Nowe prawo dla inwestycji liniowych

Transkrypt

1 Nowe prawo dla inwestycji liniowych Autorzy: Andrzej Tyszecki Marcin Laskowski, Towarzystwo Rozwoju Infrastruktury ProLinea ( Wokół Energetyki czerwiec 2005) Zasadniczą barierą w realizacji nowych liniowych przedsięwzięć inwestycyjnych jest obecnie ustawodawstwo - brak jasnych regulacji prawnych sprzyjających przygotowaniu i realizacji tych inwestycji. W zależności od rodzaju i skali przedsięwzięć problemy formalnoprawne są. zróżnicowane. Dla przedsiębiorstw sektora energetycznego problemy te maja. specyficzny charakter, gdyż w większości dotyczą, przygotowania i realizacji dużych inwestycji liniowych o charakterze strategicznym dla rozwoju gospodarki, tj. rurociągów gazowych i paliwowych, linii elektroenergetycznych itd. Większość problemów, z jakimi borykają się obecnie inwestorzy liniowi wynika z ustaw O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa budowlanego, tworzących bariery hamujące procesy inwestycyjne. Specyfika inwestycji liniowych wyróżnia je od innych inwestycji infrastrukturalnych, m. in. poprzez następujące czynniki: konieczność wariantowania tras przebiegu przyszłych inwestycji liniowych, znaczący odstęp czasowy od przeznaczenia terenu pod daną funkcję do czasu lokalizacji i realizacji inwestycji, niska elastyczność w zakresie możliwości zmian przebiegu poszczególnych odcinków inwestycji liniowych, konieczność łączenia wytwórców i dostawców energii z odbiorcami i konsumentami, powiązania i współzależności z systemami elektroenergetycznymi, gazowniczymi i rurociągowymi krajów sąsiednich, zobowiązania międzynarodowe wynikające z przynależności do organizacji międzynarodowych oraz porozumień międzypaństwowych z zakresu bezpieczeństwa energetycznego, trudności w pozyskaniu prawa do dysponowania terenem, mnogość uczestników postępowań administracyjnych, angażowanie wielu szczebli administracji publicznej na kolejnych etapach: planowania przestrzennego, lokalizowania inwestycji, uzyskiwania pozwoleń środowiskowych i budowlanych, odmienność uciążliwości środowiskowej inwestycji w fazie realizacji i eksploatacji. Analizując szczegółowo obecną sytuację prawną w kontekście przygotowania i realizacji inwestycji liniowych o znaczeniu ponadlokalnym można postawić następujące tezy: prawo dotyczące planowania zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji jest niespójne i nieprecyzyjne, wymaga dokonania generalnego przeglądu pod kątem uproszczenia stosowanych procedur, ale również skuteczniejszej ochrony walorów przestrzeni, procedury planowania, lokalizowania i uzgadniania projektowanych inwestycji, takich jak inwestycje liniowe są nadmiernie skomplikowane, charakteryzują się łatwością blokowania

2 postępowań poprzez możliwość wielokrotnego odwoływania się od decyzji oraz ich zaskarżania, przeprowadzanie ocen oddziaływania na środowisko inwestycji infrastrukturalnych wymaga zmian idących w kierunku racjonalizacji i dostosowania do postulowanych zmian w zakresie systemu planowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji. Przygotowany w roku 2004 projekt ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmin oraz o zmianie niektórych ustaw sankcjonuje prymat prawa interesu indywidualnego nad interesem publicznym w zagospodarowaniu terenów. Pogarsza on w sposób zdecydowany warunki przygotowania i realizacji inwestycji liniowych realizowanych na terenach, do których inwestor nie posiada tytułu prawnego inwestycje liniowe w większości przypadków budowane są na terenach, do których inwestor nie posiada praw własności, np. rurociągi są lokalizowane pod ziemią, a linie energetyczne budowane ponad terenem. Model planowania przestrzennego i gospodarowania przestrzenią na poziomie gminy proponowany przez Ministerstwo Infrastruktury kieruje się logiką przekształcania i rozwoju lokalnych układów przestrzennych, bez uwzględniania wymagań rozwojowych systemów infrastrukturalnych oraz inwestycji o znaczeniu międzynarodowym, krajowym i regionalnym. W związku z powyższym istnieje konieczność stworzenia nowej regulacji prawnej w postaci ustawy o realizacji inwestycji infrastrukturalnych o znaczeniu państwowym. U podstaw propozycji opracowania nowej ustawy leżą: nadmierne rozproszenie, zróżnicowanie i skomplikowanie przepisów dotyczących strategicznych inwestycji infrastrukturalnych celu publicznego, istotne utrudnienia, wynikające z obecnych aktów prawnych, uniemożliwiające w praktyce realizację inwestycji o charakterze liniowym o znaczeniu ponadlokalnym, konieczność systemowego i strategicznego zapewnienia zaopatrzenia w media poszczególnych gałęzi gospodarki, względy bezpieczeństwa energetycznego państwa oraz bezpieczeństwa publicznego, konieczność stworzenia warunków do wykonania zobowiązań międzynarodowych w zakresie tworzenia paneuropejskich sieci przesyłu mediów i komunikacji, potrzeba stworzenia warunków do uwolnienia rynku określonych produktów lub usług oraz podniesienia konkurencyjności w ramach niektórych rodzajów działalności związanej ze świadczeniem usług publicznych. Proponowana do opracowania ustawa stanowiłaby odejście od obecnego modelu regulacji opartego o koncepcję szczególnego celu publicznego na rzecz ustalenia tych elementów systemów infrastruktury, które są niezbędne dla funkcjonowania państwa i obsługi urządzeń służących końcowemu zaopatrzeniu ludności w media lub usługi. Celem proponowanej nowej regulacji ustawowej dla inwestycji infrastrukturalnych o znaczeniu państwowym jest w założeniu: stworzenie jednolitych warunków do rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury technicznej, która ze względów gospodarczych, społecznych, obronnych lub ekologicznych ma znaczenie dla funkcjonowania państwa, przy zachowaniu warunków zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa, wykonanie zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska lub z zobowiązań akcesyjnych albo członkowskich, przyjętych przez

3 Rzeczypospolitą Polską jako członka organizacji międzynarodowych. Przedmiotem proponowanej ustawy powinny zostać objęte inwestycje dotyczące infrastruktury niezwiązanej z bezpośrednim zaopatrzeniem odbiorców usług lub konsumentów oraz kluczowe ciągi komunikacyjne (drogowe, kolejowe, teletransmisyjne). Proponowana do opracowania ustawa stanowiłaby proceduralne ramy dla lokalizacji oraz realizacji inwestycji infrastrukturalnych ustalonych w dokumentach: przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością, opracowywanych przez przedsiębiorców (przede wszystkim spółki prawa handlowego obowiązane do rozwoju infrastruktury) lub inne podmioty, jeżeli obowiązek ich opracowania albo obowiązek zapewnienia rozwoju infrastruktury przez te podmioty przewidziany jest w ustawach. Intencją proponowanej inicjatywy legislacyjnej jest przyznanie wojewodom (a w razie realizacji zamierzonej reformy kompetencyjnej marszałkom województw) generalnej kompetencji do nadzoru nad inwestycjami infrastrukturalnymi o znaczeniu państwowym oraz do wydawania decyzji administracyjnych, dotyczących tych inwestycji, w przypadku inwestycji liniowych w granicach swojej właściwości miejscowej. W odniesieniu do inwestycji o charakterze tranzytowym jako organ wyższego stopnia w stosunku do wojewodów lub marszałków występował Minister Infrastruktury lub Minister Gospodarki i Pracy. Proponowana ustawa winna przewidywać dodatkową procedurę w razie możliwości wystąpienia oddziaływań transgranicznych lub konieczności współdziałania z innymi państwami przy planowaniu lub realizacji inwestycji. Regulacja ta winna określać szczególne, uproszczone tryby postępowania w przypadkach: odbudowy infrastruktury zniszczonej w wyniku stanów nadzwyczajnych, budowy realizowanej w sytuacji zagrożenia klęską żywiołową, bezpieczeństwa, środowiska lub zdrowia ludzi. Ustawa proponowana do opracowania powinna opierać się co najmniej o następujące uproszczenia proceduralne: zawiadamianie o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłaszania (art. 49 kpa). Istotne jest wprowadzenie zasady zawiadamiania stron postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji liniowych w formie obwieszczeń, za wyjątkiem wnioskodawcy, któremu dokumenty byłyby doręczane. W przypadku inwestycji liniowych właścicieli i użytkowników nieruchomości, na których inwestycja jest realizowana jest nierzadko kilkuset. Zawiadamianie ich w drodze obwieszczenia stanowiłoby znaczne uproszczenie postępowania; wyłączenie stosowania niektórych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art (zawiadamianie organizacji społecznych o wszczynanych postępowaniach), art. 97 l pkt 1 3 (zawieszenie postępowania w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, w razie

4 śmierci przedstawiciela ustawowego strony, w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych); wprowadzenie kwalifikowanych wymagań dotyczących odwołań (konieczność przedstawiania zarzutów przeciw decyzji, określania istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywania dowodów uzasadniających to żądanie); ograniczenie czasowe (do roku od dnia obwieszczenia decyzji) możliwości uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie inwestycji oraz wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji na podstawie art. 145 l pkt 4 6 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu); przygotowanie nowej ustawy w sposób na tyle precyzyjny oraz kompleksowy, aby w maksymalnym stopniu uniknąć konieczności wielokrotnego przeprowadzania nowelizacji, które skutecznie ograniczają możliwość ukształtowania się stabilnego orzecznictwa oraz praktyki działania. Częste nowelizacje przepisów powodują trudność przyswojenia zmieniających się uregulowań prawnych zarówno przez inwestorów, jak i urzędników administracji państwowej; ograniczenie możliwości działania organizacji pseudoekologicznych, które nadal mają szerokie pole działania w blokowaniu inwestycji, pomimo pewnych ograniczeń wprowadzonych w ustawie Prawo budowlane; wypracowanie definicji stron postępowania, które pozwolą uniknąć wątpliwości interpretacyjnych pojawiających się obecnie przy stosowaniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Definicja ta jest nieprecyzyjna i powoduje istotne problemy w praktyce; przewidzenie wyraźnej możliwości uzyskiwania przez inwestorów liniowych prawa do nieruchomości w postaci służebności gruntowej. Kwestia ta budziła i nadal budzi poważne wątpliwości. Pożądane jest również doprecyzowanie pojęcia dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Można też rozważyć odstąpienie od sankcji karnej i rozstrzygnięcie skutków nieprawdziwości oświadczenia na gruncie przepisów kpa; umożliwienie skorzystania przez inwestorów z art. 124 ust. 6 ustawy O gospodarce nieruchomościami (zobowiązującego właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości do udostępnienia jej inwestorom w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii instalacji) niezależnie od sposobu, w jaki inwestorzy uzyskali dostęp do nieruchomości, a także w przypadku, gdy w danym czasie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym zrealizowana została inwestycja; wprowadzenie terminów maksymalnych na zajęcie stanowiska, wyrażenie opinii, czy też dokonanie uzgodnienia przez organy administracji państwowej w procesach decyzyjnych. Należy ograniczyć ilości postępowań incydentalnych (uzgodnienia, opinie), np. poprzez upowszechnienie milczącego akceptu, w myśl którego milczenie organu dokonującego uzgodnień oznacza brak uwag; wprowadzenie wyraźnej podstawy umożliwiającej posługiwanie się, w uzasadnionych przypadkach, rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji. Obecnie art. 28 ustawy Prawo budowlane uzależnia rozpoczęcie budowy od uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wywoływać może wątpliwości co do możliwości nadania w tym przypadku decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Proponowana ustawa winna zakładać przeniesienie odpowiedzialności finansowej inwestora za zmiany w zakresie dozwolonego korzystania z nieruchomości, będące następstwem rezerwacji terenu, na etap realizacji inwestycji i ustalenie takiej odpowiedzialności finansowej

5 na wcześniejszym etapie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego tylko wtedy, gdy wskutek rezerwacji terenu uniemożliwia się zabudowę terenów przeznaczonych pod budownictwo. Jednocześnie straty w środowisku jako mieniu ogólnonarodowym winny być wyrównywane wyłącznie w drodze kompensacji przyrodniczej w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Proponowana do opracowania ustawa wymaga zmiany ok. 20 głównych ustaw materialnoprawnych, powiązanych z przedmiotem proponowanej ustawy o inwestycjach infrastrukturalnych o znaczeniu państwowym.