Podstawy prawne funkcjonowania euroregionów na Ukrainie

Transkrypt

1 16 Dr Instytut Integracji Europejskiej Narodowy Uniwersytet Lwowski imienia Iwana Franki we Lwowie Podstawy prawne funkcjonowania euroregionów na Ukrainie Z punktu widzenia prawa euroregiony nie mają uprawnień osób prawnych. Ogólne zasady prawne rozwoju euroregionów zawarte są w umowach międzynarodowych, m.in. w Europejskiej Konwencji Ramowej w sprawie współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi (Madryt, 21 maja 1980 r.), Europejskim ramowym porozumieniu o współpracy na terenach przygranicznych (1980), Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (1985), Karcie Kongresu Lokalnych i Regionalnych Władz Europy (1994). Obecnie Europejskie Zrzeszenie Regionów Przygranicznych łączy ponad 300 regionów europejskich. Na Ukrainie udział przygranicznych obwodów we współpracy transgranicznej w ramach euroregionów regulowany jest szeregiem ustaw oraz innych aktów prawnych, które omówione zostaną poniŝej. Na mocy Uchwały Rady NajwyŜszej Ukrainy z 14 lipca 1993 roku Ukraina dołączyła do Konwencji Madryckiej, która wraz z dwoma załączonymi protokołami stała się częścią składową prawodawstwa ukraińskiego. Ogólne podstawy prawne udziału wspólnot lub władz lokalnych określone są w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, która została ratyfikowana przez parlament Ukrainy specjalną Ustawą z dnia 15 lipca 1997 roku. Wśród innych Ustaw zawierających róŝnorodne uregulowania z tego zakresu wymienić naleŝy: Ustawę Ukrainy O samorządzie terytorialnym na Ukrainie z 21 maja 1997 r., Ustawę Ukrainy O miejscowych administracjach państwowych z 9 kwietnia 1999 r., Ustawę Ukrainy O głównych kierunkach polityki zagranicznej Ukrainy, Ustawę Ukrainy O zagranicznej działalności gospodarczej, Dekret Prezydenta Ukrainy O koncepcji państwowej polityki regionalnej, Postanowienia Gabinetu Ministrów Ukrainy [nazwa ukraińskiego rządu przyp. I.K.], m.in. Niektóre kwestie rozwoju współpracy transgranicznej i euroregionów, jak teŝ Umowę o partnerstwie i współpracy pomiędzy Ukrainą a UE (jest to umowa o partnerstwie i współpracy pomiędzy Ukrainą а Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z 14 czerwca 1994 roku). Częścią prawodawstwa ukraińskiego w zakresie regulacji relacji transgranicznych, stał się cały szereg umów bilateralnych podpisanych pomiędzy Ukrainą a: Rzeczpospolitą Polską (Umowa o stosunkach dobrosąsiedzkich i współpracy z 18 maja 1992 r. weszła w Ŝycie z dniem 30 grudnia 1992 r.);

2 Podstawy prawne funkcjonowania euroregionów na Ukrainie 17 Republiką Węgierską (Umowa o zasadach dobrego sąsiedztwa i współpracy z 6 grudnia 1991 r.); Republiką Słowacką (Umowa o sąsiedztwie, przyjaznych stosunkach i współpracy z 29 czerwca 1993 r.); Rumunią (Umowa o stosunkach dobrego sąsiedztwa i współpracy z 2 czerwca 1997 r.); Federacją Rosyjską (Umowa o przyjaźni, współpracy i partnerstwie z 31 września 1997 r.); Republiką Mołdawii (Umowa międzyrządowa o współpracy pomiędzy przygranicznymi obwodami Ukrainy i jednostkami administracyjno- -terytorialnymi Republiki Mołdawii z 11 marca 1997 r.). Specjaliści wymieniają takŝe Dekrety Prezydenta Ukrainy O przedsięwzięciach w zakresie rozwoju współpracy gospodarczej obwodów Ukrainy z sąsiadującymi obwodami przygranicznymi Federacji Rosyjskiej (Nr 112/94 z 25 marca 1994 r. ze zmianami i uzupełnieniami wprowadzonymi na mocy Dekretu Prezydenta Ukrainy z 3 czerwca 1994 r. Nr 271/94, z 9 czerwca 1994 r. Nr 287/94) oraz O przedsięwzięciach w zakresie rozwoju współpracy gospodarczej obwodów Ukrainy z sąsiadującymi obwodami Republiki Białoruś і jednostkami administracyjno-terytorialnymi Republiki Mołdawii (Nr 271/94 z 3 czerwca 1994 r.). Poza tym, istnieje cały szereg umów dwustronnych, które regulują współpracę pomiędzy Ukrainą a wspomnianymi państwami sąsiadującymi w kwestiach zabezpieczenia ochrony granicy, przemieszczania się przez granicę ludzi, środków lokomocji i towarów oraz współpracy pomiędzy słuŝbami granicznymi. Bezpośrednio współpracy transgranicznej dotyczą równieŝ dokumenty, które wytyczają strategiczne kierunki rozwoju Ukrainy na drodze do Unii Europejskiej. Są to między innymi: Strategia integracji Ukrainy z Unią Europejską (zatwierdzona Dekretem Prezydenta Ukrainy z 11 czerwca 1998 r.), Narodowy program integracji Ukrainy z Unią Europejską (zatwierdzony 14 września 2002 r.) oraz Państwowy program kształcenia, przekształcenia i podwyŝszenia kwalifikacji specjalistów w dziedzinie europejskiej i euroatlantyckiej na lata (zatwierdzony 13 grudnia 2003 r.). Potrzeba rozbudowy normatywno-prawnej bazy współpracy międzyregionalnej i transgranicznej została określona w Rozporządzeniu Gabinetu Ministrów Ukrainy O przedsięwzięciach w zakresie realizacji Koncepcji państwowej polityki regionalnej z 13 września 2001 r. oraz w Postanowieniu Gabinetu Ministrów Ukrainy Niektóre kwestie rozwoju współpracy transgranicznej i euroregionów z 29 kwietnia 2002 r. W wymienionych wyŝej dokumentach określone zostały następujące priorytety:

3 18 podniesienie konkurencyjności ukraińskich terytoriów na zachodnich granicach państwa; budowa przejść granicznych oraz odpowiedniej infrastruktury; podpisanie nowych umów transgranicznych; rozwój sieci ośrodków logistycznych oraz ośrodków wspierania przedsiębiorczości; koordynacja rozwoju przygranicznych regionów w dziedzinie socjalno- -ekonomicznej i ekologicznej; dostosowanie ukraińskiego ustawodawstwa w ww. dziedzinach do ustawodawstwa europejskiego. 24 czerwca 2004 r. Rada NajwyŜsza Ukrainy uchwaliła Ustawę Ukrainy O współpracy transgranicznej. Ustawa określa m.in.: cele i zasady polityki państwa w dziedzinie współpracy transgranicznej, zakres pełnomocnictw ukraińskich podmiotów współpracy transgranicznej, zasady i formy wspierania przez państwo współpracy transgranicznej oraz jej zabezpieczenie finansowe. Nie omawiając szczegółowo danej Ustawy z punktu widzenia prawnego, warto zaznaczyć, Ŝe nie koliduje ona z aktualnym ustawodawstwem Ukrainy, które reguluje rozmaite zagadnienia udziału lokalnych społeczności i władz obwodów przygranicznych we współpracy transgranicznej. Wśród pozytywnych cech ustawy nadmienić naleŝy przejrzyste określenie podmiotów współpracy transgranicznej (wspólnoty terytorialne, ich organy przedstawicielskie, lokalne organy władzy wykonawczej Ukrainy) oraz jej uczestników, za których uwaŝane są podmioty prawne i fizyczne, organizacje społeczne, biorące udział we współpracy transgranicznej. Ostatnie stwierdzenie jest waŝne ze względu na to, Ŝe jedną z cech ukraińskich realiów w zakresie realizacji współpracy transgranicznej pozostają próby ścisłego jej administrowania ze strony lokalnych władz zamiast koordynacji wysiłków róŝnych uczestników. Dlatego w definicji podmiotów współpracy transgranicznej Ukrainy, ustawodawca kładzie szczególny nacisk na wykonanie przez ww. władze właśnie funkcji koordynacyjnych. Oceniając miejsce Ustawy O współpracy transgranicznej w rozbudowie polityki rozwoju regionalnego Ukrainy wskazać naleŝy jej główną wadę była ona mocno zdezaktualizowana juŝ w momencie jej uchwalenia. Wśród innych wad moŝna wyodrębnić następujące: po pierwsze faktycznie ignoruje ona rolę współpracy transgranicznej jako jednego z instrumentów rozwoju regionalnego i nie rozpatruje go jako części składowej regionalnej polityki na Ukrainie; po drugie autorzy Ustawy nie zdołali przezwycięŝyć dominującej wśród ukraińskich organów władz państwowych róŝnych szczebli wizji współpracy transgranicznej jako instrumentu współpracy głównie gospodarczej. Między innymi, ogólne koordynowanie współpracy transgranicznej Ustawa powierza specjalnie upełnomocnionemu centralnemu organowi władzy wykonawczej

4 Podstawy prawne funkcjonowania euroregionów na Ukrainie 19 ds. polityki gospodarczej. Tymczasem zjawisko współpracy transgranicznej jest nie tylko bardziej złoŝone, ale teŝ wielowymiarowe, wykraczające poza ramy współpracy gospodarczej i obejmujące o wiele szerszy zestaw aspektów funkcjonowania mieszkańców przygranicznych terenów; po trzecie ustawa utrzymała istniejące formy wsparcia finansowego współpracy transgranicznej przez państwo, а faktycznie ich brak: państwowe wsparcie finansowe moŝe być przyznane projektom (programom) współpracy transgranicznej, które mają wystarczającą argumentację na rzecz efektywnego rozwiązywania aktualnych problemów і zostały wybrane w drodze konkursu. Źródła i mechanizmy udzielania takiego wsparcia ze strony państwa nie zostały jednak określone. Na dzień dzisiejszy projekty i programy współpracy transgranicznej, które są realizowane w przygranicznych regionach Ukrainy, finansowane są głównie przez międzynarodowych sponsorów; po czwarte w Ustawie nie wzięto pod uwagę zmiany mechanizmu wspierania współpracy transgranicznej ze strony Unii Europejskiej, w szczególności nowych instrumentów dobrego sąsiedztwa oraz zreformowania odpowiednich programów Komisji Europejskiej (Phare/TACIS CBC oraz INTERREG). W tym kontekście waŝne są dwa momenty: pierwszy dotyczy stanu wsparcia finansowego projektów i programów współpracy transgranicznej ze strony państwa i władz lokalnych. Jednym z głównych wymogów w zakresie ich dofinansowania przez Komisję Europejską (programy TACIS CBC oraz Programy Sąsiedztwa ) jest zapewnienie przez samego beneficjenta wkładu finansowego w granicach nie mniej niŝ 20% wartości projektu. W wielu przypadkach lokalne budŝety nie są w stanie znaleźć środków finansowych na tego typu dofinansowanie; drugi związany jest z akcentowaniem stosowania podejścia programowego do rozwoju współpracy na granicy rozszerzonej UE. Chodzi o potrzebę wspólnego planowania i koordynacji rozwoju przygranicznych terenów przez władze lokalne wszystkich państw oraz wdroŝenie zasady zdecentralizowanej organizacji Programów Sąsiedztwa, która przewiduje podniesienie roli władz lokalnych w wytypowaniu priorytetów współpracy transgranicznej dla tego lub innego terytorium. Właśnie tu dają się we znaki skutki zwlekania z przeprowadzeniem reformy administracyjnej na Ukrainie brak moŝliwości realizacji planowania strategicznego i koordynacji programów transgranicznych przez lokalne władze samorządowe oraz podporządkowanie miejscowych władz władzom centralnym, wynikające z istniejącej bazy normatywno-prawnej. Poza tym, Ukraina ma bardzo ograniczone doświadczenia w angaŝowaniu do planowania rozwoju terytorialnego organizacji pozarządowych, co równieŝ ujemnie rzutuje na skuteczność rozwiązywania konkretnych problemów.

5 20 Mimo tego, Ŝe Ustawa Ukrainy O współpracy transgranicznej jest bezbłędnie skonstruowana z punktu widzenia prawnego, to jednak odzwierciedla ona błędność realizowanej na Ukrainie polityki regionalnej, która doprowadziła do faktycznego braku skutecznych administracyjnych, finansowych oraz instytucjonalnych instrumentów rozwoju terytorialnego oraz zapewnienia konkurencyjności ukraińskich regionów. Istniejące problemy z realizacją projektów współpracy transgranicznej przez lokalne społeczności oraz ukraińskie władze są bezpośrednim odzwierciedleniem wad polityki regionalnej państwa. Doświadczenia w realizacji współpracy transgranicznej zdobyte przez sąsiadujące z Ukrainą kraje Europy Środkowej pokazują, Ŝe tam ww. współpraca jest traktowana jako część składowa polityki rozwoju regionalnego. W tych krajach nie uchwalano specjalnych ustaw o współpracy transgranicznej, dokonując jej regulacji na podstawie wszechstronnych ustaw o rozwoju regionalnym (Ustawa O rozwoju regionalnym i planowaniu przestrzennym na Węgrzech; Ustawa O regionalnym rozwoju w Rumunii przykład jednego z najbardziej pragmatycznych modeli realizacji polityki rozwoju regionalnego). Ze względu na to, Ŝe Ustawa O współpracy transgranicznej praktycznie nie wniosła nic nowego do juŝ istniejącego pola legislacyjnego, w którym jest realizowana współpraca społeczności lokalnych i władz przygranicznych regionów Ukrainy z odpowiednikami krajów sąsiadujących, wartością dodaną Ustawy mogłaby stać się jej nowelizacja w kierunku przejrzystego określenia mechanizmu udzielania wsparcia finansowego ze strony państwa. Musimy jednak przyznać, Ŝe mimo wieloletnich rozmów o konieczności rozbudowy i wsparcia na szczeblu państwowym sieci agencji rozwoju regionalnego, które w przygranicznych regionach Ukrainy mogłyby pełnić rolę kół napędowych współpracy transgranicznej, ich tworzenie zaczęło się i odbywa się Ŝywiołowo, przewaŝnie bez Ŝadnego wsparcia ze strony państwa. Ukraińskie ARR oraz organizacje pozarządowe, działające w dziedzinie rozwoju regionalnego i lokalnego, funkcjonują głównie ze środków finansowych otrzymywanych od sponsorów zagranicznych i międzynarodowych. Brak jest koordynacji działalności ARR zarówno w środowisku ARR, jak teŝ z władzami i samorządem terytorialnym. W realizacji współpracy transgranicznej nie wdraŝa się więc kompleksowego podejścia do rozwiązywania problemów rozwoju terenów przygranicznych Ukrainy, co obniŝa efekt synergiczny, który byłby osiągalny pod warunkiem naleŝytej koordynacji i współpracy międzysektorowej. Jak widać, udział przygranicznych obwodów Ukrainy we współpracy transgranicznej opiera się na dość rozwiniętej bazie normatywno-prawnej. Specjaliści wskazują jednak na niedoskonałości bazy normatywno-prawnej z punktu widzenia funkcjonowania euroregionów i rozgraniczenia pełnomocnictw pomiędzy nimi a władzami centralnymi. Obecnie na Ukrainie liczne problemy rozwiązuje się na szczeblu rządów krajów-uczestników euroregionów, poniewaŝ ustawa O współpracy transgranicznej (2004 r.) faktycznie zignorowała rolę współpra-

6 Podstawy prawne funkcjonowania euroregionów na Ukrainie 21 cy transgranicznej jako jednego z instrumentów rozwoju regionalnego i nie uznała go za część składową regionalnej polityki na Ukrainie, jak teŝ nie przezwycięŝyła panującego w mniemaniu ukraińskich władz państwowych róŝnych szczebli odbioru współpracy transgranicznej jako instrumentu współpracy przewaŝnie gospodarczej. Taką koordynację współpracy transgranicznej ukraiński ustawodawca powierzył specjalnemu centralnemu organowi władz wykonawczych ds. polityki gospodarczej. Z kolei Konwencja Madrycka równieŝ, zresztą siłą rzeczy, nie moŝe zawierać rozwiązań uwzględniających aktualne ukraińskie problemy. Zarządzanie mieniem państwowym na szczeblu rejonów (powiatów) odbywa się na wyŝszych szczeblach władzy (obwodowa administracja państwowa lub Gabinet Ministrów Ukrainy). Brak zgodności w działaniach organów władz wykonawczych prowadzi do braku odpowiedzialności regionalnych urzędników za błędne decyzje i bezczynność, а więc zmniejsza poziom zaufania społecznego. Z doświadczeń krajów europejskich, zwłaszcza sąsiadujących z Ukrainą państw Europy Środkowej, które przeszły drogę ewolucyjną od członkostwa w obozie demoludów do członkostwa w UE, wynika, Ŝe kompleksu ww. problemów, z którymi boryka się Ukraina, nie da się rozwiązać metodą tzw. przedsięwzięć połowicznych. Cel polityki państwa w dziedzinie współpracy transgranicznej, zapisany w stosownej ustawie (brzmiący następująco: tworzenie warunków sprzyjających efektywnej i wzajemnie korzystnej współpracy podmiotów i uczestników transgranicznej współpracy Ukrainy, podniesienie poziomu społeczno-ekonomicznego rozwoju regionów Ukrainy oraz poziomu Ŝycia ludności ) moŝe być osiągnięty tylko pod warunkiem wdroŝenia jednolitej i skutecznej polityki rozwoju regionalnego. Owa polityka powinna zaproponować rozwiązania w zakresie tworzenia skutecznie funkcjonujących instrumentów prawnych, instytucjonalnych i finansowych, które w połączeniu z odpowiednio przygotowaną do ukraińskich warunków reformą administracyjną spowodowałyby decentralizację zarządzania państwowego i podwyŝszenie roli samorządów terytorialnych. Literatura Закон України, Про транскордонне співробітництво від р., 1861-IV, Голос України, 22 липня Закон України, Про місцеве самоврядування в Україні від , Відомості Верховної Ради (ВВР), 1997, 24. Закон України, Про місцеві державні адміністрації від р., Відомості Верховної Ради (ВВР), 1999, 20 21, Указ Президента України від , 341/2001, Про Концепцію державної регіональної політики.

7 22 Указ Президента України від , 341/2001, Про Концепцію державної регіональної політики // Розширення Європейського Союзу: вплив на відносини України з центральноєвропейськими сусідами. - К., Студенніков І. (2000), Транскордонне співробітництво та його місце в регіональному роз витку. Регіональна політика в країнах Європи: Уроки для України, за ред. С. Максименка. - К. Streszczenie W artykule przeprowadzono analizę podstaw prawnych regulujących udział ukraińskich regionów przygranicznych we współpracy transgranicznej w obszarze europejskim. Summary Legal Base for Euroregion Functioning in Ukraine The article presents the analysis of the legislation base, which regulates the participation of Ukrainian border regions in cross-border cooperation within the Euroregions areas.