UZASADNIENIE Obecny stan prawny

Transkrypt

1 UZASADNIENIE Projektowana zmiana ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505, z późn. zm.) ma na celu wprowadzenie w służbie cywilnej rozwiązań, które pozwolą na stosowanie bardziej elastycznej organizacji czasu pracy w urzędach administracji rządowej. Proponowane rozwiązania są wzorowane na unormowaniach przewidzianych w nowelizacji Kodeksu pracy oraz ustawy o związkach zawodowych, uchwalonej w ustawie z dnia 12 lipca 2013 r. Wprowadzenie tych rozwiązań powinno umożliwić bardziej racjonalne planowanie czasu pracy w urzędach, dostosowane do specyfiki funkcjonowania urzędów realizujących zadania o zróżnicowanym charakterze, w szczególności zadania wymagające zapewnienia klientom administracji możliwości załatwienia swoich spraw w urzędzie w dogodniejszym dla nich czasie. Ponadto umożliwi członkom korpusu służby cywilnej łatwiejsze godzenie życia zawodowego z osobistym, przez korzystanie z ruchomego czasu pracy. Wprowadzenie wyraźnych uregulowań dotyczących trybu ustalania systemów i rozkładów czasu pracy w urzędach oraz długości stosowanych okresów rozliczeniowych umocni rolę porozumień zawieranych przez pracodawców będących urzędami i reprezentację członków korpusu służby cywilnej. Projektowane niniejszą ustawą zmiany w zakresie czasu pracy członków korpusu służby cywilnej umożliwią dostosowywanie czasu pracy do zapotrzebowania na pracę, przy zachowaniu wszystkich dotychczas obowiązujących norm ochronnych, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy, stosowanych w służbie cywilnej w zakresie nieuregulowanym przepisami nowelizowanej ustawy. Na kształt proponowanych zmian miał wpływ zakres regulacji dotyczących czasu pracy zawarty w rządowym projekcie zmiany ustawy Kodeks pracy oraz ustawy o związkach zawodowych (druk sejmowy nr 1105), a także ich modyfikacje wypracowane w toku prac legislacyjnych (ustawa uchwalona 12 lipca 2013 r., przekazana Prezydentowi RP do podpisu 17 lipca 2013 r.). Obecny stan prawny W dotychczasowym stanie prawnym przepis art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej reguluje stosowanie w służbie cywilnej jako podstawowego systemu czasu pracy systemu przewidującego pracę w wymiarze nie 1

2 przekraczającym ośmiu godzin na dobę i średnio 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym nie dłuższym niż osiem tygodni. Rozkład czasu pracy w tygodniu oraz jego wymiar w poszczególnych dniach tygodnia ustala dyrektor generalny urzędu według zasad określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie czasu pracy pracowników urzędów administracji rządowej (Dz. U. Nr 76, poz. 505, z późn. zm.), czasowo utrzymanym w mocy przez art. 207 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Z przepisów tego rozporządzenia wynika m.in. że dyrektor generalny urzędu ustala rozkład i wymiar czasu pracy członków korpusu służby cywilnej biorąc pod uwagę, że praca powinna być wykonywana od poniedziałku do piątku w godzinach między 8 15 a W odróżnieniu od powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy wskazana regulacja nie zawiera gwarancji przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy, a także określa odmienną długość okresu rozliczeniowego (dodatkowo: ustaloną w tygodniach a nie miesiącach). W świetle dotychczas obowiązujących przepisów Kodeksu pracy w tzw. podstawowym systemie czasu pracy (wykonywanie pracy przez 8 godzin na dobę) dopuszczalny okres rozliczeniowy wynosił do 4 miesięcy, a w szczególnych przypadkach, tj. w rolnictwie i hodowli, a także przy pilnowaniu mienia lub ochronie osób do 6 miesięcy, a jeżeli jest to dodatkowo uzasadnione nietypowymi warunkami organizacyjnymi lub technicznymi mającymi wpływ na przebieg procesu pracy do 12 miesięcy; wydłużenie okresu rozliczeniowego do 6 albo do 12 miesięcy nie jest dopuszczalne w systemach równoważnego czasu pracy regulowanych w art i art Kodeksu pracy art i 2 Kodeksu pracy w brzmieniu przed nowelizacją z 12 lipca 2013 r. Natomiast przepis art. 97 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej stanowi, że w przypadkach uzasadnionych rodzajem pracy i jej organizacją mogą być stosowane rozkłady czasu pracy, w których jest dopuszczalne przedłużenie czasu pracy do 12 godzin na dobę. W rozkładach tych czas pracy nie może jednak przekraczać średnio 40 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym nie dłuższym niż 12 tygodni. Jak wynika z brzmienia tego przepisu zawiera on szczególny wariant systemu równoważnego czasu pracy, przewidzianego w art. 135 Kodeksu pracy, choć nie określa tego unormowania jako system czasu pracy. W świetle powszechnie obowiązujących przepisów art. 135 i art. 137 Kodeksu pracy, w systemach równoważnego czasu pracy przewidujących możliwość 2

3 przedłużenia dobowego wymiaru czasu pracy do 12 albo 24 godzin, dopuszczalny okres rozliczeniowy wynosi co do zasady 1 miesiąc; w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przedłużony do 3 miesięcy, a przy pracach uzależnionych od pory roku lub warunków atmosferycznych do 4 miesięcy. Natomiast w systemie równoważnego czasu pracy dopuszczającym przedłużenie dobowego wymiaru czasu pracy do 16 godzin dopuszczalny okres rozliczeniowy wynosi 1 miesiąc i przepisy nie przewidują możliwości jego przedłużenia art. 136 Kodeksu pracy. W dotychczas obowiązującym stanie prawnym przepisy ustawy o służbie cywilnej ani przepisy powszechnie obowiązujące nie regulowały tzw. ruchomego czasu pracy. Pod pojęciem tym najczęściej rozumie się taką organizację czasu pracy, w której pracodawca określa w przepisach wewnątrzzakładowych przedział czasu, w którym pracownicy mają stawić się do pracy by następnie przepracować liczbę godzin wynikającą z obowiązującego ich systemu i rozkładu czasu pracy. W takiej organizacji czasu pracy decyzja o konkretnej godzinie rozpoczęcia pracy w danym dniu w ramach granic czasowych wyznaczonych przez pracodawcę należy do pracownika. W razie wprowadzenia w urzędzie możliwości pracy w ruchomym czasie pracy pracownik może również podjąć decyzję o rozpoczynaniu pracy o stałej porze mieszczącej się w przedziale czasowym określonym przez pracodawcę. Wprowadzenie organizacji pracy w formie ruchomego czasu pracy przewiduje nowelizacja Kodeksu pracy zawarta w ustawie z dnia 12 lipca 2013 r. Umożliwienie jej stosowania również w służbie cywilnej pozwoliłoby członkom korpusu służby cywilnej na elastyczne kształtowanie swojego czasu pracy (w zakresie godziny rozpoczęcia pracy w przedziale czasowym określonym przez pracodawcę), a tym samym pogodzenie pracy z inną aktywnością (np. z obowiązkami rodzicielskimi, dokształcaniem się). W dotychczasowym stanie prawnym wynikającym z powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy, tzw. ruchomy czas pracy mógł być postrzegany jako niespójny z innymi przepisami o czasie pracy, definiującymi dobę jako 24 kolejne godziny, poczynając od godziny, w której pracownik rozpoczyna pracę zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy. W tak rozumianej dobie pracownik powinien mieć zaplanowany dobowy wymiar czasu pracy jako kolejne, następujące po sobie godziny. Natomiast w sytuacji, gdy w kolejnym dniu pracownik rozpocznie pracę o godzinie wcześniejszej niż w dniu poprzednim w rozumieniu tego 3

4 przepisu wykonuje pracę jeszcze w poprzedniej dobie pracowniczej. W dotychczasowym stanie prawnym stosowanie ruchomego czasu pracy powodowało także problemy na gruncie art Kodeksu pracy, który uznaje pracę wykonywaną ponad dobową normę czasu pracy za pracę nadliczbową. Z tych względów w nowelizowanym Kodeksie pracy przewiduje się wyraźne uregulowanie zasad wprowadzania tzw. ruchomego czasu pracy. W wielu krajach Unii Europejskiej powszechnym trendem zarządzania, wychodzącym naprzeciw potrzebom pracowników wychowujących małe dziecko i próbujących, bez uszczerbku dla jakości wykonywanej pracy, łączyć życie zawodowe z życiem rodzinnym i osobistym, jest wprowadzanie elastycznego czasu pracy w różnych formach. Przykładem jest Irlandia, gdzie większość urzędów administracji rządowej funkcjonuje w systemie elastycznego czasu pracy (ECP). Urzędnicy mają dużą swobodę w sposobie realizacji ustawowego limitu godzin pracy (41 godzin tygodniowo). W ramach określonych limitów czasowych, pracownicy sami decydują o godzinie rozpoczęcia i zakończenia pracy. Również w Szwecji większość pracowników biurowych centralnej administracji rządowej pracuje w systemie elastycznych godzin pracy. Elastyczne godziny pracy są dostosowywane do potrzeb operacyjnych zainteresowanych instytucji. Przykładem instytucji, która wdrożyła elastyczny czas pracy w Niemczech jest Federalny Urząd ds. Administracji Publicznej, gdzie funkcjonuje system bezpośrednio powiązany z samodzielnością w miejscu pracy, o nazwie Elastyczny czas pracy w zespole (niem. Flexible Arbeitszeit im Team - FAZIT). System ten oparty jest na następującym założeniu: jeżeli przenosimy na kogoś odpowiedzialność za właściwą merytorycznie realizację zadań, to musimy także przenieść do zakresu jego kompetencji sposób wykorzystywania czasu pracy, poświęcanego na te zadania. Proponowane zmiany Projekt przewiduje: 1. wprowadzenie regulacji prawnych określających zasady i tryb przedłużania okresów rozliczeniowych czasu pracy do 12 miesięcy, 2. szczególny dla służby cywilnej tryb wprowadzania tzw. ruchomego czasu pracy, który stosowany byłby w urzędach administracji rządowej na zasadach 4

5 wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy (tj. z art dodanego w ramach nowelizacji Kodeksu pracy). Ad 1. Okresy rozliczeniowe czasu pracy Jak wynika z informacji przekazywanych przez różne urzędy administracji rządowej (inspekcja weterynaryjna, inspekcja transportu drogowego, inspekcja ochrony środowiska, inspekcja ochrony roślin i nasiennictwa), realizujących różnorodne zadania wymagające funkcjonowania urzędów w innym czasie niż dni przypadające między poniedziałkiem a piątkiem, a także w innych godzinach niż uznawane za zwykłe godziny pracy (między 8.15 a 16.15), dotychczasowe regulacje w zakresie czasu pracy, w szczególności określające maksymalną długość okresów rozliczeniowych, są niewystarczające dla zapewnienia prawidłowego wykonywania ich zadań. Okres rozliczeniowy służy z jednej strony planowaniu pracy pracownikom, z drugiej strony rozliczaniu faktycznie przepracowanego przez nich czasu pracy. Jest istotnym elementem organizacji czasu pracy w urzędach. Dłuższe okresy rozliczeniowe czasu pracy umożliwiają pracodawcom racjonalne gospodarowanie czasem pracy, stosownie do zapotrzebowania na pracę w danym okresie oraz ułatwiają rekompensowanie pracy nadliczbowej czasem wolnym od pracy. Elastyczność przejawia się w tym, że dyrektor generalny urzędu, w którym występuje zmienne zapotrzebowanie na wykonywanie określonych zadań (np. związane z załatwianiem określonych spraw w ustalonych przepisami terminach), może planować większą liczbę godzin pracy w okresach dużego zapotrzebowania na pracę, a mniejszą w pozostałych okresach. Dzięki dłuższym okresom rozliczeniowym wydłuża się też okres, w którym można zrekompensować członkom korpusu służby cywilnej pracę nadliczbową. W świetle przepisów art. 97 ust. 5-8 ustawy o służbie cywilnej, w służbie cywilnej jedyną formą zrekompensowania członkowi korpusu służby cywilnej pracy wykonywanej w godzinach nadliczbowych jest udzielenie mu czasu wolnego od pracy. W związku z tym proponuje się wydłużenie maksymalnego dopuszczalnego okresu rozliczeniowego w podstawowym systemie czasu pracy do 4 miesięcy, tak jak to wynika z powszechnie obowiązujących przepisów. Ponadto proponuje się, aby w każdym z dwóch systemów czasu pracy było możliwe przedłużenie okresu rozliczeniowego czasu pracy nie więcej jednak niż do 12 miesięcy, pod warunkiem że jest to uzasadnione przyczynami obiektywnymi lub technicznymi lub dotyczącymi organizacji pracy, przy zachowaniu ogólnych zasad dotyczących ochrony 5

6 bezpieczeństwa i zdrowia pracowników. W ramach takiego okresu rozliczeniowego czasu pracy okresy dłuższej pracy będą równoważone okresami pracy krótszej lub dniami wolnymi od pracy jednak w ramach wymiaru czasu pracy obowiązującego danego pracownika, ustalonego na przyjęty okres rozliczeniowy, i przy zachowaniu pozostałych norm ochronnych (np. dotyczących okresu odpoczynku dobowego i tygodniowego). W celu wyraźnego uregulowania sposobu wynagradzania członków korpusu służby cywilnej w sytuacji, w której ze względu na rozkład czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym liczba godzin przepracowanych przez członka korpusu służby cywilnej w poszczególnych miesiącach podlegałaby znacznym wahaniom, proponuje się wprowadzenie nowego ust. 3d w art. 97 zmienianej ustawy. W świetle proponowanego przepisu wynagrodzenie członka korpusu służby cywilnej określone stałą stawką miesięczną przysługiwałoby w jednakowej wysokości za każdy miesiąc okresu rozliczeniowego, bez względu na liczbę godzin przepracowanych w poszczególnych miesiącach w ramach rozkładu czasu pracy ustalonego dla członka korpusu służby cywilnej. Wynagrodzenie w stałej wysokości przysługiwałoby także w miesiącu, w którym członek korpusu służby cywilnej nie miałby obowiązku wykonywania pracy ze względu na rozkład czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym lub wykorzystywanie czasu wolnego lub dni wolnych od pracy z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych. Konieczne jest również dodanie przepisów, określających uprawnienia członka korpusu służby w sytuacji, gdy dochodzi do zakończenia zatrudnienia w danym urzędzie przed upływem okresu rozliczeniowego. Proponuje się, aby w takiej sytuacji członkowi korpusu służby cywilnej przysługiwało normalne wynagrodzenie za każdą godzinę pracy przekraczającą normy czasy pracy, o których mowa w art. 97 ust. 1 zmienianej ustawy, przepracowaną w okresie od początku okresu rozliczeniowego do dnia zakończenia zatrudnienia w urzędzie. Natomiast w przypadku podjęcia zatrudnienia w urzędzie po rozpoczęciu okresu rozliczeniowego członkowi korpusu służby cywilnej ma przysługiwać normalne wynagrodzenie za każdą godzinę pracy przekraczającą normy czasu pracy, o których mowa w ust. 1, przepracowaną w okresie od dnia podjęcia pracy w tym urzędzie do końca okresu rozliczeniowego. Normalne wynagrodzenie za godzinę pracy w obu wskazanych sytuacjach będzie się obliczało na zasadach przewidzianych przepisami prawa pracy dla ustalania dodatku za pracę w 6

7 godzinach nadliczbowych, a zatem zgodnie z 4 i 4a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. Nr 62, poz. 289, z późn. zm.). W projekcie proponuje się podobnie jak to nastąpiło w znowelizowanym Kodeksie pracy - dodanie regulacji zwalniającej z obowiązku sporządzania rozkładu czasu pracy członka korpusu służby cywilnej (tzw. harmonogramu pracy) w następujących sytuacjach, odnoszących się do systemów i rozkładów czasu pracy stosowanych w służbie cywilnej: 1) rozkład czasu pracy danego członka korpusu służby cywilnej wynika z prawa pracy (w tym z regulaminu pracy), albo z obwieszczenia, o którym mowa w art. 97 ust. 3 nowelizowanej ustawy; 2) na pisemny wniosek członka korpusu służby cywilnej stosuje się do niego rozkłady czasu pracy, o których mowa w art Kodeksu pracy; 3) na pisemny wniosek członka korpusu służby cywilnej został dla niego ustalony indywidualny rozkład czasu pracy. W projekcie proponuje się także umożliwienie dyrektorom generalnym urzędów sporządzania rozkładu czasu pracy danego członka korpusu służby cywilnej (tzw. harmonogramu pracy), na okres krótszy niż okres rozliczeniowy, obejmujący jednak co najmniej 1 miesiąc. Projekt dopuszcza zarówno pisemną, jak i elektroniczną formę sporządzania takiego harmonogramu. Członek korpusu służby cywilnej powinien otrzymać taki harmonogram co najmniej na 1 tydzień przed rozpoczęciem pracy w okresie, na który został sporządzony dla niego rozkład czasu pracy. Projekt przewiduje, że przedłużanie okresu rozliczeniowego czasu pracy do 12 miesięcy będzie możliwe tylko po osiągnięciu w tej sprawie porozumienia między dyrektorem generalnym urzędu a reprezentacją członków korpusu służby cywilnej. Przedłużenie okresu rozliczeniowego maksymalnie do 12 miesięcy będzie możliwe: 1) w porozumieniu zawieranym z zakładowymi organizacjami związkowymi. Jeżeli jednak uzgodnienie treści porozumienia ze wszystkimi zakładowymi organizacjami związkowymi nie byłoby możliwe, przedłużenie okresu 7

8 rozliczeniowego mogłoby nastąpić tylko pod warunkiem uzgodnienia treści porozumienia z organizacjami związkowymi reprezentatywnymi w rozumieniu art a Kodeksu pracy, albo 2) w porozumieniu zawieranym z przedstawicielami członków korpusu służby cywilnej, wyłonionymi w trybie przyjętym w danym urzędzie jeżeli w urzędzie nie działają zakładowe organizacje związkowe. Powyższa propozycja zmian odpowiada zmianom wprowadzanym w nowelizacji Kodeksu pracy (dotyczącym art i art i 4 Kodeksu pracy) i jest zgodna z postanowieniami dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. Urz. UE L 299 z , str. 9; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 4, str. 381). W świetle postanowień dyrektywy przedłużenie okresu rozliczeniowego (maksymalnie do 12 miesięcy) jest dopuszczalne wyłącznie w drodze układów zbiorowych pracy lub porozumień zawartych między partnerami społecznymi. Dodatkowym warunkiem jest zaistnienie przyczyn obiektywnych, technicznych bądź dotyczących organizacji pracy, a także zachowanie ogólnych zasad dotyczących ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników. Ponadto w projekcie proponuje się, aby dyrektor generalny urzędu przekazywał kopię porozumienia w sprawie przedłużenia okresu rozliczeniowego czasu pracy właściwemu okręgowemu inspektorowi pracy w terminie 5 dni roboczych od dnia zawarcia porozumienia. W związku z proponowanym wydłużeniem długości okresu rozliczeniowego w podstawowym systemie czasu pracy do 4 miesięcy, zasadne wydaje się uzupełnienie dotychczasowej regulacji o gwarancję przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy oraz określenie okresu rozliczeniowego w systemie równoważnego czasu pracy w ten sam sposób, tj. w miesiącach a nie jak dotychczas w tygodniach. Przy okazji nastąpi doprecyzowanie charakteru tego systemu czasu pracy, przez zdefiniowanie go w taki sam sposób jak w art. 135 Kodeksu pracy. W świetle obowiązujących przepisów zmienianej ustawy, w stosunku do członków korpusu służby cywilnej stosuje się odmienne w porównaniu do przepisów Kodeksu pracy - przesłanki polecania pracy w godzinach nadliczbowych, a także odrębne zasady rekompensowania takiej pracy. W związku z tym do członków korpusu służby cywilnej (w tym do pracowników służby cywilnej) nie stosuje się przepisu 8

9 art Kodeksu pracy, który przyznaje prawo do dnia wolnego w zamian za pracę w dniu harmonogramowo wolnym od pracy, jeżeli wykonywanie tej pracy odbywało się w okolicznościach przewidzianych w art Kodeksu pracy. Skoro do członków korpusu służby cywilnej nie mają zastosowania okoliczności przewidziane w art Kodeksu pracy, to nie ma uzasadnienia prawnego do stosowania art Kodeksu pracy. Oznacza to równocześnie, że odrębna ustawa jaką jest ustawa o służbie cywilnej może inaczej rozwiązać problem stosowania zasady przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Z tego względu w proponowanej nowelizacji nie przewiduje się zmiany zasad rekompensowania pracy nadliczbowej wykonywanej w dniu wolnym od pracy z tytułu przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy. W dotychczasowym stanie prawnym, w którym co do zasady praca jest wykonywana od poniedziałku do piątku, polecenie wykonywania pracy w sobotę oznacza pracę w godzinach nadliczbowych rekompensowaną czasem wolnym w tym samym wymiarze, i to tylko pracownikowi służby cywilnej (urzędnikowi służby cywilnej nie przysługuje żadna rekompensata z tego tytułu). A zatem mimo sztywnego tygodniowego wymiaru czasu pracy gwarantującego wolne soboty, członkowi korpusu służby cywilnej nie przysługuje inny dzień wolny w razie konieczności pracy w sobotę. Proponuje się zachowanie tej zasady również po wprowadzeniu gwarancji przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy. Oznacza to, że gwarancja przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy będzie musiała być zachowana przy ustalaniu rozkładu czasu pracy członka korpusu służby cywilnej i jego rozliczaniu harmonogramowego czasu pracy po zakończeniu okresu rozliczeniowego, natomiast jej zachowanie nie będzie konieczne w razie wystąpienia w okresie rozliczeniowym pracy nadliczbowej wykonywanej w dniu ustalonym w rozkładzie czasu pracy członka korpusu służby cywilnej jako dzień wolny z tytułu pięciodniowego tygodnia pracy. Ad 2. Ruchomy czas pracy Proponuje się wprowadzenie do ustawy o służbie cywilnej pracy przepisu regulującego taki sam tryb wprowadzania w urzędach tzw. ruchomego czasu pracy jaki został zaproponowany w odniesieniu do przedłużania okresu rozliczeniowego do 12 miesięcy, a zatem wyłącznie w drodze porozumienia zawieranego albo z odpowiednimi organizacjami związkowymi albo z przedstawicielami członków korpusu służby cywilnej, wyłonionymi w trybie przyjętym w danym urzędzie jeżeli 9

10 w urzędzie nie działają zakładowe organizacje związkowe. Taki tryb wprowadzania w urzędach ruchomego czasu pracy, uwarunkowany uzgodnieniem z przedstawicielami członków korpusu służby cywilnej zatrudnionymi w urzędzie, wydaje się uzasadniony ze względu na możliwą uciążliwość wynikającą z braku regularności co do godzin rozpoczynania pracy w poszczególnych dniach pracy. Tzw. ruchomy czas pracy mógłby być stosowany na zasadach wynikających ze znowelizowanego Kodeksu pracy (nowy art Kodeksu pracy), przewidującego dwie formy wprowadzania takiego rozkładu czasu pracy, pozwalające na: 1) ustalanie rozkładów czasu pracy przewidujących różne godziny rozpoczynania pracy w dniach pracy pracowników, 2) określanie przedziału czasu, w którym pracownik powinien podjąć pracę. W pierwszym przypadku pracodawca mógłby wyznaczać członkom korpusu służby cywilnej różne godziny rozpoczynania pracy w poszczególnych dniach pracy także w ten sposób, iż w kolejnym dniu członek korpusu służby cywilnej rozpoczynałby pracę o godzinie wcześniejszej niż w dniu poprzednim. Taka praca nie byłaby uznawana za pracę nadliczbową. Nadal jednak konieczne byłoby zachowywanie przepisów o wymiarze czasu pracy, odpoczynku dobowym i tygodniowym. Natomiast w drugim przypadku wyznaczony byłby przedział czasu, w którym członkowie korpusu służby cywilnej są obowiązani stawić się do pracy. Także w tym przypadku, gdyby członek korpusu służby cywilnej, zgodnie ze swoją decyzją, w kolejnym dniu rozpoczął pracę o godzinie wcześniejszej niż w dniu poprzednim, to taka praca nie byłaby pracą nadliczbową. Konieczne byłoby także, podobnie jak w pierwszym przypadku, przestrzeganie przepisów o wymiarze czasu pracy, odpoczynku dobowym i tygodniowym. Oznacza to, że pracodawca wyznaczając przedział czasu, w którym członkowie korpusu służby cywilnej mają się stawiać do pracy, powinien określić go w taki sposób, aby skorzystanie przez członka korpusu służby cywilnej z możliwości rozpoczęcia pracy w skrajnych dopuszczalnych godzinach nie prowadziło do naruszenia przepisów o odpoczynku dobowym. Ponadto, ze względu na to, że wykonywanie pracy w ruchomym czasie pracy może również leżeć w interesie członków korpusu służby cywilnej, proponuje się umożliwienie stosowania takiej organizacji czasu pracy (w obu odmianach) na pisemny wniosek zainteresowanego członka korpusu służby cywilnej. Byłoby to przy tym 10

11 możliwe zarówno wówczas, gdy w urzędzie ruchomy czas pracy nie zostanie wprowadzony w trybie opisanym wyżej, jak również wtedy, gdy zostanie przyjęty ruchomy czas pracy, ale członek korpusu służby cywilnej jest zainteresowany innym rozkładem czasu pracy niż wynikający z ustaleń dokonanych w urzędzie. W związku z wprowadzeniem całościowego uregulowania trybu ustalania systemów i rozkładów czasu pracy w art. 97 ust. 3 i dodawanym art. 97a zmienianej ustawy, proponuje się usunięcie dotychczasowego upoważnienia do określenia w drodze rozporządzenia zasad ustalania przez dyrektora generalnego urzędu rozkładu czasu pracy w tygodniu oraz jego wymiaru w poszczególnych dniach tygodnia (zawartego w dotychczasowych przepisach art. 97 ust. 3 i 4 ustawy). W proponowanym brzmieniu art. 97 ust. 3 zmienianej ustawy nie powtarza się już zdania znajdującego się w obecnie obowiązującym przepisie, a dotyczącego niewliczania do urlopu wypoczynkowego dni tygodnia niebędących dniami pracy w urzędzie. Taka regulacja jest obecnie niepotrzebna, ponieważ zgodnie z art Kodeksu pracy, mającym zastosowanie również do urlopów wypoczynkowych członków korpusu służby cywilnej, urlopu udziela się w dni, które są dla pracownika dniami pracy, zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy, w wymiarze godzinowym, odpowiadającym dobowemu wymiarowi czasu pracy pracownika w danym dniu. W związku z rezygnacją z utrzymywania upoważnienia, o którym mowa w art. 97 ust. 3 zmienianej ustawy uchyla się ust. 4 zawierający wytyczne do rozporządzenia, a w zamian dodaje się nowy ust. 3a, nakazujący dyrektorowi generalnemu urzędu przy ustalaniu systemów i rozkładów czasu pracy - branie pod uwagę konieczność zapewnienia sprawnej pracy urzędu, a także w miarę możliwości ważnych względów osobistych lub rodzinnych członków korpusu służby cywilnej. Rozkłady czasu pracy członków korpusu służby cywilnej realizujących zadania związane z obsługą interesantów powinny być ustalane w sposób, który w szczególności pozwoli interesantom na załatwienie spraw w urzędzie w dłuższym przedziale godzin w co najmniej jednym dniu w tygodniu. Ustalenie dłuższego przedziału godzin pracy może oznaczać zarówno wskazanie wcześniejszej niż normalna godziny rozpoczynania pracy, jak i późniejszej niż normalna godziny kończenia pracy, przy czym nie może prowadzić do świadczenia pracy przez danego członka korpusu służby cywilnej w dobowym wymiarze czasu pracy większym niż obowiązuje go w przewidzianym dla niego systemie czasu pracy (np. nie więcej niż 8 godzin dla 11

12 członka korpusu służby cywilnej pracującego w systemie czasu pracy, o którym mowa w art. 97 ust. 1 zmienianej ustawy). Proponuje się, aby projektowana ustawa weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Przedmiot projektowanej regulacji nie podlega procedurze notyfikacji określonej w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.) projekt ustawy został umieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji w zakładce Rządowy Proces Legislacyjny. Po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych na pierwszym etapie uzgodnień międzyresortowych została opracowana nowa wersja projektu ( Projekt z 25 lipca 2013 r. ), która została umieszczona na tej samej stronie BIP, wraz z zestawieniem uwag zgłoszonych do pierwszej wersji projektu, zawierającym ustosunkowanie się do tych uwag. Do pierwszej wersji projektu wpłynęło zgłoszenie lobbingowe Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ Solidarność, które zostało umieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji w zakładce Rządowy Proces Legislacyjny. Projektowana ustawa jest zgodna z prawem Unii Europejskiej, co zostało potwierdzone opinią Ministerstwa Spraw Zagranicznych. 12

13 OCENA SKUTKÓW REGULACJI 1. Zakres podmiotowy regulacji Projektowana ustawa będzie oddziaływać na członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej objętych przepisami ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. 2. Konsultacje społeczne Projektowana ustawa jest przedmiotem konsultacji społecznych w trybie przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, z późn. zm.). Projektowana ustawa została skierowana do zaopiniowana przez następujące organizacje: 1) NSZZ Solidarność ; 2) Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych; 3) Forum Związków Zawodowych; 4) Związek Pracodawców Business Centre Club; 5) Konfederację Lewiatan; 6) Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej; 7) Związek Rzemiosła Polskiego. Projektowana ustawa została też skierowana do zaopiniowana przez Radę Służby Cywilnej zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. 3. Wpływ regulacji na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego Projektowana zmiana nie ma wpływu na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa, ani budżety jednostek samorządu terytorialnego. 4. Wpływ regulacji na rynek pracy Projektowane zmiany będą wywierać wpływ na rynek pracy, umożliwiając dyrektorom generalnym urzędów (kierownikom urzędów, w których nie tworzy się stanowiska dyrektora generalnego urzędu) elastyczne planowanie procesu pracy, w dostosowaniu do zmieniającego się natężenia zadań realizowanych przez urzędy. 13

14 5. Wpływ regulacji na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw Projektowane zmiany stworzą podstawy prawne, które umożliwią urzędom lepsze reagowanie na potrzeby klientów, w tym przedsiębiorców. 6. Wpływ regulacji na sytuację i rozwój regionalny Projektowana regulacja nie wpłynie na sytuację i rozwój regionalny. W ramach opinii dotyczącej Oceny Skutków Regulacji Kancelaria Prezesa Rady Ministrów (pismo z 10 lipca 2013 r, znak: DAS-10-69(2)/13/SL) wskazała na konieczność uzupełnienia przedstawionej OSR o następujące elementy: 1) prezentację wyników konsultacji społecznych; 2) wskazanie liczby członków korpusu służby cywilnej i urzędów; 3) rozszerzenie informacji uzasadniających wydłużenie okresu rozliczeniowego, np. poprzez wskazanie typów urzędów i okresów, w których występuje zróżnicowane zapotrzebowanie na wykonywanie określonych zadań, skutkujące pojawieniem się nadgodzin; 4) przedstawienie przykładowych rozkładów czasu pracy, których stosowanie zostanie umożliwione w wyniku wydłużenia okresu rozliczeniowego; 5) prezentację porównania międzynarodowego odnoszącego się do zakresu uzgodnień ze związkami zawodowymi lub przedstawicielami pracowników dotyczących rozkładów czasu pracy lub okresu rozliczeniowego w administracji; 6) przedstawienie informacji o godzinach otwarcia urzędów wraz z omówieniem działań (w tym: pozalegislacyjnych) zmierzających do zwiększenia ich dostępności dla obywateli. Ad 1. Na razie nie wpłynęło żadne pismo z odpowiedzią od organizacji, które otrzymały projekt ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej w ramach konsultacji społecznych. Natomiast brak uwag do projektu zgłosiła Federacja Związków Pracodawców Ochrony Zdrowia Porozumienie Zielonogórskie. Ad 2. Zgodnie z danymi za 2012 r. przeciętne zatrudnienie wyniosło etatów, natomiast zatrudnienie wg stanu na 31 XII 2012 r etatów. 14

15 Liczba urzędów zatrudniających członków korpusu służby cywilnej w 2012 r Ad.3. Jak wskazano na str. 5 uzasadnienia projektu ustawy, na potrzebę wydłużenia okresów rozliczeniowych zwracają uwagę urzędy wykonujące zadania inspekcyjne, np. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Olsztynie składając sprawozdanie z realizacji zadań wynikających z ustawy o służbie cywilnej na rok 2012 wyraził propozycje zmiany art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z uwagi na mało elastyczny sposób ustalania okresów rozliczeniowych przy sezonowości prac w zakresie monitoringu elementów środowiska poprzez wprowadzenie możliwość ustalenia co najmniej półrocznego okresu rozliczeniowego. Również ministerstwa zgłosiły potrzebę zmian w tym zakresie. Ministerstwo Finansów zaproponowało wydłużenie okresu rozliczeniowego analogicznie jak w Kodeksie pracy, gdyż przy obecnej regulacji występują utrudnienia w rozliczaniu czasu pracy w godzinach nadliczbowych przy okresowej kumulacji zadań np. podczas prac budżetowych. Natomiast Ministerstwo Zdrowia sugeruje, że wydłużenie okresu rozliczeniowego umożliwi odbieranie godzin nadliczbowych przepracowanych w okresie rozliczeniowym, w którym zostały wypracowane. Jako inny przykład urzędów, w których występuje zróżnicowane zapotrzebowanie na wykonywanie określonych zadań skutkujące pojawieniem się nadgodzin, należy wskazać również urzędy skarbowe, w których w okresie pierwszej połowy roku, w związku z rozliczaniem podatku dochodowego od osób fizycznych, pracownicy wykonują pracę w godzinach nadliczbowych. Ad 4. Wydłużenie długości okresu rozliczeniowego może dotyczyć zarówno tzw. podstawowego systemu czasu pracy jak i systemu równoważnego czasu pracy. Dzięki temu w ramach tzw. podstawowego systemu czasu pracy będzie możliwe ustalenie w niektórych tygodniach pracy przez sześć dni po 8 godzin dziennie, a w innych tygodniach po np. cztery dni w tym samym wymiarze dobowym. Natomiast w systemie równoważnego czasu pracy będzie możliwe wykonywanie pracy w zmiennym wymiarze dobowym czasu pracy (np. w jednym dniu w tygodniu przez 12 godzin a przez pozostałe 4 dni tego tygodnia np. po 9 godzin, natomiast w kolejnym tygodniu w jednym dniu przez 12 godzin a przez dwa dni po 4 godziny i dwa dni po 6 godzin albo przez sześć dni tego tygodnia w różnym wymiarze dobowym, np. po 5 godzin w a jednym dniu przez 7 godzin. W tym 15

16 systemie czasu pracy możliwości ustalania różnorodnych rozkładów czasu pracy są bardzo szerokie. W obu systemach czasu pracy w całym okresie rozliczeniowym trzeba jednak ustalać rozkład czasu pracy w taki sposób aby zachować zasadę pięciodniowego tygodnia pracy, a zatem na każdy tydzień w okresie rozliczeniowym powinny przypadać dwa dni wolne (niedziela i jeden dzień harmonogramowo wolny od pracy). Możliwość przedłużenia okresu rozliczeniowego znacząco uelastyczni sposoby ustalania rozkładu czasu pracy umożliwiając odpowiednie dopasowanie rozkładu czasu pracy konkretnego pracownika do rodzaju wykonywanej przez niego pracy i zróżnicowanego jej natężenia w trakcie okresu rozliczeniowego. Dzięki temu łatwiejsze będzie takie organizowanie procesu pracy, które pozwoli na wyeliminowanie lub bardzo poważne ograniczenie konieczności powierzania członkom korpusu służby cywilnej pracy w godzinach nadliczbowych (dotyczy to zwłaszcza systemu równoważnego czasu pracy). Ad 5. Rozwiązania międzynarodowe, dotyczące sposobu i zakresu prowadzenia uzgodnień z partnerami społecznymi, w tym te przyjęte w krajach członkowskich Unii Europejskiej, uzależnione są od wielu czynników krajowych, jak np. tradycja dialogu społecznego, kultura administracyjna i co do zasady znacząco się między sobą różnią. Większość krajów, które przystąpiły do UE po 2004 roku, dopiero od ok. dwóch dekad buduje i rozwija kulturę dialogu społecznego co powoduje, że w krajach Europy Środkowej i Wschodniej nie jest on tak dobrze rozwinięty i powszechny, jak chociażby w krajach skandynawskich czy Wielkiej Brytanii. Zróżnicowany poziom rozwoju dialogu społecznego determinuje m. in. sposób i zakres w jakim prowadzone były/ są uzgodnienia dotyczące szeroko rozumianych warunków pracy/ zatrudnienia w administracji rządowej, co, obok wynagrodzeń, stanowi jeden z istotniejszych tematów dialogu i negocjacji z punktu widzenia partnerów społecznych. Dodatkowo różnica dotyczy również poziomu instytucjonalnego, na którym dialog społeczny dla administracji rządowej jest prowadzony dialog społeczny może być scentralizowany, jak np. w Austrii i Czechach, jednocześnie scentralizowany i zdecentralizowany jak np. w Danii i Rumunii, zdecentralizowany, jak np. w Holandii i Estonii. Szwecja, która ma jeden z najwyższych stopni syndykalizacji w UE (na poziomie ok. 80%) współpracuje ze związkami zawodowymi zarówno na poziomie centralnym, 16

17 jak i na poziomie lokalnym. Na szczeblu krajowym, prawo regulujące w sposób ogólny kwestie rynku pracy, w tym m.in. maksymalną ilość godzin pracy w ciągu dnia/ tygodnia, zasady pracy w godzinach nadliczbowych, w tym maksymalna ilość nadgodzin w ciągu miesiąca/ roku kalendarzowego, kwestie sankcji karnych etc., jest przyjmowane z uwzględnieniem przepisów prawa unijnego przez Riksdag (Parlament). Partnerzy społeczni mogą co do zasady wypowiedzieć się na temat tak stanowionego prawa, ale ich głos ma wyłącznie charakter doradczy/ opiniodawczy. Krajowe porozumienie dot. ogólnych warunków zatrudnienia w sektorze państwowym, w których zawarte są wiążące partnerów społecznych regulacje, obliguje z kolei do zawierania porozumień lokalnych. Szczegóły dotyczące pracy w poszczególnych agencjach, w tym kwestie dotyczące rozkładów czasu pracy, są doprecyzowywane właśnie na szczeblu lokalnym pomiędzy lokalnymi partnerami społecznymi w drodze zawierania ww. porozumień lokalnych. Takie porozumienia wiążą każdą stronę. Jest to, co do zasady, schemat typowy dla krajów prowadzących zdecentralizowany dialog społeczny. Innym przykładem jest Słowenia (uzwiązkowienie na poziomie ok %), w której prowadzi się dialog społeczny wyłącznie na poziomie centralnym. W tym przypadku negocjacje zbiorowe, dotyczące m.in. warunków zatrudnienia, reformy sektora publicznego, reformy systemów świadczeń socjalnych odbywają się na szczeblu centralnym, a wyniki, w postaci aktów prawnych czy też komunikatów, są wiążące dla wszystkich pracowników sektora publicznego. Tu system negocjacji zbiorowych jest obowiązkowy i raczej sformalizowany. We Francji (szacowane uzwiązkowienie na poziomie ok. 70%) z kolei, która zaliczana jest do wąskiej grupy krajów UE o bardzo scentralizowanym dialogu społecznym, negocjacje zbiorowe prowadzone są przede wszystkim na szczeblu centralnym i to rząd ma prawo do zainicjowania negocjacji (związki zawodowe takiego prawa nie mają). Jednak od reformy czasu pracy z 2008 r. coraz częściej prowadzi się również negocjacje na szczeblu lokalnym. Rząd nie jest zobligowany do prowadzenia negocjacji, w tym w zakresie warunków pracy, wyjątek ustawowy stanowi kwestia wzrostu płac. Mimo to takie negocjacje miały miejsce i osiągnięto porozumienie w zakresie warunków pracy. Wynikiem negocjacji są porozumienia, bez statusu prawnego, ale będące zobowiązaniem politycznym 17

18 władzy państwowej. Zgodnie z Act de Bercy z 2 czerwca 2008 r. porozumienie pomiędzy reprezentantami pracodawców i pracowników można uznać za ważne o ile dwa związki zawodowe, reprezentujące co najmniej 20% głosów wszystkich związków zawodowych, podpisze porozumienie i o ile porozumienie nie jest odrzucone przez większość uczestników negocjacji. Ad 6. Szef Służby Cywilnej nie posiada danych dotyczących godzin otwarcia urzędów. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie czasu pracy pracowników urzędów administracji rządowej (Dz. U. Nr 76, poz. 505 ze zm.) praca w urzędach powinna być wykonywana od poniedziałku do piątku w godzinach między 8.15 a Ponadto, w urzędach, w których są wykonywane zadania związane z obsługą interesantów, rozkład i wymiar czasu pracy pracowników powinien być ustalony w taki sposób, aby co najmniej w jednym dniu tygodnia zadania te były wykonywane w godzinach między 8.00 a Godziny otwarcia urzędów dla obywateli pokrywają się najczęściej ze wskazanymi ramami czasowymi pracy pracowników urzędów. Należy wskazać, że poza zawartymi w projekcie ustawy propozycjami zmian w ustawie o służbie cywilnej prowadzone są prace nad innymi działaniami (w tym pozalegislacyjnymi) takimi jak opracowywany w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji program Zintegrowanej Cyfryzacji Państwa, który zakłada ułatwienia w dostępie obywateli do urzędów poprzez dalszą informatyzację urzędów. Polepszeniu dostępności obywateli do urzędu służą również szkolenia dotyczące obsługi klienta realizowane w ostatnich latach. Przykładowo należy wymienić Szkolenia psychospołeczne i specjalistyczne dla pracowników administracji skarbowej zrealizowane w latach oraz szkolenie Klient w centrum zainteresowania administracji zrealizowane w latach