związek tylko pośredni, np. naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych czy obowiązku przeprowadzania inwentaryzacji. Zagadnienia dyscypliny finansów publicznych mają swe umocowania prawne. Podstawowym aktem prawnym regulującym tę materię jest ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze Rady Ministrów. Nowelizacja przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia r. weszła w życie dnia r. i w sposób istotny zmieniła unormowania ustawy, a w szczególności: Modyfikację reguł stosowania ustawy, Rozszerzenie katalogu zawierającego listę czynów niedozwolonych, Zmianę przepisów związanych z procedurą postępowania 4

5 3. Jakie organy wykonują zagadnienia dyscypliny finansów publicznych? Wielką rolę w administrowaniu finansami publicznymi spełniają organy działające przy Regionalnych Izbach Obrachunkowych (Regionalne Komisje Orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych), przy poszczególnych resortach (Resortowe Komisje Orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych) oraz Komisja Wspólna Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych i Komisja Orzekająca przy Szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Są one powołane do orzekania w zakresie dyscypliny finansowej w postępowaniach dwuinstancyjnych. W zakresie prowadzenia dochodzeń i zbierania materiału dowodowego dla potrzeb prowadzonych postępowań, a następnie do wnoszenia do Komisji Orzekających wniosków o ukaranie i popierania oskarżenia, powołani są Rzecznicy Dyscypliny Finansów Publicznych. 4. Kto ponosi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych? Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jako odpowiedzialność o charakterze dyscyplinarnym, dotyczy tylko osób fizycznych. Nie dotyczy jednostek organizacyjnych i ich organów. Oprócz osób zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych objęto nim także osoby spoza tego sektora. Odpowiedzialności więc za jej naruszenie podlegają: Z sektora finansów publicznych: osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo jednostki nie zaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek, kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych, Spoza sektora finansów publicznych: osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych, osoby nie będące pracownikami jednostki sektora finansów publicznych, które pełnią rolę pełnomocnika osoby składającej zamówienie przy udzielaniu zamówień publicznych, osoby zarządzające środkami związanymi z wykonywaniem programów, bądź projektów finansowych, dysponujące środkami unijnymi lub zagranicznymi. 5

6 Decydującym dla określenia, czy konkretna osoba mieści się w zakresie podmiotowym odpowiedzialności jest moment popełnienia czynu. Nie ma więc znaczenia sytuacja, w której osoba utraciła w późniejszym czasie status o tym przesądzający. Zmiana warunków osobistych sprawcy, np. rozwiązanie umowy o pracę, pozbawienie pełnienia funkcji związanej z dysponowaniem środkami publicznymi, może być brane pod uwagę tylko przy wymiarze kary takiemu sprawcy. Osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają osoby wchodzące w skład organu: - jednostki sektora finansów publicznych wykonującego budżet lub plan finansowy oraz zarządzającego mieniem jednostek, - jednostki nie zaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem jednostek. Dlatego też odpowiedzialności podlegać będą osoby wchodzące w skład organu jednostki nie zaliczanej do sektora finansów publicznych, a otrzymującej środki publiczne lub organu zarządzającego mieniem jednostek. Otrzymywanie środków publicznych można zdefiniować jako uzyskanie środków pochodzących ze źródeł publicznych, podlegających szczególnym zasadom rozliczania, tj. dotacji oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (np. budżet Unii Europejskiej). Zaliczenie do kręgu osób odpowiedzialnych także członków organów kolegialnych jest w systemie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nowością. Odpowiedzialność tę ponosi osoba uczestnicząca w podejmowaniu uchwały zawierającej polecenie lub upoważnienie do popełnienia czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, w przypadku nie zgłoszenia sprzeciwu do tej uchwały. Uczestnictwo w podjęciu takiej uchwały traktowane jest jako równoznaczne z wydaniem polecenia działania stanowiącego naruszenie dyscypliny finansowej. Za zgłoszenie sprzeciwu do uchwały uważa się natomiast zgłoszenie sprzeciwu na piśmie albo ustnie do protokołu oraz głosowanie przeciwko uchwale w przypadku głosowania imiennego. Kierownicy jednostek sektora finansów publicznych Osoby pełniące funkcje kierowników jednostek, w naturalny sposób są szczególnie narażone na ryzyko naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Przypomnienia wymaga, że niektóre czyny stanowiące to naruszenie popełnione mogą być wyłącznie przez kierowników. Pojęcie kierownika jednostki definiowane jest poprzez określenie jego zadań oraz odpowiedzialności przez niego ponoszonej. Odpowiada on za całość gospodarki finansowej jednostki. Brak jest natomiast jednolitej regulacji umożliwiającej jasne określenie katalogu funkcji, których pełnienie w poszczególnych jednostkach przesądza o statusie kierownika jednostki. Kierownik jednostki może ponieść odpowiedzialność zarówno za naruszenie dyscypliny finansów 6

7 publicznych popełnione w wyniku własnego działania bądź zaniechania działania, jak i za wydanie polecenia wykonania czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Polecenie może przybrać formę zarówno pisemną, jak i ustną. Odpowiadać będzie zatem kierownik jednostki, który złożył podpis pod dokumentem zawierającym polecenie, lub który faktycznie je wydał. Forma wydania polecenia będzie jedynie miała wpływ na możliwość udowodnienia wydania polecenia. Pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej Kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej poszczególnym pracownikom jednostki. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym jednostki. To powierzenie obowiązków łączy się z odpowiedzialnością w zakresie objętym dokumentem lub regulaminem. Możliwość powierzania obowiązków jest szeroko rozpowszechniona wśród kierowników jednostek. Kierownik ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury. Odpowiedzialność ponosić będzie osoba dokonująca takiego spisu, jednak obowiązek ten musi być powierzony tej osobie za jej zgodą. W przypadku gdy kierownikiem jednostki jest organ wieloosobowy, a nie została wskazana osoba odpowiedzialna, odpowiedzialność ponoszą wszyscy członkowie tego organu. Chociaż sytuacja ta dotyczy odpowiedzialności karnej, to nie można pominąć jej przy ustalaniu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność ponieść więc może zarówno kierownik jednostki, jak i osoba, która przyjęła na siebie obowiązki w tym zakresie. Z przyjęciem na siebie obowiązków w zakresie gospodarki finansowej wiąże się także możliwość poniesienia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wskutek wykonania polecenia przełożonego, kierownika jednostki albo dysponenta środków budżetowych. Nie ma natomiast podstaw do pociągania do odpowiedzialności osób, które naruszyły przepis prawa w wyniku polecenia bez przyjęcia na siebie wcześniej obowiązków w stosownym zakresie. 5. Kto w sposób szczególny odpowiada za gospodarowanie finansami publicznymi? Szczególne miejsce w procesie gospodarowania środkami publicznymi zajmuje główny księgowy jednostki sektora finansów publicznych i skarbnik jednostki samorządu terytorialnego. Głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie prowadzenia rachunkowości jednostki, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, dokonywania kontroli wstępnej 7

8 kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Najważniejszym skutkiem takiego określenia statusu głównego księgowego, bądź skarbnika jest to, że dopiero w sytuacji, gdy któremuś z pracowników powierzone zostaną wymienione obowiązki i odpowiedzialność, to osobę tę można nazwać głównym księgowym. Nie można więc wnioskować, że pracownik, któremu powierzono stanowisko głównego księgowego bez stosownych obowiązków, udokumentowanych obowiązków, jest rzeczywiście głównym księgowym. Główny księgowy może narazić się na odpowiedzialność głównie w zakresie prowadzenia rachunkowości jednostki. Jego osobie oprócz wynikających z przepisów mogą zostać powierzone także inne obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Jeśli tak się nie stanie, jego odpowiedzialność może zostać mocno ograniczona, bowiem główny księgowy jednostki sektora finansów publicznych nie jest upoważniony o ile nie posiada odrębnego pełnomocnictwa do występowania na zewnątrz w imieniu jednostki. 6. Jak wygląda dyscyplina finansowa osób spoza sektora finansów publicznych? Osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych Odpowiedzialność osób gospodarujących środkami publicznymi przekazanymi jednostkom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych sprowadza się do odpowiedzialności za wykorzystanie i rozliczenie środków pochodzących ze środków publicznych, podlegających szczególnym zasadom rozliczania, czyli dotacji i środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, w tym z budżetu Unii Europejskiej. 7. Jakie czyny stanowią naruszenie dyscypliny finansów publicznych? Katalog czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma charakter zamknięty. Został określony w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Czyny te są enumeratywnie wymienione w ustawie i tylko z ich popełnieniem wiąże się odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansowej. Są one określone w art. 5 18c ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Stwierdzenie jednak popełnienia poszczególnych czynów wiązać się może z naruszeniem bardzo wielu norm prawa materialnego. Dlatego takie samo naruszenie wskazane w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych popełnione może być poprzez różne zachowania niezgodne z zakazami albo nakazami, wynikającymi z różnych przepisów dotyczących gospodarki finansowej. 8

9 8. Jaki obowiązuje aktualnie katalog naruszeń dyscypliny finansowej? art. 5 ustawy a) nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; b) niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; c) niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności; Artykuł 5 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określa znamiona czynów odnoszących się do nieprawidłowości związanych z należnościami Skarbu Państwa oraz jednostek sektora finansów publicznych, w tym jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy tego artykułu nie mają zastosowania do należności z tytułu składek, do poboru których są obowiązani ZUS oraz Prezes KRUS. Należności, o których mowa w tym artykule to wszelkiego rodzaju kwoty przypadające Skarbowi Państwa lub jednostce sektora finansów publicznych, niezależnie od tytułu prawnego, z którego wynikają. Mogą one wynikać bezpośrednio z przepisów (np. opłaty), zawartych umów lub czynności administracyjnych (np. decyzji ustalających wysokość kary). Przepis ten przewiduje też odpowiedzialność kierownika jednostki za dopuszczenie do uszczuplenia wpływów należnych Skarbowi Państwa lub jednostce sektora finansów publicznych, jeżeli uszczuplenie to nastąpiło wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Podsumowując przepis ten przewiduje odpowiedzialność kierownika jednostki za brak nadzoru nad gospodarką finansową tej jednostki. art. 6 ustawy a) nieprzekazanie w terminie do budżetu w należnej wysokości pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego; b) niedokonanie w terminie wpłaty do budżetu w należnej wysokości dochodów przez jednostkę budżetową, nadwyżki środków obrotowych przez samorządowy zakład budżetowy albo nadwyżki środków finansowych przez agencję wykonawczą. W przywołanym przepisie art. 6 mowa jest o dochodach, które z mocy szczególnych przepisów należne są Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, a pobierane są za pośrednictwem określonych jednostek. Pojęcia dochodów należnych Skarbowi Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego są tożsame z pojęciem należności budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu. Przepis odnosi się 9

10 wyłącznie do jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych. Nie jest dopuszczalne rozszerzanie odpowiedzialności wynikającej z tego przepisu na jakiekolwiek inne jednostki sektora finansów publicznych także w przypadku, gdy obowiązane są do dokonywania jakichkolwiek wpłat do budżetu. art. 7 ustawy a) przeznaczenie dochodów uzyskiwanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w tej jednostce. Jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Konsekwencją tego działania jest zasada rozdzielności wydatków i dochodów. Zasada ta wynika z samej istoty finansowania jednostki budżetowej. Zarówno dochody jak i wydatki ujęte są w pełnej wysokości w planie finansowym jednostki budżetowej, który stanowi część budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Co do zasady zatem należy przyjąć, że wszystkie wydatki jednostek budżetowych są wydatkami odpowiedniego budżetu, zaś dochody dochodami budżetu. Przekazanie dochodów na rachunek właściwego budżetu jest czynnością o charakterze technicznym, zawierającą się w obowiązku wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi. Wykonując tę dyspozycję, główny księgowy (skarbnik) pełni pośredniczącą rolę w przekazywaniu dochodów, nie potrzebując specjalnego przekazania obowiązków i odpowiedzialności w zakresie gospodarki finansowej. art. 8 ustawy a) przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji; b) niezatwierdzenie w terminie przedstawionego rozliczenia dotacji; c) nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu. Adresatami przywołanego art. 8 są podmioty uprawnione do udzielania dotacji. Znamiona czynu zabronionego odnoszą się do przekazania dotacji z naruszeniem zasad i trybu jej udzielania. W przepisie wskazano na dwie czynności odnoszące się do dotacji, tj. przekazanie i udzielenie dotacji. Rozróżniając te określenia można stwierdzić, że czynności te nie są ze sobą tożsame. Przekazanie dotacji należy wiązać z faktycznym dokonaniem wydatku przez dotującego na rzecz beneficjenta (odbiorcy). Przez udzielenie dotacji należy rozumieć czynności polegające na przyznaniu dotacji, tj. prowadzące do określenia wysokości i jej celu oraz podmiotu, który ma ją otrzymać. Przepis ten należy więc interpretować w taki sposób, iż odpowiedzialność za nieprawidłowości związane z procesem udzielania dotacji powstaje dopiero z chwilą przekazania dotacji czyli dokonania wydatku na rzecz beneficjenta dotacji. 10

11 art. 9 ustawy a) wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację; b) nierozliczenie w terminie otrzymanej dotacji; c) niedokonanie w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości. Adresatami art. 9 są osoby gospodarujące środkami podmiotu otrzymującego dotację. Czynem rodzącym odpowiedzialność jest wydatkowanie dotacji. Pojęcie wydatkowania środków ma węższy zakres niż termin wykorzystanie. Oznacza to, że aby można mówić o wypełnieniu znamion przepisu art. 9 musi dojść do dokonania wydatku ze środków otrzymanej dotacji. Dla oceny zachowania osób odpowiedzialnych jest określenie, iż wydatkowanie dotacji nie może być niezgodne z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację. Ustawa zawiera odrębne regulacje odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zarówno po stronie dotującego i beneficjenta. Naruszenie to odnosi się do nieprawidłowości związanych z zarządzaniem dotacjami, które pochodzą ze środków publicznych. art. 10 ustawy a) dokonanie zmiany w budżecie lub planie, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia. Przepis art. 10 dotyczy przekroczenia uprawnień do dokonania zmian w budżecie Państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz planów finansowych innych jednostek finansowych. Dotyczy także jednostek mających osobowość prawną, które są zobowiązane do sporządzania planów finansowych, mimo charakterystycznej dla tych jednostek samodzielności w gospodarowaniu posiadanymi środkami oraz kompetencji ich kierowników odnośnie zarówno tworzenia planu, jak i jego zmian. art. 11 ustawy a) dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków; Upoważnienie, o którym mowa w tym przepisie należy traktować jako upoważnienie wynikające z uregulowań prawno- finansowych, czyli upoważnienie do dokonywania czynności zgodnie z prawem finansów publicznych, a nie uregulowań cywilistycznych, przez które rozumieć należy upoważnienie do dokonania czynności prawnej. Upoważnienie do dokonywania wydatków należy zatem rozumieć jako wynikające z przepisów lub zdarzeń prawnych uprawnienie do dyspozycji środkami jednostki w zakresie wyznaczonym przez uregulowania prawno- finansowe. Upoważnienie takie może wynikać z przepisów ustawowych lub aktów wykonawczych, z postanowień 11

12 prawa wewnętrznego (statutów) lub z pełnomocnictw udzielonych na podstawie kodeksu cywilnego. Upoważnienie, o którym tutaj mowa jest kwotą wynikającą z planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych. art. 12 ustawy a) przeznaczenie środków rezerwy budżetowej na inny cel niż określony w decyzji o ich przyznaniu. Zarówno w budżecie państwa, jak i w budżetach jednostek samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy o charakterze ogólnym lub celowym. Otrzymujący środki z rezerwy nie może ich wykorzystać na inny cel niż wskazany w decyzji, może jednak w ramach posiadanego upoważnienia zmienić klasyfikację tych środków. art. 13 ustawy 1) przyznanie lub przekazanie środków związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych bez zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub przekazaniu; 2) niedokonanie w terminie przez przyznającego lub przekazującego środki związane z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych rozliczenia tych środków; 3) nieustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych albo ustalenie takiej kwoty w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; 4) niedochodzenie podlegającej zwrotowi kwoty środków związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych albo dochodzenie takiej kwoty w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; 5) niezgodne z przepisami umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty środków związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności; 6) wykorzystanie środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, w tym: a) procedur określonych przepisami o zamówieniach publicznych wyłącznie w zakresie określonym w art. 17, b) procedur określonych przepisami o koncesji na roboty budowlane lub usługi wyłącznie w zakresie określonym w art. 17a; 7) niedokonanie w terminie przez otrzymującego lub wykorzystującego środki publiczne lub środki przekazane ze środków publicznych, związane z realizacją 12

13 programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, rozliczenia tych środków; 8) niedokonanie w terminie lub w należnej wysokości zwrotu kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych; 9) nieprzekazanie w terminie lub w należnej wysokości zwracanej kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, przez podmiot, za pośrednictwem którego zwracane są te środki; Adresatami art. 13 są podmioty odpowiedzialne za przyznawanie i przekazywanie środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. Przez przekazanie środków należy rozumieć dokonanie wydatku na rzecz beneficjenta. Przypomnienia wymaga fakt, że przepisów art. 13 nie można odnosić do wszystkich procedur, które zostały stworzone w ramach systemu wdrażania środków z funduszy unijnych. Ze względu na zbliżony do karnego charakter przepisów o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, naruszenie procedur może być karalne jedynie wówczas, jeżeli konieczność stworzenia takich procedur wynika bezpośrednio z przepisów powszechnie obowiązujących. art. 14 ustawy a) nieopłacenie przez jednostkę sektora finansów publicznych: składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Pracy, składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia Zgodnie z treścią art. 14 karalne jest zarówno nieopłacenie składek w ogóle, jak również opłacenie ich w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia, a także nieterminowe opłacenie składek. art. 15 ustawy a) zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. Upoważnienie do zaciągania zobowiązań w imieniu jednostki z tytułu wykonywania powierzonej funkcji posiada kierownik jednostki lub organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zakres upoważnienia wyznaczony jest wysokością 13

14 zaplanowanych wydatków w planach finansowych (dla jednostek, w których podstawą gospodarki finansowej jest plan finansowy) oraz budżetowych (dla jednostek samorządu terytorialnego i dysponentów części budżetu państwa). Istnienie takiego upoważnienia można wyprowadzić z przepisów dotyczących uprawnień odnośnie ustalania planu finansowego i możliwości jego zmiany, a także z zakresu obowiązków kierowników poszczególnych jednostek zawartych w statutach i regulaminach. Wynika z nich, że kierownik jednostki jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową jednostki i reprezentuje ją na zewnątrz. Tym samym ma także prawo do zaciągania w jej imieniu i na jej rzecz zobowiązań. art. 16 ustawy a) niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności. b) Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych zaniechanie, o którym mowa w ust. 1, dotyczące obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, jeżeli zapłata odsetek lub oprocentowanie są związane z czynnościami mającymi na celu ustalenie zasadności zwrotu tych należności. Do wypełnienia znamion tego naruszenia wymagane jest zarówno zaniechanie działania w postaci niewykonania zobowiązania, jak również wystąpienie skutku w postaci zapłaty odsetek, kar lub opłat. Pomiędzy niewykonaniem zobowiązania a zapłatą odsetek, kar lub opłat musi zachodzić związek przyczynowy. Chodzi tu zarówno o zobowiązania pieniężne, jak i niepieniężne. Konieczność zapłaty odsetek może powstać jedynie w przypadku zobowiązań pieniężnych, natomiast konieczność zapłaty np. kar umownych może wynikać zarówno z powodu niewykonania zobowiązań pieniężnych, jak też niepieniężnych. Do wypełnienia znamion czynu określonego w art. 16 konieczna jest rzeczywista zapłata odsetek lub kar. Nie stanowi zatem naruszenia niewykonanie zobowiązania, w wyniku czego powstaje groźba zapłaty odsetek lub kar, jeżeli np. w wyniku negocjacji z wierzycielem, odsetki lub kary nie zostaną ostatecznie zapłacone. art. 17 ustawy 1) opisanie przedmiotu zamówienia publicznego w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję; 2) ustalenie wartości zamówienia publicznego lub jego części, jeżeli miało to wpływ na obowiązek stosowania przepisów o zamówieniach publicznych albo na zastosowanie przepisów dotyczących zamówienia publicznego o niższej wartości; 3) opisanie sposobu dokonania oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w sposób niezwiązany z przedmiotem zamówienia lub nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia; 4) określenie kryteriów oceny ofert; 14

15 5) nieprzekazanie do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub niezamieszczenie w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o zamówieniu, ogłoszenia o zmianie ogłoszenia o zamówieniu lub ogłoszenia o udzieleniu zamówienia; 6) niezawiadomienie w terminie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Działanie lub zaniechanie określone w ust. 1 nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jeżeli: 1) zostało skorygowane w sposób zapewniający zgodność danej czynności i toku postępowania z przepisami o zamówieniach publicznych; 2) nie doszło do udzielenia zamówienia publicznego. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego: 1) wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych; 2) z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania trybów udzielenia zamówienia publicznego: negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych w inny sposób niż określony w ust. 1 i 1b, jeżeli miało ono wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, chyba że nie doszło do udzielenia zamówienia publicznego. 2. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego: 1) bez zachowania formy pisemnej; 2) na czas dłuższy niż określony w przepisach o zamówieniach publicznych lub na czas nieoznaczony, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o zamówieniach publicznych; 3) przed ogłoszeniem orzeczenia przez Krajową Izbę Odwoławczą, z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych. 3. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, określających przesłanki upoważniające do unieważnienia tego postępowania. 4. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezłożenie przez członka komisji przetargowej lub inną osobę wykonującą czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego po stronie zamawiającego oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie z tego postępowania. 15

16 5. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych. 6. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych. art. 17a ustawy 1. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie umowy koncesji: 1) z koncesjonariuszem, który nie został wybrany zgodnie z przepisami o koncesji na roboty budowlane lub usługi; 2) z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi dotyczących obowiązku przekazania lub zamieszczenia ogłoszenia w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji; 3) której przedmiot lub warunki zostały określone w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji; 4) z innym, niż wymienione w pkt 1-3, naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania o zawarcie umowy koncesji. 2. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie umowy koncesji: 1) bez zachowania formy pisemnej; 2) z pominięciem terminu, w jakim może ona być zawarta, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub usługi; 3) na czas dłuższy niż określony w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub usługi, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub usługi; 4) przed ogłoszeniem orzeczenia przez wojewódzki sąd administracyjny w sprawie skargi na czynność wyboru oferty najkorzystniejszej z wyłączeniem przypadku dopuszczonego w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub usługi. 3. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest odwołanie postępowania o zawarcie umowy koncesji z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi. 4. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zmiana umowy koncesji z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Czyny określone w obszernym artykule 17 związane są z nieprawidłowościami przy udzieleniu zamówienia publicznego. Kwestię udzielenia zamówienia należy odróżnić od czynności składających się na postępowanie prowadzące do udzielenia zamówienia, jak również od realizacji zawartej w wyniku postępowania umowy. 16

17 art. 18 ustawy Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest: 1) zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy o rachunkowości, 2) niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. art. 18a ustawy Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaniechanie prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce sektora finansów publicznych do tego zobowiązanej, wskutek niezatrudniania audytora wewnętrznego albo niezawierania umowy z usługodawcą. art. 18b ustawy Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie lub nienależyte dokonanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczej lub finansowej z planem finansowym lub kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji, jeżeli miało ono wpływ na: 1) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych; 2) zaciągnięcie zobowiązania nie mieszczącego się w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. art. 18c ustawy 1. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej w jednostce sektora finansów publicznych, jeżeli miało ono wpływ na: 1) uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce, Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego; 2) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki; 3) zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych; 4) niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne; 5) udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych; 17

18 6) zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących formy pisemnej umowy, okresu, na który umowa może być zawarta, lub w przypadku wniesienia odwołania terminu jej zawarcia; 7) niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych; 8) unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych określających przesłanki unieważnienia tego postępowania; 9) zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi z koncesjonariuszem, który nie został wybrany zgodnie z przepisami o koncesji na roboty budowlane lub usługi; 10) zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi dotyczących formy pisemnej umowy, okresu, na który umowa może być zawarta, lub w przypadku wniesienia skargi na czynność wyboru oferty najkorzystniejszej terminu jej zawarcia; 11) odwołanie postępowania o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi; 12) dokonanie, w zakresie gospodarki finansowej lub w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub przygotowaniu tego postępowania albo w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi, czynności naruszającej dyscyplinę finansów publicznych przez osobę nieupoważnioną do wykonania tej czynności; 13) działanie lub zaniechanie skutkujące zapłatą ze środków publicznych kary, grzywny lub opłaty stanowiącej sankcję finansową, do których stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 2. Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do należności, o których mowa w art. 5 ust. 3. Artykuł 18 określa znamiona czynów niewiążących się bezpośrednio z realizacją przepływów finansowych w jednostce, lecz dotyczących obowiązków ze sfery inwentaryzacji i sprawozdawczości budżetowej. Przepis ten przewiduje odpowiedzialność zarówno za zaniechanie przeprowadzenia inwentaryzacji, jak też za przeprowadzenie inwentaryzacji niezgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości, w tym bez zachowania wymaganych terminów. Nie jest jasne co należy rozumieć pod pojęciem rozliczenia inwentaryzacji, bowiem ustawa nie posługuje się takim terminem. Przyjąć więc należy, że chodzi tutaj raczej o rozliczenie różnic między stanem rzeczywistym, a stanem wykazanym w księgach rachunkowych. Rozliczenia tego należy dokonać w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji. 18

19 9. Jakie znamy zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansowej? a) Zasada odpowiedzialności za czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia Katalog czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych został ustanowiony w ustawie. Przez ustawę należy jednak rozumieć nie tylko powoływana w tej pracy ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ale także inne ustawy, które zawierają przepisy stanowiące o obowiązkach osób odpowiedzialnych za gospodarkę finansową jednostek (np. ustawa o finansach publicznych, prawo zamówień publicznych, ustawa o rachunkowości). Z tego wynika, że katalog czynów nie może ulegać rozszerzaniu poprzez wprowadzanie jego uzupełnień. Katalog czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest zamknięty. Odpowiedzialność można przypisać więc tylko w przypadku popełnienia czynu określonego wprost w tym ustawowym katalogu. b) Zasada odpowiedzialności za czyn zawiniony Polski system prawny, w tym ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie wypracował legalnej definicji winy. Dlatego, w tym zakresie należy oprzeć się na dorobku doktryny prawa karnego i orzecznictwa Głównej Komisji Orzekającej. Ponieważ ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych posługuje się podobnymi definicjami, rozbieżności te przenoszą się także na grunt tego postępowania. Podejmując się zajęcia stanowiska co do charakteru winy w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych należy mieć na uwadze przede wszystkim, że ustawa oddziela pojęcie winy od sposobu popełnienia czynu w sposób umyślny lub nieumyślny. Zgodnie z tym poglądem można dalej mówić o winie umyślnej i nieumyślnej. Winę można będzie przypisać osobie, która popełniła czyn stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych, pomimo że mogła zachować się w sposób zgodny z prawem, a więc przypisać winę będzie można w szczególności osobie, która zdaje sobie sprawę z bezprawności swojego zachowania, ale pozostaje w subiektywnym przekonaniu, że określony przepis prawa nie powinien mieć zastosowania, np. jest sprzeczny z jego poglądami, krzywdzący, powodujący problemy organizacyjne itd. Pomimo przyjęcia uproszczonej definicji winy, pojęcia umyślności i nieumyślności będą z nią ściśle związane. Przede wszystkim dlatego, że bezprzedmiotowe będzie rozpatrywanie, czy czyn nie został popełniony w sposób umyślny albo nieumyślny, jeśli sprawcy nie będzie można przypisać winy. c) Zasada prymatu stosowania ustawy nowej Zmiana przepisów warunkujących odpowiedzialność może mieć korzystny lub niekorzystny wpływ na sytuację prawną poszczególnych osób. Zasadą jest prymat 19

20 ustawy nowej. Obowiązek jej stosowania wyklucza jednak sytuacja, w której przepisy obowiązujące w chwili popełnienia czynu są względniejsze dla sprawcy w porównaniu z przepisami obowiązującymi w czasie orzekania o odpowiedzialności. Poprzez względniejszość ustawy należy rozumieć zarówno stan prawny, z którego wynika, że osoba nie będzie ponosiła odpowiedzialności w ogóle, albo że konsekwencją zastosowania konkretnych przepisów będzie inne polepszenie sytuacji tej osoby (np. łagodniejszy wymiar kary). W przypadku, w którym przepisy nowej ustawy (tzn. obowiązującej w dniu orzekania) są dla sprawcy względniejsze, albo przepisy nowej i starej ustawy są równie względne, organy prowadzące postępowanie (rzecznik dyscypliny finansów publicznych i komisje orzekające) mają obowiązek stosować przepisy obowiązujące w czasie orzekania. Należy podkreślić, że proces porównywania stanów prawnych nie może przebiegać w sposób abstrakcyjny. Z samego faktu, że przepis prawa np. ograniczył pewne obowiązki, złagodził, uprościł procedurę, nie można wnioskować, że jest on względniejszy. Konieczne jest zatem przeprowadzenie analizy konkretnego zachowania sprawcy w konkretnym stanie prawnym. Dopiero stwierdzenie, że np. to samo działanie w nowym stanie prawnym będzie skutkowało poniesieniem odpowiedzialności, a w poprzednio obowiązującym nie upoważnia do stosowania przepisów nieobowiązujących. Porównaniu podlegają jedynie normy obowiązujące w momencie popełnienia czynu oraz w momencie rozstrzygania sprawy. Nie mają więc znaczenia zmiany dokonywane między datą popełnienia czynu, a datą orzekania o odpowiedzialności. Stwierdzenie obowiązywania powszechnie obowiązującego aktu prawnego wymaga ustalenia, że został on w sposób zgodny z prawem ustanowiony, a następnie ogłoszony w organie promulgacyjnym lub ratyfikowany (umowy międzynarodowe) oraz, że akt ten wszedł w życie. W praktyce ocena, które z przepisów dotyczących postępowania są korzystniejsze dla obwinionego, będzie bardzo trudna. Nie można bowiem przewidzieć całego przebiegu postępowania i instytucji, które będą w nim miały zastosowanie. 10. Jaki aktualnie obowiązuje katalog kar za naruszenie dyscypliny finansowej? Karami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są: 1. upomnienie, 2. nagana, 3. kara pieniężna, 4. zakaz pełnienia funkcji związanych z zarządzaniem środkami publicznymi 11. Co to jest upomnienie? Kara upomnienia jako najłagodniejsza, nie wywołuje bezpośrednich negatywnych skutków dla ukaranego. Karę tę wymierza się w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych popełnionego nieumyślnie lub w przypadku, gdy 20

21 stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansowej nie jest znaczny. Wątpliwości może budzić jednak określenie stopnia szkodliwości naruszenia jako nieznaczny. Zakładając, że ustawodawca, tak jak w przypadku znikomej szkodliwości ocenia tę szkodliwość z punktu widzenia ładu finansów publicznych, to należy stosować w tym przypadku te same kryteria, tj. wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia oraz skutki naruszenia. Ocena, że stopień szkodliwości naruszenia nie jest znaczny, równoczesna jest z uznaniem, że jest on wyższy niż znikomy. Znikoma szkodliwość czynu jest bowiem okolicznością, której stwierdzenie powoduje zaniechanie dochodzenia odpowiedzialności. Wymierzenie kary upomnienia nie rodzi innych konsekwencji niż wynikające z samego przypisania odpowiedzialności. 12. Co to jest nagana? Ukaranie karą nagany wywołuje skutki wynikające z ujemnej oceny kwalifikacyjnej, określone w przepisach szczególnych, np. o kontroli skarbowej, o pracownikach samorządowych, o pracownikach urzędów państwowych, o Najwyższej Izbie Kontroli. Ukaranie karą nagany, w tym także karą pieniężną, wpływa na możliwość rozwiązania stosunku pracy z pracownikami. Przepisy szczególne przewidują rozwiązanie stosunku pracy w przypadku otrzymania negatywnej oceny kwalifikacyjnej, potwierdzonej kolejną taką oceną. Karę nagany wymierza się stosując ogólne dyrektywy wymiaru kary. Ustawa nie przewiduje żadnych ograniczeń lub wytycznych dotyczących jej stosowania. 13. Co to jest kara pieniężna? Wymierzenie tej kary powoduje te same skutki, co wymierzenie kary nagany, a nadto stanowi bardziej wymierną dolegliwość o charakterze finansowym. Karę tę wymierza się w wysokości od jednokrotności do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego należnego w roku, w którym doszło do tego naruszenia. Wysokość wynagrodzenia, jakie przysługuje osobie dopuszczającej się naruszenia dyscypliny finansów publicznych oblicza się z zastosowaniem kodeksu pracy. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie wysokości wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej, karę pieniężną wymierza się w wysokości od jednokrotności do pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym RP Monitor Polski. W tym przypadku należy brać pod uwagę kwotę przeciętnego wynagrodzenia obowiązującą w dniu popełnienia przez sprawcę czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych. Kwota ta corocznie ulega zwiększeniu, dlatego zastosowanie poprzednio obowiązujących przepisów będzie korzystniejsze dla ukaranego w porównaniu z przepisami obowiązującymi w dniu orzekania. Może być ona wymierzana, jeśli: 21

22 a) nie wpłacono lub zwrócono należności Skarbu Państwa, jednostki Samorządu Terytorialnego bądź innej jednostki sektora finansów publicznych w znacznej wysokości, b) bez upoważnienia lub z przekroczeniem jego zakresu dokonano zaciągnięcia zobowiązania albo dokonano wydatku w znacznej wysokości, c) pokryto ze środków publicznych odsetki, kary lub opłaty albo oprocentowanie w znacznej wysokości, d) udzielono zamówienia publicznego istotnie naruszając zasady uczciwej konkurencji lub równego traktowania wykonawców. Przewodniczący komisji orzekającej w I instancji (resortowej i regionalnej) posiada upoważnienie do odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty kary pieniężnej, w tym kosztów postępowania na czas nie dłuższy niż 2 lata. Może to uczynić na uzasadniony wniosek ukaranego. Uwzględnienie wniosku jak i odmowa wydane są w formie postanowienia. Odroczenie terminu płatności oraz rozłożenie na raty jest uprawnieniem przewodniczącego komisji, a nie jego obowiązkiem, dlatego postanowienie w tej sprawie nie podlega zaskarżeniu. Zatarcie ukarania uniemożliwia egzekucję kwoty kary pieniężnej, w tym także kosztów postępowania. Zasada ta dotyczy także kwot kar pieniężnych albo kosztów postępowania rozłożonych na raty, lub których termin płatności został odroczony, lecz tylko w przypadku, gdy zatarcie nastąpiło na podstawie postanowienia Ministra Finansów. Zatarcie ukarania następuje z upływem 2 lat od wykonania kary. 14. Kiedy stosuje się karę zakazu pełnienia funkcji związanych z zarządzaniem środkami publicznymi? Kara ta wiąże się z najpoważniejszymi skutkami dla ukaranego. Będą one rzeczywiście uzależnione od jego zakresu obowiązków w czasie orzekania. Ukaranie tą karą wyklucza przez czas określony w orzeczeniu możliwość: 1. pełnienia funkcji: a) kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora generalnego, b) członka zarządu, c) skarbnika, głównego księgowego lub jego zastępcy, d) kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonywanie budżetu lub planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych, 2. reprezentowania interesów majątkowych Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych; 3. członkostwa w organach stanowiących, nadzorczych i wykonawczych państwowych i samorządowych osób prawnych. 22