Proces decyzyjny w Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Ministerstwo Polityki Spo³ecznej Proces decyzyjny w Unii Europejskiej Opis procedur tworzenia prawa w Unii Europejskiej Procedury w Polsce Pod redakcj¹ merytoryczn¹ Marty God³ozy Warszawa 2005

2 Projekt PHARE 2002/ Koordynacja systemów zabezpieczenia spo³ecznego realizowany przez Ministerstwo Polityki Spo³ecznej Publikacja zrealizowana w ramach polsko-hiszpañskiej umowy bliÿniaczej Consensus IV nr PL-IB-2002-SO-03 Autor: Gra yna Sypniewska Projekt ok³adki: Luiza Daab Redakcja i korekta: Jolanta Lewiñska Sk³ad i ³amanie: Krzysztof Biesaga Copyright by Ministerstwo Polityki Spo³ecznej Warszawa 2005 ISBN Druk: ITE-PIB w Radomiu Umowa nr BBU 02/08/2005, nak³ad 350 egz.

3 Spis treœci I. WPROWADZENIE Rada Europejska Rada Unii Europejskiej (Rada UE) Komisja Europejska Parlament Europejski II. OPIS PROCESU TWORZENIA PRAWA UNII EUROPEJSKIEJ Tworzenie prawa pierwotnego Tworzenie prawa pochodnego Tworzenie prawa w I filarze Instytucje i procedury Procedura oparta na autonomicznej decyzji Rady Unii Europejskiej Procedura konsultacji Procedura wspó³pracy Procedura wspó³decydowania Procedura wyra ania zgody przez Parlament Sposoby podejmowania uchwa³ w Radzie UE Zwyk³a wiêkszoœæ Wiêkszoœæ kwalifikowana Jednomyœlnoœæ Wydawanie aktów prawnych przez Komisjê Europejsk¹ Obowi¹zek uzasadniania i publikacja aktów prawnych Procedury podejmowania decyzji w ramach II i III filaru Unii Europejskiej III. PROCEDURA PRZYJMOWANIA AKTÓW PRAWNYCH Z DZIEDZINY KOORDYNACJI SYSTEMÓW ZABEZPIECZENIA SPO ECZNEGO

4 IV. ZASADY WYPRACOWYWANIA STANOWISK POLSKI WOBEC PROJEKTÓW NOWYCH AKTÓW PRAWA UNII EUROPEJSKIEJ Prezentacja stanowisk Polski na poszczególnych etapach prac nad projektem w Radzie Wspó³praca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach zwi¹zanych z cz³onkostwem Polski w UE Przekazywanie Sejmowi i Senatowi dokumentów UE Przekazywanie stanowisk rz¹du w odniesieniu do projektów nowych aktów prawa UE Zasiêganie opinii przed rozpatrzeniem aktu prawnego w Radzie UE i przedstawianie informacji o stanowisku rz¹du Informowanie o udziale Polski w pracach UE Przedk³adanie projektów ustaw wykonuj¹cych prawo UE Przedstawianie do opinii kandydatur na okreœlone stanowiska w instytucjach europejskich 48 V. WYPRACOWYWANIE STANOWISK WOBEC PROJEKTÓW AKTÓW PRAWNYCH Z DZIEDZINY WSPÓLNOTOWEJ KOORDYNACJI SYSTEMÓW ZABEZPIECZENIA SPO ECZNEGO Przygotowywanie stanowisk wobec projektów nowych rozporz¹dzeñ z obszaru wspólnotowej koordynacji systemów zabezpieczenia spo³ecznego Przygotowywanie stanowisk wobec projektów nowych decyzji komisji administracyjnej ds. zabezpieczenia spo³ecznego pracowników migruj¹cych

5 I. WPROWADZENIE Przez proces tworzenia prawa Unii Europejskiej (UE), lub inaczej europejski proces decyzyjny, nale y rozumieæ ca³okszta³t dzia³añ podejmowanych przez odpowiednie instytucje Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej oraz pañstwa cz³onkowskie w celu opracowania i przyjêcia nowego aktu prawnego. Zasady i tryb tworzenia prawa UE okreœlone zosta³y w traktatach, jednak wstêpnym warunkiem ich zrozumienia jest zapoznanie siê z klasyfikacj¹ prawa Unii Europejskiej. ród³a prawa UE tworz¹ bardzo zró nicowany obraz i mog¹ byæ systematyzowane na wiele sposobów. Jeœli jednak potraktowaæ dorobek wspólnotowy jako zwarty system prawny i zastosowaæ tradycyjne kryterium zwi¹zane z hierarchi¹ Ÿróde³ prawa, prawo Unii Europejskiej mo na podzieliæ na dwa zasadnicze dzia³y, prawo pierwotne i prawo pochodne (wtórne). ród³ami prawa pierwotnego s¹ traktaty za³o ycielskie Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej, traktaty je nowelizuj¹ce, traktaty akcesyjne, protoko³y i deklaracje do wy ej wymienionych traktatów oraz tzw. ogólne zasady prawa. Wœród Ÿróde³ prawa pochodnego wyodrêbnia siê prawo wewnêtrzne Unii Europejskiej, reguluj¹ce jej organizacjê i funkcjonowanie oraz prawo zewnêtrzne, skierowane do pañstw cz³onkowskich, stanowione w ramach poszczególnych filarów Unii Europejskiej 1. W tej drugiej kategorii, najistotniejszy dzia³ prawa pochodnego UE stanowi¹ akty I filaru, przyjmuj¹ce formê rozporz¹dzeñ, dyrektyw, decyzji, zaleceñ b¹dÿ opinii (aczkolwiek w ramach I filaru wystêpuj¹ tak e inne akty zaliczane do tzw. aktów nienazwanych). Prawo stanowione w II i III filarze opiera siê na innych instrumentach. W ramach II filaru przyjmowane s¹ zasady i ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeñstwa, wspólne strategie, wspólne dzia³ania, wspólne stanowiska, natomiast g³ównymi Ÿród³ami prawa w III filarze s¹ wspólne stanowiska, decyzje ramowe i decyzje. 1 Trzy filary Unii Europejskiej to: I filar integracja gospodarcza i spo³eczna (Wspólnoty Europejskie), II filar Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeñstwa oraz III filar Wspó³praca S¹dowa i Policji w Sprawach Karnych. 5

6 Nale yte zrozumienie podzia³u Ÿróde³ prawa jest niezwykle istotne. Przedstawiona wy ej klasyfikacja znajduje bowiem prze³o enie na procedurê tworzenia prawa Unii Europejskiej. W drodze analogii, europejski proces decyzyjny mo na podzieliæ na: proces tworzenia prawa pierwotnego oraz proces tworzenia prawa pochodnego, ten ostatni zaœ na proces tworzenia prawa w I filarze oraz proces tworzenia prawa w II i III filarze. Ka da z tych procedur wymaga osobnego omówienia, s³u ¹ one bowiem realizacji innych celów i odbywaj¹ siê na podstawie odrêbnych regulacji. Zanim jednak przyst¹pimy do omawiania procedur zwi¹zanych z tworzeniem prawa Unii Europejskiej, warto poœwiêciæ chwilê uwagi instytucjom uczestnicz¹cym w tym procesie. Kluczowe miejsce poœród nich zajmuj¹: Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska i Parlament Europejski. 1. Rada Europejska Rada Europejska jest organem Unii Europejskiej (jedynym wymienionym w traktatach za³o ycielskich), w którego sk³ad wchodz¹ szefowie pañstw lub rz¹dów pañstw cz³onkowskich UE oraz przewodnicz¹cy Komisji Europejskiej. Spotkania Rady Europejskiej odbywaj¹ siê co najmniej dwa razy w roku (na sesjach zwyczajnych pod koniec ka dej prezydencji w czerwcu i w grudniu oraz w razie potrzeby na sesjach nieformalnych), pod przewodnictwem szefa pañstwa lub rz¹du pañstwa cz³onkowskiego, które przewodniczy Radzie. Rada Europejska daje impuls dalszemu rozwojowi integracji europejskiej poprzez okreœlanie nowych obszarów integracji, wydaje ogólne zalecenia polityczne oraz gwarantuje spójnoœæ dzia³añ UE we wszystkich dziedzinach. Rada Europejska stanowi ponadto forum wymiany pogl¹dów i osi¹gania konsensusu bez formalnego podejmowania decyzji. Bardziej szczegó³owe kompetencje przepisy traktatowe przyznaj¹ Radzie Europejskiej w ramach II filaru UE. 6

7 2. Rada Unii Europejskiej (Rada UE) Rada Unii Europejskiej jest g³ównym organem decyzyjnym Wspólnot Europejskich. Ma ona charakter organu miêdzyrz¹dowego, którego zadaniem jest realizacja wynikaj¹cych z traktatów celów Wspólnot, a zarazem reprezentowanie i ochrona interesów pañstw cz³onkowskich. Rada posiada kompetencje prawotwórcze w ramach wszystkich filarów UE, zapewnia koordynacjê ogólnych polityk gospodarczych pañstw cz³onkowskich, zawiera umowy miêdzynarodowe w imieniu WE, wspó³pracuje z Parlamentem w zakresie uchwalania bud etu. W sk³ad Rady UE wchodz¹ przedstawiciele pañstw cz³onkowskich (po jednym z ka dego) na szczeblu ministerialnym. Rada UE mo e obradowaæ i podejmowaæ decyzje w ró nym sk³adzie: albo jako rada do spraw ogólnych, z³o ona z ministrów spraw zagranicznych, albo jako rada wyspecjalizowana, z³o ona odpowiednio z ministrów odpowiedzialnych za: sprawy gospodarcze i finansowe (ECOFIN) wymiar sprawiedliwoœci i sprawy wewnêtrzne zatrudnienie, politykê spo³eczn¹, ochronê zdrowia i konsumenta konkurencyjnoœæ (rynek wewnêtrzny, przemys³ i badania) transport, telekomunikacjê i energetykê rolnictwo i rybo³ówstwo ochronê œrodowiska edukacjê, m³odzie i kulturê. W sumie Rada Unii Europejskiej mo e obradowaæ w dziewiêciu tzw. formacjach. Obradom Rady przewodniczy przedstawiciel pañstwa aktualnie sprawuj¹cego prezydencjê w Unii Europejskiej. Organem pomocniczym Rady jest Komitet Sta³ych Przedstawicieli (Committee of the Permanent Representatives COREPER), który przygotowuje sesje Rady Unii Europejskiej i wykonuje inne zadania mu przez ni¹ powierzone. Komitet pracuje w dwóch formu³ach: w sk³adzie ambasadorów pañstw cz³onkowskich akredytowanych przy UE (tzw. COREPER II, w³aœciwy dla spraw politycznych, zawsze odpowiedzialny 7

8 za przygotowanie obrad Rady ds. Ogólnych oraz ECOFIN-u), oraz w sk³adzie zastêpców ambasadorów (tzw. COREPER I, odpowiedzialny za sprawy legislacyjno-techniczne). Oddzieln¹ grupê tworzy specjalny komitet do spraw polityki rolnej. Komitet Sta³ych Przedstawicieli wspierany jest przez liczne grupy robocze Rady, z³o one z ekspertów krajowych administracji pañstw cz³onkowskich, wspomaganych przez pracowników sta³ych przedstawicielstw przy UE w Brukseli. Zadaniem grup roboczych jest szczegó³owa analiza propozycji Komisji i przygotowanie decyzji COREPER-u i Rady Ministrów. 3. Komisja Europejska Komisja Europejska jest g³ównym organem wykonawczym Wspólnot Europejskich, ale jej kompetencje i powierzone jej traktatami zadania wykraczaj¹ poza funkcje czysto wykonawcze. Komisja jest organem kolegialnym i ponadnarodowym, powo³ywanym na piêcioletnie kadencje. Obecnie w jej sk³ad wchodzi 25 cz³onków, po jednym przedstawicielu ka- dego pañstwa cz³onkowskiego, jednak e gdy liczba cz³onków Unii zwiêkszy siê do 27, liczba komisarzy bêdzie mniejsza od liczby pañstw cz³onkowskich, a ich narodowoœæ bêdzie okreœlana systemem rotacyjnym. Ka dy komisarz odpowiada za okreœlony obszar polityki Unii Europejskiej (analogicznie jak minister w rz¹dzie), a swoje zadania realizuje przy pomocy dyrekcji generalnych oraz wyspecjalizowanych s³u b. Komisarze w wykonywaniu swoich funkcji s¹ niezale ni i kieruj¹ siê ogólnym interesem Wspólnoty. W okresie wykonywania swoich obowi¹zków nie mog¹ przyjmowaæ wskazówek od jakiegokolwiek rz¹du lub innego organu czy organizacji. Komisji Europejskiej przys³uguje wy³¹czne prawo inicjatywy legislacyjnej (nieco zmodyfikowane w ramach II i III filaru), ma ona równie prawo wydawania w³asnych aktów prawnych w ramach upowa nieñ traktatowych b¹dÿ udzielonych jej przez Radê. Komisja sprawuje ponadto nadzór nad wykonywaniem postanowieñ traktatów i decyzji podjêtych 8

9 przez organy Wspólnot (tzw. funkcja stra nika traktatów) oraz zarz¹dza na co dzieñ Wspólnotami Europejskimi i administruje œrodkami finansowymi przeznaczonymi na realizacjê wspólnych przedsiêwziêæ, w tym przede wszystkim piêcioma g³ównymi funduszami strukturalnymi. 4. Parlament Europejski Parlament Europejski powsta³ w wyniku scalenia Zgromadzeñ Parlamentarnych Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Euratomu ze Wspólnym Zgromadzeniem Europejskiej Wspólnoty Wêgla i Stali. Pocz¹tkowo funkcjonowa³ jako Europejskie Zgromadzenie Parlamentarne, lecz w 1962 roku zmieni³ nazwê na Parlament Europejski. Do koñca lat 70. Parlament Europejski sk³ada³ siê z przedstawicieli delegowanych przez parlamenty narodowe, jednak od 1979 roku deputowani do Parlamentu Europejskiego wybierani s¹ w bezpoœrednich wyborach powszechnych. Obecnie Parlament liczy 732 deputowanych, którzy zasiadaj¹ w nim wed³ug frakcji politycznych. Kadencja trwa piêæ lat. W ramach kolejnych zmian traktatów, Parlament Europejski uzyska³ doœæ szerokie uprawnienia w procesie tworzenia prawa w I filarze. Ponadto sprawuje demokratyczny nadzór nad instytucjami UE, w szczególnoœci nad Komisj¹ Europejsk¹. Jest on uprawniony do zatwierdzania lub odrzucania kandydatur komisarzy, a tak e ma prawo zg³aszania wotum nieufnoœci wobec ca³ej Komisji. Parlament posiada tak e szczególne uprawnienia w zakresie uchwalania bud etu UE. W praktyce decyduje on o tzw. wydatkach nieobowi¹zkowych oraz formalnie przyjmuje projekt bud etu. 9

10 II. OPIS PROCESU TWORZENIA PRAWA UNII EUROPEJSKIEJ 1. Tworzenie prawa pierwotnego Przez tworzenie prawa pierwotnego rozumie siê zawieranie nowych traktatów albo dokonywanie uzupe³nieñ lub zmian w ju istniej¹cych traktatach, na których opiera siê Unia Europejska (traktat o Unii Europejskiej, traktat ustanawiaj¹cy Wspólnotê Europejsk¹, traktaty dotycz¹ce pozosta³ych Wspólnot oraz protoko³y i deklaracje do tych traktatów). Procedura dokonywania zmian w prawie pierwotnym uregulowana jest w art. 48 traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Zgodnie z jego postanowieniami, inicjatywa w omawianym zakresie przys³uguje rz¹dowi ka dego z pañstw cz³onkowskich oraz Komisji Europejskiej, zaœ forum dla przygotowywania zmian w traktatach stanowi konferencja przedstawicieli pañstw cz³onkowskich, nazywana Konferencj¹ Miêdzyrz¹dow¹. Decyzjê w sprawie zwo³ania takiej konferencji podejmuje Rada zwyk³¹ wiêkszoœci¹ g³osów, po zasiêgniêciu opinii Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej oraz Europejskiego Banku Centralnego, je eli zmiany mia³yby dotyczyæ kwestii instytucjonalnych w dziedzinie walutowej. Zmiany traktatowe uzgadniane s¹ w trakcie Konferencji Miêdzyrz¹dowej za wspólnym porozumieniem pañstw cz³onkowskich, czyli po uzyskaniu jednomyœlnoœci w toku przeprowadzonych negocjacji. Nowy traktat podpisywany jest przez przedstawicieli wszystkich pañstw cz³onkowskich, a nastêpnie podlega ratyfikacji, zgodnie z wymogami konstytucyjnymi poszczególnych pañstw. Warunkiem wejœcia nowego traktatu w ycie jest zakoñczenie procedury ratyfikacyjnej przez wszystkie pañstwa cz³onkowskie. Zmiany w prawie pierwotnym mog¹ nastêpowaæ tak e w wyniku zawierania traktatów o przyst¹pieniu do Unii Europejskiej nowego pañstwa/nowych pañstw cz³onkowskich, czyli tzw. traktatów akcesyjnych. Procedurê zawierania takich traktatów reguluje art. 49 TUE. Zgodnie 10

11 z jego postanowieniami, ka de pañstwo europejskie, które szanuje zasady okreœlone w art. 6 ust. 1 TUE (wolnoœæ, demokracja, poszanowanie praw cz³owieka i podstawowych wolnoœci oraz zasada pañstwa prawa) mo e ubiegaæ siê o cz³onkostwo w Unii. W tym celu sk³ada ono swój wniosek Radzie Europejskiej, która podejmuje decyzjê w sprawie, stanowi¹c jednomyœlnie po zasiêgniêciu opinii Komisji oraz po otrzymaniu zgody Parlamentu Europejskiego, wyra onej bezwzglêdn¹ wiêkszoœci¹ g³osów jego cz³onków. Warunki przyjêcia oraz wynikaj¹ce z tego przyjêcia dostosowania w traktatach stanowi¹cych podstawê Unii Europejskiej s¹ przedmiotem negocjacji, a nastêpnie znajduj¹ wyraz w umowie pomiêdzy pañstwami cz³onkowskimi a pañstwami ubiegaj¹cymi siê o cz³onkostwo. Umowa ta podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiaj¹ce siê pañstwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. 2. Tworzenie prawa pochodnego Przez tworzenie prawa pochodnego nale y rozumieæ dzia³ania legislacyjne podejmowane przez poszczególne instytucje Wspólnot Europejskich (funkcjonuj¹ce tak e jako instytucje Unii Europejskiej w II i III filarze) w celu realizacji ich traktatowych zadañ. Procedura tworzenia prawa pochodnego w I filarze znacznie ró ni siê od procedur II i III filarowych. Ró nice w tym wzglêdzie wynikaj¹ z samej odmiennoœci miêdzy poszczególnymi filarami: o ile I filar oparty jest na tzw. metodzie wspólnotowej, zak³adaj¹cej istnienie kompetencji WE, o tyle II i III filar opieraj¹ siê na tzw. metodzie miêdzynarodowej, tj. wspó³pracy miêdzyrz¹dowej pañstw cz³onkowskich. 11

12 2.1 Tworzenie prawa w I filarze Instytucje i procedury Art. 249 traktatu ustanawiaj¹cego Wspólnotê Europejsk¹ (TWE) okreœla instytucje, które posiadaj¹ kompetencje w zakresie stanowienia prawa pochodnego. Nale ¹ do nich: Parlament Europejski wspólnie z Rad¹ Unii Europejskiej, Rada Unii Europejskiej oraz Komisja Europejska. Instytucj¹ odgrywaj¹c¹ pierwszoplanow¹ rolê w stanowieniu prawa pochodnego w I filarze pozostaje niew¹tpliwie Rada UE, choæ w wyniku kolejnych zmian traktatowych stopniowo w tym procesie wzrasta rola i znaczenie Parlamentu Europejskiego. Podstawowym zadaniem i uprawnieniem Komisji Europejskiej jest nadal przygotowywanie projektów nowych aktów prawa wspólnotowego i wystêpowanie z inicjatyw¹ prawodawcz¹, choæ Komisja posiada tak e kompetencje w zakresie wydawania w³asnych aktów prawnych na podstawie upowa nienia Rady lub na podstawie przepisów traktatowych. Rada Europejska, bêd¹ca organem UE, nie uczestniczy formalnie w tworzeniu prawa pochodnego w I filarze. Warto jednak powiedzieæ, e jej decyzje polityczne, które daj¹ impulsy niezbêdne do rozwoju UE oraz okreœlaj¹ kierunki polityki UE, sk³aniaj¹ w³aœciwe instytucje wspólnotowe do podejmowania prac legislacyjnych oraz wp³ywaj¹ na treœæ aktów prawnych, wydawanych w wyniku tych prac. Pierwszym etapem procedury tworzenia prawa pochodnego jest przygotowanie projektu aktu prawnego i wyst¹pienie z inicjatyw¹ prawotwórcz¹. Z nielicznymi wyj¹tkami, tylko Komisja Europejska jest upowa- niona do przedk³adania projektu aktu prawnego wraz z uzasadnieniem w³aœciwym instytucjom do dalszych prac legislacyjnych. Impulsy dla sporz¹dzenia projektu mog¹ wyp³ywaæ przede wszystkim z dokumentów kierunkowych Rady Europejskiej/Rady Unii Europejskiej, mog¹ równie pochodziæ od pañstw cz³onkowskich lub rozmaitych grup interesów. Za przygotowane projektu aktu prawnego odpowiada formalnie komisarz cz³onek Komisji, w którego kompetencjach znajduje siê regulowany ob- 12

13 szar. W sformu³owaniu tekstu projektu zwykle uczestnicz¹ w ró nych formach przedstawiciele pañstw cz³onkowskich. Szczególn¹ rolê odgrywaj¹ w tym procesie sta³e komitety, powo³ywane decyzj¹ Rady UE lub Komisji na podstawie odpowiedniego artyku³u dyrektywy lub rozporz¹dzenia oraz grupy ekspertów powo³ywanych ad hoc. Cia³a te nie podejmuj¹ adnych decyzji, pe³ni¹ raczej funkcje opiniodawczo doradcze. Poznawanie stanowisk poszczególnych pañstw cz³onkowskich na tym wczesnym etapie jest jednak z punktu widzenia Komisji niezwykle istotne, pozwala bowiem na ocenê szans danego projektu na przyjêcie przez Radê i na szukanie kompromisów, zanim projekt zostanie formalnie zg³oszony. W niektórych przypadkach inicjatywa legislacyjna Komisji zostaje niejako wymuszona przez inne instytucje zaanga owane w proces decyzyjny. Na podstawie art. 192 zd. 2 TWE, Parlament Europejski, stanowi¹c wiêkszoœci¹ g³osów, mo e za ¹daæ od Komisji przed³o enia w³aœciwych propozycji w kwestiach, co do których uwa a, e prawid³owa realizacja przepisów TWE wymaga opracowania aktu wspólnotowego. Tak e Rada na podstawie art. 208 TWE mo e za ¹daæ od Komisji przeprowadzenia wszelkich analiz, które uzna za po ¹dane dla realizacji wspólnych celów i przed³o enia jej w³aœciwych propozycji. W przedstawionych wy ej przypadkach, Komisja zobowi¹zana jest rozpatrzyæ wniosek Rady lub Parlamentu i w razie uznania jego zasadnoœci, przed³o yæ odpowiedni projekt aktu prawnego. Jeœli Komisja uzna, e takiej potrzeby nie ma, zawiadamia o swoim stanowisku wnioskodawcê. Po przygotowaniu i formalnym przed³o eniu przez Komisjê Europejsk¹ projektu nowego aktu prawa wspólnotowego, pracê nad nim rozpoczynaj¹ inne instytucje zaanga owane w europejski proces decyzyjny. Art. 192 TWE daje podstawê do wyodrêbnienia piêciu procedur tworzenia prawa na tym etapie, w zale noœci od tego, czy i jaka rola przypada w nich Parlamentowi Europejskiemu, a mianowicie: procedurê opart¹ na autonomicznej decyzji Rady, bez udzia³u Parlamentu, procedurê konsultacji, tj. opiniowania projektu aktu Rady przez Parlament, procedurê wspó³pracy Rady i Parlamentu, procedurê wspó³decydowa- 13

14 nia Rady i Parlamentu, procedurê wyra ania zgody przez Parlament na dany akt Rady. O tym, która z wy ej wymienionych procedur znajdzie w konkretnym wypadku zastosowanie, rozstrzygaj¹ przepisy traktatu, daj¹ce podstawê dla podejmowania dzia³añ legislacyjnych w danym obszarze. Analizuj¹c powy sze procedury, nale y pamiêtaæ, e prace nad projektem nowego aktu prawa wspólnotowego w Radzie obejmuj¹ zwykle trzy etapy: prace w grupie roboczej, prace na poziomie COREPER oraz posiedzenie samej Rady, natomiast prace w Parlamencie koncentruj¹ siê g³ównie w odpowiednich komisjach. W procesie tworzenia prawa wspólnotowego bior¹ tak e udzia³ na zasadach okreœlonych w przepisach traktatowych organy pomocnicze instytucji wspólnotowych, w szczególnoœci Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny oraz Komitet Regionów. Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny jest organem doradczym, z³o onym z przedstawicieli gospodarczych i spo³ecznych grup zorganizowanego spo³eczeñstwa obywatelskiego, w tym m.in. reprezentantów pracodawców, zwi¹zków zawodowych, rolników, rzemieœlników, wolnych zawodów i konsumentów. Komitet Regionów jest równie cia³em doradczym i sk³ada siê z przedstawicieli w³adz regionalnych i lokalnych w Europie Procedura oparta na autonomicznej decyzji Rady Unii Europejskiej Rada, w okreœlonych przez traktat przypadkach, ma mo liwoœæ wydawania aktów prawnych samodzielnie, bez kontaktowania siê i konsultacji z Parlamentem Europejskim. Konsultacje z Parlamentem s¹ oczywiœcie mo liwe, maj¹ one jednak charakter fakultatywny i nie wi¹ ¹ prawnie Rady co do podjêcia decyzji (w praktyce rozwi¹zanie takie stosowane jest wy³¹cznie w wa niejszych sprawach). Za pomoc¹ tej procedury s¹ stanowione decyzje miêdzy innymi z obszaru wspólnej taryfy celnej (art. 26 TWE), us³ug (art. 49 TWE), czy przep³ywu kapita³u (art. 60 TWE). 14

15 Procedura konsultacji Istota procedury konsultacji wyra a siê w obowi¹zku przedstawienia przez Radê projektu aktu prawnego Parlamentowi Europejskiemu w celu zajêcia przez niego stanowiska. Analogicznie jak w przypadku pozosta³ych procedur, inicjatywa prawodawcza nale y tu do Komisji Europejskiej, która przekazuje projekt aktu prawnego zarówno Radzie, jak i Parlamentowi Europejskiemu. Nastêpnie Rada zasiêga opinii Parlamentu odnoœnie do projektowanej regulacji. Stanowisko Parlamentu Europejskiego nie wi¹ e prawnie Rady, choæ ma znaczenie polityczne. Zaniechanie wyst¹pienia przez Radê do Parlamentu w celu zasiêgniêcia opinii lub wydanie aktu przed sformu³owaniem opinii Parlamentu Europejskiego stanowi wadê proceduraln¹ i mo e spowodowaæ orzeczenie przez Europejski Trybuna³ Sprawiedliwoœci niewa noœci aktu prawnego na podstawie art. 230 TWE. Jeœli Parlament w swojej opinii zaproponuje dokonanie zmian w projekcie, Komisja rozwa a propozycje Parlamentu. W razie uznania zasadnoœci którejkolwiek z propozycji zmian, Komisja przygotowuje i przesy³a Radzie zmieniony projekt. Rada zapoznaje siê z nowym projektem i przyjmuje go w poprawionej formie, wprowadza do niego kolejne zmiany lub ca³kowicie go odrzuca. Jeœli Rada postanowi odrzuciæ wniosek Komisji, decyzja o w tej sprawie musi zapaœæ jednomyœlnie. Do obszarów objêtych procedur¹ konsultacji nale ¹ miêdzy innymi: zwalczanie dyskryminacji ze wzglêdu na p³eæ, rasê, pochodzenie etniczne, religiê lub przekonania polityczne, niepe³nosprawnoœæ, wiek lub orientacjê seksualn¹ (art. 13 TWE), prawo udzia³u w wyborach lokalnych i wyborach do Parlamentu Europejskiego w pañstwie zamieszkania (art. 19 TWE), uzupe³nianie praw zwi¹zanych z obywatelstwem UE (art. 22 zd. 2 TWE), liberalizacja us³ug (art. 52 ust.1 TWE), regu³y konkurencji maj¹ce zastosowanie do przedsiêbiorstw (art. 83 ust.1 TWE), pomoc pañstwa (art. 89 TWE), wytyczne w zakresie zatrudnienia (art. 128 ust. 2 TWE), tworzenie wspólnych przedsiêbiorstw lub innych struktur niezbêdnych dla realizacji wspólnotowych programów badawczych i rozwoju technologicznego (art. 172 zd.1 TWE). 15

16 Procedura wspó³pracy Procedura wspó³pracy ma na celu wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego w procesie stanowienia prawa poprzez nadanie konsultacjom miêdzy Parlamentem a Rad¹ charakteru wi¹ ¹cego i zosta³a uregulowana w art. 252 TWE. Mo na w niej wyró niæ szeœæ podstawowych etapów. Procedurê otwiera przygotowanie projektu aktu prawnego przez Komisjê Europejsk¹ i przekazanie go do Parlamentu Europejskiego. Drugi etap stanowi pierwsze czytanie projektu w Parlamencie Europejskim. Parlament przyjmuje w tym czytaniu opiniê wobec projektu zwyk³¹ wiêkszoœci¹ g³osów. Kolejny, trzeci krok stanowi przekazanie projektu do Rady, która kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ g³osów uchwala wobec niego wspólne stanowisko. Wspólne stanowisko Rady jest nastêpnie w czwartym etapie przekazywane do Parlamentu w celu przeprowadzenia drugiego czytania, przy czym Rada informuje Parlament o powodach przyjêcia wspólnego stanowiska oraz o stanowisku Komisji. Je eli Parlament w terminie trzech miesiêcy przyjmie wspólne stanowisko Rady albo nie podejmie w tym zakresie adnej uchwa³y, wówczas Rada przyjmuje akt w brzmieniu zaproponowanym we wspólnym stanowisku, co koñczy procedurê legislacyjn¹. Je eli Parlament odrzuci wspólne stanowisko bezwzglêdn¹ wiêkszoœci¹ g³osów, Rada mo e przyj¹æ projektowan¹ regulacjê, wy³¹cznie dzia³aj¹c jednomyœlnie, co równie oznacza zakoñczenie procedury legislacyjnej. Trzecia mo liwoœæ, któr¹ dysponuje Parlament, to przyjêcie bezwzglêdn¹ wiêkszoœci¹ g³osów poprawek do wspólnego stanowiska. W takim wypadku, ca³e dossier w pi¹tym etapie zostaje przekazane Komisji Europejskiej, ta zaœ ustosunkowuje siê do poprawek Parlamentu, odrzucaj¹c je b¹dÿ akceptuj¹c w ca³oœci lub w czêœci. W szóstym etapie, poprawiony projekt, ewentualnie wraz z wykazem nieuwzglêdnionych uwag Parlamentu i uzasadnieniem rozbie noœci, przechodzi do drugiego czytania w Radzie. Jeœli Komisja uwzglêdni³a zmiany proponowane przez Parlament, Rada mo e przyj¹æ wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹ nowy projekt lub jednog³oœnie go zmieniæ i w tej zmienionej postaci uchwaliæ. Jeœli Komisja nie uwzglêdni³a poprawek Parlamentu, Rada mo e jednomyœlnie 16

17 przyj¹æ projekt wraz z poprawkami nie uwzglêdnionymi przez Komisjê. Brak decyzji Rady w ci¹gu trzech miesiêcy oznacza zakoñczenie procedury legislacyjnej bez przyjêcia aktu prawnego. Procedura wspó³pracy zmierza do osi¹gniêcia porozumienia miêdzy Rad¹, Parlamentem i Komisj¹. Decyduj¹ce jest jednak w tym uk³adzie stanowisko Rady, z tym e musi ona w razie rozbie noœci zdañ z Parlamentem lub Komisj¹ podj¹æ uchwa³ê jednomyœlnie. Je eli Rada nie aprobuje propozycji Komisji lub Parlamentu, mo e zablokowaæ wydanie aktu. Procedura wspó³pracy jest najszerzej wykorzystywana w procesie stanowienia aktów prawnych w dziedzinie polityki gospodarczej i pieniê- nej, np. w odniesieniu do przyjmowania zasad wielostronnego nadzoru (art. 99 ust. 5 TWE), precyzowania definicji w celu stosowania zakazów udzielania przez EBC lub krajowe banki centralne po yczek (art. 103 ust. 2 TWE), czy przyjmowania œrodków w celu harmonizacji nomina³ów i specyfikacji technicznych monet przeznaczonych do obiegu (art. 106 ust. 2 TWE). 17

18 Schemat 1. Procedura wspó³pracy legislacyjnej organów UE KOMISJA EUROPEJSKA opracowuje propozycjê PARLAMENT EUROPEJSKI wydaje opiniê RADA UNII EUROPEJSKIEJ uchwala tzw. wspólne stanowisko PARLAMENT EUROPEJSKI Nie wypowiada siê w ci¹gu 3 miesiêcy, nt. wspólnego stanowiska Rady Akceptuje wspólne stanowisko Rady Odrzuca wspólne stanowisko Rady bezwzglêdn¹ wiêkszoœci¹ g³osów Proponuje poprawki do wspólnego stanowiska Rady bezwzglêdn¹ wiêkszoœci¹ g³osów Akt zostaje przyjêty zgodnie ze wspólnym stanowiskiem Rady Akt mo e zostaæ przyjêty, jeœli Rada uchwali go jednomyœlnie KOMISJA EUROPEJSKA wydaje opiniê o poprawkach Parlamentu i przygotowuje nowy projekt uwzglêdniaj¹cy poprawki / ewentualnie wykaz nieuwzglêdnionych uwag wraz z uzasadnieniem rozbie noœci PARLAMENT EUROPEJSKI Przyjmuje nowy projekt Komisji uwzglêdniaj¹cy poprawki Parlamentu kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ Zmienia jednog³oœnie nowy projekt Komisji uwzglêdniaj¹cy poprawki Parlamentu Przyjmuje jednog³oœnie projekt aktu, który uwzglêdnia poprawki Parlamentu odrzucone wczeœniej przez Komisjê W ci¹gu trzech miesiêcy nie podejmuje adnej decyzji 18 Akt zostaje przyjêty Akt nie zostaje przyjêty

19 Procedura wspó³decydowania Procedura wspó³decydowania zosta³a wprowadzona do TWE traktatem z Maastricht, a zakres jej stosowania by³ stopniowo rozszerzany traktatami amsterdamskim i nicejskim. W ramach procedury wspó³decydowania Parlament Europejski uzyska³ mo liwoœæ decydowania o treœci danego aktu prawnego na równi z Rad¹. W procedurze tej powodzenie procesu legislacyjnego zale y w g³ównej mierze od wykazanej przez obie instytucje dobrej woli i sk³onnoœci do kompromisu. Szczególn¹ rolê odgrywa w ramach wspó³decydowania Komisja Europejska, która wystêpuje tu ju nie tylko jako inicjator ca³ej procedury, lecz tak e jako mediator pomiêdzy Rad¹ a Parlamentem. Przebieg procedury wspó³decydowania zosta³ uregulowany w art. 251 TWE. Na podstawie tego przepisu, procedurê tê w pe³nej wersji mo- na podzieliæ na osiem etapów. Pierwszym z nich jest oczywiœcie przygotowanie projektu aktu prawnego przez Komisjê Europejsk¹ i przekazanie go równoczeœnie do Rady i do Parlamentu Europejskiego. Drugim etapem jest pierwsze czytanie projektu w Parlamencie Europejskim. Parlament mo e przyj¹æ w tym czytaniu poprawki do projektu zwyk³¹ wiêkszoœci¹ g³osów. Kolejny krok stanowi pierwsze czytanie w Radzie. Je eli Parlament nie zg³osi³ adnych poprawek, Rada kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ g³osów mo e uchwaliæ akt prawny w niezmienionej postaci. Jest to równoznaczne z zakoñczeniem procedury legislacyjnej. Je eli Parlament zg³osi³ poprawki, Rada mo e je przyj¹æ kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ g³osów, co koñczy procedurê legislacyjn¹, lub odrzuciæ. W razie odrzucenia poprawek Parlamentu, Rada przyjmuje tzw. wspólne stanowisko i przekazuje je Parlamentowi. Po etapie prac w Radzie, nastêpuje drugie czytanie projektu w Parlamencie. Je eli Parlament w terminie trzech miesiêcy przyjmie wspólne stanowisko Rady albo nie podejmie w tym zakresie adnej uchwa³y, to akt zostaje przyjêty w brzmieniu zaproponowanym przez Radê we wspólnym stanowisku, co koñczy procedurê legislacyjn¹. Je eli Parlament odrzuci wspólne stanowisko bezwzglêdn¹ wiêkszoœci¹ g³osów, prace nad projektem aktu prawnego zostaj¹ zakoñczone bez uchwalenia aktu. Trzecia mo liwoœæ, któr¹ dys- 19

20 ponuje Parlament, to przyjêcie bezwzglêdn¹ wiêkszoœci¹ g³osów, poprawek do wspólnego stanowiska. W takim wypadku, w ramach pi¹tego etapu, Komisja wydaje opiniê do zg³oszonych poprawek, a projekt przechodzi do drugiego czytania w Radzie (szósty etap). Je eli Rada w terminie trzech miesiêcy zaakceptuje kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ g³osów poprawki Parlamentu do wspólnego stanowiska, pozytywnie zaopiniowane przez Komisjê, akt prawny zostaje przyjêty. Przyjêcie przez Radê poprawek Parlamentu, które zosta³y negatywnie zaopiniowane przez Komisjê, wymaga jednomyœlnoœci. Je eli Rada nie zaakceptuje w trzymiesiêcznym terminie wszystkich poprawek Parlamentu, w ci¹gu szeœciu tygodni uruchamiana jest procedura pojednawcza, stanowi¹ca siódmy etap prac. Brak porozumienia w ramach Komitetu Pojednawczego w ci¹gu szeœciu tygodni oznacza zakoñczenie procedury legislacyjnej bez przyjêcia aktu prawnego. Je eli jednak w ramach Komitetu Pojednawczego w terminie szeœciu tygodni zostanie wypracowane porozumienie (wymagane jest osi¹gniêcie kwalifikowanej wiêkszoœci g³osów przedstawicieli Rady i wiêkszoœci wœród przedstawicieli Parlamentu), przedstawiany jest wspólny projekt. Rada kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ i Parlament wiêkszoœci¹ bezwzglêdn¹ zatwierdzaj¹ w terminie szeœciu tygodni wspólny projekt bêd¹cy wynikiem procedury pojednawczej. Je- eli w tym czasie któryœ z organów nie wyrazi zgody na zatwierdzenie wyniku procedury pojednawczej, to procedura legislacyjna zostaje zakoñczona bez uchwalenia aktu prawnego. Na podstawie procedury wspó³decydowania przyjmowane s¹ miêdzy innymi akty prawne z dziedziny: swobody przep³ywu pracowników (art. 40 TWE), koordynacji systemów zabezpieczenia spo³ecznego (art. 42 TWE), prawa prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej (art. 44 ust. 1 TWE), transportu (art. 71 ust. 1, art. 80 TWE), równoœci szans kobiet i mê czyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy (art. 141 ust. 3 TWE), decyzji wykonawczych dotycz¹cych Europejskiego Funduszu Spo³ecznego (art. 148 TWE), edukacji (art. 149 TWE), kultury (art. 151 TWE), zapobiegania nadu yciom finansowym naruszaj¹cym interesy Wspólnoty (art. 280 ust. 4 TWE). 20