OCENA FUNKCJONOWANIA USTAWY (OSR EX-POST)

Transkrypt

1 Tytuł ocenianej ustawy Ustawa z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1027) w zakresie art. 1 pkt 7. Ministerstwo wiodące i ministerstwa współpracujące Ministerstwo Finansów Osoba odpowiedzialna za projekt w randze Ministra, Sekretarza Stanu lub Podsekretarza Stanu Pan Konrad Raczkowski Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Kontakt do opiekuna merytorycznego projektu Pan Jacek Kaute Zastępca Dyrektora Departamentu Podatku od Towarów i Usług, tel Jacek.Kaute@mf.gov.pl Data sporządzenia grudzień 2015 r. Data wejścia w życie ocenianej ustawy r. Przygotowana z powodu (lista rozwijana do wyboru): decyzja Zespołu ds. Programowania Prac Rządu OCENA FUNKCJONOWANIA USTAWY (OSR EX-POST) 1. Zakres przedmiotowy ustawy Przedmiotem oceny ex-post jest funkcjonowanie ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw dalej Ustawa w zakresie w jakim wprowadziła mechanizm odwróconego obciążenia podatkiem na niektóre wyroby stalowe. Na mocy art. 1 pkt 7 Ustawy dokonano zmiany brzmienia załącznika nr 11 do ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 nr 177, poz. 1054, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o VAT, rozszerzając zakres wymienionych w nim towarów o m.in. o niektóre wyroby stalowe (półprodukty). W wyniku wskazanej zmiany przedmiotowe towary - ujęte na dzień 1 października 2013 r. w pozycjach 1-22 załącznika nr 11 - zostały objęte regulacją art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o VAT, która przewiduje, iż podatnikiem z tytułu dostawy towarów wymienionych w załączniku nr 11 jest ich nabywca, a nie podmiot dokonujący tej dostawy, z zastrzeżeniem, że dokonującym dostawy jest podatnik, o którym mowa w art. 15, u którego sprzedaż nie jest zwolniona od podatku na podstawie art. 113 ust. 1 i 9, nabywcą jest podatnik, o którym mowa w art. 15, zaś dostawa nie jest objęta zwolnieniem, o którym mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o VAT. Wspomniana regulacja przewiduje zatem szczególny mechanizm rozliczenia podatku, tzw. mechanizm odwróconego obciążenia, który stanowi odstępstwo od generalnej zasady obowiązującej na gruncie podatku od towarów i usług, iż podatnikiem z tytułu podlegającej opodatkowaniu dostawy towarów jest dostawca. 2. Podmioty, na które oddziałuje ustawa Grupa Wielkość Źródło danych Oddziaływanie Ok podatników Hurtownia SPR wg stanu na podatku od towarów dzień r. i usług, którzy zadeklarowali jako główny przedmiot działalności sprzedaż hurtową metali i rud metali oraz pozostałych półproduktów 1 (dane za 2014 r.). Podatnicy podatku od towarów i usług uczestniczący w obrocie niektórymi towarami z kategorii stali, wymienionymi w pozycjach 1-22 załącznika nr 11 do ustawy o VAT (w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 października 2013 r.). 1 PKD z 2004 r Z i Z oraz PKD z 2007 r Z i Z Uzyskanie przez nabywców towarów z kategorii stali, wymienionych w pozycjach 1-22 załącznika nr 11 do ustawy o VAT statusu podatnika z tytułu dokonywanych na ich rzecz dostaw, co wiąże się z koniecznością rozliczenia przez nich podatku należnego z tego tytułu. W rezultacie dokonujący dostawy tych towarów nie jest już obowiązany do rozliczania podatku należnego w przypadku takich transakcji. 3. Celowość wprowadzenia ustawy zestawienie porównawcze w odniesieniu do sytuacji sprzed zmiany Ocena ex-ante 3.1 Zakładane cele (oczekiwany efekt) wprowadzenia ustawy Wprowadzenie uregulowań zawartych w Ustawie miało na celu uszczelnienie systemu podatkowego, poprzez przeciwdziałanie wyłudzeniom w VAT, i w rezultacie Ocena ex-post 3.3 Stopień realizacji celów ustawy Cele założone na etapie projektowania Ustawy zostały osiągnięte w zakresie przedstawionym w pkt 4.4. Niemniej, zidentyfikowano możliwe efekty pośrednie, opisane w pkt 4.5.

2 ograniczenie ich negatywnego wpływu na dochody budżetu państwa. Redukcja skali nadużyć miała zniwelować efekt przesunięcia wpływów w danym roku budżetowym z tytułu wprowadzenia tego rozwiązania. Celem regulacji była stopniowa eliminacja z obrotu gospodarczego podmiotów uchylających się od zapłaty kwot należnego podatku VAT lub wyłudzających zwroty tego podatku, działających w branży wyrobów stalowych, a tym samym zbywających takie towary, np. po cenach niższych niż ceny rynkowe, i w rezultacie stworzenie warunków prawidłowego rozwoju uczciwych przedsiębiorców, co skutkować miało utrzymaniem, a nawet wzrostem poziomu zatrudnienia (pozytywny wpływ na rynek pracy). Powyższe miało również wywrzeć pozytywny skutek w zakresie konkurencyjności przedsiębiorstw działających na rynku, przyczynić się do poprawy ich kondycji gospodarczej, spowodować zwiększenie popytu na wyroby produkowane przez producentów (powstrzymanie spadku sprzedaży). 3.2 Planowane środki realizacji celów ustawy (planowane narzędzia interwencji) 3.4 Ocena funkcjonowania środków realizacji celów ustawy Cele Ustawy miały zostać osiągnięte poprzez Wprowadzenie mechanizmu odwróconego obciążenia podatkiem rozszerzenie od dnia 1 października 2013 r. zakresu towarów objętych regulacją art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o VAT, tj. tzw. odwróconym obciążeniem VAT o niektóre wyroby z kategorii stali. w odniesieniu do dostaw niektórych towarów z kategorii stali zrealizowało cele Ustawy w zakresie przedstawionym w pkt 4.4. Zidentyfikowano jednak możliwe efekty pośrednie, opisane w pkt Koszty i korzyści związane z funkcjonowaniem ustawy (zakładane i faktyczne, w tym korzyści i koszty dla podmiotów niebędących bezpośrednio w zakresie oddziaływania rozporządzenia) 4.1 Sytuacja przed wejściem w życie 4.2 Korzyści z przyjęcia ustawy 4.4 Faktyczne korzyści wynikające z ustawy (scenariusz bazowy) Wyniki działań kontrolnych służb skarbowych wskazywały na nasilenie się na terytorium Polski procederu nadużyć w VAT. Analiza ryzyka przeprowadzona przez służby skarbowe, potwierdzona wynikami postępowań kontrolnych, wskazywała, że obszarem szczególnie narażonym na unikanie zapłaty lub wyłudzanie nienależnego zwrotu VAT był m.in. obrót produktami stalowymi. Nadużycia te przyjmowały m.in. formę zorganizowaną tzw. oszustwa karuzelowe w której istotnym elementem było wykorzystanie tzw. słupów (podmiotów z reguły nieposiadających majątku, z założenia nierozliczających podatku) i wystawiania "pustych faktur". Działania takie powodowały straty dla budżetu państwa, zaburzenia dla konkurencyjności gospodarki, w tym funkcjonowania podmiotów rzetelnie wywiązujących się z obowiązków obciążających podatnika, wpływając również negatywnie na rynek pracy. zakładane przed jej wejściem w życie Wprowadzenie mechanizmu odwróconego obciążenia podatkiem miało się przyczynić się do redukcji skali nadużyć w zakresie obrotu towarami z kategorii stali. Skala i stopień rzeczonych nadużyć przemawiały za przyjęciem kompleksowych rozwiązań, stąd do treści załącznika nr 11 przyjęto szeroki katalog wyrobów stalowych, tj. obejmujący zarówno pręty żebrowane, co do których występowało ryzyko nadużyć na wysokim poziomie, jak również inne wyroby stalowe, co do których istniała uzasadniona obawa, że mogą potencjalnie stać się przedmiotem nadużyć. Objęcie szerokiej grupy towarów ww. załącznikiem miało na celu uniemożliwienie przenoszenia się podmiotów nieuczciwych na inne grupy towarowe. Założono, że efekty powyższych zmian wpłyną na wzrost dochodów budżetu państwa, przy czym nie było możliwe dokonanie całościowych funkcjonowania ustawy Nowe przepisy uniemożliwiły funkcjonowanie tzw. karuzel podatkowych w przypadku obrotu towarami objętymi tymi regulacjami. Ograniczenie bezpośrednich strat budżetu państwa oszacowano na 537 mln zł (ograniczenie możliwości oszustw podatkowych w branży stalowej przyczyniło się prawdopodobnie do wzrostu tego procederu w innych branżach zagrożonych tego rodzaju przestępstwami, a co za tym idzie zwiększenia wyłudzeń w tych obszarach o 113 mln zł). Łączne skutki wprowadzenia analizowanych regulacji oceniono na 424 mln zł w skali roku (bez uwzględniania możliwych strat z tytułu przestępstw, które umożliwia lub ułatwia odwrócone obciążenie VAT, przykładowo podanie fałszywych danych nabywcy których skalę w porównaniu do skali przestępstw karuzelowych można uznać jednak za małą). Analiza wykazała, że wprowadzenie mechanizmu

3 szacunków w zakresie redukcji skali uszczupleń budżetowych. Założono również, iż przyjęcie ustawy przyczyni się do poprawy kondycji gospodarczej działających na rynku stali przedsiębiorstw, które prawidłowo regulują zobowiązania podatkowe z tytułu podatku od towarów i usług. Oczyszczenie rynku towarów wrażliwych z oszustów miało pozwolić na prawidłowy rozwój uczciwych przedsiębiorców, a co z tym związane utrzymanie, a nawet wzrost u nich zatrudnienia (pozytywny wpływ na rynek pracy). Przewidywaną korzyścią miało być również zwiększenie popytu na wyroby produkowane przez producentów. Wyrównanie konkurencji dzięki odwrotnemu obciążeniu miało pozwolić hutom na uczciwą konkurencję i powstrzymanie spadku sprzedaży. Podnoszono również, iż odwrotne obciążenie ma co do zasady pozytywny wpływ na płynność finansową przedsiębiorców handlujących towarami objętymi tym rozwiązaniem. odwróconego obciążenia VAT nie wpłynęło na przesunięcie w czasie wpływów z tytułu VAT. Skomplikowane otoczenie biznesowe, a co z tym związane duża liczba czynników wpływających na kondycje przedsiębiorstw operujących na rynku wyrobów stalowych, w podziale na przedsiębiorstwa hutnicze oraz dystrybucyjne, utrudnia odseparowanie wpływu nowych regulacji na ich wyniki finansowe. Faktem jest jednak, że wybrane do analizy wskaźniki uległy poprawie w 2013 roku względem 2012 roku, a także dalszej poprawie w 2014 roku. Przeprowadzona analiza danych makroekonomicznych sektora produkcji i dystrybucji stali wskazuje na poprawę sytuacji w tej branży w 2014 oraz w pierwszej połowie 2015 roku względem lat 2012 i 2013, kiedy w branży widoczne było spowolnienie. Poprawa sytuacji wynikała ze wzrostu zużycia jawnego stali w gospodarce, które w 2014 roku osiągnęło najwyższy poziom w ciągu ostatnich 10 lat. Szczegółowe dane wielkości i wartości produkcji sprzedanej poszczególnych typów wyrobów stalowych wskazują na występowanie dużych fluktuacji na rynku. Zmiany te mogą być tłumaczone koniunkturą i poziomem inwestycji w gospodarce, który ma decydujący wpływ na popyt na produkty branży stalowej. Analizowane dane oraz ocena warunków rynkowych przez przedstawicieli branży pozwala przypuszczać, że na poprawę sytuacji wpływ miało ograniczenie skali nielegalnych procederów związanych z wyłudzeniami podatku VAT oraz związane z tym zaburzanie warunków konkurencji. Ocena łącznych skutków wprowadzenia mechanizmu odwróconego opodatkowania VAT na gospodarkę Polski przy użyciu modelu CGE wskazała na pozytywny wpływ szoków spowodowanych wprowadzeniem regulacji, a w szczególności zwiększenie PKB nawet o 0,11 proc. Pozytywny efekt dotyczył także konsumpcji gospodarstw domowych, inwestycji, płac i w mniejszym stopniu poziomu

4 zatrudnienia. Najsilniejszy efekt wprowadzonych regulacji dotyczył sektora hutniczego, w którym wartość dodana wzrosła o około 6 proc. Poprzez pośredni efekt zwiększonych wydatków budżetowych istotny pozytywny wpływ wprowadzonych regulacji dotyczył sektorów administracji publicznej, ochrony zdrowia i edukacji. 4.3 Koszty związane z funkcjonowaniem ustawy zakładane przed jej wejściem w życie Wprowadzenie w życie regulacji zawartych w Ustawie nie wymagało dodatkowych nakładów finansowych. Przewidywano jednak, iż spowoduje efekt w postaci przesunięcia wpływów w danym roku budżetowym z tytułu wprowadzenia w obrocie stalą mechanizmu odwróconego obciążenia. Efekt ten miał być jednak zniwelowany poprzez zakładaną redukcję skali nadużyć. Wprowadzenie Ustawy mogło również spowodować ewentualny niewielki niekorzystny wpływ na płynność finansową producentów wyrobów stalowych (hut) objętych odwrotnym obciążeniem, ale tylko tych, u których terminy płatności były stosunkowo krótkie (co do zasady poniżej 30 dni). Generalnie bowiem przyjęto, ze odwrotne obciążenie ma pozytywny wpływ na płynność finansową przedsiębiorców handlujących towarami objętymi tym rozwiązaniem. Zakładano również, iż projektowane zmiany będą co do zasady korzystne dla podatników, o których mowa w art. 113 ustawy o VAT jeśli mają oni stosunkowo krótkie terminy płatności - do 30 dni. Jednakże jeśli byłyby one dłuższe, wprowadzane zmiany mogły nieznacznie niekorzystnie wpłynąć na ich przepływy finansowe. 4.5 Faktyczne koszty związane z funkcjonowaniem ustawy Analiza wykazała, że wprowadzenie mechanizmu odwróconego obciążenia VAT nie wpłynęło na przesunięcie w czasie wpływów z tytułu VAT. Jak już wskazano, skomplikowane otoczenie biznesowe, a co z tym związane duża liczba czynników wpływających na kondycje przedsiębiorstw operujących na rynku wyrobów stalowych, w podziale na przedsiębiorstwa hutnicze oraz dystrybucyjne, utrudnia odseparowanie wpływu nowych regulacji na ich wyniki finansowe. Faktem jest jednak, że wybrane do analizy wskaźniki (wskaźniki płynności finansowej, wskaźniki rentowności) uległy poprawie w 2013 roku względem 2012 roku, a także dalszej poprawie w 2014 roku. Ograniczenie możliwości oszustw podatkowych w branży stalowej mogło przyczynić się do wzrostu tego procederu w innych branżach zagrożonych tego rodzaju przestępstwami tj. głównie elektroniką, metalami nieżelaznymi oraz paliwami. W ciągu 12 miesięcy po wprowadzeniu regulacji dotyczących obrotu wyrobami stalowymi wzrost rozbieżności między raportowanymi wielkościami transakcji wewnątrzwspólnotowych mógł świadczyć o wyłudzeniu w ww. obszarach dodatkowo 113 mln zł. 5. Ewaluacja efektów według mierników podanych w OSR / teście regulacyjnym 5.1 Zmiana wartości miernika zakładana 5.2 Zmiana wartości miernika osiągnięta 6. Przyczyny różnic między założonymi a osiągniętymi rezultatami (koszty, korzyści, wartości mierników)

5 Jak wynika z przedstawionych danych planowane skutki przedmiotowej regulacji zostały co do zasady zrealizowane w odniesieniu do rynku towarów z kategorii stali. Niemniej efektem ubocznym eliminowania oszustw podatkowych w tej branży było przenoszenie się nieuczciwych podatników do innych branż, które nie zostały objęte szczególnymi regulacjami. Napływające od instytucji publicznych, izb gospodarczych czy branżowych, organizacji zrzeszających pracodawców, a także od organów podległych Ministerstwu Finansów sygnały o nieprawidłowościach w rozliczaniu VAT w różnych branżach wskazują, że wyłudzenia podatku VAT występują w obrocie wieloma towarami i w praktyce każdy towar lub usługa występujące na rynku może być przedmiotem oszustw, co więcej, wystawiona fikcyjna faktura może wskazywać rzekomo sprzedany towar lub usługę, która nie występuje w obrocie. 7. Ocena obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy l.p. Obowiązek informacyjny (OI) (w tym jednostka redakcyjna, tj. nr artykułu) Ustawa nie wprowadziła dodatkowego obowiązku informacyjnego. uchylenie OI zmniejszenie częstotliwości wykonywania OI 8. Opinie zgłaszane w związku z funkcjonowaniem ustawy Możliwy sposób redukcji wraz z uzasadnieniem zastąpienie trybu papierowego elektronicznym zmniejszenie wymaganego zakresu informacji uproszczenie formularza lub zamieszczenie formularza na stronie internetowej skorzystanie z danych znajdujących się w danym organie lub w innych instytucjach l.p. Podmiot zgłaszający opinię/problem Opis Stanowisko członka Rady Ministrów 1 Organizacje zrzeszające przedsiębiorców działających na rynku wyrobów stalowych takie jak Polska Unia Dystrybutorów Stali, Hutnicza Izba Przemysłowo Handlowa, Federacja Hutniczych Związków Zawodowych w Polsce 2 Pan Henryk Siwek Zakłady Metalowe Siwek ( ZM Siwek ) Opierając się na danych pozyskanych od przedsiębiorców działających na rynku generalnie wyrażano opinię, iż wprowadzenie mechanizmu odwróconego obciążenia podatkiem na wyroby stalowe wywarło pozytywny wpływ na działalność uczciwych przedsiębiorców i stanowi przykład skutecznej legislacji, w wyniku której doszło do rozwiązania problemu masowego wyłudzania podatku VAT na rynku wyrobów stalowych W ocenie ZM Siwek wprowadzony mechanizm odwróconego obciążenia VAT wywiera negatywny wpływ na płynność finansową Zakładu, zagrażając jego stabilnemu funkcjonowaniu. ZM Siwek wyraził opinię, iż ustawa spowodowała znaczne obniżenie konkurencyjności polskich przedsiębiorstw branży stalowej wobec podmiotów, których ta regulacja nie dotyczy, np. z innych państw członkowskich UE. W przypadku ZM Siwek reguły rozliczania podatku wynikające z mechanizmu odwróconego obciążenia nabierały szczególnego znaczenia z uwagi na specyfikę odbiorców wytwarzanych towarów Zgłaszana kwestia zwiększenia zapotrzebowania na środki pieniężne (w następstwie wprowadzenia mechanizmu odwróconego obciążenia) stanowi konsekwencję realizacji transakcji na wskazanych w wystąpieniu warunkach, w szczególności przyjęcia bardzo długich terminów płatności. W przedstawionych powyżej okolicznościach zwiększenie zapotrzebowania na środki (pokazane jako następstwo wprowadzenia mechanizmu odwróconego obciążenia) stanowi w rzeczywistości efekt realizacji transakcji na wspomnianych zasadach (można również wskazać przypadki, gdy wprowadzenie mechanizmu odwróconego obciążenia wpływa na zmniejszenie zapotrzebowania na środki pieniężne u przedsiębiorcy).

6 3 Prof. Witold Modzelewski Instytut Studiów Podatkowych Inne źródła opinii o ustawie (np. badania opinii, materiały konferencyjne) (tj. branża górnicza) oraz trybu zawierania umów (w trybie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, w drodze przetargu). Wprowadzone Ustawą nowe zasady rozliczania podatku nałożone zostały na funkcjonujące relacje wynikające z zawartych z odbiorcami umów, których postanowienia nie podlegały elastycznym zmianom. Dodatkowo znaczenie miały długie terminy płatności oraz wysokie zaangażowanie kapitałowe na zakup surowców. W ocenie prof. Witolda Modzelewskiego, wprowadzenie mechanizmu odwróconego obciążenia podatkiem powoduje głęboki spadek dochodów budżetu państwa z tytułu VAT, gdyż faktycznie likwiduje opodatkowanie branż, które są nim objęte. Zasadnym byłoby uchylenie załącznika nr 11 i opodatkowanie obrotu wymienionymi w nim towarami na zasadach ogólnych. Wbrew zapewnieniom przepisy przewidujące mechanizm odwróconego obciążenia VAT nie spowodowały ograniczenia przestępczości podatkowej, a wręcz przeciwnie - sprzyjają wyłudzeniom. W branżach, w których występuje groźba nadużyć należy wprowadzić tzw. podzieloną zapłatę. W zależności zatem od sytuacji danego przedsiębiorcy mogą wystąpić różne okoliczności, co ma przełożenie na kwestie rozliczeń finansowych. Przeprowadzona analiza wykazała, że wprowadzenie mechanizmu odwróconego obciążenia na wskazane towary skutkowało ograniczeniem strat budżetu państwa z tytułu wyłudzeń podatku VAT. Obecne analizy wskazują, że brak jest uzasadnienia do uchylenia załącznika nr 11 i opodatkowania obrotu wymienionymi w nim towarami na zasadach ogólnych bez zapewnienia instrumentów przeciwdziałających ponownemu pojawieniu się masowych oszustw w tym obszarze. Odnośnie natomiast do postulatu wprowadzenia systemu podzielonej płatności należy zauważyć, iż jest on również jednym z możliwych rozwiązań służących uszczelnianiu systemu podatkowego. Jego ewentualne wprowadzenie (które wymagałoby uzyskania zgody Rady Unii Europejskiej) musi być jednak poprzedzone wnikliwą wielopłaszczyznową analizą, obejmującą zarówno aspekt ekonomiczny, prawny i organizacyjny tego modelu. Notatka ze wspólnego posiedzenia Komisji Gospodarki oraz Komisji Budżetu i Finansów Publicznych z dnia 18 listopada 2014 r.; Raport Ernst & Young z dnia 18 marca 2014 r. pt. Analiza wpływu zmian administracyjnych na wielkość szarej strefy na rynku prętów zbrojeniowych i sytuację sektora finansów publicznych 9. Pozostałe wnioski wynikające z dotychczasowego funkcjonowania ustawy 10. Rekomendacje członka Rady Ministrów dotyczące dalszych działań Bez zapewnienia alternatywnych rozwiązań przeciwdziałających oszustwom nie planuje się rezygnacji z mechanizmu odwróconego obciążenia VAT. 11.Załączniki (dokumenty źródłowe, dokumenty metodologiczne, wyniki pogłębionych studiów, badań) Ekspertyza z dnia 23 listopada 2015 r. pt. Ocena czy poprzez wprowadzenie od dnia 1 października 2013 r. odwróconego obciążenia VAT na niektóre wyroby stalowe ograniczono nadużycia w rozliczaniu podatku VAT w obrocie tymi towarami oraz czy warunki funkcjonowania przedsiębiorstw w branży objętej zmianami uległy poprawie przygotowana na zlecenie Ministerstwa Finansów.