Odsyłanie do przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe przez użycie sformułowania przepisy stosuje się odpowiednio

Transkrypt

1 Dobre praktyki legislacyjne 115 Odsyłanie do przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe przez użycie sformułowania przepisy stosuje się odpowiednio Tezy: 1. Respektowanie zasady określoności przepisów prawa na etapie redagowania tekstu aktu prawnego powinno przejawiać się w unikaniu konstruowania przepisów odsyłających do przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe przez użycie sformułowania przepisy stosuje się odpowiednio. 2. W przypadku gdy zachodzi konieczność objęcia w rozporządzeniu materii, która pierwotnie nie została ujęta wprost w treści upoważnienia ustawowego, a która wynika z zastosowania w przepisach ustawy formuły przepisy stosuje się odpowiednio, w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych oraz zachowania konstytucyjnych wymogów dotyczących konstrukcji upoważnienia ustawowego zaleca się: 1) zredagowanie odrębnego upoważnienia odnoszącego się wprost do zakresu przedmiotowo-podmiotowego wynikającego z przepisów zawierających odesłanie do odpowiedniego stosowania bądź 2) wyodrębnienie w tekście ustawy wspólnych przepisów materialnych regulujących kompleksowo dane zagadnienie wobec wszystkich grup podmiotowych, co umożliwi skonstruowanie jednego upoważnienia ustawowego określającego szczegółowo zakres spraw przekazanych do uregulowania wówczas wieloznaczna formuła przepisy stosuje się odpowiednio nie znajdzie zastosowania. 3. Jedynie jako rozwiązanie mające charakter wyjątkowy, wyłącznie w przypadku gdy jest możliwe i wystarczające odpowiednie stosowanie aktu wykonawczego, z uwagi na istotę zasady określoności przepisów prawa jednoznaczne wskazanie woli projektodawcy może nastąpić przez zastosowanie formuły: do (kogo/czego, tj. wskazanie zakresu spraw, do których następuje odesłanie) przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. X ustawy z dnia o stosuje się odpowiednio.

2 116 Dobre praktyki legislacyjne Zasada określoności przepisów prawa jest wywodzona z art. 2 Konstytucji RP i w ocenie Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zasady prawa 1). Wynika z niej obowiązek konstruowania przepisów prawnych w sposób przejrzysty i zrozumiały dla jej adresatów. Jest także jednym z elementów definiujących demokratyczne państwo prawne. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że określoność prawa stanowi także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa [ ]. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego 2). Z kolei z zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikają dyrektywy dotyczące stanowienia prawa, które łącznie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nazwane są zasadami poprawnej legislacji. Należą do nich między innymi zasada niedziałania prawa wstecz, zasada ochrony praw słusznie nabytych, zasada pacta sunt servanda, zasada poszanowania interesów w toku, zasada stosowania odpowiedniej vacatio legis, zakaz zmiany prawa podatkowego w trakcie trwania roku podatkowego, zasada określoności przepisów prawa 3). Przejawem realizacji zasady określoności przepisów prawa jest formułowanie przepisów w sposób poprawny pod względem językowym, logiczny i precyzyjny, tak aby intencja ustawodawcy co do kręgu podmiotów i okoliczności zastosowania danej normy prawnej nie budziła u jej adresatów wątpliwości. Wśród powszechnie stosowanych technik legislacyjnych szczególne miejsce, w kontekście zasady określoności przepisów prawa, zajmuje często używane sformułowanie, w którego myśl niektóre przepisy stosuje się odpowiednio. Jak podkreśla Sąd Najwyższy, w piśmiennictwie trafnie zauważa się, że pojęcie odpowiedniości stosowania określonego przepisu oznacza, że niektóre jego postanowienia będzie można stosować bez żadnej modyfikacji, inne trzeba będzie odpowiednio zmodyfikować, a jeszcze innych w ogóle nie będzie można stosować 4). Używanie sformułowania stosuje się odpowiednio ma na celu osiągnięcie skrótowości tekstu prawnego. O możliwości skracania tekstu prawnego mówi 156 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), 1) Wyrok TK z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt Kp 3/09. 2) Wyrok TK z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt K 8/08. 3) Wyrok TK z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt P 19/10. 4) Uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt III CZP 51/12.

3 Dobre praktyki legislacyjne 117 zwanego dalej ZTP. W myśl przywołanego przepisu poza skrótowością celem odesłań może być także osiągnięcie spójności tekstu. W jednym i drugim przypadku niezbędne jest jednoznaczne wskazanie przepisu lub przepisów prawnych, do których się odsyła. W literaturze wskazuje się, że posługiwanie się w tekście aktu prawnego sformułowaniem o odpowiednim stosowaniu przepisów służy właśnie osiągnięciu spójności tego tekstu 5). Najczęściej używa się tej techniki w odniesieniu do przepisów określających tryb jakiegoś postępowania, rzadziej w odniesieniu do przepisów materialnych. Jednakże z użyciem formuły o odpowiednim stosowaniu przepisów wiąże się niebezpieczeństwo pewnej dowolności odpowiedniego stosowania przepisów, do których się odsyła 6), i to pomimo wskazania konkretnych przepisów. W konsekwencji stosowanie tej techniki może się wiązać z naruszeniem zasady określoności przepisów prawa. Interpretacja norm należy bowiem każdorazowo do podmiotów stosujących dane przepisy prawne oraz podmiotów egzekwujących stosowanie tych przepisów. Posłużenie się formułą o odpowiednim stosowaniu przepisów prawnych powinno być dokładnie przemyślane, gdyż z uwagi na możliwość dokonania różnych interpretacji (stosowanie wprost, stosowanie z modyfikacją, niestosowanie danego przepisu) strony danego stosunku prawnego mogą w odmienny sposób wywodzić normy z poszczególnych przepisów. O częstych problemach związanych z praktycznym stosowaniem przepisów zawierających sformułowanie stosuje się odpowiednio może świadczyć bogate orzecznictwo, w tym także Trybunału Konstytucyjnego 7). Zdarza się także, że z pozoru właściwie zastosowane wytyczne wynikające z 156 ZTP polegające zarówno na wskazaniu zakresu spraw, do których następuje odesłanie, jak i na jednoznacznym wskazaniu przepisów, do których się odsyła, może nie w pełni wdrażać zasadę określoności przepisów prawa, a w konsekwencji nie regulować w sposób precyzyjny sytuacji jednostki. Dzieje się tak wówczas, gdy odesłanie do odpowiedniego stosowania obejmuje również przepisy zawierające upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego. 5) Tak np. Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, pod redakcją naukową J. Warylewskiego, Warszawa 2003, s ) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Warszawa 2004, s ) Np. wyrok TK z dnia: 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, 7 września 2010 r. sygn. akt P 94/08, 19 maja 2011 r. sygn. akt SK 9/08, 18 października 2011 r. sygn. akt SK 2/10.

4 118 Dobre praktyki legislacyjne Przykład USTAWA z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593, z późn. zm.) Art Do żołnierzy pełniących służbę kandydacką stosuje się odpowiednio przepisy art. 8, art. 18, art. 26, art , art , art. 59, art. 60b, art c, art. 70 i art Objaśnienie Przywołany przepis prawidłowo wskazuje zakres spraw, do których następuje odesłanie przez określenie kręgu podmiotów, tj. żołnierzy pełniących służbę kandydacką, a następnie wymienia konkretne przepisy, które będą znajdować odpowiednie zastosowanie. Ustawodawca przyjął, że do kandydatów na żołnierzy zawodowych należy odpowiednio stosować przepisy odnoszące się do żołnierzy zawodowych i określające ich prawa, obowiązki, ograniczające w pewnym zakresie swobody obywatelskie oraz normujące tryb postępowania m.in. w sprawach związanych z kierowaniem do pełnienia służby poza granicami kraju, wymiany oraz zwrotu wojskowych dokumentów osobistych, czy też informowania przez kandydata na żołnierza zawodowego o zamiarze wyjazdu i pobytu za granicą. Ze względu na poruszaną w tych przepisach materię kształtującą pozycję jednostki związana z jasnością przepisu jego precyzja powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie 8). Natomiast część przepisów wymienionych w art. 132 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwanej dalej wojskową ustawą pragmatyczną, nie stanowi norm materialnych, lecz zawiera upoważnienia ustawowe do wydania aktów wykonawczych są to przepisy art. 26 ust. 22, art. 48 ust. 8, art. 49 ust. 6, art. 50 ust. 3, art. 50a ust. 1a i 6, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 5, art. 59 ust. 3, art. 66 ust. 2 i 3, art. 67 ust. 7, art. 67a ust. 2, art. 67b ust. 2, art. 70 ust. 4, art. 107 ust. 4 czy art. 108 ust. 4. Mając na względzie utrwaloną w orzecznictwie interpretację odpowiedniego stosowania przepisów, należy postawić sobie pytanie, czy w odniesieniu do upoważnień ustawowych można te przepisy stosować wprost, z pewnymi 8) Np. wyrok TK z dnia: 15 listopada 2010 r. sygn. akt P 32/09, 6 marca 2012 r. sygn. akt K 15/08.

5 Dobre praktyki legislacyjne 119 modyfikacjami, a jeśli tak, to jak daleko idącymi, czy można nie stosować ich wcale. W przypadku wojskowej ustawy pragmatycznej wydaje się, że zastosowane zostały wszystkie trzy możliwości, przy czym granica między stosowaniem aktów wykonawczych wprost a niestosowaniem ich w ogóle jest trudna do ustalenia, a co za tym idzie przyjęta w tej ustawie konstrukcja nie realizuje w pełni zasady określoności przepisów prawa. Podkreślić ponadto należy, że o ile skorzystanie z takiej formy odpowiedniego stosowania może niekiedy zostać uznane za prawidłowe, w przypadku gdy przepisy aktów wykonawczych będą stosowane do kandydatów na żołnierzy zawodowych, o tyle obejmowanie zakresem przedmiotowym w tych aktach wykonawczych wprost żołnierzy pełniących służbę kandydacką budzi poważne wątpliwości. Przykłady USTAWA z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Art Żołnierze zawodowi otrzymują umundurowanie, wyekwipowanie i uzbrojenie oraz, w określonych przypadkach, wyżywienie albo równoważnik pieniężny w zamian za te należności. 2. Minister Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowe warunki i normy umundurowania oraz wyekwipowania, w tym w ubiory cywilne, żołnierzy zawodowych, a także organy właściwe w sprawach zaopatrywania w te przedmioty; 2) szczegółowe warunki i normy uzbrojenia żołnierzy zawodowych; 3) przypadki, w których żołnierzom zawodowym przysługuje bezpłatne wyżywienie, i normy tego wyżywienia. ROZPORZĄDZENIE MINISTRA OBRONY NARODOWEJ z dnia 11 grudnia 2009 r. w sprawie bezpłatnego wyżywienia żołnierzy zawodowych i kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 216, poz. 1679) Na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 132 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892, z późn. zm.) zarządza się, co następuje:

6 120 Dobre praktyki legislacyjne 1. Rozporządzenie określa przypadki, w których żołnierzom zawodowym i kandydatom na żołnierzy zawodowych przysługuje bezpłatne wyżywienie, i normy tego wyżywienia. USTAWA z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Art Żołnierzom zawodowym wydaje się wojskowy dokument osobisty stwierdzający pełnienie zawodowej służby wojskowej oraz, w szczególnych przypadkach, dokument osobisty stwierdzający pełnienie tej służby w określonej jednostce wojskowej. 8. Minister Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia: 1) terminy ważności wojskowych dokumentów osobistych, warunki i tryb wymiany oraz zwrotu tych dokumentów, a także sposób postępowania przy ich wydawaniu; 2) zakres i sposób prowadzenia ewidencji wojskowej oraz sposób jej odtwarzania w przypadku zniszczenia lub zaginięcia, a także wzory dokumentów ewidencyjnych; 3) wzory wojskowych dokumentów osobistych oraz sposób dokonywania wpisów w tych dokumentach i postępowania z nimi, a także organy właściwe do ich wydawania. ROZPORZĄDZENIE MINISTRA OBRONY NARODOWEJ z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie ewidencji wojskowej żołnierzy zawodowych i żołnierzy pełniących służbę kandydacką (Dz. U. Nr 63, poz. 393) Na podstawie art. 48 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892, z późn. zm.) zarządza się, co następuje: Rozdział 1 Przepisy ogólne 1. Rozporządzenie określa: 1) zakres i sposób prowadzenia ewidencji wojskowej żołnierzy zawodowych i żołnierzy pełniących służbę kandydacką;

7 Dobre praktyki legislacyjne 121 2) sposób odtwarzania ewidencji w przypadku jej zniszczenia lub zaginięcia; 3) wzory dokumentów ewidencyjnych. Objaśnienie Jak wynika ze wskazanych przykładów, treść upoważnień ustawowych do wydania aktów wykonawczych odnosi się jedynie do żołnierzy zawodowych. Projektodawca uznał, że wynikające z art. 132 wojskowej ustawy pragmatycznej odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów zawierających upoważnienie uzasadnia zastosowanie przepisów upoważniających wprost do kandydatów na żołnierzy zawodowych, a co za tym idzie, że możliwe jest uregulowanie w tych aktach wykonawczych także sytuacji żołnierzy pełniących służbę kandydacką. Przyjęte rozwiązanie należy jednak uznać za niewłaściwe. Przede wszystkim pozostaje ono w sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a w sytuacji gdy podstawa prawna jest przywołana w związku z art. 132 wojskowej ustawy pragmatycznej także z 119 ust. 1 ZTP. Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Żaden z przytoczonych przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przyznaje wprost organowi upoważnionemu do wydania aktów wykonawczych kompetencji do objęcia zakresem regulacji także żołnierzy pełniących służbę kandydacką. W tym znaczeniu art. 48 ust. 8 czy art. 66 ust. 2 pkt 3 wojskowej ustawy pragmatycznej nie może być odczytywany jako szczegółowe upoważnienie, ponieważ nie wskazuje zakresu spraw faktycznie uregulowanych w rozporządzeniach. Objęcie zakresem przedmiotowym w przywołanych rozporządzeniach kandydatów na żołnierzy zawodowych należy rozumieć jako uzupełnienie ustawy w sposób samoistny, co wielokrotnie było wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny jako postępowanie wadliwe. Kompetencji prawodawczych nie należy domniemywać z upoważnienia. Żadne rozporządzenie nie może być oparte na upoważnieniu domniemanym lub opartym na wykładni celowościowej 9). Należy przyjąć, że w przytoczonych aktach wykonawczych, a zwłaszcza w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie ewidencji wojskowej żołnierzy zawodowych i kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 63, poz. 393), które w swej podstawie prawnej nie odwołuje się do art. 132 woj- 9) Np. wyrok TK z dnia: 5 marca 2013 r. sygn. akt U 2/1, 22 listopada 2010 r. sygn. akt P 28/08.

8 122 Dobre praktyki legislacyjne skowej ustawy pragmatycznej pozwalającego na znalezienie norm odnoszących się do kandydatów na żołnierzy zawodowych, zastosowano wykładnię celowościową i funkcjonalną. Tymczasem przepis ustawy ustanawiający upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczych 10). W konsekwencji przyjęte przez projektodawcę rozwiązanie polegające na wydaniu rozporządzenia na podstawie dwóch odrębnych przepisów ustawy upoważniającej, poza zastosowaniem niedopuszczalnej w tym przypadku wykładni, narusza również zasady techniki prawodawczej. Jeden przepis stanowi upoważnienie ustawowe, drugi z kolei jest upoważnieniem domniemanym, co jednoznacznie należy odczytać jako naruszenie 119 ust. 1 ZTP mówiącego o tym, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie. Wydawanie aktów prawnych na podstawie jednego przepisu upoważniającego jest o tyle uzasadnione, że pozwala na wyeliminowanie problemów interpretacyjnych i intertemporalnych w przypadku zmiany lub uchylenia tylko jednego z przepisów ustawowych przywołanych jako podstawa prawna. Z tego tytułu oraz z uwagi na konieczność stosowania zasady określoności przepisów prawa zasada, zgodnie z którą na podstawie jednego przepisu upoważniającego może być wydawany jeden akt wykonawczy, powinna stanowić bezwzględną dyrektywę przy tworzeniu aktów wykonawczych. Ze względu zatem na możliwość zastosowania różnorodnej wykładni przepisu, którego treść może być odczytywana jedynie według reguł wykładni językowej, zasadne jest przyjęcie tezy o konieczności unikania w tworzonych przepisach skrótowości tekstu osiąganej przez zastosowanie formuły stosuje się odpowiednio do przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe. Jeżeli natomiast powstanie konieczność uregulowania w akcie wykonawczym materii, która pierwotnie nie została ujęta w treści upoważnienia ustawowego, a która ze względu na zastosowaną technikę osiągnięcia skrótowości tekstu prawnego wynikała z odpowiedniego stosowania przepisów zawierających upoważnienie, niezbędne jest zredagowanie odrębnego upoważnienia odnoszącego się wprost do zakresu przedmiotowo-podmiotowego określonego w przepisach zawierających odesłanie do odpowiedniego stosowania. Będzie to oznaczało co prawda wprowadzenie do systemu prawnego dodatkowego aktu prawnego, a także rozszerzenie samej ustawy, jednak skróto- 10) Np. wyrok TK z dnia: 30 czerwca 2009 r. sygn. akt P 45/08, 10 lipca 2001 r. sygn. akt P 4/00.

9 Dobre praktyki legislacyjne 123 wość tekstu prawnego nie jest jego tak doniosłą wartością, żeby wolno ją było osiągać kosztem jednoznaczności 11). Z całą pewnością proponowane rozwiązanie będzie korzystne dla podmiotów, do których będzie adresowana dana regulacja, gdyż pozwoli w prosty sposób odnaleźć w obrębie danego aktu prawnego regulacje tych podmiotów dotyczące. W omawianej wojskowej ustawie pragmatycznej takie rozwiązanie byłoby szczególnie wskazane z uwagi na już istniejący rozdział 8 regulujący służbę wojskową kandydatów na żołnierzy zawodowych. Przyczyniłoby się to do kompleksowego uregulowania sytuacji tej grupy podmiotów bez potrzeby analizowania całej ustawy i zgadywania, które akty wykonawcze odnoszące się do żołnierzy zawodowych będą także dotyczyły kandydatów na żołnierzy zawodowych. Nie jest to zresztą rozwiązanie nowatorskie, gdyż znajduje swoje zastosowanie w omawianej ustawie. Przykład USTAWA z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Art Minister Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowe warunki i tryb powoływania do służby kandydackiej; 2) szczegółowe warunki i tryb przyjmowania do uczelni wojskowych, szkół podoficerskich i ośrodków szkolenia; 3) wysokość opłat z tytułu egzaminów wstępnych dla osób ubiegających się o przyjęcie na studia do uczelni wojskowych i szkół podoficerskich oraz szczegółowy tryb ich pobierania; 4) warunki i tryb mianowania na stopnie wojskowe żołnierzy pełniących służbę kandydacką; 5) przebieg służby kandydackiej, warunki i tryb opiniowania żołnierzy pełniących służbę kandydacką, ich uprawnienia inne niż określone w ustawie oraz tryb postępowania związany ze zwalnianiem ze służby kandydackiej. Objaśnienie Przepis art. 137 wojskowej ustawy pragmatycznej został umieszczony w rozdziale regulującym służbę wojskową kandydatów na żołnierzy zawodowych, podobnie jak art. 132 zawierający normę o odpowiednim stosowaniu. Wśród przepisów wyszczególnionych w art. 132 wojskowej ustawy pragma- 11) S. Wronkowska. M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, op. cit., s. 300.

10 124 Dobre praktyki legislacyjne tycznej znajduje się odesłanie do przepisu art. 26 regulującego zasady opiniowania żołnierzy zawodowych, w tym także do jego ust. 22 pkt 1 zawierającego upoważnienie dla Ministra Obrony Narodowej do wydania rozporządzenia określającego m.in. warunki i tryb opiniowania żołnierzy zawodowych. Jest to więc zakres analogiczny do zakresu ujętego w art. 137 ust. 1 pkt 5 wojskowej ustawy pragmatycznej w odniesieniu do żołnierzy pełniących służbę kandydacką. Takie rozwiązanie pozwala na bezszkodowe skrócenie tekstu aktu prawnego i zachowanie zasady określoności przepisów prawa, z jednoczesnym poszanowaniem wymogu wydania rozporządzenia na podstawie szczegółowego upoważnienia określającego zakres spraw przekazanych do uregulowania. Inną preferowaną metodą pozwalającą na wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz umożliwiającą zachowanie konstytucyjnych wymogów dotyczących konstrukcji upoważnienia ustawowego może być wyodrębnienie w tekście ustawy wspólnych przepisów materialnych regulujących kompleksowo dane zagadnienie w odniesieniu do wszystkich grup podmiotowych, co umożliwi skonstruowanie jednego upoważnienia ustawowego określającego szczegółowo zakres poszczególnych spraw przekazanych do uregulowania. W takim przypadku konstrukcja o odpowiednim stosowaniu przepisów zostanie całkowicie wyeliminowana z tekstu prawnego jako bezprzedmiotowa. Rozwiązanie takie pozwoli również skupić w jednym miejscu ustawy wspólne regulacje odnoszące się do wszystkich grup podmiotowo-przedmiotowych, mające ulec skonkretyzowaniu w drodze aktu wykonawczego. Tym samym przyczyni się także do osiągnięcia skrótowości tekstu oraz ograniczenia liczby wydawanych aktów wykonawczych. W przypadku omawianej wojskowej ustawy pragmatycznej próbę wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych w związku z wynikającymi z jej art. 132 odesłaniami do odpowiedniego stosowania przepisów zawierających upoważnienia ustawowe podjęto w projekcie ustawy o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1278 VII Kadencji Sejmu RP). Przykład Projekt ustawy o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1278 VII Kadencji Sejmu RP) Art. 1. W ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany:

11 Dobre praktyki legislacyjne ) po art. 137 dodaje się rozdział 8a w brzmieniu: Rozdział 8a Umundurowanie i wyekwipowanie, uzbrojenie, karty i tabliczki tożsamości żołnierzy zawodowych i żołnierzy pełniących służbę kandydacką Art. 137a. 1. Żołnierze zawodowi i żołnierze pełniący służbę kandydacką w czasie wykonywania zadań służbowych są obowiązani do noszenia przepisowego umundurowania, odznak i oznak wojskowych. [ ] 4. Minister Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje, zestawy i wzory umundurowania, a także okoliczności i sposób noszenia umundurowania oraz oznak wojskowych; 2) warunki, okoliczności i sposób noszenia uzbrojenia; 3) przypadki, w których żołnierze zawodowi i żołnierze pełniący służbę kandydacką są zwolnieni od obowiązku noszenia umundurowania i oznak wojskowych w czasie wykonywania zadań służbowych; 4) warunki i sposób noszenia orderów, odznaczeń i odznak. [ ]. Objaśnienie Część zagadnień dotyczących kandydatów na żołnierzy zawodowych, które były regulowane w rozporządzeniach odnoszących się do żołnierzy zawodowych, ujęto w odrębnym rozdziale dotyczącym żołnierzy zawodowych oraz kandydatów na żołnierzy zawodowych w ten sposób przepisy materialne odniesiono zarówno do żołnierzy zawodowych, jak i do kandydatów na żołnierzy zawodowych. Dzięki temu rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia umieszczonego w obrębie takich przepisów będzie spełniało wymogi wynikające z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z 119 ust. 1 ZTP, a tym samym realizowało zasadę określoności przepisów prawa. Sporadycznie można przyjąć za dopuszczalne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu, który formułuje upoważnienie ustawowe przez wskazanie wprost, że chodzi o stosowanie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tego konkretnego przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego.

12 126 Dobre praktyki legislacyjne Przykład ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ZDROWIA z dnia 29 września 2011 r. w sprawie trybu zawierania umów w celu realizacji zadań z zakresu ochrony zdrowia publicznego przed zakażeniami i chorobami zakaźnymi oraz sposobu ich finansowania (Dz. U. Nr 220, poz. 1311) W przypadku konkursu ofert na realizację zadań z zakresu ochrony zdrowia publicznego przed zakażeniami i chorobami zakaźnymi, o których mowa w art. 42 ust. 2 ustawy, które są usługami medycznymi w rozumieniu załącznika II B do dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE L 134 z , str. 114; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 7, str. 132), do opisu przedmiotu zamówienia stosuje się odpowiednio art. 29 ust. 1 3, art. 30 ust. 1 6 i art. 31 ust. 1 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.) oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 31 ust. 4 tej ustawy. ROZPORZĄDZENIE MINISTRA FINANSÓW z dnia 8 lutego 2013 r. w sprawie zwolnień od podatku akcyzowego (Dz. U. poz. 212) Do dokumentu dostawy wyrobów objętych zwolnieniem od akcyzy, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, stosuje się odpowiednio przepisy wydane na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy. Objaśnienie Proponowane rozwiązanie wskazuje jednoznacznie adresatom norm prawnych, że przepisy konkretnego aktu wykonawczego są skierowane także do nich. Wykorzystanie jednak takiej techniki legislacyjnej musi zostać poprzedzone analizą treści przepisów aktu wykonawczego, do którego następuje odesłanie. Akt ten nie powinien zawierać przepisów konkretyzujących normy określające pozycję jednostki, czyli przepisów oddziałujących na jej prawa

13 Dobre praktyki legislacyjne 127 lub obowiązki. Taka kategoria regulacji wymaga precyzyjnego i jednoznacznego określenia, bez pozostawiania pola do różnorodnej interpretacji. Z tego też powodu proponowana konstrukcja powinna być stosowana wyjątkowo, w sytuacji gdy tego rodzaju skrótowość tekstu umożliwi w sposób niebudzący wątpliwości odczytanie intencji projektodawcy przez potencjalnych adresatów. Opracowała: Anna Kozak Główny legislator w Departamencie Prawa Administracyjnego RCL

14 128 Dobre praktyki legislacyjne

15 Dobre praktyki legislacyjne 129 Posługiwanie się sformułowaniami określi warunki albo określi szczegółowe warunki w upoważnieniach do wydania aktu wykonawczego Tezy 1. Ustawodawca powinien unikać posługiwania się w upoważnieniu ustawowym sformułowaniami określi warunki albo określi szczegółowe warunki, jeżeli mają one określać zasady, prawa, obowiązki, normy postępowania. Należy unormować te kwestie w ustawie. Użycie takich sformułowań może się spotkać z zarzutem stosowania niewłaściwej techniki legislacyjnej dotyczącej podziału materii na podlegającą ustawie i regulowaną aktem podustawowym. 2. Należy zwłaszcza unikać sformułowań określi warunki albo określi szczegółowe warunki w celu regulowania warunków rozumianych jako przesłanki do realizacji uprawnień ustawowych. 3. Użycie sformułowań określi warunki albo określi szczegółowe warunki jest dopuszczalne, jeżeli ustawodawca przewiduje uregulowanie kwestii konkretyzujących postanowienia przepisów materialnych ustawy i niezastrzeżonych do jej materii wskazanych w pkt 1 i 2. Zasada wyłączności ustawy wywodzona z art. 2 Konstytucji w stosunku do sformułowań użytych w treści przepisu upoważniającego określi zasady albo określi szczegółowe zasady znajduje zastosowanie również przy ocenie sformułowania określi warunki albo określi szczegółowe warunki. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego 1) wykonawczy charakter rozporządzenia determinuje sposób konstruowania upoważ- 1) Wyrok TK z 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K 1/87; podobnie po wejściu w życie obecnej Konstytucji m.in. wyroki TK z 7 listopada 2000 r. sygn. akt K 16/00, z 11 grudnia 2000 r. sygn. akt U 2/00, z 29 października 2002 r. sygn. akt P 19/01, z 12 lipca 2007 r. sygn. akt U 7/06.

16 130 Dobre praktyki legislacyjne nienia ustawowego w taki sposób, aby odsyłało ono do uregulowania tylko takie sprawy, które normuje już ustawa i które służą realizacji tych samych celów. Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny, przepisy ustawy upoważniającej, a w szczególności przepis upoważniający, powinny wyznaczać co najmniej ogólny, ale jednocześnie dostatecznie wyraźny kierunek unormowań, jakie mają nastąpić w drodze rozporządzenia. Nie można bowiem wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało ustalone w ustawie. 2) Przekazanie do uregulowania aktem wykonawczym warunków, w przypadku gdy oznaczają one zasady, prawa i obowiązki, a także normy postępowania, może prowadzić do uznania takiej techniki legislacyjnej za niewłaściwą. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podział materii na materię ustawową i podustawową w taki sposób, że kwestie zasadnicze dla założeń ustawy nie podlegają wyraźnej i precyzyjnej regulacji ustawowej, lecz zostają przekazane blankietowo do uregulowania aktem podustawowym jest uznawany jako nie do przyjęcia. 3) Każde wkroczenie w materię ustawową przez organ władzy wykonawczej w akcie podustawowym prowadzi do niedopuszczalnego naruszenia hierarchii źródeł prawa. Naruszenie hierarchii źródeł prawa może mieć miejsce także wtedy, gdy ustawodawca formułuje w ustawie delegację do uregulowania jakiegoś problemu prawnego w akcie podustawowym, mimo że jest ona objęta wyłącznością ustawową. 4) Przykład 1 USTAWA z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.) Art W zakresie i na warunkach ustalonych, w drodze rozporządzenia, przez Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej pracodawca ułatwia pracownikom podnoszenie kwalifikacji zawodowych. OBJAŚNIENIE Obowiązek pracodawcy ułatwiania pracownikom podnoszenia kwalifikacji zawodowych wynika z zasady zawartej w art. 17 i obowiązku wskazanego w art. 94 pkt 6 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. 2) Wyrok TK z 7 listopada 2000 r. sygn. akt K 16/00. 3) Wyrok TK z 7 listopada 2000 r. sygn. akt K 16/00. 4) Wyrok TK z 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/98.

17 Dobre praktyki legislacyjne 131 Obowiązki pracodawcy na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 103 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy konkretyzowało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 12 października 1993 r. w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych (Dz. U. Nr 103, poz. 472, z późn. zm.). Rozporządzenie kompleksowo regulowało nie tylko kwestie podstawowe dotyczące podnoszenia kwalifikacji, ale też zagadnienia związane z prawami i obowiązkami pracowników i pracodawców w tej materii (np. prawo do urlopu szkoleniowego, zwolnienia z części dnia pracy z zachowaniem prawa do wynagrodzenia, pokrycia kosztów za naukę). Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 103 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji z uwagi na brak: 1) szczegółowego wskazania zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu; 2) wytycznych dotyczących treści tego aktu. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniu potwierdził wyrażaną już w orzecznictwie tezę, że wzajemne relacje pomiędzy ustawą a rozporządzeniem oparte są zawsze na założeniu, że akt wykonawczy konkretyzuje przepisy ustawy 5). Cechą rozporządzenia oprócz tego, że jest wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia, jest jego wykonawczy charakter. To znaczy, że przepisy tego aktu normatywnego muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi. 6) Z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 103 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy stracił moc z dniem 10 kwietnia 2010 r. W drodze ustawy z dnia 20 maja 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 105, poz. 655) dodano art , które uregulowały w ustawie (a nie w rozporządzeniu) istotne elementy stosunku między pracodawcą a pracownikiem w zakresie ich praw i obowiązków związanych z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych pracownika. [ ] Art (utracił moc). 5) Wyrok TK z 31 marca 2009 r. sygn. akt K 28/08. 6) Wyrok TK z 12 lipca 2007 r. sygn. akt U 7/06.

18 132 Dobre praktyki legislacyjne Art Przez podnoszenie kwalifikacji zawodowych rozumie się zdobywanie lub uzupełnianie wiedzy i umiejętności przez pracownika, z inicjatywy pracodawcy albo za jego zgodą. 2. Pracownikowi podnoszącemu kwalifikacje zawodowe przysługują: 1) urlop szkoleniowy, 2) zwolnienie z całości lub części dnia pracy, na czas niezbędny, by punktualnie przybyć na obowiązkowe zajęcia oraz na czas ich trwania. 3. Za czas urlopu szkoleniowego oraz za czas zwolnienia z całości lub części dnia pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia. Art Urlop szkoleniowy, o którym mowa w art pkt 1, przysługuje w wymiarze: 1) [ ]. Art Pracodawca może przyznać pracownikowi podnoszącemu kwalifikacje zawodowe dodatkowe świadczenia, w szczególności pokryć opłaty za kształcenie, przejazd, podręczniki i zakwaterowanie. Art Pracodawca zawiera z pracownikiem podnoszącym kwalifikacje zawodowe umowę określającą wzajemne prawa i obowiązki stron. Umowę zawiera się na piśmie. 2. [ ]. Art Pracownik podnoszący kwalifikacje zawodowe: 1) który bez uzasadnionych przyczyn nie podejmie podnoszenia kwalifikacji zawodowych albo przerwie podnoszenie tych kwalifikacji, 2) [ ] jest obowiązany do zwrotu kosztów poniesionych przez pracodawcę na ten cel z tytułu dodatkowych świadczeń, w wysokości proporcjonalnej do okresu zatrudnienia po ukończeniu podnoszenia kwalifikacji zawodowych lub okresu zatrudnienia w czasie ich podnoszenia. Art Pracownikowi zdobywającemu lub uzupełniającemu wiedzę i umiejętności na zasadach innych, niż określone w art , mogą być przyznane: 1) [ ].

19 Dobre praktyki legislacyjne 133 Przykład 2 USTAWA z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) Art Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określa, w drodze rozporządzenia: 1) warunki i tryb przyjmowania uczniów do szkół oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, a także może określić maksymalną liczbę szkół ponadgimnazjalnych, o przyjęcie do których można ubiegać się równocześnie, uwzględniając w szczególności zasadę powszechnej dostępności do szkół wszystkich typów; 2) [ ]. OBJAŚNIENIE Na podstawie powyższego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. Nr 26, poz. 232, z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem w sprawie rekrutacji. Upoważnienie ustawowe przekazywało do uregulowania: 1) kryteria, według których należy określać kolejność przyjmowania do szkół i przedszkoli, takie jak wiek kandydata, podleganie obowiązkowi szkolnemu lub przedszkolnemu, miejsce zamieszkania lub ukończenia poprzedniej szkoły, dotychczasowe osiągnięcia edukacyjne, orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zasady pierwszeństwa dla niektórych kategorii kandydatów (zrealizowane w 2-8, 10, 13, 16 i 20 rozporządzenia w sprawie rekrutacji) oraz zasady przyjmowania uczniów do klasy programowo wyższej (na semestr programowo wyższy) w szkole podstawowej, gimnazjum oraz szkole ponadgimnazjalnej (zrealizowane w 19 i 21 rozporządzenia w sprawie rekrutacji); 2) procedurę rekrutacji liczbę szkół ponadgimnazjalnych, o przyjęcie do których można się ubiegać równocześnie, wymagane dokumenty, zasady przeprowadzania ewentualnych egzaminów wstępnych, struktury organizacyjne odpowiedzialne za przeprowadzenie procesu naboru (zrealizowane w 9, 11-14, i rozporządzenia w sprawie rekrutacji).

20 134 Dobre praktyki legislacyjne Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ materia zawarta w rozporządzeniu wymaga regulacji ustawowej, gdyż kryteria naboru do przedszkoli i szkół (a zwłaszcza preferencje dla niektórych grup kandydatów, które stanowią wyjątki od zasad ogólnych) powodują ograniczenie korzystania z konstytucyjnego prawa do edukacji przez osoby nieuprzywilejowane (art. 70 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na wybiórcze zastosowanie w rozporządzeniu kryteriów pozwalających na uprzywilejowanie grup, które mają szczególny status w Konstytucji (art. 69 oraz art. 71 ust. 1 zdanie drugie). Wyżej wymienione rozporządzenie pozwala bowiem na uprzywilejowanie dzieci niepełnosprawnych, nie przewiduje natomiast odrębnych zasad traktowania na przykład dzieci z rodzin wielodzietnych. Analiza treści ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie rekrutacji wyraźnie wskazuje, że w tym przypadku akt wykonawczy stał się podstawowym źródłem prawa w dziedzinie zasad i procedur rekrutacji do szkół i przedszkoli, nabrał charakteru samoistnego, a dodatkowo w kilku obszarach wkroczył w materię wymagającą regulacji ustawowej. Sytuacja ta, prowadząca do niepożądanego rozchwiania relacji ustawa akt wykonawczy, ma swe źródło w nieprawidłowo legislacyjnie sformułowanym upoważnieniu zawartym w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W rezultacie przepis ten został uznany za sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego podjęto działania zmierzające do określenia na poziomie ustawowym: kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i placówek, w tym wskazania grup kandydatów o szczególnym statusie uprzywilejowania, wynikającym z Konstytucji, ze względu na sytuację osobistą lub rodzinną albo szczególne zdolności czy osiągnięcia; zasad przeprowadzania rekrutacji do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i placówek, w szczególności wskazania hierarchii poszczególnych kryteriów; procedury przeprowadzania rekrutacji, w tym procedury odwoławczej w przypadku odmowy przyjęcia kandydata do publicznego przedszkola, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, publicznej szkoły czy placówki oraz zasad ujawniania i przetwarzania danych osobowych uczestników procesu rekrutacji.

21 Dobre praktyki legislacyjne 135 Ustawa powinna zatem dokonać podziału materii na normatywną, która wymaga uregulowania w ustawie, i techniczną, celowo pozostawioną do uregulowania w rozporządzeniu. 7) Na powyższym przykładzie wskazuje się, jak zasady, które powinny stanowić przedmiot materii ustawowej, zostały przekazane do określenia w akcie wykonawczym m.in. jako warunki. Przykład pokazuje, że ta niewłaściwa technika legislacyjna odnosi się również do stosowania w upoważnieniu ustawowym takich pojęć, jak zasady, szczegółowe zasady czy sposób do określenia de facto zasad ustawowych (zob. artykuł dotyczący posługiwania się sformułowaniami określi zasady albo określi szczegółowe zasady w upoważnieniach do wydania aktu wykonawczego). Powyższe przykłady wskazują na użycie pojęcia warunek rozumianego jako czynnik, od którego uzależnione jest istnienie czegoś, a także zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy dotrzymanie, zrealizowanie czegoś; wymagania stawiane przy zawieraniu jakiejś umowy, a więc oznaczającego kwestie istotne z punktu widzenia praw i wolności człowieka. W języku prawniczym pojęcie warunki, w liczbie mnogiej, jest używane również m.in. na określenie zasad regulujących określone zagadnienie (np. warunki płatności lub warunki wykonania świadczeń określonych w umowie). Zatem użycie pojęcia warunek w tym znaczeniu może, analogicznie, jak w przypadku pojęcia zasady, jak wykazano w powyższych przykładach, stanowić o niekonstytucyjności upoważnienia ustawowego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał konstytucyjne zasady wydawania rozporządzeń, podkreślając że: Rozporządzenie jest aktem wydawanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi zawsze być wyraźne i nie może opierać się na domniemaniu. Rozporządzenie musi mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Zakres upoważnienia jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być rozszerzany w drodze wykładni funkcjonalnej. Brak stanowiska ustawodawcy musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczej. 8) Zatem przy wydawaniu aktu wykonawczego może być pomocna definicja terminu warunki zawarta w słowniku języka polskiego, zgodnie z którym pojęcie warunki może być również definiowane jako okoliczności towarzyszące czemuś, sytuacja panująca w jakiejś dziedzinie (Nowy słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 1110). 7) Wyrok TK z 2 lipca 2002 r. sygn. akt P 11/01. 8) Wyrok TK z 4 listopada 1997 r. sygn. akt U 3/97, wyrok TK z 8 grudnia 1998 r. sygn. akt U 7/98, wyrok TK z 11 grudnia 2000 r. sygn. akt U 2/00, wyrok TK z 10 lipca 2001 r. sygn. akt P 4/00, wyrok TK z 14 października 2002 r. sygn. akt U 4/01.

22 136 Dobre praktyki legislacyjne Przykład 3 USTAWA z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 621, z późn. zm.) Art Zdolność fizyczną i psychiczną kandydatów do służby oraz funkcjonariuszy CBA ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. 2. Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, warunki dokonywania oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w CBA, uwzględniając sposób tej oceny, wykaz chorób i ułomności oraz kategorii zdolności do służby w CBA. OBJAŚNIENIE Projekt rozporządzenia przygotowany w celu wykonania powyższego upoważnienia ustawowego w pierwotnym kształcie zawierał przepisy stanowiące w istocie materię ustawową, takie jak cele i zasady przeprowadzania egzaminu sprawnościowego czy zasady przeprowadzania oceny psychologicznej przez psychologa. Proponowane przepisy w takim ujęciu wykraczały poza upoważnienie ustawowe, dlatego w ostatecznym kształcie wykonanie tego upoważnienia ustawowego nastąpiło z uwzględnieniem takiego rozumienia pojęcia warunki, jakie występuje w przywołanym powyżej słowniku języka polskiego. A zatem jako warunki określono w rozporządzeniu okoliczności, w jakich jest dokonywana ocena zdolności fizycznej i psychicznej do służby w CBA przez komisje lekarskie. ROZPORZĄDZENIE PREZESA RADY MINISTRÓW z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. poz. 668) [ ] 2. Komisje lekarskie ustalają zdolność fizyczną i psychiczną kandydata do służby oraz funkcjonariusza CBA na podstawie badania lekarskiego, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba po przeprowadzeniu obserwacji lub leczenia szpitalnego.

23 Dobre praktyki legislacyjne Komisje lekarskie uwzględniają przy ustalaniu zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby wyniki egzaminu sprawności fizycznej oraz opinię psychologiczną uzyskaną w wyniku przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego wobec kandydata Komisje lekarskie przeprowadzają badania na podstawie kart skierowania do komisji lekarskiej kandydata do służby oraz funkcjonariusza CBA, których wzory są określone odpowiednio w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia. 2. [ ]. Zastosowanie terminu warunki w rozumieniu słownika języka polskiego przy zastosowaniu wykładni językowej nie budzi wątpliwości przy konstruowaniu upoważnień ustawowych przekazujących do uregulowania np. warunki organizacji, współpracy czy też warunki techniczne. Przykład 4 USTAWA z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 427, z późn. zm.) Art. 155cb. 1. [ ]. 2. Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki organizacji i trybu odbywania stażu asystenckiego, harmonogram zajęć praktycznych i teoretycznych, zakres programowy stażu asystenckiego oraz wzór dokumentu potwierdzającego odbycie stażu asystenckiego, mając na względzie konieczność zapewnienia odpowiednio wysokiego poziomu przygotowania do wykonywania czynności na stanowisku asystenta sędziego. Przykład 5 USTAWA z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, późn. zm.) Art Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia: 1) warunki, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia w jednostkach organizacyjnych Policji dla osób zatrzymanych lub doprowadzonych w celu

24 138 Dobre praktyki legislacyjne wytrzeźwienia, zakres prowadzonej dokumentacji oraz wzory dokumentów wchodzących w jej skład, 2) warunki, jakim powinny odpowiadać pokoje przejściowe w jednostkach organizacyjnych Policji, w których można umieścić osoby zatrzymane lub doprowadzone na czas wykonania czynności służbowych, oczekiwania na przewóz do pomieszczenia dla osób zatrzymanych lub doprowadzonych w celu wytrzeźwienia albo do policyjnej izby dziecka lub doprowadzenie do jednostki penitencjarnej, 3) warunki, jakim powinny odpowiadać tymczasowe pomieszczenia przejściowe, które mogą być tworzone poza jednostkami organizacyjnymi Policji, w których można umieścić osoby zatrzymane lub doprowadzone w związku z naruszeniem porządku prawnego, na czas niezbędny do podjęcia decyzji co do dalszego zakresu i charakteru realizowanych wobec tych osób czynności służbowych, 4) warunki, jakim powinny odpowiadać policyjne izby dziecka [ ]. W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że użycie pojęć warunki albo szczegółowe warunki w upoważnieniu ustawowym jest dopuszczalne w sytuacji, gdy do uregulowania zostały przekazane warunki zdefiniowane jako okoliczności towarzyszące czemuś bądź sytuacja panująca w jakiejś dziedzinie. Opracowały: Grażyna Scholz Główny legislator Departamentu Prawa Administracyjnego Magdalena Plachimowicz Główny legislator Departamentu Prawa Administracyjnego

25 Dobre praktyki legislacyjne 139 Niepoprawne skróty składniowe Tezy: Wyrazy rządzące (tzn. czasowniki, rzeczowniki, imiesłowy) można łączyć spójnikiem, a następnie uzupełniać odpowiednią formą dopełnienia tylko wtedy, gdy ich wymagania gramatyczne są jednakowe. Ta reguła składniowa ma zastosowanie również do wyrazów niesamodzielnych znaczeniowo, tzn. przyimków. Jeżeli wyraz nadrzędny jest określany jednocześnie za pomocą przydawki przymiotnej (wyrażonej przymiotnikiem) i dopełniaczowej (wyrażonej rzeczownikiem), powinien być w zdaniu powtórzony w celu uniknięcia nieporozumienia i niezręczności stylistycznej. OBJAŚNIENIE Konstrukcje skrótowe są jednym z wielu przejawów działania tendencji do ekonomii wysiłku w języku (od dawna zaaprobowanej przez normę językową). Żeby uprościć komunikat i wypowiedzieć go w krótszym czasie, nadawca pomija pewne elementy. W pewnych wypadkach taki zabieg jest poprawny, a ze względów stylistycznych nawet pożądany (np. Dysponowanie siłami i środkami krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz kierowanie siłami i środkami krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego Dysponowanie oraz kierowanie siłami i środkami krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego). Często jednak za skrótowością konstrukcji idą zakłócenie zrozumiałości, nieprecyzyjność czy niepoprawność gramatyczna. W poprawnie skonstruowanym zdaniu muszą być spełnione wymagania składniowe wszystkich wyrazów. Przed podjęciem decyzji o uzupełnieniu serii czasowników, imiesłowów czy rzeczowników odczasownikowych jednym dopełnieniem należy zyskać pewność, że rząd wyrazów określanych jest wspólny. W przeciwnym wypadku dochodzi do rażących błędów składniowych. Typowe wykolejenie tego rodzaju polega na respektowaniu składni rządu w zakresie wyrazów pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie, a ignorowaniu zależności syntaktycznych między wyrazami bardziej oddalonymi.

26 140 Dobre praktyki legislacyjne Taki właśnie błąd pojawił się w zdaniu: Pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku robotniczym, który dodatkowo organizuje i kieruje pracą* 1) brygady składającej się co najmniej z 5 osób, łącznie z brygadzistą, przysługuje dodatek w wysokości do 15% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. ( 7 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 marca 2011 r. w sprawie warunków wynagradzania pracowników pomocniczych jednostek naukowych i innych jednostek organizacyjnych Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 61, poz. 39, z późn. zm.)) Autor tekstu opisał fakt, do którego odnoszą się dwie czynności a tym samym dwa czasowniki organizować i kierować. Do obu tych czasowników odniósł jedno dopełnienie, które niewątpliwie pasuje do nich pod względem znaczeniowym (i w konsekwencji zdanie jest zrozumiałe), nie pasuje jednak pod względem gramatycznym. Jeśli przyjrzymy się bliżej czasownikom i odtworzymy ich wymagania składniowe, to się okaże, że każdy czasownik powinien się łączyć z dopełnieniem w innym przypadku. Dopełnienie pracą ma formę odpowiednią dla czasownika kierować (kieruje czym? pracą), niedostosowaną zaś do czasownika organizować, który wymaga określenia w bierniku (organizuje co? pracę). Jak widać, niemożliwe jest poprawne zastosowanie jednego dopełnienia do dwóch tak różnych czasowników, każdy z nich wymaga bowiem tego określenia w innej formie gramatycznej. Respektowanie obu wymagań składniowych zapewnia struktura: Pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku robotniczym, który dodatkowo organizuje pracę brygady składającej się co najmniej z 5 osób, łącznie z brygadzistą, i kieruje tą pracą, przysługuje dodatek w wysokości do 15% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. Niepoprawny skrót składniowy pojawił się również w zdaniu: Szefowie SKW i SWW, każdy w zakresie swojej właściwości, po zatwierdzeniu przez Ministra Obrony Narodowej, określają, w drodze zarządzeń, stanowiące informacje niejawne szczegółowe zasady tworzenia i gospodarowania funduszem operacyjnym*, o którym mowa w ust. 2. (art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709, z późn. zm.)) W przytoczonym wypowiedzeniu sąsiadujące ze sobą rzeczowniki odczasownikowe tworzenia i gospodarowania nie mają jednakowego rządu; pierwszy wymaga uzupełnienia w formie dopełniacza (tworzenia czego? funduszu), drugi zaś w formie narzędnika (gospodarowania czym? funduszem). Każde z tych określeń musi więc pojawić się w zdaniu w żądanej formie. 1) Znakiem * są opatrzone formy błędne.