Samorządy terytorialne w Polsce

Transkrypt

1 Samorządy terytorialne w Polsce Organy samorządów terytorialnych w Polsce Organami administracji publicznej są jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z założeniami reformy administracyjnej od 1 stycznia 1999 r., w ramach decentralizacji terytorialnej, wprowadzony został trójstopniowy zasadniczy podział terytorialny państwa. Powstało 308 powiatów, liczba gmin nie uległa zmianie. Na szczeblu regionalnym utworzono 16 województw, przeciętnie po 2,4 mln mieszkańców, z czego ludnościowo największe są województwa śląskie i mazowieckie. We współczesnych złożonych społeczeństwach, przybierających postać państwa, społecznościom lokalnym pozostawia się mniej lub więcej miejsca, niekiedy całkowicie eliminując samorządność, a niekiedy czyniąc z niej jedna z ważniejszych zasad ustrojowych. W państwach demokratycznych, samorząd terytorialny jest instytucją reprezentująca interes lokalny jako przeciwwaga interesu ogólnospołecznego. Do zakresu działania jednostek samorządu terytorialnego należą zazwyczaj wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym. W wyniku uporządkowania systemu organizacyjnego administracji publicznej w Polsce i jego podstaw terytorialnych, nastąpiło rozdzielenie funkcji miedzy poszczególnymi segmentami władzy rządowej i samorządowej oraz przeniesienie licznych zadań publicznych do samorządu. Obecne ustrojowe podstawy funkcjonowania samorządu terytorialnego zawierają: - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku; - Ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym1; - Ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym2; - Ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa3; - Ustawa z 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednich wyborach wójta, burmistrza, prezydenta miasta.4 Zdaniem Giuseppe Calzoni, autora artykułu Od systemu scentralizowanego zarządzania regionów do systemu samorządów terytorialnych w krajach postkomunistycznych. Przypadek Polski : Powołanie, a właściwie reaktywowanie samorządu terytorialnego po przemianach ustrojowych zapoczątkowanych w 1989 r., należy zaliczyć do jednej z najdonioślejszych decyzji podjętych w celu przeobrażenia ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowi ona, bowiem podstawowy element procesu

2 polegającego na przechodzeniu od modelu państwa autorytarnego i centralnie zarządzanego do modelu państwa demokratycznego i zdecentralizowanego. 5 Przyjęte na mocy wymienionych powyżej ustaw rozwiązania strukturalne decentralizujące ustrój administracyjny państwa wynikają wprost z zasad ustrojowych Rzeczypospolitej zawartych w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Są również zgodne z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego.6 Do podstawowych zasad konstytucyjnych dotyczących samorządu terytorialnego należą: - Zasada unitarności7; - Zasada podziału i wzajemnego równoważenia się władz8; - Klauzula korporacyjna9; - Zasada decentralizacji władzy10.11 Decentralizacja terytorialna, w świetle art. 15 ust. 1 Konstytucji, nie jest żadnym szczególnym przywilejem, lecz podstawową zasadą ustrojową państwa. Zdaniem Wojciecha Paca, autora publikacji Dynamika przeobrażeń samorządowych w aspekcie kreowania podmiotowości jednostek i grup społecznych : Trzeba w tym miejscu jednakże zaznaczyć, że funkcję pierwotną do tej zasady (decentralizacji władzy)12, spełnia klauzula korporacyjna, określona w art. 16, ust. 1 Konstytucji. Mówi ona:»ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową«. W taki sposób, z mocy prawa, ukształtowana wspólnota samorządowa jest związkiem publicznoprawnym osób zamieszkujących daną jednostką terytorialną. 13 Zadania gminy Ustawodawca określa szeroki zakres kompetencji gminy. Zalicza do nich wszystkie sprawy publiczne o lokalnym znaczeniu, które nie są zastrzeżone przez ustawy do kompetencji innych podmiotów. I tak do kompetencji gminy należy: regulowanie ładu przestrzennego, gospodarki terenowej i ochrony środowiska. Organy gminy są odpowiedzialne za gminne drogi, mosty, ulice i place, a także za organizację ruchu drogowego. Gmina odpowiada za gospodarkę komunalną, a więc za wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację, za usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych oraz sprawy zaopatrzenia w energie elektryczna i cieplną. Do kompetencji gminy należy ochrona zdrowia, lokalny transport zbiorowy, pomoc społeczna oraz komunalne budownictwo mieszkaniowe. Gmina odpowiada za stan oświaty na szczeblu przedszkolnym, w szkołach podstawowych oraz za pracę placówek oświatowo wychowawczych. Do zadań gminy należy troska o kulturę, w tym o biblioteki komunalne oraz inne placówki upowszechniania kultury. Mieszkańcy gminy mogą rozliczać swych radnych i organy wykonawcze gminy za stan targowisk i hal targowych, za stan zieleni komunalnej i prowadzenie zadrzewień oraz za działalność i stan cmentarzy komunalnych.14 Również porządek publiczny i ochrona przeciwpożarowa, a także utrzymanie obiektów gminnych i innych urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych to zadanie gminy. Według obowiązującego modelu normatywnego tworzenie jednostek pomocniczych gminy jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem gmin. Jedyną gminą w Polsce, co, do której ustawodawca postanowił o

3 obowiązku utworzenia jednostek pomocniczych, jest miasto stołeczne Warszawa. Ściśle rzecz biorąc, w gminie tej obowiązkowe jest utworzenie jednego rodzaju jednostek pomocniczych dzielnic.15 Jednostki pomocnicze gminy Jednostki pomocnicze gminy nie mają odrębnej od gminy podmiotowości prawnej. Organ stanowiący gminy może utworzyć, tak jak zaproponował ustawodawca, jednostki pomocnicze o nazwach: - sołectwo; - dzielnica; - osiedle. Zdaniem Pawła Chmielnickiego, który w 2004 roku opublikował Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może jednak utworzyć także zupełnie inne jednostki pomocnicze. Tak, więc zdaniem autora można: ( ) tworzyć jednostki pomocnicze o innych nazwach obok jednostek»ustawowych«, albo tworząc je, całkiem pomijać jednostki przewidziane w ustawie. Ustawodawca pozostawił w tym zakresie organom gmin swobodę regulacji.16 Autor uważa również w rozdziale książki Prawo samorządu terytorialnego, że: Kwestie związane z nazewnictwem użytym przez radę gminy nie mają znaczenia wyłącznie prestiżowego, tradycjonalnego czy porządkującego. Nadanie jednostce pomocniczej innej nazwy niż»sołectwo«,»dzielnica«czy»osiedle«wiąże się, bowiem z uwolnieniem od ustawowych wymagań, co do ich ustroju wewnętrznego. Z utworzeniem jednostki pomocniczej o konkretnej nazwie ustawodawca związał, bowiem określone konsekwencje prawne w postaci narzuconej z góry struktury organizacyjnej, a nawet zasad wyborów. W początkowym okresie obowiązywania ustawy samorządu terytorialnego obowiązywało ograniczenie tworzenia sołectw tylko do gmin wiejskich17, zaś dzielnice i osiedla mogły być tworzone wyłącznie w gminach miejskich. 18 Obecnie podział jednostek pomocniczych na jednostki gminy na jednostki typu wiejskiego, czyli sołectwa, kolonie, przysiółki, oraz miejskiego: dzielnice, osiedla kwartały, okręgi nie jest normatywnie zabroniony. W tym miejscu warto podkreślić, że uzyskanie statusu jednostki pomocniczej może ułatwić uzyskanie praw miejskich przez te część terytorium gminy. Jak podkreśla Paweł Chmielnicki w cytowanej powyżej publikacji: Dla uzyskania praw miejskich jednostka osadnicza nie musi mieć statusu odrębnej gminy, miastem może być zaledwie część gminy. 19 Reasumując jednostki pomocnicze są strukturami dobrowolnymi, które mogą wykonywać, w zależności od woli rady gminy, zarówno zadania obowiązkowe, jak i nieobligatoryjne. Organy jednostek pomocowych mogą wypełniać niemal każdą funkcję administracji. Demokratyczna organizacja samorządu terytorialnego Niezbywalną cechą samorządu jest jego demokratyczna organizacja wewnętrzna przeciwstawiana strukturom autorytarnym, hierarchicznym, opartym na zwierzchnictwie. Nieprzypadkowo samorząd terytorialny postrzegany jest jako jeden z mierników demokracji poszczególnych narodów, a Polska na samym początku odbudowy państwa demokratycznego, tj. już 8 marca 1990 roku reaktywowała samorząd terytorialny na swym terytorium. Samorząd terytorialny z definicji jest instytucja polityczna, która ma konstytucyjny i ustawowy obowiązek zapewnienia każdej jednostce równego udziału w oddziaływaniu na decyzje publiczne,

4 podejmowane przez lokalnych decydentów. Myśl ta bywa wyrażana różnymi terminami, ale z zachowaniem istoty sprawy. Wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym.20 W definicji Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego21 powiązano samorząd z interesami mieszkańców. Prawo społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania istotną częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców jest realizowane przez rady i zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych, i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie.22 Podobnie zredagowany jest artykuł 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.23 Teresa Rabska w artykule zatytułowanym Możliwości zmian ustawy samorządowej podkreśla, że samorząd ma własną organizację o charakterze przedstawicielskim, pozostającą pod kontrolą tej grupy społecznej, która ją wybrała.24 Z powyższego punktu widzenia tj. obowiązku równego traktowania swoich członków samorząd, w tym samorząd terytorialny, jest bliski innym instytucjom życia publicznego demokratycznego państwa prawa, czyli związkom zawodowym, partiom politycznym, zgromadzeniom, stowarzyszeniom.25 Elementami demokratycznej organizacji jednostki samorządu terytorialnego jest zarówno funkcjonowanie organów przedstawicielskich, na przykład rady, sejmiku, wójta gminy, zarządu, jak i demokracji bezpośredniej, tj. referendum lokalnego, fakultatywnego26 i obligatoryjnego zasięgania opinii mieszkańców przed podjęciem niektórych decyzji przez uprawnione organy czy też zebranie wiejskie grupujące wszystkich wyborców z terenu sołectwa. Jak stanowi artykuł 61 ustawy 1 Konstytucji RP: obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.27 Autor: Anna Płaza Przypisy 1 Jednolity tekst ustawy publikowany w Dz.U. 1996, Nr 13, poz. 74 ze zmianami. 2 Jednolity tekst ustawy publikowany w Dz.U. 1996, Nr 91, poz Jednolity tekst ustawy publikowany w Dz.U. Nr 91, poz. 576 ze zmianami. 4 System samorządu lokalnego w RP, [w:] Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycznych, [red.] K. A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych, Warszawa 2007, s G. Calzoni: Od systemu scentralizowanego zarządzania regionów do systemu samorządów terytorialnych w krajach postkomunistycznych. Przypadek Polski, Kwartalnik Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny czasopismo Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza i Akademii Ekonomicznej w Poznaniu 1994, nr 2, s Europejska Karta Samorządu Lokalnego, zwana dawniej Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego została sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. 7 Zasada ta została wymieniona bezpośrednio w preambule Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483). 8 Art. 10, ust. 1 Konstytucji RP. 9 Art. 16, ust. 1 Konstytucji RP. 10 Art. 15, ust. 1 Konstytucji RP. 11 Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, [red.] Z. Niewiadomski, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz Warszawa 2001, s Uzupełnienie cytatu poczynione przez autorkę pracy. 13 Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, [red.] Z. Niewiadomski, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz Warszawa 2001, s B. Dolnicki: Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 1999, ss

5 15 Artykuł 5 ust. 1 u. ustr. Warszawy P. Chmielnicki [red.]: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004, ss Wyróżnienie części cytatu poczynione przez autora pracy. 18 P. Chmielnicki: Jednostki pomocnicze gminy, [w:] Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, [red.] G. Polkowska Nowak, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2005, s Ibidem, s Stanowi o tym artykuł 169 ustawa 1 zd. 1 Konstytucji RP. 21 Polska przyjęła Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego (EKST) w roku 1993 (podpisanie Karty). EKST została ratyfikowana przez Polskę 14 lipca 1994 roku. [Za:] System Organów Państwowych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [red.] H. Zięba Załucka, Warszawa Stanowi o tym artykuł 3 ustawy 2 EKST. 23 Podobna regulacja znajduje się w artykułach 2 7 ustawy o samorządzie terytorialnym. 24 T. Rabska: Możliwości zmian ustawy samorządowej, Samorząd Terytorialny : 1994, nr Por. P. Chmielnicki: Demokratyczna organizacja wewnętrzna, [w:] Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, [red.] G. Polkowska Nowak, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2005, ss Fakultatywny, czyli pozostawiony do wyboru, warunkowy, nie obowiązujący. [Za:] Słownik języka polskiego PWN, [red.] L. Drabik, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa Artykuł 61 ustawy 1 Konstytucji RP.