NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI. DELEGATURA w BIAŁYMSTOKU. Informacja

Transkrypt

1 NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI DELEGATURA w BIAŁYMSTOKU LBI-410/ Nr ewid.154/2006/p05121/lbi Informacja o wynikach kontroli wywiązywania się wojewodów i jednostek samorządu terytorialnego z obowiązku udostępniania informacji publicznej B i a ł y s t o k p a ź d z i e r n i k r.

2 Misją Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej Wizją Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Wywiązywanie się wojewodów i jednostek samorządu terytorialnego z obowiązku udostępniania informacji publicznej Dyrektor Delegatury NIK w Białymstoku: Ryszard Walendzik Zatwierdzam: Jacek Jezierski Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Warszawa, dnia 30 października 2006 r. Najwyższa Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa tel./fax: (0 22)

3 Spis treści 1. WPROWADZENIE PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI OGÓLNA OCENA KONTROLOWANEJ DZIAŁALNOŚCI SYNTEZA WYNIKÓW KONTROLI UWAGI KOŃCOWE I WNIOSKI WAŻNIEJSZE WYNIKI KONTROLI CHARAKTERYSTYKA STANU PRAWNEGO ORAZ UWARUNKOWAŃ EKONOMICZNYCH I ORGANIZACYJNYCH Stan prawny Uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne ISTOTNE USTALENIA KONTROLI Działania Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wdrożenia u.d.i.p Prowadzenie strony głównej BIP Prowadzenie stron podmiotowych BIP Oświadczenia funkcjonariuszy samorządu terytorialnego i ich publikowanie na stronach BIP Udzielanie informacji publicznej na wniosek Udzielanie informacji o środowisku Udostępnianie danych z zakresu finansów publicznych INFORMACJE DODATKOWE O PRZEPROWADZONEJ KONTROLI PRZYGOTOWANIE KONTROLI POSTĘPOWANIE KONTROLNE I DZIAŁANIA PODJĘTE PO ZAKOŃCZENIU KONTROLI ZAŁĄCZNIKI

4 Wprowadzenie 1. Wprowadzenie Temat kontroli Wywiązywanie się wojewodów i jednostek samorządu terytorialnego z obowiązku udostępniania informacji publicznej Numer kontroli P/05/121 Uzasadnienie podjęcia kontroli Najwyższa Izba Kontroli podjęła kontrolę z własnej inicjatywy. Problematyka dostępu do informacji publicznej była w 2004 roku przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez NIK w województwie podlaskim (P/04/133) 1. Wyniki tej kontroli wskazały na nieprawidłowości w realizacji konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego, uzasadniające przeprowadzenie kontroli z tego zakresu w skali całego kraju. Cel kontroli Celem kontroli była ocena realizacji ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) 2, a w tym ocena: faktycznego dostępu do aktualnej i rzetelnej informacji, w tym dotyczącej władz publicznych, stanu środowiska, finansów publicznych i aktów prawnych, wdrożenia i funkcjonowania Biuletynu Informacji Publicznej (BIP). Tematyka, badany okres i czas przeprowadzenia kontroli Tematyka kontroli obejmowała głównie: prowadzenie stron podmiotowych oraz strony głównej BIP, rzetelność i faktyczną dostępność informacji publicznej oraz informacji o środowisku, prowadzenie wojewódzkiego dziennika urzędowego. Kontrola objęła okres od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2005 r. i została przeprowadzona w 76 jednostkach w terminie od maja 2005 roku do stycznia 2006 roku. Departament Administracji Publicznej NIK skontrolował Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, a 13 Delegatur - 13 urzędów wojewódzkich, 13 urzędów marszałkowskich, 8 starostw powiatowych oraz 41 urzędów miejskich i gminnych, w tym 4 urzędy miast na prawach powiatu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli Ministerstwo i urzędy wojewódzkie skontrolowano pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, a jednostki samorządu terytorialnego pod względem legalności, gospodarności i rzetelności 3. 1 Informacja o wynikach kontroli wywiązywania się organów administracji publicznej z obowiązku udostępniania informacji publicznej, w tym z wykorzystaniem techniki informatycznej w województwie podlaskim (Nr ewidencyjny 160/2004/P04133/LBI), zwanej dalej kontrolą z 2004 roku. 2 Dz.U. Nr 112, poz ze zm. 3 Dz.U. z 2001 r. Nr 85, poz. 937 ze zm. 4

5 Podsumowanie wyników kontroli 2. Podsumowanie wyników kontroli 2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości działalność wojewodów i jednostek samorządu terytorialnego w zakresie udostępniania informacji publicznej. Nieprawidłowości polegały na niepełnej bądź opieszałej realizacji postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie stworzono warunków prawnych i organizacyjnych umożliwiających pełne urzeczywistnienie jawności życia publicznego. Chociaż uruchomiony został Biuletyn Informacji Publicznej (BIP), zawierający szereg informacji publicznych, to jednak nie funkcjonuje on należycie. Zakres treści, które powinny być w nim publikowane został określony nieprecyzyjnie, a przepisy dotyczące dostępu do informacji publicznej są rozproszone po wielu ustawach i niespójne. Brakowało też przepisów normujących koordynację prac związanych z wdrażaniem BIP. Długi okres vacatio legis (od 8 października 2001 r. do 1 stycznia 2005 r.) przepisów normujących zamieszczanie informacji w BIP, nie został optymalnie wykorzystany przez kontrolowane jednostki Synteza wyników kontroli 1. Działania Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) w zakresie wdrażania ustawy o dostępie do informacji publicznej były niewystarczające w stosunku do potrzeb w zakresie zapewnienia działania systemu stron BIP. Stronę główną BIP (urzędowego informatora teleinformatycznego) uruchomiono dopiero w maju 2003 roku, podczas gdy strony podmiotowe BIP, podlegające rejestracji na stronie głównej, były uruchamiane od lutego 2003 roku, a nawet w czerwcu i lipcu 2002 roku (2 podmioty). Strona główna nie zawierała menu przedmiotowego, a menu podmiotowe prowadzone było nierzetelnie, m.in. ze względu na nieprawidłowości w rejestracji stron podmiotowych i brak połączenia ze stronami co najmniej 12% zarejestrowanych na stronie głównej podmiotów. W rezultacie wbrew wymogom art. 9 ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zapewniono sprawności działania i jednolitości systemu stron BIP, również z uwagi na ograniczenia finansowe. Szczegóły na str Informacji. 2. Zakres i szczegółowość informacji publicznych prezentowanych na stronach podmiotowych BIP były bardzo zróżnicowane, głównie z powodu niejednolitej interpretacji przez jednostki nieprecyzyjnych przepisów art. 6 ust. 1 u.d.i.p., określających zakres informacji podlegających upublicznieniu. Żadna z 75 kontrolowanych pod tym kątem jednostek nie zamieściła całości wymaganych danych, a w 3 jednostkach przez kilka miesięcy, a nawet rok, BIP nie działał lub nie zawierał informacji, co było nielegalne i nierzetelne, naruszało art. 8 ust. 3 u.d.i.p. Wyszukanie informacji było pracochłonne, gdyż niejednokrotnie wymagało przejrzenia całej strony BIP, a także serwisu internetowego. Szczegóły na str Informacji i w załączniku nr 4. 5

6 Podsumowanie wyników kontroli 3. Na negatywną ocenę zasługuje uchylanie się 46 z 62 skontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego od publikacji na stronach podmiotowych BIP oświadczeń o działalności gospodarczej i informacji o zatrudnieniu w podmiotach samorządowych osób najbliższych funkcjonariuszy samorządowych. W szerszym zakresie (w 44 z 62 jednostek) publikowano oświadczenia majątkowe funkcjonariuszy ale w stosunku do 31 osób, które nie dopełniły obowiązku złożenia tych oświadczeń, nie wyciągnięto konsekwencji określonych w art. 24k ustawy o samorządzie gminnym, art. 25f ustawy o samorządzie powiatowym i w art. 27f ustawy o samorządzie województwa. Nieprzestrzeganie i lekceważenie obowiązku publikowania oświadczeń majątkowych osób pełniących funkcje publiczne było działaniem nielegalnym i mogło być korupcjogenne. Szczegóły na str Informacji. 4. Pozytywnie należy ocenić, że 98,1% wniosków o udzielenie informacji publicznych (8.122 z 8.281) i 97,7% wniosków o udzielenie informacji o środowisku (5.389 z 5.513) załatwiono pozytywnie, udzielając informacji w zasadzie nieodpłatnie. Informacji nie udzielono z różnych, na ogół zasadnych powodów, przeważnie ze względu na tajemnice ustawowo chronione. Odmów udzielano zarówno w formie decyzji administracyjnych (21 z zakresu informacji publicznej i 30 z zakresu informacji o środowisku) jak i zwykłych pism (27 z zakresu informacji publicznej i 9 z zakresu informacji o środowisku). W sprawach dotyczących informacji publicznej było to po części spowodowane faktem, że u.d.i.p nie określa przesłanek odmowy udostępnienia informacji. Szczegóły na str i Informacji oraz w załącznikach nr 5 i W 22 z 75 jednostek nie prowadzono publicznie dostępnego wykazu informacji o stanie i ochronie środowiska, wymaganego przez art. 19 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, a internetowe bazy danych z takimi informacjami, wymagane przez art. 30 ust. 1 ww. ustawy, miały jedynie 2 z 21 zobowiązanych jednostek. Obowiązek prowadzenia publicznie dostępnego wykazu uważano bowiem za zbędny i pracochłonny, a bazy nie były prowadzone zwykle z powodu braku danych, podlegających zamieszczeniu. Szczegóły na str Informacji. 6. Jednostki samorządu terytorialnego (61 z 62) dopełniły obowiązku określenia w statucie trybu dostępu do dokumentów dotyczących zadań publicznych, jednak aż 52 statuty - niezgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przyznały ten dostęp tylko obywatelom, a nie każdemu. Normowanie zasad dostępu do dokumentów w statutach jednostek samorządowych jest po wejściu w życie u.d.i.p. zbędne. Szczegóły na str. 28 Informacji. 7. Najszerzej co do form i sposobów były udostępniane informacje z zakresu finansów publicznych, przy czym publikacja uchwał i sprawozdań budżetowych w wojewódzkich dziennikach urzędowych nie zapewniła aktualności i kompletności rozpowszechniania tych dokumentów. Brak obowiązku publikowania przez powiaty w dzienniku urzędowym uchwał i sprawozdań budżetowych budzi wątpliwości w sytuacji, gdy obowiązek taki spoczywa na województwach i gminach. Szczegóły na str Informacji. 6

7 Podsumowanie wyników kontroli 2.3. Uwagi końcowe i wnioski W ocenie NIK dzisiejsze uwarunkowania prawne i rozwiązania organizacyjne nie gwarantują należytego udostępniania informacji publicznej i funkcjonowania systemu stron BIP. W obecnym stanie prawnym nie sposób określić dokładnego kręgu oraz liczby podmiotów zobowiązanych prowadzić stronę podmiotową BIP i brakuje środków nadzoru umożliwiających wyegzekwowanie tego obowiązku (zwłaszcza od podmiotów niepaństwowych). Rozporządzenie w sprawie BIP nie normuje standaryzacji adresów stron podmiotowych i trybu ich wyszukiwania, szczegółowych wymagań dotyczących układu stron Biuletynu i standardów wizualnej prezentacji zawartych tam treści, ani standardów technicznych dostępności i użyteczności dla serwisów internetowych 4. Uniemożliwia to jakikolwiek nadzór nad funkcjonowaniem systemu stron BIP, nie służy zwiększeniu dostępności informacji publicznych oraz obniża użyteczność i przydatność BIP dla osób z niego korzystających. Wyniki kontroli wskazują, że niezależnie od potrzeby pełnej realizacji wniosków, kierownicy skontrolowanych jednostek powinni: wojewodowie - eliminować nieprawidłowości w publikacji aktów prawnych w wojewódzkich dziennikach urzędowych, marszałkowie, starostowie, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) - egzekwować obowiązek składania i upubliczniania oświadczeń majątkowych oraz o działalności gospodarczej i zatrudnieniu małżonków funkcjonariuszy samorządowych. Wyniki kontroli wskazują też na potrzebę zmiany obowiązujących przepisów. Celowe jest, aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął działania zmierzające do: 1. w zakresie działu administracji rządowej informatyzacja 1) określenia w ustawie o dostępie do informacji publicznej: a] zakresu informacji podlegających zamieszczeniu w BIP, z uwzględnieniem zróżnicowania form ustrojowych organów prowadzących BIP i przynależnych im zadań publicznych, b] zasad nadzoru nad realizacją obowiązku prowadzenia stron podmiotowych BIP i zamieszczania na nich informacji publicznych, c] przesłanek odmowy udzielenia informacji publicznej, 2) określenia w nowym rozporządzeniu w sprawie BIP (obecne traci moc z dniem 22 stycznia 2007 r. 5 ): a] pożądanej zawartości menu przedmiotowego stron podmiotowych i strony głównej BIP, b] zakresu informacji rzeczywiście niezbędnych do zamieszczenia na stronie głównej BIP (zniesienie obowiązku zamieszczania danych o liczbie odwiedzin stron podmiotowych BIP). 2. w zakresie działu administracji rządowej administracja publiczna 1) ujednolicenia przepisów ustaw: o samorządzie gminnym (art. 61), o samorządzie powiatowym (art. 61), o samorządzie województwa (art. 72), ustawy o finansach 4 Biała Księga Nowego BIP i standardy techniczne World Wide Web Consortium ( 5 Stosownie do art. 63 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne z 17 lutego 2005 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 565 ze zm.). 7

8 Ważniejsze wyniki kontroli publicznych (art. 12 ust. 3 pkt 3, 4, 7, 8 i art. 14) oraz o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 13 pkt 7), w zakresie danych budżetowych ujawnianych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz trybu ich podania do wiadomości publicznej, 2) ujednolicenia przepisów ustaw o samorządzie gminnym (art. 11b), o samorządzie powiatowym (art. 8a), o samorządzie województwa (art. 15a) oraz o dostępie do informacji publicznej, dotyczących zasad i trybu udostępniania informacji publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. 3. Ważniejsze wyniki kontroli 3.1. Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych Stan prawny 1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej 6 (art. 61) przyznaje obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) poszerza krąg osób uprawnionych do uzyskania informacji, przyznając to prawo każdemu (art. 2 ust. 1). Prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Natomiast w art. 3 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji rozumiane jest jako uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji z aktualną wiedzą o sprawach publicznych, w tym informacji przetworzonej w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz do wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Konstytucja stanowi, że ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Według art. 5 u.d.i.p. ograniczenia prawa do informacji wynikają z: ochrony informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy (z wyjątkiem osób pełniących funkcje publiczne w sprawach mających związek z tą funkcją lub rezygnujących z przysługującego im prawa), toczącego się postępowania przed organami państwa, w tym administracyjnego, karnego lub cywilnego (chyba, że dotyczy ono władz publicznych lub podmiotów wykonujących zadania lub funkcje publiczne). Ograniczenia te nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania (ust. 4 art. 5 u.d.i.p.). Informacja publiczna zdefiniowana została jako każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a przykładowy wykaz informacji podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Informacje udostępnia się (obligatoryjnie): przez 6 Dz.U. Nr 78, poz Sprostowanie Dz.U. z 2001 r. Nr 28, poz

9 Ważniejsze wyniki kontroli ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), przez wstęp na posiedzenia organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i dostęp do materiałów dokumentujących te posiedzenia oraz - w przypadku informacji nie ogłoszonej w BIP - na wniosek, także ustny (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 i 10 u.d.i.p.). Informację publiczną można też udostępniać (fakultatywnie) przez wywieszenie lub wyłożenie w miejscu publicznie dostępnym albo zamieszczenie w zainstalowanym w tym miejscu urządzeniu (art. 11 u.d.i.p.). Podmiot udostępniający informację zapewnia możliwość jej wydruku, kopiowania lub przesłania albo przeniesienia na powszechnie stosowany nośnik informacji (art. 12 ust. 2 u.d.i.p.). Każda udostępniona informacja winna zawierać dane o tożsamości osoby, która ją wytworzyła, udostępniła oraz odpowiada za jej treść, jak też datę udostępnienia informacji (art. 12 ust 1 u.d.i.p.). BIP jest urzędowym publikatorem teleinformatycznym w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej, złożonym ze strony głównej, tworzonej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (w okresie od 21 lipca do 31 października 2005 r. przez Ministra Nauki i Informatyzacji jako właściwego ds. informatyzacji) 7 oraz stron podmiotowych, tworzonych przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy (art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Katalog tych podmiotów jest otwarty, obejmuje zarówno organy władzy publicznej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne (w tym m.in. osoby z udziałem lub z dominującą pozycją Skarbu Państwa oraz samorządu terytorialnego, gospodarczego lub zawodowego), jak też partie polityczne oraz tzw. reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców. Strona główna BIP zawiera wykaz podmiotów tworzących własne (podmiotowe) strony BIP oraz odnośniki do nich (art. 9 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.d.i.p., na stronach podmiotowych BIP powinny być zamieszczone informacje wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. (z wyjątkiem danych o treści i postaci niektórych dokumentów urzędowych podanych w p-kcie 4 lit. a tiret pierwsze), których katalog jest bardzo obszerny. Termin wejścia w życie obowiązku udostępnienia tych informacji w BIP przypada (art. 26 pkt 1-3 u.d.i.p) na 1 lipca 2003 r. 8, 1 stycznia 2004 r. 9 i 1 stycznia 2005 r. 10 Przepisy szczególne (ponad 60 aktów normatywnych, w większości dodanych lub zmienionych w 2005 roku) określają inne informacje podlegające zamieszczeniu w BIP, dotyczące głównie naboru na aplikacje prawnicze, na wolne stanowiska pracy w administracji, dostępu do rejestrów publicznych, otwartych konkursów na wykonywanie zadań publicznych etc. Strona BIP może zawierać inne informacje publiczne, z wyjątkiem treści o charakterze komercyjnym i reklamowym (art. 8 ust. 3 u.d.i.p., 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej 11 ). Informacje nie udostępnione w BIP, są udostępniane na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z przepisami art. 24i ust. 3 i art. 24j ust. 6 ustawy z 8 marca 1990 r. 7 Minister SWiA od 31 października 2005 roku jest ponownie ministrem właściwym ds. informatyzacji. 8 Informacje o statusie i organizacji jednostki, trybie i zasadach jej działania, jej gospodarce i majątku, prowadzonych rejestrach i ewidencjach oraz o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 2, pkt 3 lit. a-d i f). 9 Informacje o stanie przyjmowanych spraw i kolejności ich załatwiania, o zamierzeniach działań i programach realizacji zadań publicznych, dokumentacji przeprowadzanych kontroli, stanowiskach, wystąpieniach i ocenach w sprawach publicznych, informacje o stanie państwa i samorządu (art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 3 lit. e, pkt 4). 10 Informacje o majątku Skarbu Państwa, samorządu terytorialnego i podmiotów wykonujących zadania publiczne, o dochodach i stratach spółek handlowych, długu publicznym, pomocy publicznej i ciężarach publicznych (art. 6 ust.1pkt 5). 11 Dz.U. Nr 67, poz Podmioty prowadzące strony BIP m.in. wyznaczają pracowników odpowiedzialnych za: przekazywanie informacji niezbędnych do zamieszczenia na stronie głównej BIP i powiadamianie właściwego ministra o mianach ich treści oraz dokonywanie zmian treści informacji publicznych udostępnianych na podmiotowej stronie BIP i za prowadzenie dzienników ww. zmian ( 16 ust. 1 i 17 ust. 1). Administratorzy stron BIP nadają tym pracownikomidentyfikatory i hasła dostępu do modułu administracyjnego strony BIP oraz dokonują kontroli dzienników zmian nie rzadziej niż co 24 godziny na dobę ( 17 ust. 2). 9

10 Ważniejsze wyniki kontroli o samorządzie gminnym 12 (u.s.g.), art. 25d ust. 3 i art. 25e ust. 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym 13 (u.s.p.) i art. 27d ust. 3 i art. 27e ust. 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa 14 (u.s.w.), jednostki samorządu terytorialnego obowiązane są ponadto zamieszczać w BIP, złożone przez funkcjonariuszy samorządowych 15 : oświadczenia majątkowe, oświadczenia o działalności gospodarczej i umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonków funkcjonariuszy (do 27 lipca 2004 r. także przez inne osoby najbliższe) z jednostkami organizacyjnymi lub osobami prawnymi samorządu terytorialnego, w czasie pełnienia funkcji przez tych funkcjonariuszy oraz informacje o zatrudnieniu osób najbliższych (małżonków) w tych jednostkach. Ogólne wymogi techniczne stawiane stronom BIP oraz obowiązki podmiotów tworzących te strony określa rozporządzenie w sprawie BIP. Nie został natomiast określony sposób prezentacji (pogrupowania i ułożenia) informacji publicznych na stronie BIP. Dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). Dopuszcza się jednak pobieranie opłat od informacji udostępnianych na wniosek w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom, związanym ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. O wysokości opłaty powiadamia się wnioskodawcę w ciągu 14 dni od złożenia wniosku. Udostępnienie informacji za opłatą następuje po 14 dniach od tego powiadomienia, chyba że w tym terminie wnioskodawca zmieni wniosek w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo go wycofa (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze decyzji w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) 16. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.). Ustawa nie określa wprost przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej (ograniczenia dostępu do informacji określono w art. 5 ust. 1-3 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. postępowanie umarza się, jeśli wnioskodawca - powiadomiony o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z jego wnioskiem oraz o możliwości jej udostępnienia w inny sposób lub w innej formie - nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanej w otrzymanym powiadomieniu. Jeśli dostępu do informacji publicznej odmówiono ze względu na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności lub tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, decyzja o odmowie podlega zaskarżeniu w drodze powództwa o udostępnienie informacji publicznej, wnoszonego do sądu rejonowego, właściwego ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji (art. 22 ust. 1 i 3 12 Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm. 13 Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm. 14 Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm. 15 Są to: radni gmin, powiatów oraz sejmików, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) i ich zastępcy, członkowie arządu powiatu oraz województwa, sekretarze gminy i powiatu, skarbnicy gminy, powiatu województwa, osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta, starosty lub marszałka oraz kierownicy jednostek organizacyjnych gmin, powiatów lub województw, a także osoby zarządzające lub członkowie organów zarządzających gminnymi, powiatowymi lub wojewódzkimi osobami prawnymi. 16 W orzecznictwie istnieje rozbieżność co do obowiązku wydania decyzji odmownej, jeśli informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W wyrokach NSA z 12 grudnia 2002 r. (II SA 3301/02 M.Prawn. 2003/5/195), 25 marca 2003r. (II SA 4059/02 M.Prawn. 2003/10/436) i 15 lipca 2003 r. (II SA 1214/03 M.Prawn. 2003/19/868) przyjęto, że wówczas nie wydaje się decyzji, tylko informuje o braku podstaw do udzielenia informacji. W wyroku WSA w Warszawie z 16 stycznia 2004 r. (II SAB 325/03 LEX nr ) odmiennie przyjęto, że należy wówczas wydać decyzję. 10

11 Ważniejsze wyniki kontroli u.d.i.p.). Jeśli decyzję odmowną wydano z innych przyczyn, przysługuje od niej odwołanie w trybie K.p.a., podlegające rozpoznaniu w ciągu 14 dni (art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p.). Do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 17, z tym że skargę sąd administracyjny rozpatruje w ciągu 30 dni od otrzymania akt sprawy; akta te wraz z odpowiedzią na skargę przekazuje sądowi organ w ciągu 15 dni od otrzymania skargi (art. 21 u.d.i.p.). Przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych (art. 1 ust. 2). 2. Konstytucja przyznaje każdemu prawo do informacji o środowisku (art. 74 ust. 3), a dochodzić go można w granicach określonych w ustawie (art. 81). Obecnie jest to ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska 18 (P.o.ś). Art. 19 ust. 1 P.o.ś. zobowiązuje organy administracji do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, znajdujących się w ich posiadaniu. Dane podlegające udostępnieniu wymienia tytułem przykładu art. 19 ust. 2 i 3 P.o.ś. (programy, strategie, oceny, wnioski, pozwolenia i decyzje oraz związane z nimi oceny i analizy stanu środowiska, rejestry, dokumentacje etc. oraz wyniki badań stanu środowiska). Ustawa przewiduje udostępnianie danych na 3 sposoby: w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie (art. 19 ust. 6 i 7) 19, w bazie danych prowadzonej przez starostę lub wojewodę, dostępnej za pośrednictwem publicznych sieci telekomunikacyjnych (art. 30 ust. 1 i 2) 20 oraz na pisemny wniosek, a bez pisemnego wniosku jeśli informacja nie wymaga wyszukania i może być udzielona ustnie (art. 19 ust. 4 i 5). Wyszukiwanie i przeglądanie w siedzibie organu administracji dokumentów wyszczególnionych w publicznie dostępnym wykazie jest bezpłatne, a wyszukiwanie informacji spoza tego wykazu oraz sporządzanie ich kopii i przesłanie podlega opłacie odzwierciedlającej związane z tym uzasadnione koszty (art. 24 P.o.ś. ust. 1 i 2). Stawki oraz sposób i terminy pobierania tych opłat określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 25 lutego 2003 r. w sprawie stawek opłat za udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie oraz sposobu uiszczania opłat 21 (poprzednio rozporządzenie z 23 lutego 2001 r. 22 ). Udzielenia informacji o stanie środowiska i jego ochronie odmawia się w drodze decyzji administracyjnej, w przypadkach określonych w art. 20 ust. 1 P.o.ś. (odmowa obligatoryjna). Można też odmówić udostępnienia informacji w sytuacjach podanych w art. 20 ust. 2 P.o.ś. (odmowa fakultatywna). Jeśli możliwe jest oddzielenie części informacji wyłączonej z udostępniania, udostępnia się pozostałą część informacji (art. 22 P.o.ś.). 3. Przepisy w zakresie dostępu do informacji o finansach publicznych zawiera ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych 23 (u.f.p.), która od 1 stycznia 2006 r. zastąpiła dawną ustawę o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r. 24 Przepisy o jawności działania 17 Dz.U. Nr 153, poz ze zm. Do 1 stycznia 2004 r. była to ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). 18 Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm. 19 Wykaz obejmuje dane o dokumentach określonych w art. 19 ust. 2 P.o.ś. (obligatoryjnie) i art. 19 ust. 3 P.o.ś.(fakultatywnie), a jego wzór określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 17 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie (Dz.U. Nr 110, poz. 1058), które z dniem 1 lipca 2003 r. zastąpiło rozporządzenie w tej samej sprawie z 20 lutego 2001 r. (Dz.U. Nr 15, poz. 164). 20 Rodzaj udostępnianych danych określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 1 października 2002 r. w sprawie sposobu udostępniania informacji o środowisku (Dz.U. Nr 176, poz ze zm.) 21 Dz.U. Nr 50, poz Dz.U. Nr 16, poz Dz.U. Nr 249, poz Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm. 11

12 Ważniejsze wyniki kontroli i finansów samorządu terytorialnego zawierają ustawy ustrojowe (u.s.g., u.s.p. i u.s.w.), a częściowo także ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych 25 (u.o.a.n.). Zgodnie z art. 11 ust. 2 dawnej u.f.p., jawność finansów jednostek samorządu terytorialnego realizowana była przez jawność debaty nad budżetem i jego wykonaniem, udostępnianie sprawozdań z wykonania budżetu, podanie do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielonych z budżetu oraz przez jawność głosowania nad uchwałami dotyczącymi gospodarowania środkami publicznymi (od 1 lipca 2005 r.). Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), starostowie i marszałkowie zobligowani byli też do sporządzania i podawania do publicznej wiadomości - przez wywieszenie w siedzibie urzędu - wykazu podatników, którym umorzyli zaległości podatkowe z tytułu podatków i opłat lokalnych (dotyczące przedsiębiorców) oraz podatku rolnego i leśnego (w kwocie ponad 100 zł), z podaniem nazwy podatnika, wysokości umorzonej kwoty i przyczyny umorzenia (art. 16a). Z dniem 1 stycznia 2006 r. wymóg ujawniania danych z zakresu finansów publicznych nałożony został na wszystkie jednostki sektora finansów publicznych, a jego zakres szczegółowo określa art. 12 ust. 3 u.f.p. Poszerzono też obowiązki jednostek samorządu terytorialnego, które - oprócz wymogu jawności debaty budżetowej - podają do wiadomości publicznej (art. 14 u.f.p.): 1] kwartalne i roczne informacje o wykonaniu budżetu, w tym kwotę deficytu lub nadwyżki, 2] roczne informacje o kwotach wymagalnych zobowiązań oraz kwotach dotacji otrzymanych i udzielonych, 3] wykaz udzielonych poręczeń i gwarancji oraz podmiotów, których one dotyczą, 4] wykaz podmiotów, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę należności na raty (dotyczy to także dofinansowania realizacji zadań, pożyczek i umarzania należności innych niż opłaty i podatki), 5] wykaz osób prawnych i fizycznych, którym udzielono pomocy publicznej. Radnym przyznano dostęp do dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych oraz informacji o wynikach kontroli finansowej, ustanowiono jawność uchwał dotyczących gospodarowania środkami publicznymi oraz jawność umów jednostek sektora finansów publicznych (z wyjątkami ze względu na tajemnicę handlową); art. 12 ust. 3 i 5 u.f.p. Część tych wymogów w zakresie jawności gospodarki budżetowej powiatu i województwa ustanawiały już art. 61 u.s.p. i art. 72 u.s.w. (jawność debaty budżetowej, publikacja uchwały budżetowej i sprawozdań z wykonania budżetu oraz przedstawienie pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu, a w powiecie także ujawnienie sprawozdania z zaciągania zobowiązań i emitowania papierów wartościowych). Natomiast art. 61 u.s.g. ust. 1 przewiduje ogłoszenie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uchwały budżetowej i sprawozdania z jej wykonania w wojewódzkim dzienniku urzędowym (wymóg ten z mocy art. 13 pkt 7 u.o.a.n. dotyczy też samorządu województwa) oraz informowanie mieszkańców gminy o założeniach budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz o wykorzystaniu środków budżetowych (ust. 2). Przepisy art. 11b u.s.g., art. 8a u.s.p. i art. 15a u.s.w. ustanawiają zasadę jawności działania organów gminy, powiatu i województwa, której ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstęp na sesje rady gminy/powiatu lub sejmiku województwa i posiedzenia ich komisji, a także dostęp do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym do protokółów posiedzeń organów gminy, powiatu i województwa oraz komisji rad i sejmików (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa odpowiednio statut gminy, powiatu lub województwa (ust. 3). Wg wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2002 r. 26, statuty mogą określać jedynie kwestie techniczno- 25 Dz.U. z 2005 r. Nr 190, poz ze zm. 26 Sygn. akt K 38/01 (OTK-A 2002/5/59) 12

13 Ważniejsze wyniki kontroli organizacyjne dostępu do dokumentów, zasady tego dostępu określa u.d.i.p. i Konstytucja Uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne Ustawa o dostępie do informacji publicznej przyjmuje, że podstawową i docelową formą udzielania informacji publicznej powinny być kanały elektroniczne - Biuletyn Informacji Publicznej jako urzędowy publikator teleinformatyczny - umożliwiające zainteresowanym, bez pośrednictwa urzędu, wyszukiwanie i zapoznanie się z pożądaną informacją. W literaturze przedmiotu zakłada się też, że BIP mógłby pełnić funkcje: interakcyjną (usługową) - polegającą na dwustronnej komunikacji między podmiotem zasięgającym informacji publicznej a podmiotem tej informacji udzielającym. Taka wymiana umożliwia nie tylko udzielenie informacji, ale też obsługę interesantów, kontrolną - umożliwiającą śledzenie na bieżąco funkcjonowania i działalności struktur administracji publicznej (kontrola sensu largo), jak też monitorowanie sposobu załatwiania własnej sprawy (kontrola sensu stricto). W obecnym stanie prawnym BIP może pełnić jedynie funkcję informacyjną, a funkcję kontrolną tylko w zakresie ściśle wynikającym z funkcji informacyjnej. Pozostałe postulowane funkcje powinny być - w świetle obowiązującego prawa - spełniane przez tzw. własne internetowe serwisy informacyjne urzędów, o których mowa w 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie BIP oraz przez udostępnianie informacji na wniosek. Założenie, aby jak najszerszy zakres informacji publicznych zamieszczać na stronach BIP nie sprawdziło się i to z bardzo wielu przyczyn. Na przykład: wg danych za 2004 rok, techniczne możliwości dostępu do internetu miało jedynie 26% gospodarstw domowych (przy średniej dla krajów UE 43%), przy czym w miastach odsetek ten wyniósł 31%, a na terenach wiejskich 15% 27. Aż 80% urzędów gmin łączyło się z internetem tylko przez modem 28, część informacji publicznej musi być udostępniana na wniosek, gdyż ich zakres zależy od indywidualnych potrzeb ubiegającego się o informacje. Czytelność i zrozumiałość tych informacji wymaga zamieszczania na BIP danych zestandaryzowanych (nie sposób przenosić do BIP treści całej prowadzonej w danej sprawie korespondencji), co nie zostało uregulowane. Brak standaryzacji danych obniża użyteczność i przydatność BIP dla osób z niego korzystających, 29 część informacji (choćby dotyczących zagranicznych środków pomocowych) zamieszczana jest nie na stronach BIP, a na stronach promocyjnych urzędów, gdyż obowiązujące rozwiązania prawne dopuszczają podawanie danych do publicznej 27 Wykorzystanie technologii informacyjno - telekomunikacyjnych w przedsiębiorstwach i gospodarstwach domowych w 2004 r., GUS, Warszawa Strategia kierunkowa rozwoju informatyzacji Polski do roku 2013 oraz perspektywiczna prognoza transformacji społeczeństwa informacyjnego do roku Ministerstwo Nauki i Informatyzacji, Warszawa, czerwiec Materiały z konferencji Ustawa o informatyzacji - realizacja i plany (zorganizowana w Warszawie 28 września 2005 r. przez Ministerstwo Nauki i Informatyzacji). Też A. Demczuk, M. Tarajko, M. Sakowicz: Informacja publiczna on-line. Pierwszy etap wdrażania Biuletynu Informacji Publicznej na Lubelszczyźnie, Samorząd Terytorialny z 2004 r. nr 4, s

14 Ważniejsze wyniki kontroli wiadomości bez pośrednictwa BIP 30. Stąd też rozrost niereglamentowanych prawnie serwisów własnych i regionalnych (np. Wrota Podlasia, Wrota Małopolski), prowadzonych zazwyczaj w lepszej niż BIP formie graficznej, co zmniejsza atrakcyjność BIP i w perspektywie może podważyć dalsze jego funkcjonowanie, nie sprawdza się obowiązek założenia i prowadzenia strony BIP w takim samym zakresie przez bardzo różnorodne podmioty, niezależnie od ich formy własności (prywatne i publiczne) i formy prawnej (osoby prawne i jednostki nie mające osobowości prawnej), struktury organizacyjnej (podmioty niezależne, jak i pozostające w hierarchicznym podporządkowaniu), wielkości majątku czy liczby personelu. Na przykład osoby prawne podległe jednostkom państwowym lub samorządu terytorialnego, partie polityczne, związki zawodowe czy też samorządy zawodowe i gospodarcze, w praktyce nie wywiązują się z obowiązku prowadzenia BIP i prowadzą co najwyżej strony promocyjne. Przyczyny tego stanu to przede wszystkim: niechęć do ponoszenia kosztów związanych z uruchomieniem BIP, brak nadzoru i środków prawnych umożliwiających wyegzekwowanie tego obowiązku, jak też nieprecyzyjność przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wskazujących podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, część administracji publicznej (głównie urzędy marszałkowskie i wojewódzkie) wprowadza odrębne moduły (cyfrowy lub elektroniczny urząd) dostępne przez stronę BIP i umożliwiające monitorowanie on-line sposobu załatwienia a nie stanu i kolejności rozpatrywanych spraw (wg Ministerstwa Nauki i Informatyzacji, jedynie 9% usług publicznych jest w pełni dostępnych przez internet - średnia w UE wynosi 40% 31 ). Choć często przyjmuje się, że moduły takie są wypełnieniem obowiązku informowania o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.), to w istocie mają one charakter usługowy dla indywidualnego klienta, a nie informacyjny. Wg obecnych planów i strategii z zakresu informatyzacji przygotowanych przez Ministerstwo Nauki i Informatyzacji ( Plan działań na rzecz rozwoju elektronicznej administracji (egovernment) na lata i Strategia informatyzacji Rzeczypospolitej Polskiej epolska na lata zatwierdzone przez Radę Ministrów 13 stycznia i 26 października 2004 r., założenia kierunkowe z 28 września 2005 r. do Planu Informatyzacji Państwa) oraz przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (Plan Informatyzacji Państwa z 17 lutego 2006 r., zatwierdzony 1 sierpnia 2006 r. przez Radę Ministrów), Biuletyn pełnić powinien funkcję ściśle informacyjną, a funkcja usługowa 30 Np. art. 3 ust. 2 pkt 6a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr. 236, poz. 2088) i art. 29 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zobowiązuje gminy do podania na stronie internetowej informacji o podmiotach zbierających zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz planu z.p. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych obliguje do podawania szeregu danych do publicznej wiadomości bez sprecyzowania sposobu upublicznienia. 31 Strategia kierunkowa rozwoju informatyzacji Polski do 2013 roku oraz perspektywiczna prognoza transformacji społeczeństwa informacyjnego do 2020 roku przyjęta przez Ministerstwo Nauki i Informatyzacji 14 czerwca 2005 r. 14

15 Ważniejsze wyniki kontroli powinna być przypisana do odrębnego zadania Wrota Polski. Podejmowane są próby wypracowania nowej, zdaniem autorów ulepszonej formuły tzw. nowego BIP (w założeniu dostępnego także za pośrednictwem telefonii komórkowej i telewizji interaktywnej) Istotne ustalenia kontroli Działania Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wdrożenia u.d.i.p. MSWiA monitorowało wdrażanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, m.in. zbierając dane od wojewodów (w II połowie 2002 roku i w I połowie 2003 roku) oraz przeprowadzając kontrolę wewnętrzną w Ministerstwie (20 maja 2003 r.) i kontrole w urzędach wojewódzkich (3 w 2003 roku i 2 w 2004 roku) dotyczące realizacji zadań w zakresie rozwoju społeczeństwa informacyjnego. W wyniku tych działań: już 27 czerwca 2002 r. zauważono potrzebę przyspieszenia prac nad stroną główną i podmiotową BIP Ministerstwa i zwrócenia się w tej sprawie do podmiotów zobowiązanych do utworzenia własnych stron BIP; do maja 2003 roku żadnych działań w tym zakresie nie podjęto, w maju 2003 roku nadal wskazywano na bardzo słabe zaawansowanie prac nad stroną główną i podmiotową oraz na konieczność udzielenia wojewodom pomocy w tworzeniu BIP. Wówczas to powołano (ustnie i nie precyzując obowiązków) roboczy Zespół Realizacyjny BIP, którego informację w sprawie realizacji przez administrację rządową przepisów dotyczących udostępniania informacji publicznych w BIP, 15 lipca 2003 r. przyjęła Rada Ministrów. Według tej informacji potwierdzały się wnioski z czerwca 2002 roku, wskazano na brak środków nadzoru i koordynacji przy tworzeniu stron podmiotowych, trudności w ustaleniu ogólnej liczby podmiotów zobowiązanych do utworzenia stron BIP i liczby podmiotów, które te strony utworzyły, za wątpliwą uznano wiarygodność rejestrów wniosków o udzielenie informacji publicznej prowadzonych przez urzędy wojewódzkie. W rejestrach nie wpisywano pytań i odpowiedzi udzielanych najczęściej drogą elektroniczną i telefoniczną, w odpowiedzi na sygnały wskazujące na wątpliwości co do zakresu informacji podlegających zamieszczeniu na stronach BIP, wprowadzono na stronę główną poradnik (bez sprawdzenia jego przydatności) oraz informowano zainteresowanych, że MSWiA nie pełni wiodącej roli, ani nie nadzoruje wdrażania i stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W 2005 roku działań monitorujących zaprzestano, ze względu na spodziewane uchwalenie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (weszła w życie 21 lipca 2005 r.), która przewidywała przejęcie zadań związanych z prowadzeniem strony głównej BIP przez ministra właściwego ds. informatyzacji (w okresie od 21 lipca 2005 r. do 31 października 2005 r. był to Minister Nauki i Informatyzacji, a później ponownie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji). MSWiA nie dysponowało nawet szacunkowym rozeznaniem o liczbie podmiotów obowiązanych do utworzenia BIP oraz o liczbie podmiotów, które nie dopełniły tego obowiązku. Po części uzasadnione było to niedookreślonością przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., bardzo szeroko, a zarazem nieprecyzyjnie wskazujących te podmioty, a po części brakiem odesłania do istniejących w Polsce ewidencji (choćby Regonu lub Krajowego Rejestru Sądowego). Ministerstwo nie znało też faktycznej liczby działających stron podmiotowych BIP i nie prowadziło żadnych działań w celu wyegzekwowania obowiązku 32 Założenia tego projektu (ogólny harmonogram działań i problemy do rozwiązania) określa Biała Księga Nowego BIP, opublikowana 21 marca 2006 r. na stronie przez MSWiA. 15

16 Ważniejsze wyniki kontroli ich zgłaszania. Sprawdzano przede wszystkim czy otrzymane zgłoszenia są podpisane, a ich poprawność weryfikowano jedynie pod kątem wyeliminowania oczywistych błędów. Ewidencję zgłoszeń otrzymanych w formie papierowej (przyjmowanych do grudnia 2004 roku i gromadzonych w kartonach) MSWiA założyło dopiero w końcu czerwca 2005 roku. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 3 u.d.i.p., do udostępniania informacji w BIP są zobowiązane władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne (w tym także podmioty prywatne z dominującą pozycją Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządu gospodarczego lub zawodowego), partie polityczne oraz reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców. Z Rocznika Statystycznego 2006 (wg stanu na koniec 2004 roku) wynika, że samych podmiotów z udziałem Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego działających w sferze szeroko pojętej administracji, ochrony zdrowia, opieki społecznej i szkolnictwa jest około (z pominięciem innych rodzajów działalności, które mogłyby być zaliczone do sfery zadań publicznych). Nie licząc więc partii politycznych oraz samorządów gospodarczych i zawodowych z podległymi im jednostkami (np. spółkami handlowymi), podmiotów zobowiązanych do prowadzenia BIP byłoby ponad Prowadzenie strony głównej BIP Nie został spełniony wymóg art. 9 ust. 5 in fine u.d.i.p. dotyczący zapewnienia sprawności i jednolitości działania systemu stron Biuletynu. Strona główna BIP, wykonana na zlecenie MSWiA i działająca w oparciu o oprogramowanie wykorzystywane jedynie przez to Ministerstwo, nie zapewnia funkcjonowania BIP jako spójnej całości i nie spełnia norm rozporządzenia Ministra SWiA z 17 maja 2002 r. W tym: strona główna BIP nie zawiera menu przedmiotowego w postaci spójnego systemu informacji tematycznych i nie daje możliwości stworzenia i modyfikacji takiego menu, wymaganego 7 i 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie BIP. Nie jest też możliwe zamieszczanie na stronie głównej informacji wymienionych w 8 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia, tj. liczby odwiedzin stron podmiotowych BIP, czy też grup tematycznych w menu przedmiotowym, nierzetelnie prowadzone jest menu podmiotowe strony głównej (wrota dostępu do stron podmiotowych BIP), gdyż nie zapewnia dostępu do stron co najmniej 890 (12,3%) z podmiotów uwidocznionych na tej stronie (stan na 30 czerwca 2005 r.). Wbrew obowiązkowi wynikającemu z 13 rozporządzenia w sprawie BIP, bliżej nie określona liczba podmiotów posiadających strony BIP nie została zarejestrowana lub była zarejestrowana z opóźnieniem, z powodu zaniedbań podmiotów prowadzących strony BIP (zaniechanie lub zwłoka w zgłoszeniu strony do MSWiA) lub Ministerstwa (zwłoka w rejestracji zgłoszenia na stronie głównej BIP). Bliżej nieokreślona też liczba podmiotów zgłaszała strony internetowe nie spełniające wymogów rozporządzenia z 17 maja 2002 r. (19 ze zbadanej próby 97 jednostek). Mimo obowiązku utworzenia i zarejestrowania strony podmiotowej BIP, na dzień rozpoczęcia przez NIK kontroli 16 na 314 powiatów (5,1%) i 345 na gmin (13,9%) nie zgłosiło stron BIP do MSWiA Nawet urzędy centralne zgłaszały stronę internetową zamiast podmiotowej BIP, a ich zgłoszenia były niekompletne (np. Rzecznik Interesu Publicznego dane uzupełnił 8 października 2003 r., Rzecznik Praw Obywatelskich 1 października 2003 r., a Naczelny Sąd Administracyjny do lipca 2005 r. obowiązku tego nie wypełnił). Przy niektórych jednostkach podległych Radzie Ministrów lub Prezesowi Rady Ministrów (co najmniej 7) lub ministrom (co najmniej 166, w tym 142 podległych Ministrowi Obrony Narodowej), nie podano adresów stron podmiotowych BIP, jak i nazwisk ich redaktorów, 16

17 Ważniejsze wyniki kontroli sposób prezentowania niektórych instytucji utrudnia dostęp do ich stron podmiotowych. Nie wyodrębniono np. kategorii związków międzygminnych i międzypowiatowych, a centralne organy państwowe umieszczono w różnych kategoriach tematycznych. Np. Rzecznik Interesu Publicznego figuruje w menu głównym, a Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych oraz Biuro Bezpieczeństwa Narodowego w kategorii inne instytucje realizujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym, razem z takimi jednostkami, jak szkoły i przedszkola. Nienależyte przystosowanie strony głównej do wymogów rozporządzenia w sprawie BIP wynika z faktu, że MSWiA odstąpiło w 2003 roku - z powodu braku środków finansowych - od przyjętej rok wcześniej koncepcji utworzenia BIP opartego na jednym oprogramowaniu, nieodpłatnie udostępnianym podmiotom zewnętrznym. Koncepcja ta zakładała aktywne kształtowanie wykazu grup tematycznych strony głównej BIP, w powiązaniu z danymi zawartymi na stronach podmiotowych. Koszt wykonania tej strony (jednorazowy oraz utrzymania w ciągu 3 lat) szacowano rozmaicie, na tys. zł do 1.926,4 tys. zł. W grudniu 2001 roku koszty wykonania stron podmiotowych oszacowano zaś na tys. zł kosztów jednorazowych (wg kalkulacji 130 tys. zł na dostosowanie stron internetowych i organizację punktów BIP x podmiotów) i tys. zł kosztów rocznych (wg kalkulacji 22 tys. zł na utrzymanie stron i punktów BIP x podmiotów). Przyjęto natomiast, że dostosowanie strony internetowej winno się mieścić w kwocie 5 tys. zł - 20 tys. zł (maksymalnie do 50 tys. zł), a kosztu rocznego utrzymania nie oszacowano (sugerowano 10 tys. zł). Ost atecznie w budżecie MSWiA na 2003 rok na realizację portalu BIP (łącznie strony głównej i podmiotowej) przeznaczono 340 tys. zł. Przyjęto więc wersję oszczędnościową, uniemożliwiającą stworzenie strony głównej zgodnej z wymogami ustawy i rozporządzenia w sprawie BIP oraz nieodpłatne udostępnienie oprogramowania obsługującego strony podmiotowe. Koszt uruchomienia i utrzymania strony głównej i podmiotowej BIP MSWiA, w latach wyniósł łącznie 176,7 tys zł (nie było możliwości wyodrębnienia wydatków w podziale na stronę główną i podmiotową), tj. ok. 10% szacowanych wydatków. Łączny koszt jednorazowy utworzenia strony (oprogramowanie, rejestracja domeny, instalacja łącza stałego) wyniósł 26,3 tys. zł. Koszty utrzymania w latach (utrzymanie domeny, usługi serwisowe, dzierżawa łącz) to 150,4 tys. zł, w tym dominujące to koszty usług związanych z uruchomieniem i utrzymaniem BIP (szczególnie dzierżawa łącz). Kontrola ujawniła zawyżenie opłat za łącze stałe do internetu w kwocie ,50 zł, gdyż Ministerstwo nierzetelnie zaakceptowało do zapłaty 17 zawyżonych faktur wystawionych przez dostawcę usług internetowych za okres od marca 2004 roku do czerwca 2005 roku. W wyniku kontroli, MSWiA złożyło reklamację, którą dostawca przyjął Prowadzenie stron podmiotowych BIP Uruchomienie stron BIP i spełnienie wymogów formalno - technicznych Spośród 75 jednostek 62 (39 urzędów gmin i miejskich, 8 starostw, 10 urzędów wojewódzkich i 5 urzędów marszałkowskich) zleciło uruchomienie stron BIP podmiotom zewnętrznym, a 13 jednostek (3 urzędy wojewódzkie, 8 urzędów marszałkowskich i 2 urzędy miejskie) uruchomiło stronę we własnym zakresie, bez dodatkowych kosztów. 57 urzędów zleciło uruchomienie BIP korzystając ze zwolnień w stosowaniu procedur ustawy o zamówieniach publicznych ze względu na niską wartość przedmiotu zamówienia (poniżej 17

18 Ważniejsze wyniki kontroli Euro do 20 października 2003 r. i poniżej Euro po tej dacie), Starostwo w Lęborku wyłoniło wykonawców BIP w trybie zapytania o ocenę, Urząd Marszałkowski Województwa Podlaskiego, Podkarpacki i Podlaski Urząd Wojewódzki w przetargu nieograniczonym, a Świętokrzyski Urząd Wojewódzki w trybie z wolnej ręki. Jednostki organizacyjne podległe skontrolowanym podmiotom dysponowały stronami BIP (własnymi lub udostępnionymi przez jednostki nadrzędne) w zróżnicowanym zakresie: jednostki gminne spośród łącznie 547 jednostek podległych 41 gminom tylko 157 dysponowało BIP (28,7%), z tego własne strony BIP posiadały zaledwie 64 jednostki, a pozostałe 93 (małe podmioty np. szkoły podstawowe) korzystały z podstron BIP urzędów gmin. Jedynie w 11 gminach wszystkie podległe jednostki dysponowały stronami BIP (lub korzystały z BIP urzędu gminy), a w 10 gminach część jednostek, a w 20 gminach żadna jednostka podległa nie dysponowała BIP; jednostki powiatowe spośród łącznie 124 jednostek podległych 8 powiatom 80 dysponowało BIP (64,5%), z tego własnymi stronami 64, a 16 jednostek korzystało z podstron BIP starostw. W 4 powiatach wszystkie podległe jednostki dysponowały BIP, a w 4 powiatach część jednostek; jednostki województw samorządowych spośród łącznie 917 jednostek podległych 13 województwom 489 dysponowało BIP (53,3%; brak danych o 178 jednostkach z 2 województw), z tego własnymi stronami 382 jednostki, a 107 korzystało z podstron urzędów marszałkowskich. W 2 województwach wszystkie podległe jednostki dysponowały stronami BIP, a w 9 województwach część jednostek (brak danych o 2 województwach). Urzędy marszałkowskie 3 województw zapewniły możliwość nieodpłatnego prowadzenia stron BIP jednostkom zewnętrznym (podlaskie 90 jednostek, w tym 40 jednostek podległych, śląskie jednostek podległych, świętokrzyskie 11 jednostek podległych; jednostki rządowej administracji zespolonej spośród łącznie 135 jednostek z 13 województw 110 dysponowało własnymi stronami BIP (81,5%; brak danych o 12 jednostkach z 1 województwa). W 6 województwach dysponowały BIP wszystkie jednostki administracji zespolonej, a w 6 województwach część jednostek (brak danych z 1 województwa). BIP prowadziło tylko 10 z 42 spółek (23,8%) z dominującą pozycją gmin lub województw samorządowych. Z 75 jednostek 73 uruchomiły strony BIP od lutego do sierpnia 2003 roku, a 2 (Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego i Opolski Urząd Wojewódzki) już latem 2002 roku (17 czerwca i 1 lipca). Niemniej, aż do czerwca 2003 roku nie było możliwości zarejestrowania ich na stronie głównej BIP, którą MSWiA uruchomiło dopiero w maju tegoż roku. Negatywnie należy ocenić, że mimo upływu - na dzień rozpoczęcia przez NIK kontroli - ponad 3 lat od wejścia w życie rozporządzenia w sprawie BIP (20 czerwca 2002 r.), aż 14 urzędów gmin nie dopełniło obowiązku zgłoszenia MSWiA prowadzonych stron podmiotowych, przez co były one niedostępne na stronie głównej BIP. Były to: Urząd Miejski w Świeradowie, Urząd Miasta i Gminy w Miastku, Urzędy Gmin w Smołdzinie, Rudzie- Hucie, Kiwitach, Tarnowcu, Lesznowoli, Kobylance, Olszance, Brójcach, Michałowie, Wałczu, Jemielnicy i w Barczewie. Starostwo w Parczewie zgłosiło stronę podmiotową do MSWiA dopiero 30 maja 2005 r. Część gmin uskarżała się, że mimo zgłoszeń, MSWiA nie wprowadziło ich stron podmiotowych na stronę główną BIP lub uczyniło to z dużym opóźnieniem. W przypadku Urzędu Gminy Jeżów rejestracja nastąpiła 21 lipca 2005 r. po kontroli NIK, mimo że strona podmiotowa została zgłoszona do MSWiA 23 stycznia 2004 r. drogą elektroniczną, pocztą i faxem. Urząd Gminy Jemielnica zgłosił stronę BIP pisemnie 3 lipca 2003 r., lecz Ministerstwo zarejestrowało ją dopiero 21 stycznia 2006 r., po ponownym zgłoszeniu z 27 września 2005 r., a Urząd Miejski w Koninie zgłosił zmianę danych 1 czerwca 2005 r., lecz Ministerstwo wprowadziło ją dopiero 24 stycznia 2006 r. Urzędy Gmin Ruda-Huta i Kobylanka dokonały zgłoszeń 26 i 31 sierpnia 2005 r., a rejestracja ich stron na stronie głównej BIP nastąpiła 23 i 26 stycznia 2006 r. Wymogi formalno - techniczne określone w rozporządzeniu w sprawie BIP (odnośniki do serwisu internetowego i strony głównej BIP, rejestr i dziennik zmian, brak treści komercyjnych, licznik odwiedzin, wyszukiwarka) oraz w art. 8 ust. 6 u.d.i.p. 18

19 Ważniejsze wyniki kontroli (oznaczanie informacji danymi osoby wytwarzającej i wprowadzającej informację, o dacie wytworzenia i udostępnienia) spełniały strony podmiotowe 47 z 75 jednostek (62,7%). Strony BIP posiadały dzienniki (rejestry) zmian, lecz o zróżnicowanej szczegółowości, a brakowało w nich głównie danych o czasie wytworzenia i opublikowania informacji oraz o osobach je wytwarzających i wprowadzających. Całkowity brak danych o osobach wprowadzających i wytwarzających informacje oraz o zmianach treści publikowanych danych, wystąpił na stronach Urzędu Miasta i Gminy w Łomiankach, Urzędu Gminy w Tarnowcu, Starostwa w Bolesławcu, a do maja 2005 r. także Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego. Strony BIP Urzędów Wojewódzkich Opolskiego i Śląskiego nie dawały możliwości ustalenia osoby wytwarzającej i wprowadzającej informację do BIP oraz czasu jej wytworzenia. W Urzędzie Marszałkowskim Województwa Warmińsko-Mazurskiego rejestr obejmował jedynie 10 ostatnich zmian. Na stronach BIP nie zamieszczano treści o charakterze komercyjnym, jedynie 3 strony (Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego, Warmińsko- Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego i Urzędu Gminy w Pakosławicach) zawierały nazwy i logo przedsiębiorców, dostawców oprogramowania. Sporadycznie brakowało odnośników do strony głównej BIP lub do serwisu internetowego (np. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Pomorskiego). Z uwagi na niewłaściwy układ strony głównej BIP, która nie dawała możliwości zamieszczania danych o liczbie odwiedzin poszczególnych stron podmiotowych, 73 z 75 jednostek nie przesyłało MSWiA danych o liczbie odwiedzin stron (dane te przesłały jednorazowo - zgłaszając stronę podmiotową - 19 czerwca 2002 r. Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego i 13 stycznia 2004 r. Urząd Gminy w Żabiej Woli). W ocenie NIK, obowiązek zgłaszania i zamieszczania na stronie głównej BIP informacji o liczbie odwiedzin stron podmiotowych ( 8 ust. 1 pkt 6 i 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie BIP) nie znajduje uzasadnienia, ze względu na ciągłą zmienność tej liczby. Właściwe byłoby co najwyżej zgłaszanie likwidacji strony podmiotowych BIP i zamieszczanie danych o liczbie odwiedzin wyłącznie na tych stronach. Innym istotnym problemem, nie uregulowanym w rozporządzeniu w sprawie BIP, jest zakres czasowy prezentowania danych oraz sposób odtworzenia danych zarchiwizowanych (w przeważającej większości jednostek możliwy był dostęp do wersji archiwalnych informacji). Ze względów technicznych ograniczona ilość miejsca na serwerze niemożliwe jest wieczyste prezentowanie całości wprowadzonych danych, a archiwizowanie danych bez zachowania oprogramowania, w którym je wytworzono, nie gwarantuje możliwości ich późniejszego odtworzenia w zmienionym środowisku informatycznym. Niektóre jednostki, z braku miejsca na serwerze, co pewien czas usuwały dane z BIP (np. oświadczenia majątkowe funkcjonariuszy gminnych z lat ubiegłych). Urząd Miejski w Siemianowicach Śląskich w 2005 roku usunął oświadczenia za 2002 rok, a Starostwo w Bolesławcu usuwało je co roku Ogłaszanie informacji publicznych Skontrolowane jednostki zamieszczały na stronach podmiotowych BIP informacje wymagane przepisami art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 3 u.d.i.p. w zróżnicowanym zakresie 19

20 Ważniejsze wyniki kontroli i formie, gdyż rozporządzenie w sprawie BIP nie zawiera szczegółowych przepisów w tym przedmiocie. Nieprecyzyjność kategorii informacji publicznych wyodrębnionych w tych przepisach spowodowała, że nawet jednostki prowadzące stronę podmiotową BIP starannie i z dużą szczegółowością, część informacji świadomie (np. dokumentację wytworzoną przez podmioty zewnętrzne) lub nieświadomie pomijały. W małych urzędach gmin, częstą przyczyną braku danych na stronie BIP było słabe wyposażenie informatyczne (np. brak łączy stałych, połączenie z internetem jedynie przez modem) oraz sporządzanie część dokumentów jedynie w wersji papierowej. Wyszukanie informacji wymagało pracochłonnego przejrzenia zawartości wielu różnych podstron strony podmiotowej BIP, a nawet serwisu internetowego. Dane z tego samego zakresu zamieszczano bowiem w kilku miejscach tej samej strony BIP i to z różną szczegółowością i aktualnością. Większość jednostek zamieszczała dane publiczne także na odrębnych serwisach własnych, w tym część z nich, aby uniknąć dublowania i ułatwić poruszanie się po stronach BIP i internetowej, stosowała odesłania (linki). W wyniku takiego zróżnicowania struktury stron BIP, niejednokrotnie nawet pracownicy zajmujący się prowadzeniem tych stron nie orientowali się w ich szczegółowym układzie i zawartości. Rozporządzenie w sprawie BIP ( 9 ust. 2 i 11) wymaga wydzielenia strony podmiotowej BIP z serwisu własnego i zapewnienia wzajemnego dostępu między stroną BIP a stroną główną serwisu przez przyciski ekranowe na stronie BIP i stronie głównej serwisu (z logo BIP). Rozporządzenie nie przewiduje połączeń między stroną BIP a stronami internetowymi innymi niż strona główna serwisu własnego, lecz nie wprowadza zakazu ich stosowania. Nieprecyzyjność i ogólnikowość przepisów art. 6 ust. 1 u.d.i.p. utrudnia ocenę stopnia napełnienia stron podmiotowych BIP informacjami, niemniej szacunkowo - wg stanu na 30 czerwca 2005 r. - skontrolowane urzędy marszałkowskie i wojewódzkie zamieszczały w pełni około połowy wymaganych danych, a starostwa i urzędy gmin około 1/3. Pozostałe informacje zamieszczano częściowo lub ich brakowało, w tym: a) dane, których obowiązek publikacji na stronie BIP wszedł w życie z dniem 1 lipca 2003 r. (art. 26 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 3 u.d.i.p.), określone w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a-d i f oraz pkt 3 lit. a-d i f tej ustawy, w całości lub prawie w całości zamieszczały jedynie urzędy wojewódzkie. W mniej więcej 2/3 urzędów gmin, połowie starostw i 1/4 urzędów marszałkowskich występowały braki danych, zwłaszcza w sferze gospodarki budżetowej i majątku jednostki (pkt 2 lit. f i pkt 3 lit. b), trybu i sposobu prowadzenia i załatwiania spraw oraz stanowienia aktów prawnych (pkt 3 lit. a, c-d), prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwów (pkt lit. f). Negatywnie należy ocenić brak na stronach BIP szeregu innych danych: o prowadzonych rejestrach w 29 na 75 jednostek (38,7%), w tym w 24 gminach, o majątku w 22 jednostkach (29,3%), w tym 17 gminach i gospodarce budżetowej w 18 jednostkach (24%), w tym 16 gminach. Przyczyną tych braków były przeoczenia, opieszałość, zaniedbania organizacyjne, obszerność danych i pracochłonność ich wprowadzenia (np. budżety i sprawozdania z ich wykonania), a także własna interpretacja obowiązujących przepisów. Strona BIP Urzędu Gminy w Michowie nie zawierała regulaminu organizacyjnego gminy i statutów sołectw 20