WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 LPO /2013 P/13/039 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE (tekst jednolity z uwzględnieniem zmian wprowadzonych uchwałą Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej)

2 I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli P/13/039 Przestrzeganie praw podatników przez wybrane urzędy skarbowe i izby skarbowe Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy Jednostka kontrolowana Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu Izabela Chlebowska-Gąszczyk, specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 5 września 2013 r. [dowód: akta kontroli str. 1-2] Marek Gutraj, inspektor kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 5 września 2013 r. [dowód: akta kontroli str. 3-4] Izba Skarbowa w Poznaniu, Pl. C. Ratajskiego 5, Poznań (dalej: Izba Skarbowa lub IS ) Kierownik jednostki kontrolowanej Przemysław Bzdok - Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu. [dowód: akta kontroli str. 5-6] II. Ocena kontrolowanej działalności Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości 1, przestrzeganie przez Izbę Skarbową praw podatników w 2012 r. i w 2013 r. 2 Powyższa ocena ogólna uzasadniona jest przede wszystkim stosunkowo wysokim wskaźnikiem liczby decyzji Dyrektora Izby Skarbowej utrzymanych w mocy w wyniku postępowań odwoławczych, co świadczy pozytywnie o jakości podejmowanych rozstrzygnięć. W badanym okresie podejmowane były działania informacyjne i edukacyjne w celu przybliżenia podatnikom wiedzy z zakresu rozliczeń podatkowych oraz zwiększenia zaufania podatników do organów podatkowych. Nieprawidłowości polegały głównie na występowaniu przypadków przewlekłego prowadzenia postępowań odwoławczych oraz uchybień w prowadzeniu metryk spraw. Ponadto na koniec I półrocza 2013 r. nie zostały zakończone zadania z zakresu systemu zarządzania jakością, pomimo upływu terminów wskazanych w obowiązującym wówczas harmonogramie. 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Okres objęty kontrolą: lata (do 29 listopada) oraz okres wcześniejszy mający bezpośredni związek z badanymi zagadnieniami. 2

3 III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Sprawowanie nadzoru przez dyrektora izby skarbowej nad urzędami skarbowymi w celu eliminowania nieprawidłowości w postępowaniach podległych organów. Opis stanu faktycznego 1.1. W okresie (I półrocze) do Izby Skarbowej w Poznaniu wpłynęło 2279 odwołań od decyzji organów I instancji na łączną kwotę ,51 zł. 3 W okresie tym rozpatrzono łącznie 2200 odwołań, z czego 1657 od decyzji naczelników urzędów skarbowych i 487 od decyzji dyrektorów UKS. Dyrektor Izby Skarbowej uchylił (lub uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia) 678 decyzji organów I instancji, z tego 445 decyzji naczelników urzędów skarbowych i 233 decyzji Dyrektorów UKS. [dowód: akta kontroli str. 7-9, ] 1.2. W tym samym okresie Dyrektor Izby Skarbowej wydał łącznie 1296 decyzji odwoławczych w sprawach ustalenia/określenia wysokości zobowiązań podatkowych (w zakresie: PIT, CIT, VAT, PCC i SD 4 ). Na decyzje te wniesiono 527 skarg do WSA (40,66%), z czego 244 skargi dotyczyły decyzji Dyrektora IS wydanych w wyniku rozpatrzenia odwołań od decyzji Dyrektorów UKS (46,3%). [dowód: akta kontroli str. 119, ] WSA w Poznaniu w tym samym okresie wydał 374 orzeczenia w wyniku rozpatrzenia skarg na decyzje Dyrektora Izby Skarbowej (w zakresie: PIT, CIT, VAT, PCC, SD), z czego 153 dotyczyły decyzji, w których organem orzekającym w I instancji był Dyrektor UKS (40,91%). Wg. kryterium rodzaju rozstrzygnięć, WSA orzekł następująco: w 316 sprawach (84,49%) oddalono lub odrzucono skargę (na łączną kwotę: ,18 zł), w 53 sprawach (14,17%) uchylono zaskarżoną decyzję (na łączną kwotę: zł), w 4 sprawach (1,07%) umorzono postępowanie (na łączną kwotę: zł) oraz w 1 sprawie stwierdzono nieważność decyzji. Z kolei, do NSA w kontrolowanym okresie złożono 299 skarg kasacyjnych na orzeczenia WSA w Poznaniu (w zakresie: PIT, CIT, VAT, PCC, SD), z czego 50 zostało wniesionych przez Dyrektora Izby Skarbowej, a 249 skarg - przez podatników. NSA wydał w tym czasie 185 rozstrzygnięć (w tym 81 dot. decyzji UKS tj. 43,78%), z czego korzystnych dla Dyrektora Izby Skarbowej było 147 rozstrzygnięć (79,46%), a dla podatników 38 (20,54%). [dowód: akta kontroli str ] 3 w tym ,36 zł dot. decyzji naczelników urzędów skarbowych oraz ,15 zł dot. decyzji wydanych przez Dyrektorów UKS. 4 PIT - podatek dochodowy od osób fizycznych, CIT - podatek dochodowy od osób prawnych, VAT - podatek od towarów i usług, PCC - podatek od czynności cywilnoprawnych, SD - podatek od spadków i darowizn. 3

4 Szczegółowej analizie poddano 10 prawomocnych wyroków WSA 5, w których sąd uchylił decyzje Dyrektora Izby Skarbowej oraz 5 wyroków NSA 6 z orzeczeniem korzystnym dla podatników. Doboru spraw dokonano w oparciu o kryterium najwyższych kwot sporu oraz o kryterium najdłuższego czasu rozpatrywania. Analiza uzasadnień wyroków w powyższych sprawach wskazuje, iż przyczynami uchylania przez sądy administracyjne decyzji Dyrektora Izby Skarbowej było naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego 7. Sprawy te zanim zakończyły się ostatecznym i prawomocnym orzeczeniem, były łącznie rozpatrywane (przez organy I i II instancji oraz przez sądy administracyjne) na przestrzeni kilku lat (od 2 do blisko 9 lat), a w 6 przypadkach nadal nie zostały zakończone (wg. stanu na r.). Należy również zauważyć, iż w przypadku orzeczeń wydanych przez NSA, aż w 4 sprawach 8 na 5 badanych sąd ten orzekając uchylił (w całości) zaskarżone wyroki WSA w Poznaniu. [dowód: akta kontroli str , ] W latach (I półrocze) Izba Skarbowa, w 14 przypadkach wystąpiła do Ministerstwa Finansów, zgłaszając rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, informując o wyrokach, w których sąd orzekł o niezgodności prawa krajowego ze wspólnotowym lub o orzeczeniach o szczególnym znaczeniu dla systemu podatkowego. [dowód: akta kontroli str ] 1.3. Ogółem, w kontrolowanym okresie, Dyrektor Izby Skarbowej rozpatrzył 3462 sprawy (łącznie odwołania i zażalenia). Z tego, 1909 spraw zostało rozpatrzonych w terminie do 2 miesięcy, a 1553 sprawy, w okresie powyżej 2 miesięcy. Spośród tych drugich: 1007 spraw zostało załatwionych w okresie do 4 miesięcy, 350 spraw w okresie do 6 miesięcy, 173 sprawy w okresie do 12 miesięcy, a 23 sprawy w okresie powyżej 12 miesięcy. Stwierdzono, iż najdłuższe postępowanie odwoławcze trwało 608 dni. Sprawa ta dotyczyła ustalenia zryczałtowanego podatku dochodowego za 2007 r. od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów. Analiza terminowości prowadzonych odwołań od decyzji organów I instancji wykazała, iż średni termin rozpatrywania odwołań przez Dyrektora Izby Skarbowej w kontrolowanym okresie wynosił 118,27 dni. Sprawy dot. nieujawnionych źródeł przychodów oraz sprawy dotyczące określenia podatku VAT - były rodzajowo sprawami najdłużej rozpatrywanymi. [dowód: akta kontroli str ,212, 216] Wg stanu na dzień 30 października 2013 r. stwierdzono, iż 353 odwołania od decyzji organów I instancji były w trakcie rozpatrywania (sprawy w toku), z czego w 104 sprawach odwołania te rozpatrywane były dłużej niż 2 miesiące. W przedłożonym wykazie spraw nie stwierdzono niezałatwionych odwołań, które wpłynęły do IS przed r. [dowód: akta kontroli str. 122, ] 5 Wyroki WSA w Poznaniu: z dnia r. sygn. akt I SA/Po 138/12; z dnia r. sygn. akt I SA/Po 280/12; z dnia r. sygn. akt I SA/Po 597/12; z dnia r. sygn. akt I SA/Po 771/12; z dnia r. sygn. Akt I SA/Po 108/12; z dnia r. sygn. akt I SA/Po 376/13; z dnia r. sygn. akt I SA/Po 82/13; z dnia r. sygn. akt III SA/Po 747/12; z dnia r. sygn. akt I SA/Po 1023/12; z dnia r. sygn. akt I SA/Po 888/12. 6 Wyroki NSA w Warszawie: z dnia r. sygn. akt II FSK 1587/11; z dnia r. sygn. akt II FSK 2106/10; z dnia r. sygn. akt I FSK 1901/11; z dnia r. sygn. akt I FSK 454/12; z dnia r. sygn. akt I FSK 355/12. 7 Ustalenia i przyczyny uchylenia decyzji Dyrektora IS opisano szczegółowo na str. 13 niniejszego wystąpienia pokontrolnego. 8 II FSK 1587/11; II FSK 2106/10; I FSK 454/12; I FSK 355/12. 4

5 Szczegółowej analizie poddano 5 zakończonych postępowań odwoławczych spośród spraw, które rozpatrywane były najdłużej 9, tj. od 488 do 608 dni. [dowód: akta kontroli str , ] Badaniu poddano również 3 postępowania odwoławcze, spośród spraw które wpłynęły najwcześniej i do dnia r. nie zostały załatwione 10. [dowód: akta kontroli str , ] W wyniku przeprowadzonego badania w/w spraw stwierdzono, iż zasadniczym powodem niezałatwienia odwołań w terminie przewidzianym w art Ordynacji podatkowej (tj. w terminie 2 miesięcy) był ich skomplikowany charakter. W każdym przypadku cechowały się one zawiłym stanem faktycznym i prawnym, a także wymagały przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. W sprawach tych, organ odwoławczy każdorazowo zawiadamiał strony o niezałatwieniu we właściwym terminie i jednocześnie wyznaczał nowy termin ich załatwienia w trybie art. 140 Ordynacji podatkowej. Postanowienia w tym zakresie wydawane były również w dalszym toku postępowań odwoławczych, za każdym razem przed upływem uprzednio wyznaczonego terminu załatwienia. Jako przyczyny niezałatwienia spraw wskazywano głównie: potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego lub analizę zebranego materiału dowodowego. Stwierdzone nieprawidłowości w tym zakresie szczegółowo opisano na str i niniejszego wystąpienia pokontrolnego. [dowód: akta kontroli str ] W okresie objętym kontrolą NIK nie stwierdzono przypadków wyciągnięcia przez Dyrektora Izby Skarbowej konsekwencji służbowych wobec pracowników prowadzących sprawy. Zgodnie z wyjaśnieniami Naczelnika Wydziału Podatków Dochodowych, w sytuacji gdy nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie wskazanym w art Ordynacji podatkowej, sprawę należy załatwić w terminie wyznaczonym na podstawie art Ordynacji podatkowej, a przypadków naruszenia terminu wyznaczonego na podstawie tego przepisu nie stwierdzono. Dodatkowo podniósł, iż Izba Skarbowa podejmuje działania w celu skrócenia czasu rozpatrywania odwołań poprzez m.in.: opracowanie instrukcji regulującej zasady prowadzenia postępowań odwoławczych, wyznaczenie w planach na lata 2012 i 2013 coraz krótszego średniego czasu trwania postępowań, organizowanie cotygodniowych zebrań z pracownikami, zlecenie pracownikom sporządzania miesięcznych sprawozdań dla przełożonych o stanie realizacji spraw oraz okresową analizę orzecznictwa i czasu załatwiania spraw w odniesieniu do poszczególnych podatków. [dowód: akta kontroli str. 212, 216, , ] 1.4. W kontrolowanym okresie do Izby Skarbowej wpłynęło 66 zażaleń na postanowienia organu I instancji o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom nieostatecznym. W 42 przypadkach utrzymano w mocy postanowienia organu I instancji, w 12 przypadkach postanowienie organu I instancji uchylono, w 2 przypadkach postanowienia organu I instancji w części utrzymano w mocy i w części uchylono i umorzono postępowanie, w 6 przypadkach wydano postanowienie o uchybieniu terminowi do wniesienia zażalenia, w 3 przypadkach umorzono postępowanie odwoławcze, w 1 przypadku stwierdzono niedopuszczalność zażalenia. [dowód: akta kontroli str ] 9 PD-4/ /11/N 608 dni, P-1-1/4407-UKS-18/10/MKPT-1/4407-UKS/S-16/11/MK/EJ/IM- 603 dni, PD-4/ /N/ dni, PD-4/ /N/ dni i PT-1/ /11/IM 488 dni. 10 PD-2/ /13/UKS (wpływ do IS: r.), PD-4/ /13/N/UKS (wpływ do IS: r.) i PT-1/ /13/UKS/MS (wpływ do IS: r.). 5

6 W wyniku analizy 3 spraw, w których rozstrzygnięcie wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej było korzystne dla podatników stwierdzono, że przyczynami uchylenia postanowień organu I instancji i/lub umorzenia postępowania przez Dyrektora IS było(a): - niewskazanie w podstawie prawnej postanowienia żadnej konkretnej przesłanki spośród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 239b 1 Ordynacji podatkowej oraz nieuprawdopodobnienie, iż zobowiązanie wynikające z decyzji nie zostanie wykonane (obowiązek taki wynika z art. 239b 2 Ordynacji podatkowej) 11, - niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 239b 2 Ordynacji podatkowej (nieuprawdopodobnienie, że zobowiązanie wynikające z decyzji nie zostanie wykonane) 12, - bezprzedmiotowość postępowania wynikająca z faktu, iż do obiegu prawnego nie weszła decyzja (została doręczona stronie zamiast pełnomocnikowi), której rygor natychmiastowej wykonalności został nadany 13. [dowód: akta kontroli str ] W okresie objętym kontrolą NIK do Izby Skarbowej wpłynęło 1 zażalenie na postanowienie w sprawie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Po rozpatrzeniu sprawy utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji. [dowód: akta kontroli str. 1055] W tym samym okresie, do Izby Skarbowej wpłynęły 3 zażalenia w sprawie odmowy przyjęcia zabezpieczenia wykonania decyzji w formie wskazanej w art. 33d 2 Ordynacji podatkowej. We wszystkich 3 przypadkach postanowienia organu I instancji zostały utrzymane w mocy. [dowód: akta kontroli str ] 1.5. Koszty wadliwych decyzji 14 w 2012 r. wynosiły zł i stanowiły je odsetki wypłacone w wyniku uchylenia wadliwych decyzji. Kwota zwrotów związanych z wadliwymi decyzjami (należność główna) stanowiła zł. Natomiast w I półroczu 2013 r., kwota zwrotów związanych z wadliwymi decyzjami wynosiła zł (należność główna) oraz odsetki wypłacone w wyniku uchylenia wadliwych decyzji zł. Wypłacone przez urzędy skarbowe w 2012 r. roszczenia odszkodowawcze 15 wynosiły zł (paragraf 459 kary i odszkodowania wypłacone na rzecz osób fizycznych) oraz zł (paragraf 461 koszty postępowania sądowego i prokuratorskiego). [dowód: akta kontroli str ] Koszty wadliwych decyzji w ostatnich pięciu latach zmniejszyły się, tj. kwota odsetek wypłaconych w wyniku uchylenia wadliwych decyzji wynosiła tys. zł (2008 r.), tys. zł (2009 r.), 929 tys. zł (2010 r.), tys. zł (2011 r.) oraz tys. zł (2012 r.). [dowód: akta kontroli str ] 1.6. Zgodnie z informacjami o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa 16, w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r., nie były złożone wnioski o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. 11 Sprawa nr EA-2/ /12 na kwotę: zł. 12 Sprawa nr EA-2/ /12 na kwotę: zł. 13 Sprawa nr EA-2/ /12 na kwotę: zł. 14 Zgodnie z załącznikiem nr 13 sprawozdania z zakresu działania Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów. 15 Zgodnie z załącznikiem nr 13a sprawozdania z zakresu działania Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów. 16 Załącznik nr 13b sprawozdania z zakresu działania Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów. 6

7 o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa 17. W okresie tym nie były również wydane przez sądy orzeczenia w sprawie odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego. [dowód: akta kontroli str ] 1.7. Izba Skarbowa, w latach (I półrocze) wydała interpretacje indywidualne 18. Spośród wydanych interpretacji 73% potwierdzało stanowisko wnioskodawcy, pozostałe (27%) nie potwierdzało stanowiska wnioskodawcy. [dowód: akta kontroli str ] W związku z wydaniem interpretacji, w okresie tym, do dyrektora Izby Skarbowej wpłynęło 882 wezwania do usunięcia naruszenia prawa 19. Organ, w 16 przypadkach przyznał rację podatnikowi i usunął naruszenie prawa 20 (sprostował interpretację). [dowód: akta kontroli str ] W ww. okresie, do WSA złożone zostały 684 skargi 21 na interpretacje wydane przez dyrektora Izby Skarbowej. WSA uchylił interpretacje Dyrektora Izby Skarbowej w 499 przypadkach 22. Przyczyny uchylenia interpretacji oraz terminowość ich wydania opisane zostały na str. 13 oraz niniejszego wystąpienia. W latach (I półrocze) w związku z wydaniem interpretacji, do NSA wniesionych zostało 289 skarg kasacyjnych 23 przez dyrektora Izby Skarbowej oraz przez wnioskodawcę 24. Rozstrzygnięcia skarg kasacyjnych w ww. okresach sprawozdawczych były korzystne dla organu w 100 przypadkach (2012 r.) i 77 (I półrocze 2013 r.), niekorzystne dla organu były w 175 przypadkach (2012 r.) i 45 (I półrocze 2013 r.). [dowód: akta kontroli str. 1223] Zgodnie ze sprawozdaniem z wykonania planu działalności za 2012 r., stosunek liczby interpretacji uchylonych wyrokami sądów administracyjnych, które uprawomocniły się w danym roku, do liczby interpretacji wydanych w 2012 r. wynosił 4,68% (tj. 347 uchylonych interpretacji na wydanych interpretacji indywidualnych) 25. [dowód: akta kontroli str ] Dyrektor Izby Skarbowej, do dnia kontroli ( r.) wydał, jako organ pierwszej instancji, 28 postanowień o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o wydanie interpretacji ogólnej 26. Uzasadnieniem było: niespełnienie przesłanek wynikających z art. 14a 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej (w 14 przypadkach), brak odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku (w 8 przypadkach), nie uzupełnienie braków formalnych wniosku w odpowiedzi na wezwanie (w 3 przypadkach) lub fakt, że odpowiedź na wezwanie została nadana po terminie (w 3 przypadkach). 17 Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz Zgodnie z regulaminem organizacyjnym, w skład Izby Skarbowej wchodzi m.in. Biuro Krajowej Informacji Podatkowej (BKIP) z siedzibą w Lesznie, które realizuje zadania związane m.in. z wydawaniem interpretacji indywidualnych oraz postanowień w zakresie interpretacji ogólnych. Izba Skarbowa wydała interpretacji indywidualnych (w tym: w 2012 r. oraz w I półroczu 2013 r.). 19 W tym 609 w 2012 r. oraz 273 w I półroczu 2013 r. 20 W tym 15 w 2012 r. oraz 1 w I półroczu 2013 r. 21 W tym 446 w 2012 r. oraz 238 w I półroczu 2013 r. 22 W okresie r. (I półrocze) wydanych zostało 499 orzeczeń WSA uchylających interpretacje, z tego 381 w 2012 r. oraz 118 w 2013 (I półrocze). 23 W tym 203 w 2012 r. oraz 86 w I półroczu 2013 r. 24 W tym 122 w 2012 r. oraz 39 w I półroczu 2013 r. 25 Zgodnie ze sprawozdaniem z działalności BKIP, w I półroczu 2013 r. do Izby wpłynęło 118 orzeczeń WSA uchylających rozstrzygnięcie organu, stanowiąc 3,46% wydanych w tym czasie interpretacji indywidualnych postanowień - w 2012 r. oraz 8 - w I półroczu 2013 r. 7

8 [dowód: akta kontroli str , 1266] W okresie objętym kontrolą Izba wydała 787 postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnych 27. Głównymi przyczynami odmowy, zawartymi w postanowieniach o odmowie wszczęcia postępowania, było złożenie: wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej przez podmiot nie będący zainteresowanym w myśl art. 14b ustawy Ordynacja podatkowa (424 przypadki), wniosku dotyczącego interpretacji przepisów niepodatkowych (252), wniosku dotyczącego konieczności prowadzenia postępowania dowodowego (43) oraz wniosku o dokonanie oceny prawidłowości stanowiska innych organów (38). [dowód: akta kontroli str. 1214, 1222, 1418] Analiza 10 spraw, w których nastąpiła odmowa wydania interpretacji wykazała, że uzasadnieniami postanowień o odmowie wszczęcia postępowania były: złożenie (w 3 przypadkach), wniosku o odroczenie lub przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej niespełniającego wymogów formalnych (art i 2 Ordynacji podatkowej). Instytucja odroczenia lub przywrócenia terminu usunięcia braków formalnych wniosków, nie jest objęta dyspozycją art. 14h Ordynacji podatkowej, wskazującego przepisy Ordynacji podatkowej, znajdujące zastosowanie do interpretacji indywidualnych. [dowód: akta kontroli str , ] Ponadto, wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej (w 2 przypadkach) dotyczył interpretacji przepisów niepodatkowych oraz w 5 przypadkach - nie był wniesiony przez osobę zainteresowaną (art. 14b 1 Ordynacji podatkowej). [dowód: akta kontroli str , ] 1.8. W okresie objętym kontrolą 28 do Izby Skarbowej wpłynęło łącznie 117 skarg 29, z których tylko 18 uznanych zostało za zasadne (lub częściowo zasadne) 30. [dowód: akta kontroli str ] W jednej skardze - zarzuty wobec pracownika Urzędu Skarbowego w Słupcy, pełniącego funkcję oskarżyciela skarbowego 31 dotyczyły m.in. nieuzasadnionego przedłużania postępowania przygotowawczego. Wnoszący skargę wskazał również fakt wydania w latach zaświadczeń o niezaleganiu przedsiębiorcy w podatkach, z jednoczesnym zaznaczeniem, że toczy się wobec tego podmiotu postępowanie karne skarbowe (mimo, że w dłuższym okresie czasu było ono zawieszone). Przedsiębiorca wskazał, że informacja o prowadzonym postępowaniu zawarta w wydanych zaświadczeniach miała negatywny wpływ na prowadzenie działalności oraz spowodowała brak możliwości korzystania z kredytu bankowego. Wskazał jednocześnie, że w 2008 r. zmuszony był w związku z tym spłacić zł kredytu obrotowego w ciągu jednego miesiąca oraz zatrudniając 27 z tego, 536 w 2012 r. oraz 251 w I półroczu 2013 r. 28 od 1 stycznia 2012 r. do dnia kontroli, tj. 6 września 2013 r. 29 w tym 91 do Samodzielnego Oddziału Skarg i Wniosków (SW) oraz 26 - do Samodzielnego Referatu Kontroli Wewnętrznej (KW). Zgodnie z regulaminem organizacyjnym Izby Skarbowej, zadaniami z zakresu m.in. prowadzenia ewidencji skarg i wniosków, załatwiania oraz koordynowania załatwiania skarg i wniosków oraz rozpatrywania środków zaskarżenia na niezałatwienie sprawy w terminie, zajmuje się Samodzielny Oddział Skarg i Wniosków (SW). W Izbie Skarbowej funkcjonuje również Samodzielny Referat Kontroli Wewnętrznej (KW) do zadań którego należy m.in. rozpatrywanie skarg i wniosków w trybie uregulowanym w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym przestrzegania zasad etyki zawodowej, bezstronności i obiektywizmu działania pracowników Izby Skarbowej i nadzorowanych urzędów skarbowych oraz w zakresie rzetelności, staranności i terminowości realizowania przez nich zadań 30 w tym: 13 SW oraz 5 KW. 31 Skarga (KW) przedsiębiorcy z dnia r. a następnie, ponowienie skargi - z dnia r. (jako przejaw niezadowolenia z udzielonej przez dyrektora Izby Skarbowej odpowiedzi). 8

9 wówczas 70 pracowników - zwolnić 30 osób. We wszystkich 5 wnioskach o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, jakie złożone zostały w latach , informacje o prowadzonych wobec przedsiębiorcy postępowaniach karnych skarbowych wyłączone zostały z zakresu przedmiotowego złożonych wniosków. Pomimo tego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Słupcy 4 - krotnie wydał zaświadczenie o niezaleganiu, zaznaczając jednocześnie, że toczy się postępowanie karne skarbowe (w jednym przypadku odmówiono wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskowanej treści). Mając na uwadze art. 306a 4 Ordynacji podatkowej, dyrektor Izby Skarbowej uznał za uzasadniony zarzut wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Słupcy zaświadczeń o niezaleganiu w podatkach, niezgodnie z treścią żądania zawartego w złożonych wnioskach. [dowód: akta kontroli str ] W piśmie Izby Skarbowej do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Słupcy z dnia r. wskazano, że nie jest prawdziwe stwierdzenie pracownika w stosunku do którego wniesiona została ww. skarga, iż nie miał on wpływu na zakres i treść wzorów formularzy wniosków o wydanie zaświadczenia, a także na ich formę, gdyż oprócz obowiązków oskarżyciela skarbowego, pełni on również funkcję pełnomocnika ds. systemu zarządzania jakością. Zadaniem pełnomocnika jest bowiem zainicjowanie odpowiednich działań korygujących w celu niedopuszczenia do realizacji usługi niezgodnej np. z prawem, tj. wyeliminowanie z obiegu wzoru formularza, który wymusza w treści zaświadczenia zawarcie danych, o które nie wnioskowano. Wzór formularza wniosku o wydanie zaświadczenia został zmieniony i udostępniony podatnikom, natomiast wobec pracownika odpowiedzialnego za powstałą sytuację podjęte zostały działania dyscyplinujące. [dowód: akta kontroli str , ] Inne wniesione skargi (do KW), które zostały uznane za zasadne (lub częściowo zasadne) dotyczyły: nienależytego wykonywania obowiązków przez organ egzekucyjny w przedmiocie nieterminowego zakończenia postępowania egzekucyjnego 32, czynności poborcy skarbowego 33, oraz działań pracownika urzędu skarbowego 34. Skargi rozpoznane przez SW dotyczyły m.in.: wezwania do złożenia zeznania rocznego, pomimo wywiązania się z tego obowiązku 35, niewłaściwej formy odmowy zwrotu oprocentowania 36, niewykonania dyspozycji przesłania zaświadczeń VAT-25 za pośrednictwem poczty 37, wniosku o wydanie zaświadczenia o umorzeniu postępowania w związku z wygaśnięciem zobowiązania wskutek zapłaty należnego podatku 38, nieudzielenia odpowiedzi na pismo 39, niezatwierdzenia deklaracji w systemie POLTAX i niedokonywania przypisów na karcie kontowej podatnika 40, przekazania zwrotu nadpłaty niezgodnie z dyspozycją podatnika 41, bezczynności 32 Skarga wniesiona w dniu r. (Urząd Skarbowy Poznań-Nowe Miasto). 33 Skarga z dnia r. (Urząd Skarbowy Poznań Nowe Miasto). 34 Skarga z dnia r. (Pierwszy Urząd Skarbowy w Kaliszu) oraz skarga wniesiona 5 marca 2012 r. (Urząd Skarbowy Poznań Winogrady). 35 Skarga wniesiona w dniu r. (Urząd Skarbowy w Gnieźnie). 36 Skarga z dnia r. (Pierwszy Urząd Skarbowy w Poznaniu). 37 Skarga z dnia r. (Urząd Skarbowy w Złotowie). 38 Skarga z dnia r. (Urząd Skarbowy w Gnieźnie). 39 Skarga r. (Urząd Skarbowy w Czarnkowie). 40 Skarga z dnia r. (Pierwszy Urząd Skarbowy w Poznaniu). 41 Skarga z dnia r. (US Poznań-Grunwald) oraz z dnia r. (Pierwszy urząd Skarbowy w Poznaniu). 9

10 organu 42, braku staranności działania i opieszałości w podejmowaniu czynności 43, zbyt długiego przetrzymywania zajętej ruchomości pomimo braku zaległości 44. [dowód: akta kontroli str ] W celu wyeliminowania nieprawidłowości będących przyczynami skarg oraz poprawy wizerunku, sprawności i efektywności działania administracji rządowej, Dyrektor Izby Skarbowej zalecił kierownikom podległych jednostek m.in. przeprowadzenie szkoleń wewnętrznych, wnikliwych analiz akt postępowań podatkowych, wzmożenie działań w zakresie współpracy pomiędzy organami na terenie kraju, wnikliwą analizę w zakresie prowadzonych postępowań egzekucyjnych. W przypadku uznania skargi za zasadną, wyznaczany był siedmiodniowy termin do przekazania sprawozdań z podejmowanych lub podjętych działań naprawczych oraz z przeprowadzonych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. [dowód: akta kontroli str ] 1.9. W latach (I półrocze) Izba Skarbowa przeprowadziła 38 kontroli w podległych urzędach skarbowych 45, z tego 26 odnosiło się do przedmiotu niniejszej kontroli, m.in. w zakresie przestrzegania zasad ogólnych prawa podatkowego. Izba Skarbowa przeprowadziła również 5 kontroli wykonania zaleceń z wcześniej przeprowadzonych kontroli. Typując poszczególne urzędy do kontroli, kierowano się m.in. kryteriami zdefiniowanymi w Zadaniach dla Dyrektorów Izb Skarbowych i Naczelników Urzędów Skarbowych w zakresie realizacji polityki finansowej państwa oraz w Krajowym Planie Dyscypliny Podatkowej. Izba kierowała się również terminem ostatniej kontroli kompleksowej w urzędzie, uzyskiwanymi miernikami oraz uwagami do pracy urzędu ze strony kontroli zewnętrznych. Wśród kontrolowanych urzędów znalazły się również te, na działalność których wpłynęło najwięcej skarg. [dowód: akta kontroli str ] Przestrzeganie przez organy podatkowe zasad wyrażonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej 46 monitorowane było przez Izbę Skarbową w toku kontroli prowadzonych w urzędach skarbowych. Komórki kontroli podatkowej kontrolowane były m.in. w zakresie 9 tematów w 14 urzędach skarbowych. Składane przez naczelników urzędów skarbowych informacje o sposobie wykonania zaleceń, wykorzystaniu wniosków i zaleceń pokontrolnych lub przyczynach ich niewykorzystania analizowane były przez koordynatorów kontroli a następnie weryfikowane i akceptowane przez Kierownika Oddziału Nadzoru 1. Ponadto, stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości omawiane były na naradach m.in. z naczelnikami urzędów skarbowych i kierownikami komórek kontroli podatkowej. [dowód: akta kontroli str ] Izba Skarbowa, w badanym przez NIK zakresie, kontrolowana była przez Ministerstwo Finansów w 2013 r. 47 Kontrola dotyczyła wydania interpretacji 42 Skarga z dnia r. (Urząd Skarbowy w Ostrowie Wielkopolskim). 43 Skarga z dnia r. (Urząd Skarbowy Poznań-Grunwald). 44 Skarga z dnia r. (Urząd Skarbowy w Ostrzeszowie). 45 w tym 22 w 2012 r. oraz 16 w I półroczu 2013 r. 46 Dz. U. z 2013 r., poz. 672, ze zm. 47 Kontrola przeprowadzona została w okresie od 7 do r. (okres objęty kontrolą: od 1 stycznia 2011 r. do dnia kontroli). W latach wcześniejszych, tj. w okresie od 2009 do 2012 r., przeprowadzone były przez Ministerstwo Finansów 2 kontrole nie związane z przedmiotem kontroli NIK, tj. w 2010 r. Prawidłowość prowadzenia gospodarki majątkowej w 2009 r. oraz w 2012 r. Wykonanie zadań obronnych w zakresie: planowania operacyjnego i programowania obronnego, przygotowania systemu kierowania, realizacja zadań związanych z podwyższaniem gotowości obronnej państwa (...)" 10

11 Ustalone nieprawidłowości indywidualnej w stosunku do wybranego podmiotu. Do dnia zakończenia kontroli NIK, do Izby Skarbowej nie wpłynął protokół z ww. kontroli. [dowód: akta kontroli str ] W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. W badanych postępowaniach odwoławczych stwierdzono przypadki przewlekłości w podejmowaniu pierwszej lub kolejnych czynności w toku postępowania. W ocenie NIK, przejawem braku należytej staranności było: - skierowanie wezwania do pełnomocnika (do wyjaśnienia braków formalnych związanych z pełnomocnictwem) dopiero po upływie 3 tygodni od wpływu odwołania do IS 48. [dowód: akta kontroli str , ] Zdaniem NIK, udzielone w tym zakresie wyjaśnienia nie stanowią wystarczającego uzasadnienia dla powyższych opóźnień. Złożoność i zawiłość całej sprawy nie może być każdorazowo usprawiedliwieniem dla okresów bezczynności na poszczególnych etapach postępowania odwoławczego. [dowód: akta kontroli str. 1084, , ,1127, ] 2. W sprawie nr PM/ /11/S/DWA 49 Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze 50 na podstawie art pkt 2 Ordynacji podatkowej. Jako przyczynę zawieszenia postępowania wskazano, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd tj. do czasu rozpatrzenia sprawy prowadzonej przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) pod numerem C-372/10. Postępowanie to zostało podjęte z urzędu postanowieniem 51 z dnia r. W ocenie NIK, zawieszenie postępowania z przyczyn wyżej opisanych było bezpodstawne i przyczyniło się do przeszło 17-miesięcznej przewlekłości w załatwieniu postępowania odwoławczego. [dowód: akta kontroli str ] Naczelnik Wydziału Podatków Dochodowych wyjaśnił, iż udzielenie odpowiedzi na zadane pytanie prejudycjalne do ETS miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nr PM/ /11/S/DWA, ponieważ zarzuty wskazane w odwołaniu były bezpośrednio związane z wątpliwościami sądu administracyjnego, który pytanie prejudycjalne w innej sprawie do ETS skierował. Tym samym, późniejsza odpowiedź ETS wpłynęła na zapadłe rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej. Podniósł również, iż WSA w Poznaniu 52, rozpatrując skargę podatnika w zawieszeniu postępowania nie dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych. [dowód: akta kontroli str. 1164] 48 Sprawa nr PD-2/ /13/UKS. 49 Po zakończeniu postępowania odwoławczego sprawa była rozpatrywana przez WSA w Poznaniu - wyrok z dnia r. sygn. akt III SA/Po 747/ Postanowieniem nr P-3/ /10/DWA z dnia r. 51 Nr PM/ /12/P/DWA. 52 Wyrok z dnia r. sygn. akt III SA/Po 747/12. 11

12 NIK wskazuje na aprobowany szeroko w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, z którego wynika, iż okoliczność taka nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art pkt 2 Ordynacji podatkowej W 2 sprawach stwierdzono przypadki niewskazania w metryce sprawy czynności podjętych przez pracowników organu podatkowego w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, tj. czynności przesłuchania świadka (utrwalonej w protokole) przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Skarbowego Warszawa- Bielany w dniu r. (Dyrektor Izby Skarbowej zwrócił się z takim wnioskiem na podstawie art Ordynacji podatkowej) 54 oraz czynności sporządzenia protokołu na okoliczność zapoznania się strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym 55. [dowód: akta kontroli str. 462, 629] W złożonych wyjaśnieniach, Wicedyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu (pion A) podniósł, że: ujęcie w metryce sprawy czynności przesłuchania świadka przez pracowników innego organu podatkowego nie było zasadne, gdyż protokół z tej czynności był zamieszczony w aktach sprawy i strona mogła się z nim zapoznać 56, stawienie się strony w Izbie Skarbowej i zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym było czynnością podjętą przez stronę, a nie przez organ prowadzący sprawę. Ponadto czynność ta nie miała wpływu na kształtowanie rozstrzygnięcia, zatem nie było podstaw do wykazywania tej okoliczności w metryce sprawy 57. [dowód: akta kontroli str , ] W ocenie NIK, udzielone w tym zakresie wyjaśnienia nie stanowią uzasadnienia dla powyższych nieprawidłowości. Zgodnie z art. 171a 2 Ordynacji podatkowej, w treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu podatkowym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności, wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności. Niewątpliwie zatem, wszelkie czynności udokumentowane protokołami 58 spisanymi przez pracowników organu podatkowego są czynnościami, które winny być ujęte w metryce sprawy. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 7 marca 2012 r. nr PK4/8012/67/AAN/12/ Analiza badanych uzasadnień wyroków sądów administracyjnych wykazała, że: - w 3 badanych sprawach (WSA 59 ) powodem naruszenia procedury było nieprzestrzeganie (w sposób bezpośredni lub pośredni) przez Dyrektora Izby Skarbowej zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 122 Ordynacji podatkowej. - w 1 badanej sprawie (WSA 60 ) powodem naruszenia prawa materialnego była odmowa podatnikom prawa do obniżenia podatku należnego o kwotę podatku naliczonego wynikającego z art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o VAT 61 (wcześniej z art. 19 ust. 1 ustawy o VAT z 1993 r. 62 ), co naruszało w konsekwencji związaną z tym 53 Wyrok WSA w Szczecinie z dnia r. I SA/Sz 14/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia r. III SA/Po 116/11; WSA w Poznaniu z dnia r. I SA/Po 60/12; wyrok NSA w Warszawie z dnia r. I FSK 166/ Sprawa nr P-1-1/4407-UKS-18/10/MK. 55 Sprawa nr PT-1/ /11/IM. 56 Sprawa nr P-1-1/4407-UKS-18/10/MK. 57 Sprawa nr PT-1/ /11/IM. 58 Zgodnie z art Ordynacji podatkowej, organ podatkowy sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. 59 I SA/Po 1023/12; I SA/Po 280/12; I SA/Po 138/ I SA/Po 1023/ Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (j. t. Dz. U r. Nr 177, poz ze zm.). 62 Ustawa z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym (Dz. U r. Nr 11, poz. 50, ze zm.). 12

13 przepisem zasadę neutralności podatku VAT. Stwierdzono, że w sprawach tych zasadniczym problemem w interpretacji przepisu art. 86 ustawy o VAT przez organy podatkowe jest akcentowana w sądownictwie administracyjnym potrzeba uwzględniania wykładni prawa wspólnotowego wynikającej z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. NIK ocenia ww. działania jako nierzetelne. [dowód: akta kontroli str ] 5. W zakresie interpretacji uchylonych wyrokami sądów, szczegółowemu badaniu poddano 10 losowo wybranych spraw 63 uchylonych przez WSA. Analiza wniosków podatników o wydanie interpretacji oraz uzasadnień wyroków wykazała, że: w 2 sprawach 64 stwierdzono przypadki pomijania przez Dyrektora Izby Skarbowej orzecznictwa sądów administracyjnych a w 1 sprawie 65 Trybunału Sprawiedliwości UE. w 2 sprawach 66 stwierdzono przypadki nie odnoszenia się w wydanych interpretacjach do części argumentacji przedstawionej przez podatnika lub powoływanego przez niego orzecznictwa. NIK ocenia ww. działania jako nierzetelne. Uwagi dotyczące badanej działalności [dowód: akta kontroli str ] 1. W trakcie kontroli stwierdzono przypadek wystąpienia rozbieżnych interpretacji wydanych przez Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu 67 oraz przez Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach 68 dotyczących zasad wystawiania not korygujących przez podmioty (przejmujące) będącymi następcami prawnymi innych podmiotów gospodarczych (przejmowanych) z zastosowaniem sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków, o której mowa art i 2 Ordynacji podatkowej. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach, w swojej interpretacji stwierdził bowiem, iż podmiot przejmujący może wystawić notę korygującą zmieniającą dane podmiotu przejmowanego widniejącego na fakturze. Z kolei, Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu, w swojej interpretacji stwierdził, że sytuacja taka jest niedopuszczalna, a zmiana nazwy podmiotu przejmowanego może nastąpić tylko na podstawie faktury korygującej. Zgodnie z wyjaśnieniami Wicedyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu, kierującej Biurem Krajowej Informacji Podatkowej w Lesznie (BKIP), przyczyną rozbieżnej interpretacji w tym zakresie jest to, iż stany faktyczne w obu interpretacjach nie są do końca tożsame. W ocenie NIK, wyjaśnienia te nie stanowią uzasadnienia dla wydania rozbieżnych interpretacji, gdyż ewentualne różnice w stanie faktycznym w obu sprawach nie mają znaczenia do oceny istoty sprawy, a więc odpowiedzi na pytanie, czy spółka przejmująca może wystawić noty korygujące w sytuacjach opisanych we wnioskach o udzielenie interpretacji. [dowód: akta kontroli str ] Publikacja wszystkich interpretacji indywidualnych odbywa się za pośrednictwem Systemu Informacji Podatkowej (SIP), nadzorowanego przez Ministerstwo Finansów. Pracownicy BKIP, odpowiedzialni za opracowanie projektu interpretacji indywidualnej, przed przekazaniem do zamieszczenia jej w bazie SIP, zobowiązani 63 I SA/Wr 1229/12; I SA/Po 455/12; I SA/Po 679/12; I SA/Po 529/12; I SA/Po 407/12; I SA/Po 714/12;I SA/Wr 1487/12; I SA/Po 144/13; I SA/Wr 18/13; I SA/Wr 1146/ I SA/Po 455/12; I SA/Po 679/ I SA/Wr 18/ I SA/Po 714/12; I SA/Po 144/ Interpretacja indywidualna z dnia 7 grudnia 2012 r. nr ILPP2/ /12-5/Akr. 68 Interpretacja indywidualna z dnia 19 sierpnia 2011 r. nr IBPP3/ /11/AM. 13

14 są sprawdzić 69, czy w bazie nie występuje odmienna interpretacja indywidualna udzielona w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Na moment wydawania ww. interpretacji, zgodnie z wyjaśnieniem, nie została znaleziona w bazie SIP interpretacja Izby Skarbowej w Katowicach, a rozstrzygnięcie zostało oparte na 3 innych zamieszczonych w bazie SIP interpretacjach 70. [dowód: akta kontroli str ] W wyjaśnieniach podano również, że obecnie w bazie SIP umieszczonych jest łącznie ponad sto osiemdziesiąt tysięcy interpretacji indywidualnych, a zastosowana w systemie wyszukiwarka nie jest doskonała, ponieważ wyszukiwanie danej interpretacji polega na wprowadzeniu do systemu ( ) słów kluczowych. Natomiast dobór tych słów uzależniony jest od indywidualnej, subiektywnej oceny danego pracownika. Powoduje to, ten skutek, że nie zawsze przed przekazaniem interpretacji do zamieszczenia w bazie SIP zidentyfikowanie wszystkich tożsamych interpretacji jest możliwe. [dowód: akta kontroli str ] W okresie objętym kontrolą Izba Skarbowa skierowała do Ministerstwa Finansów 30 pism dotyczących rozbieżności w wydanych interpretacjach, tj. 15 w 2012 r. oraz 15 w I półroczu 2013 r. [dowód: akta kontroli str ] 2. W 4 badanych sprawach 71 stwierdzono, iż w postanowieniach wydanych na podstawie art Ordynacji podatkowej 72, organ podatkowy zamieszczał pouczenie informujące stronę o tym, iż siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego biegnie, bądź liczy się od dnia doręczenia tegoż postanowienia. Tymczasem, z przepisu art Ordynacji podatkowej jednoznacznie wynika, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Zatem, termin siedmiodniowy do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego należy liczyć od dnia następnego po dniu doręczenia przedmiotowego postanowienia i takie pouczenie winno być zawarte w postanowieniach kierowanych do podatnika. [dowód: akta kontroli str , , , ] W wyjaśnieniach, Wicedyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu (pion A) podniósł, że z uwagi na to, iż w treści zawiadomienia przesyłanego na podstawie art. 200 Ordynacji podatkowej, nie jest możliwe wskazanie daty upływu terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego - uzasadnionym jest informowanie strony postępowania o zdarzeniu, które wyznacza początek biegu terminu wynikającego z tego przepisu. [dowód: akta kontroli str. 1100, , 1137, 1142, ] Zdaniem NIK, organ podatkowy, poza określeniem zdarzenia, które wyznacza początek biegu terminu, winien wprost wskazać dzień, od którego ów termin należy liczyć, a w przypadku postanowień wydanych w trybie art. 200 Ordynacji 69 zgodnie z zasadami określonymi w pkt 5 załącznika do pisma Ministerstwa Finansów nr AP10/0683/351/BOQ/2010/10548 z dnia r. 70 IBPP1/443-54/10/AZb z r. (Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach), IPPP2/ /12-2/KOM z r. (Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie) oraz ILPP2/ /12-4/AK z r. (Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu). 71 Postępowanie odwoławcze: P-1-1/4407-UKS-18/10/MK, PT-1/ /11/IM,PD-4/ /13/N/UKS, PT-1/ /13/UKS/MS. 72 Art Ordynacji podatkowej stanowi, że:,,przed wydaniem decyzji organ podatkowy wyznacza stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. 14

15 podatkowej, dniem tym nie jest dzień doręczenia (jak informowano w postanowieniach IS), tylko dzień następny po dniu doręczenia postanowienia zgodnie z art Ordynacji podatkowej. 3. Na podstawie badania 10% pozycji w rejestrach wydanych interpretacji indywidualnych (tj pozycji) stwierdzono, że interpretacje wydawane zostały przede wszystkim (66%) w terminie 3 miesięcy lub w terminie zbliżonym do 3-miesięcznego. W 16% analizowanych sprawach wydane one zostały w terminie dłuższym niż 3 miesiące (lecz wcześniej dokonywane były określone czynności, np. wezwania do uzupełnienia). W pozostałych zakresach czasowych, interpretacje wydawane były w następujących proporcjach: w terminie 1-1,5 miesiąca 4% wydanych interpretacji, w terminie 1,5-2 miesięcy 3%, w terminie 2-2,5 miesiąca 6% oraz w terminie od 2,5 miesiąca-3 miesięcy 5%. [dowód: akta kontroli str ] Wicedyrektor Izby Skarbowej kierująca BKIP wyjaśniła, że interpretacje indywidualne wydawane są bez zbędnej zwłoki, termin ten jest jednak często zbliżony do dnia w jakim upływa termin 3 - miesięczny od wpływu wniosku, ze względu na bardzo duże obciążenie pracą osób zajmujących się wydawaniem pisemnych interpretacji i załatwianiem wniosków podatników. Zdarzają się też sporadycznie przypadki załatwienia sprawy w terminie krótszym niż upływ trzeciego miesiąca ( ), ale dotyczy to głównie wniosków w zakresie spraw prostych i nieskomplikowanych, w odniesieniu do których pracownik ma już wzór w postaci wydanej interpretacji. W latach r. (I półrocze), wydanych zostało interpretacji indywidualnych. Pracownicy oprócz interpretacji przygotowują również postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia czy też o umorzeniu postępowania. W wydziałach ds. interpretacji załatwiane są także sprawy odwoławcze czyli wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zażalenia na postanowienia oraz odpowiedzi na skargi do sądów administracyjnych. Pracownik w 2012 r., zgodnie z wyjaśnieniem, dziennie załatwiał 0,83 spraw (interpretacje + postanowienia + sprawy odwoławcze). Na kierownika przypadało 4,52 sprawy, a na naczelnika 20,34 spraw dziennie. Wicedyrektor natomiast podpisywał dziennie w 2012 r. 34,05 sprawy. W związku z tym, zgodnie z wyjaśnieniem, na załatwienie 1 sprawy pracownik miał w 2012 r. 1,2 dnia 73, co oznacza znaczne, często na granicy możliwości wydawania interpretacji w ustawowym terminie obciążenie pracowników. W wyjaśnieniach wskazano również, że przygotowanie przez pracownika interpretacji wymaga od niego dodatkowo wykonania wielu (w tym technicznych) czynności 74. Pracownicy przygotowują również dokumentację zgłaszającą do Ministerstwa Finansów interpretacje rozbieżne i wątpliwe, zapytania przed wydaniem interpretacji oraz zapytania o zasadność wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelnicy wydziałów interpretacji opiniują ponadto projekty interpretacji przesyłane przez pozostałe Biura KIP oraz problemy zgłaszane przez Liderów Sieci Infolinii. W wyjaśnieniach podkreślono, że w latach r. (I półrocze) nie miała miejsca w BKIP w Lesznie tzw. interpretacja milcząca. [dowód: akta kontroli str ] 73 Odpowiednio w I półroczu 2013 r. wydano interpretacji, 805 postanowień oraz załatwiono 561 spraw odwoławczych. Statystycznie oznacza to, że pracownik załatwiał dziennie 0,79 spraw, czyli na załatwienie 1 sprawy, zgodnie z wyjaśnieniem, miał 1,27 dnia, na kierownika przypadało dziennie 4,28 spraw, na naczelnika 19,25, natomiast na Wicedyrektora kierującego BKIP w Lesznie do podpisu przypadało 32,01 spraw. 74 Dodatkowe czynności związane z przygotowaniem przez pracownika interpretacji, to: sprawdzenie uiszczenia opłaty przez wnioskodawcę, wypełnienie analizy sprawy, sprawdzenie istnienia w SIP interpretacji tożsamych i rozbieżnych, przygotowanie ewentualnego wezwania do uzupełnienia wniosku. Natomiast po podpisaniu interpretacji: usunięcie danych osobowych oraz przekazanie interpretacji do umieszczenia w SIP, przygotowanie akt sprawy do archiwizacji oraz obsługa systemu kancelaria. 15

16 Ocena cząstkowa 4. Wezwania o uzupełnienie wniosku w sprawie wydania interpretacji indywidualnej, kierowane były niedługo przed upływem terminu do jej wydania. W 10 analizowanych sprawach wezwania do uzupełnienia wniosku kierowane były w przedziale od 3 dni do 14 dni przed upływem terminu do wydania interpretacji. [dowód: akta kontroli str , ] Wicedyrektor Izby Skarbowej kierująca BKIP wyjaśniła, że późne wzywanie podatników do uzupełnienia wniosku, spowodowane jest co do zasady, zbyt dużym obciążeniem pracą osób opracowujących sprawy. W 2012 r. oraz w I półroczu 2013 r. przygotowano i wysłano łącznie wezwań do uzupełnienia wniosków, co oznacza, że 44,8% (w 2012 r.) oraz 46,91% (w I półroczu 2013 r.) wniosków wymagało uzupełnienia. W wyjaśnieniach podkreślono, że przygotowując wezwanie do uzupełnienia wniosku, pracownik musi mieć merytorycznie przemyślane rozstrzygnięcie wniosku oraz przeanalizowany SIP pod kątem interpretacji tożsamych, aby wiedzieć w jaki sposób przygotować projekt wezwania i o jakie elementy strona powinna uzupełnić wniosek. Ponadto, zgodnie z wyjaśnieniem często zdarza się, że potrzeba wezwania ( ) pojawia się dopiero na etapie weryfikowania projektu interpretacji przez kierownika lub też naczelnika. [dowód: akta kontroli str ] Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie. Opis stanu faktycznego 2. Stosowanie przez organy podatkowe instytucji mających ułatwić prowadzenie działalności gospodarczej. 1. W okresie objętym kontrolą, Izba Skarbowa podjęła działania informacyjne i edukacyjne w celu przybliżenia podatnikom wiedzy z zakresu rozliczeń podatkowych oraz zwiększenia zaufania podatników do organów podatkowych, polegające m.in. na prowadzeniu ogólnopolskich kampanii społecznych Nie bądź jeleń, weź paragon, Akcja szybki PIT, Nie daj się nabrać, zanim podpiszesz oraz Z naszych podatków dla nas. W ramach prowadzonych działań w zakresie kampanii Szybki PIT nawiązana została m.in. współpraca z mediami 75, urzędy skarbowe zobowiązane zostały do utworzenia punktów informacyjnych jak również organizowano spotkania z podatnikami, Drzwi otwarte oraz przekazano do urzędów skarbowych opracowane przez Ministerstwo Finansów broszury informacyjne. W ramach kampanii informacyjnej przeprowadzonej wspólnie z Radiem Merkury i Radiem Emaus przeprowadzone zostały dyżury redakcyjne w zakresie podatku dochodowego. Z telewizją WTK zorganizowane były również wieczory podatkowe połączone z dyżurem ekspertów z Izby Skarbowej. Izba Skarbowa współpracowała z organizacjami zrzeszającymi przedsiębiorców oraz organizacjami skupiającymi osoby niepełnosprawne, z uczelniami wyższymi, jak również z ośrodkami (wspierania przedsiębiorczości, szkoleniowo-doradczym) w celu zachęcania różnych grup społecznych do podejmowania samodzielnej działalności gospodarczej. [dowód: akta kontroli str ] 75 Polska The Times Głos Wielkopolski, Gazeta Wyborcza, Radio Merkury, Radio Emaus, Radio Tok FM, Telewizja TVK Winogrady, Poznańska Telewizja WTK, TVP3, Ratajska Telewizja Kablowa, TVN portal mmpoznan.pl. 16

17 2. Izba Skarbowa w Poznaniu w 2010 r. zawarła z 39 urzędami skarbowymi porozumienie w zakresie wdrożenia, utrzymania i doskonalenia jednolitego systemu zarządzania jakością w jednostkach administracji podatkowej województwa wielkopolskiego. Celem porozumienia było usankcjonowanie podjętych dotychczas wspólnych działań urzędów skarbowych województwa wielkopolskiego oraz Izby Skarbowej w Poznaniu, mających na celu wdrożenie w tych jednostkach jednolitego systemu zarządzania jakością (SZJ) oraz określenie kierunków dalszych działań na rzecz realizacji ww. celu. Do porozumienia nie przystąpił jeden urząd skarbowy 76 który, zgodnie w wyjaśnieniem Wicedyrektora Izby Skarbowej (pion A), uczestniczy w realizacji zadań wynikających z porozumienia, lecz z uwagi na to że posiada od 2005 r. certyfikat systemu zarzadzania jakością ISO 9001:2008, nie wdraża SZJ. Dostosowanie do wymagań porozumienia, zgodnie z wyjaśnieniem, nastąpi po utracie certyfikatu ISO. [dowód: akta kontroli str ] W związku z obowiązywaniem ww. porozumienia utworzonych zostało 14 zespołów koordynujących, które zidentyfikowały i opisały procesy w ramach 14 makroprocesów, oraz jeden - weryfikujący pracę pozostałych zespołów. [dowód: akta kontroli str , ] W związku z pismem skierowanym przez Izbę Skarbową 77 do naczelników urzędów skarbowych województwa wielkopolskiego, wyznaczone zostały ostateczne terminy zakończenia prac związanych z wdrażaniem systemu zarządzania jakością 78. Zadania od nr 1 do 16 oraz 18 i 19 zostały już zrealizowane. Terminy zakończenia pozostałych zadań (nr oraz 24-36) wyznaczone zostały od IV kwartału 2011 r. do I kwartału 2013 r., z tego 3 zadania (nr 33 nagradzanie za podejmowane działania projakościowe, nr 34 baza dobrych praktyk oraz nr 35 doskonalenie, w tym benchmarking) określone zostały jako działania bezterminowe. [dowód: akta kontroli str ] 3. Izba Skarbowa dokonała podsumowania i analizy zebranych w województwie danych z badania ankietowanego, dotyczącego poziomu zadowolenia ze świadczonych usług. Ogólna ocena działalności administracji podatkowej w skali województwa wielkopolskiego kształtowała się na poziomie 95,12% (I półrocze 2012 r.), 95,65% (II półrocze 2012 r.) oraz 97,16% (I półrocze 2013 r.). Uzyskane wyniki wpisane zostały na platformę sprawozdawczą, ułatwiającą analizę zebranych wyników. [dowód: akta kontroli str ] 4. W kontrolowanym okresie, do IS wpłynęły 2 odwołania od decyzji naczelników urzędu skarbowego odmawiających podatnikowi nadania numeru NIP. W jednym przypadku 79 powodem odmowy nadania numeru NIP było posiadanie przez podatnika tzw. wirtualnego biura. W sprawie tej naczelnik urzędu skarbowego odmawiając nadania numeru NIP, jako podstawę prawną, wskazał art. 8c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników 80. Dyrektor IS 81 stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art pkt 1 Ordynacji podatkowej z uwagi na to, iż pełnomocnik 76 Urząd Skarbowy w Czarnkowie. 77 Pismo nr SW/ /11, z dnia r. 78 Pismo nr SW/ /11, z dnia r. 79 Sprawa nr SW/ / Dz. U. z 2012 r., poz Postanowienie z dnia r. 17

18 Ustalone nieprawidłowości strony (pomimo wezwania organu) nie złożył pełnomocnictwa. Podatnik nie wniósł skargi do WSA. [dowód: akta kontroli str ] W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. Zgodnie ze sprawozdaniem za II kwartał 2013 r. z zakresu wdrażania systemu zarządzania jakością (SZJ) w urzędach skarbowych województwa wielkopolskiego oraz w Izbie Skarbowej, nie zrealizowane zostały przez Izbę Skarbową zadania: nr 17 (opracowanie i wdrożenie instrukcji opracowywania i nadzorowania dokumentów), nr 27 (wewnętrzne audyty jakości) oraz nr 36 (zgłoszenie urzędu do procedury certyfikacji), podczas gdy terminy zakończenia tych zadań wyznaczone zostały odpowiednio na IV kwartał 2011 r., 30 listopada 2012 r. oraz I kwartał 2013 r. [dowód: akta kontroli str , ] Wicedyrektor Izby Skarbowej (pion A) wyjaśnił, że ( ) Instrukcja opracowywania i nadzorowania dokumentów prawa wewnętrznego jest przygotowywana do wdrożenia, podobnie jak pozostała dokumentacja Systemu (projekty instrukcji zweryfikowane przez radcę prawnego w lipcu 2012 r.), jednakże w związku z zapisami instrukcji konieczne było wprowadzenie zmian w systemie aktów prawa wewnętrznego Izby Skarbowej w Poznaniu. Zmianę taką przewidziano w projekcie zmiany regulaminu organizacyjnego, w zakresie którego prace są obecnie w toku ( ) [dowód: akta kontroli str ] 2. Urzędy skarbowe, które przystąpiły do porozumienia w zakresie wdrożenia, utrzymania i doskonalenia jednolitego systemu zarządzania jakością, nie zakończyły (na koniec I półrocza 2013 r.) zadań z zakresu systemu zarządzania jakością, pomimo upływu terminu wskazanego w harmonogramie przekazanym przez Izbę Skarbową do Ministerstwa Finansów w dniu r., tj. zadania nr 20 (sformułowanie karty wyników), nr 21 (opracowanie pozostałej dokumentacji), nr 24 (określenie odpowiedzialności i uprawnień) oraz nr 25 (wdrożenie SZJ) 82, nr 26 (opracowanie Przewodnika jakości ) 83, nr 27 (wewnętrzne audyty jakości) 84, nr 28 (działania korygujące i zapobiegawcze) 85, nr 29 (badanie zadowolenia klienta zewnętrznego, pracowników oraz innych stron) 86, nr 30 (samoocena i realizacja działań doskonalących) 87, nr 31 (Przegląd SZJ) 88, nr 32 (prezentacja działań jakościowych) 89. Terminy zakończenia ww. zadań, zgodnie z harmonogramem określone zostały na IV kwartał 2011 r. (zadanie nr 24), I kwartał 2012 r. (nr 20, 21, 26), 31 maj 2012 r. (nr 25), III kwartał 2012 r. (nr 29, 30), 30 listopad 2012 r. (nr 27), 31 styczeń 2013 r. (nr 31), I kwartał 2013 r. (nr 32) oraz 31 marzec 2013 r. (nr 28). [dowód: akta kontroli str , ] Wicedyrektor Izby Skarbowej (pion A) wyjaśnił, że wśród urzędów skarbowych, które nie zrealizowały w terminie zadań wynikających z harmonogramu znalazły się 82 Urząd Skarbowy Poznań-Wilda. 83 Urząd Skarbowy Poznań-Grunwald. 84 Urząd Skarbowy Grodzisk Wielkopolski, Kępno. 85 Urząd Skarbowy Grodzisk Wielkopolski, Kępno, Poznań-Grunwald, Wolsztyn. 86 Urząd Skarbowy Kępno. 87 Urząd Skarbowy Kępno, Ostrzeszów, Poznań-Grunwald, Poznań-Wilda, Słupca, Śrem, Wolsztyn, II WUS Kalisz. 88 Urząd Skarbowy Kościan, Ostrzeszów, Poznań-Grunwald, I US w Poznaniu, Poznań-Wilda, Słupca, Śrem, Wolsztyn. 89 Urząd Skarbowy Gostyń, Jarocin, II US Kalisz, Leszno, Ostrów Wielkopolski, Ostrzeszów, Piła, Poznań-Grunwald, Poznań- Nowe Miasto, Poznań-Winogrady, Poznań-Wilda, Słupca, Szamotuły, Śrem, Wolsztyn, Pleszew, I WUS Poznań, II WUS Kalisz. 18

19 Ocena cząstkowa urzędy, które wcześniej nie miały systemu zgodnego z normą ISO (ponad 1/3 wielkopolskich urzędów skarbowych przystępując do porozumienia, posiadała lub była w trakcie starań o uzyskanie certyfikatu systemu zarządzania jakością zgodnego z norma ISO 9001). Ponadto w wyjaśnieniach wskazano na niedoskonałość formy i treści sprawozdań w zakresie realizacji wdrażania SZJ (w szczególności w zakresie przewidzianych w sprawozdaniu jedynie dwóch stanów realizacji wykonane/niewykonane oraz w zakresie momentu uznania zadania stałego i powtarzającego się - jako wykonanego), nastręczające trudności z udzieleniem przez urzędy odpowiedzi na pytanie, czy zadanie już zostało zrealizowane. Ponadto, w 2012 r., urzędy i izby skarbowe stanęły przed koniecznością wdrożenia kolejnych 2 systemów systemu zarządzania bezpieczeństwem informacji 90 oraz standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej 91, dla których, wprowadzono nieprzekraczalne terminy, a zatem realizacja tych zadań, zgodnie z wyjaśnieniem, miała pierwszeństwo przed zadaniami wynikającymi z wewnętrznie przyjętych harmonogramów SZJ. Koniecznym było również dokonanie przeglądu dokumentacji i procedur SZJ w celu dostosowania ich do wymagań ww. systemów. [dowód: akta kontroli str ] Izba Skarbowa zaproponowała bardziej opisową propozycję sprawozdania, przesyłając ją w październiku 2012 r. do Ministerstwa Finansów. [dowód: akta kontroli str ] W trakcie kontroli NIK, harmonogram wdrożenia SZJ został przez Izbę Skarbową zaktualizowany i przekazany do wielkopolskich urzędów skarbowych. Ostateczne terminy w nich wskazane to r., natomiast zgłoszenie urzędu do procedury certyfikacji po realizacji wszystkich zadań (od 1 do 31). [dowód: akta kontroli str , ] Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie. Wnioski pokontrolne IV. Wnioski Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 92, wnosi o: 1) wyeliminowanie nieuzasadnionych przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami w postępowaniach odwoławczych, 2) prowadzenie metryk spraw zgodnie z obowiązującymi przepisami i wytycznymi Ministerstwa Finansów, 3) podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości wskazanych przez sądy administracyjne w decyzjach i interpretacjach podatkowych. 90 Pismo Ministerstwa Finansów z dnia r. nr AP15/0683/4/ESF/2012/BOC Zarządzenie nr 3 Szefa Służby Cywilnej z dnia r. 92 Dz. U. z 2012 r., poz. 82, ze zm. 19

20 Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Poznaniu. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Poznań, dnia 20 grudnia 2013 r. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu Dyrektor z up. Tomasz Nowiński wicedyrektor 20