Przyszłość Wspólnej Polityki Rolnej i jej drugiego filara rozwoju obszarów wiejskich na lata

Transkrypt

1 Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich: Europa inwestująca w obszary wiejskie. Projekt opracowany przez Krajowa Rada Izb Rolniczych Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Pomocy Technicznej Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata Instytucja Zarządzająca Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi Przyszłość Wspólnej Polityki Rolnej i jej drugiego filara rozwoju obszarów wiejskich na lata Materiały szkoleniowe, grudzień 2014 Opracował zespół w składzie: Prof. dr hab. Walenty Poczta, dr hab. Arkadiusz Sadowski, dr hab. Wawrzyniec Czubak, dr Mirosław Drygas, dr Iwona Nurzyńska, dr Henryk Skórnicki 1

2 Publikacja opracowana w związku z projektem Przyszłość Wspólnej Polityki Rolnej i jej drugiego filaru rozwoju obszarów wiejskich na lata realizowanym w ramach Planu działania Sekretariatu Centralnego Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich na lata Odwiedź portal KSOW - Zostań Partnerem Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa FAPA 2

3 I. Ewolucja WPR ważniejsze etapy rozwoju 1.1. Traktat Rzymski 1957 wizja WPR Specyfika produkcji rolnej, w tym przede wszystkim jej silne uzależnienie od warunków naturalnych (żyzności gleby oraz zmienności i nieprzewidywalności przebiegu pogody) a także duże zapotrzebowanie kapitałowe ( zamrożenie środków w postaci ziemi, budynków, maszyn, zapasów czy zwierząt) sprawia, że częstokroć jej rynkowa opłacalność jest niewielka. Rolnictwo dostarcza jednak produktów żywnościowych, które są podstawowe z punktu widzenia pojedynczego człowieka i strategiczne z punktu widzenia społeczeństwa. Konsumpcja żywności ma charakter niezbędny, nieodraczalny i stały. Konfrontacja konieczności produkcji rolnej oraz jej rynkowej niewydolności skłania wiele państw do prowadzenia aktywnej polityki, mającej na celu stymulowanie rozwoju tego sektora wytwórczości. Powojenna budowa wspólnot europejskich i wspólnego rynku, zapoczątkowana Traktatem Paryskim 1 i Traktatami Rzymskimi 2 dała jednocześnie początek nowej polityce rolnej, kreowanej, koordynowanej i wdrażanej na poziomie ponadnarodowym (wspólnotowym). Podejście takie było konieczne, gdyż kontynuacja zróżnicowanych krajowych polityk rolnych mogłaby przyczynić się do perturbacji rynkowych, zakłócając warunki uczciwej konkurencji. Produkty z krajów o wyższym poziomie wsparcia byłby tańsze lub lepszej jakości, a więc w sztuczny sposób bardziej konkurencyjne. Jasnym jest, że w takich warunkach wspólny rynek nie mógłby długo funkcjonować. Rozwiązaniem stała się więc Wspólna Polityka Rolna. Pierwsze regulacje, które określały funkcjonowanie WPR zawarto w Traktacie stanowiącym EWG 25.III.1957 roku (Traktacie Rzymskim). Od samego początku swojego funkcjonowania jej podstawową cechą (jak każdej innej dobrej polityki gospodarczej) było reagowanie na najpilniejsze wyzwania współczesności, przez co jej szczegółowe założenia i przede wszystkim instrumenty ulegały częstym zmianom. Podstawowe cele są jednak niezmienne przez ponad pięć dekad jej funkcjonowania. Tak długa perspektywa pozwala określić nie tylko pozytywne, ale również i negatywne skutki. WPR stała się najbardziej dyskutowaną polityką w ramach wspólnych działań państw europejskich. Wynikało to z dużych nakładów finansowych, szerokiego zasięgu jej oddziaływania (od rolników przez wszystkie ogniwa przedprodukcyjne i poprodukcyjne, głównie przemysł rolno-spożywczy). Szczególnie w pierwszych latach funkcjonowania pochłaniała znaczną część budżetu wspólnotowego. Jedną z przesłanek utworzenia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej był brak samowystarczalności żywnościowej w Europie. Problemy wyżywienia w Europie wymuszały podjęcie działań zmierzających do osiągnięcia stabilności podaży. Wychodzono z założenia, że obliczu 1 Podpisany w 1951 roku, powołujący do życia Europejską Wspólnotę Węgla i Stali. Sygnatariuszami były następujące kraje: RFN, Francja, Belgia, Holandia, Luksemburg oraz Włochy 2 Podpisany w 1957 roku, ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euroatom). Sygnatariuszami były te same państwa, co Traktatu Paryskiego 3

4 trudnej sytuacji wyżywieniowej, produkcji rolnej należy nadać priorytet i nie należy pozostawiać swobodnym działaniom rynku. Zgodnie z Traktatem Rzymskim z 1957r. rolnictwo podporządkowano ogólnym zasadom w zakresie handlu i konkurencji. Stworzono jednak odstępstwa od tych reguł (Art ; ex Art ), co umożliwiło powstanie wspólnych organizacji rynkowych oraz kontrolę przepływu towarów. Uznano, że produkcja rolna nie może być kształtowana przez swobodnie działające mechanizmy rynkowe - bez zintegrowania rolnictwa nie jest możliwy cały proces integracji w pozostałych obszarach życia gospodarczego. Oznaczało to wyodrębnienie rolnictwa (rynku rolnego) z zasad wolnego rynku, umożliwiając tym samym interwencjonizm. Po II wojnie światowej w Europie, w tym także w krajach Wspólnot Europejskich, rósł popyt na produkty rolne, co wynikało z dość wysokiego przyrostu naturalnego, a także z wysokiej dochodowej elastyczności popytu na żywność Jednocześnie europejskie rolnictwo cechowało się dość słabą efektywnością i jakością produkcji. Gospodarstwa rolne były rozdrobnione, nie posiadały odpowiedniego wyposażenia technicznego, a zarazem cechowały się wysokim zapotrzebowaniem na siłę roboczą. Miało to przełożenie w niewydolności produkcyjnej i wysokich cenach surowców rolniczych (a w ślad za tym gotowych produktów spożywczych). Generalnie Wspólna Polityka Rolna EWG, jak określono w art. 39 Traktatu Rzymskiego z 1957 r., miała na celu: 1. podnoszenie produktywności rolnictwa poprzez wspieranie postępu technicznego, biologicznego, organizacyjnego i ekonomicznego, racjonalizację produkcji rolnej oraz optymalizację zastosowania czynników produkcji; 2. zapewnienie odpowiedniego poziomu dochodów rolnych; 3.stabilizację rynku produktów rolnych równoważenie podaży i popytu; 4. zapewnienie ciągłości zaopatrzenia dostępności zasobów; 5. umożliwienie konsumentom zakupu żywności po rozsądnych cenach. Cele WPR miały na uwadze zarówno interesy konsumentów jak i producentów, natomiast realizacja celu dotyczącego podnoszenia dochodów ludności rolniczej sprawiła, że w praktyce WPR stała się częściowo również polityką socjalną. Te cele można podzielić na: (a) gospodarcze, które odnosiły się do poprawy wydajności rolnictwa poprzez wspieranie postępu technicznego, biologicznego i organizacyjnego oraz wprowadzenia optymalnego zastosowania czynników produkcji, zapewnienia stabilizacji podaży i popytu (a przez to cen dla konsumentów i dochodów producentów) na poszczególnych rynkach, zapewnienia bezpieczeństwa dostaw oraz (b) społeczne związane z potrzebą zapewnienia dochodów rolniczych na odpowiednim poziomie i godziwych warunków życia ludności wiejskiej i zagwarantowania konsumentom stabilizacji dostaw żywności po rozsądnych cenach. W traktacie brano pod uwagę strukturalne i naturalne zróżnicowanie regionalne, specyficzną strukturę społeczną rolnictwa i zawiązki rolnictwa z całą gospodarką. Ten ostatni aspekt nadawał rolnictwu wymiar nie tylko gospodarczy i społeczny, ale także polityczny Narodziny WPR - konferencja w Stressa w 1958 r. 4

5 Traktat Rzymski, zgodnie z art.40 zalecał ówczesnym agendom EWG wypracowanie Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). Odzewem na ten zapis z 1958 r. była konferencja ekspertów z krajów członkowskich, zorganizowana we włoskiej miejscowości Stressa, gdzie wypracowano podwaliny pod przyszłą WPR. W pierwszym etapie wdrażania WPR podstawowym celem była odpowiedź na najpilniejsze potrzeby społeczne i gospodarcze (a przez to polityczne) jakim było zapewnienie bezpieczeństwa i samowystarczalności żywnościowej poprzez zwiększenie produkcji rolnej oraz dochodów producentów. Problem polityki tamtego okresu nie było znalezienie odpowiednich mechanizmów oddziaływania państwa na rolnictwo, ale prowadzenie przez państwa założycielskie zróżnicowanych krajowych polityk rolnych, różniących się metodami i stopniem protekcjonizmu rolnego. Wymagało to znalezienia kompromisu prowadzącego do ujednoliceniach instrumentarium. Poszukiwano także porozumienia w sprawach finansowania WPR, w wyniku czego utworzony został Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. Do realizacji celów Traktat Rzymski przewidywał: 1. utworzenie wspólnej organizacji rynku produktów rolnych na mocy postanowień zawartych w Traktacie Rzymskim i decyzji na konferencji w Stressa, zapoczątkowany został proces formowania organizacji rynków. 2. jednolitą politykę cenową - podejmowanie decyzji o rodzaju i zakresie interwencji na rynku rolnym na szczeblu wspólnotowym i obligatoryjności stosowania tych mechanizmów we wszystkich państwach członkowskich 3. utworzenie wspólnych funduszy finansowania rolnictwa finansowanie interwencjonizmu przez budżet wspólnoty. Wspólna Polityka Rolna opiera się od swego zarania na trzech podstawowych zasadach: Zasada wspólnego rynku- zapewnia ona swobodę przepływu produktów rolnych w ramach wspólnoty, bez ograniczeń celnych i innych narodowych środków ochrony rynku. Wewnętrzny handel produktami rolnymi oparty jest na jednolitym systemie instytucjonalnym, w szczególności na jednolitych cenach interwencyjnych i zasadach konkurencji. W stosunkach handlowych z krajami trzecimi stosowana jest wspólna polityka celna, ochrona przed konkurencją zewnętrzną, jednakowe reguły handlu z krajami trzecimi. Zasada preferowania Wspólnoty przyznaje priorytet w zaopatrzeniu rynku wewnętrznego produktami rolnymi wytworzonymi na terenie krajów członkowskich, chroniąc jednocześnie rynki wewnętrzne przed tańszymi produktami z importu. Produkty rolne wytworzone na terenie Wspólnoty miały pierwszeństwo zbytu na jej rynku. Rynek wewnętrzny był przy tym chroniony przed nasilającą się konkurencją produktów z państw trzecich. Zasada solidarności finansowej zobowiązuje wszystkie kraje członkowskie Wspólnoty do solidarnego uczestnictwa w finansowaniu wspólnej polityki rolnej. Współfinansowanie polityki rolnej niezależnie od znaczenia rolnictwa w ich gospodarkach i wymiernych korzyści, jakie uzyskują z tej polityki oznaczało, że kraje zamożniejsze, o relatywnie niewielkim znaczeniu rolnictwa finansują WPR w krajach biedniejszych oraz tych, gdzie rolnictwo ma większe znaczenie gospodarcze i społeczne. 5

6 Należy pamiętać, że założenia zawarte w Traktacie Rzymskim nadal obowiązują (wpisane zostały do traktatu lizbońskiego w takiej samej formie), choć zmianie uległy oczekiwania społeczne chociażby z tego względu, że ewoluują wewnętrzne oraz zewnętrzne uwarunkowania gospodarcze. Od stycznia 1962 roku we Wspólnocie zaczęły powstawać pierwsze Wspólne Organizacje Rynków (WOR). Wyodrębnione zostały następujące WOR: wołowiny i cielęciny, wieprzowiny, baraniny, mięsa koziego, jaj i mięsa drobiowego, mleka i przetworów mlecznych, zbóż i przetworów zbożowych, suszu paszowego, ryżu, lnu i konopi, tłuszczów roślinnych i zwierzęcych, cukru, warzyw i owoców, przetworów owocowych i warzywnych, chmielu, nasion, kwiatów i roślin żywych, surowca tytoniowego, wina i innych surowców rolnych. Dla każdej z nich opracowano odmienne podstawy prawne, mechanizmy działania i instrumenty prawno-ekonomiczne. W ramach WOR można było ustalać ceny, subwencje na produkcję i komercjalizację poszczególnych wyrobów, system składowania i przemieszczania produktów rolnych oraz wspólną technikę stabilizacji przywozu i wywozu Zarządzanie podażą produkcji rolnej - lata W pierwszym etapie wdrażania WPR główną rolę odgrywały instrumenty interwencjonizmu rynkowo-cenowego, którym musiały towarzyszyć wspólne zasady protekcjonizmu. Wsparcie, nakierowane na zachęty pro produkcyjne - wzrost wolumenu wytwarzania - odbywało się poprzez regulacje cenowe, a więc z wykorzystaniem mechanizmu rynkowego. Podstawowy mechanizm cenowej interwencji polegał na gwarancji utrzymania ceny rynkowej danego produktu na określonym poziomie. W ten sposób cena stała się jednym z podstawowych elementów korygowania mechanizmu rynkowego. Głównym motywem działań polityki rynkowo-cenowej było zachęcenie rolników do wzrostu produkcji przez utrzymanie odpowiednio wysokich cen na produkty rolne. W tym zakresie wprowadzono następujące kategorie cen: Kierunkowa (docelowa, wskaźnikowa, docelowa,, podstawowa) określała optymalny, z punktu widzenia producentów rolnych, poziom cen warunkujący odpowiednio wysokie dochody producentów. Nie była to cena obligatoryjna, a miała jedynie charakter wskaźnikowy. Ponieważ była podawana z wyprzedzeniem czasowym i miała charakter długofalowy, służyła rolnikom do odczytania celów i zamierzeń polityki rolnej; Progowa: (cena wejścia, cena importu, cena śluzy) służyła ochronie rynku wewnętrznego przed konkurencją zewnętrzną. Określała ona minimalny poziom ceny po której dany towar może być wprowadzony na rynek. W sytuacji, w której cena światowa importowanego towaru była niższa od ceny progowej, to importer zobowiązany był do pokrycia powstałej różnicy Interwencyjna: była najistotniejszym instrumentem cenowym zarówno dla polityków jak i rolników. Jej istota polega na tym, że wyznacza ona minimalny poziom cen na rynku wewnętrznym. Po tej cenie dokonuje się zakupów interwencyjnych przez państwowe agencje. Dla każdego rynku określa się warunki jakie muszą jednocześnie zaistnieć aby interwencja mogła być wprowadzona. W sytuacji ryzyka spadku ceny rynkowej poniżej przewidywanego poziomu gwarantowano producentom rolnym skup produktów po odpowiedniej 6

7 cenie. Tę cenę określono na poziomie niższym od ceny docelowej, zachęcając tym samym producentów do prowadzenia polityki prorynkowej, a więc samodzielnego poszukiwań odbiorców na rynku. Cena interwencyjna i skup interwencyjny miały być jedynie zabezpieczeniem interesów producentów w sytuacji wystąpienia zjawisk kryzysowych. W ramach interwencji mechanizmy polegają na obrocie towarem w imieniu i na rzecz państwa (Wspólnoty) i mają za zadanie wpływać na poziom cen produktów rolno-spożywczych. Przede wszystkim zabezpieczają przed zbyt niskim poziomem cen, ale także chronią przed ich niekontrolowanym wzrostem. Na większości rynków, których dotyczy interwencja, działania prowadzone są zazwyczaj w momencie, kiedy ceny rynkowe spadną poniżej wskazanego pułap ceny interwencyjnej, utrzymują się na tym poziomie przez jakiś czas, a sygnały rynkowe nie wskazują na pojawienie się bodźców mogących wpłynąć na ich wolnorynkową zmianę. W tej sytuacji agencja interwencyjna może prowadzić interwencję polegającą na skupie nadwyżek przez własne magazyny interwencyjne, które są własnością agencji interwencyjnej lub w oparciu o magazyny autoryzowane. W tym drugim przypadku towar przejmowany jest w miejscu jego przechowywania w oparciu o umowę zawartą na świadczenie usług przechowalniczych w imieniu i na rzecz agencji, a magazyn autoryzowany oferenta staje się magazynem interwencyjnym. Ważnym aspektem wspierania rynku wewnętrznego Wspólnoty był także protekcjonizm handlowy, którego celem była ochrona rodzimych producentów przed konkurencją ze strony rolnictwa państw trzecich. W wielu bowiem przypadkach koszty wytwarzania określonych produktów były znacznie niższe w pozaeuropejskich krajach, czego przykładem może być np. brazylijski cukier czy argentyńska wołowina. Warto zaznaczyć, że protekcjonizm rolny jest najpowszechniejszą i najbardziej rozbudowaną formą protekcjonizmu gospodarczego. Rynki najczęściej chronione przy pomocy środków ograniczających ilość przywożonych towarów w sposób administracyjny (kontyngenty ilościowe przywozu, do zakazu importu włącznie) oraz ograniczające przywóz przy pomocy instrumentów ekonomicznych (cła importowe i inne opłaty mające charakter ceł). Podstawowymi instrumentami protekcjonizmu były cła, opłaty wyrównawcze, dopłaty eksportowe, opłaty importowe, kontyngenty importowe, licencje eksportowo importowe. Dodatkowym - poza celnym - instrumentem regulującymi handel zagraniczny mogą stać się przepisy: fitosanitarne, weterynaryjne, określające warunki transportu, zasady oznaczania i etykietowania towaru, czy też wyznaczenie określonych przejść granicznych do odprawy produktów rolnych. W czasie pierwszego dziesięciolecia realizacji WPR wprowadzono jednolite mechanizmy interwencji na rynkach rolnych, zniesiono cła wewnętrzne i inne bariery handlowe, wprowadzono wspólną taryfę celną oraz wspólną politykę w handlu z krajami trzecimi. Podstawowy cel, jakim było zapewnienie samowystarczalności żywnościowej został w pełni zrealizowany. Zmodernizowane i wysoko produktywne europejskie rolnictwo było w stanie wytworzyć odpowiednią ilość produktów, niezbędnych do wyżywienia mieszkańców państw członkowskich. Ów niewątpliwy sukces miał jednak swoją cenę. Przede wszystkim, stosowanie mechanizmów wsparcia cenowego spowodowało wzrost produkcji 7

8 rolniczej ponad rzeczywiste potrzeby, co ostatecznie przyczyniło się do powstania nadwyżek produktów rolnych. Realizowana polityka doprowadziła do powstania sytuacji, w której wzrastały wydatki niezbędne do interwencji cenowej na rynkach nadwyżkowych. Działo się tak za sprawą dwóch jednocześnie występujących czynników. Czynnik wewnętrzny polegał na tym, że skuteczny transfer postępu biologicznego, technicznego i organizacyjnego w rolnictwie krajów EWG sprawił, że wzrastały plony i wydajności, a zatem efektywność i produktywność. Wynika z tego, że utrzymanie odpowiednio wysokiego poziomu cen minimalnej, połączone zazwyczaj z gwarancją zbytu, skutecznie zachęcało producentów do zwiększenia produkcji. Poprzez to rósł zakres interwencji. Czynnikiem zewnętrznym była relacja cen UE w odniesieniu do cen światowych. Na większości rynków Wspólnoty ceny wewnętrzne były (i są nadal) wyższe od światowych. Im ta dysproporcja jest większa, tym większe koszty izolowania rynku wewnętrznego od cen zewnętrznych i wyższe koszty sprzedaży (upłynnienia) nadwyżek na rynkach krajów trzecich. Zatem większa produkcja oznaczała dla państw członkowskich wyższe wydatki na WPR. Większa część budżetu Wspólnot przeznaczana była na wsparcie rolnictwa przy pomocy mechanizmów rynkowych, co przy rosnącej nadprodukcji musiało budzić rosnący sprzeciw społeczny. Poza tym, intensyfikacja produkcji nakręcana ówczesnymi instrumentami wsparcia dokonywała się poprzez coraz większą chemizację i mechanizację produkcji, a także upraszczanie krajobrazu rolniczego (tworzenie dużych pól dostosowanych do pracy ciężkiego sprzętu, likwidację miedz, zadrzewień śródpolnych, oczek wodnych), co ostatecznie powodowało problemy środowiskowe. Protekcjonizm handlowy bogatych krajów europejskich, w tym głownie stosowanie subsydiów eksportowych psujących rynek światowy i zmniejszający konkurencyjność produktów wytworzonych poza Wspólnotą oraz bariery celne i paracelne (gdzie szczególnie złą sławą cieszyły się dopłaty wyrównawcze, w praktyce uniemożliwiające częstokroć wprowadzenie poza wspólnotowych produktów na europejski rynek) były powodem niezadowolenia społeczności międzynarodowej. Szczególnie mocno protestowały kraje biedne, w których rolnictwo odgrywało istotną rolę w gospodarce i które najdotkliwiej odczuwały skutki protekcjonistycznych mechanizmów WPR. Z braku możliwości finansowych nie były w stanie odpowiedzieć działaniami analogicznymi. Tabela 1. Efekty realizacji WPR w pierwszych latach wdrażania Pozytywne Negatywne 8

9 1. Utworzenie i działanie wspólnego rynku artykułów rolnospożywczych w UE. 2. Unowocześnienie rolnictwa: - nowe rozwiązania w zakresie mechanizacji, - implementacja postępu w dziedzinie badań genetycznych, tworzenia nowych odmian, - ulepszenie technik uprawy i żywienia zwierząt gospodarskich, - poprawa w zakresie metod zarządzania. 3. Ekspansja rolnictwa i przemysłu rolno-spożywczego pod względem ilościowym i jakościowym. 4. Zaopatrzenie konsumentów w żywność: - nastąpiła znaczna stabilizacja cen, - unormował się system zaopatrzenia. 5. Zwiększenie wymiany handlowej z krajami trzecimi. 6. Utrzymanie rolnictwa na obszarach o niesprzyjających warunkach naturalnych 1. Brak równowagi między podażą a popytem. 2. Rosnące nadwyżki produkcyjne powodujące trudności ze sprzedażą produktów (głównie: zboża, mleko, wołowina). 3. Stagnacja lub nawet spadek dochodów rolniczych. 4. Dochody rolnicze w decydującej mierze tworzone przez mechanizmy polityki rolnej. 5.Pogłębianie się różnice między gospodarstwami. 6. Spadek konkurencyjności zewnętrznej produktów rolnożywnościowych przy zaostrzającej się konkurencji międzynarodowej. 7. Negatywny wpływ na środowisko naturalne krajów, degradacja środowiska i zmniejszanie bioróżnorodności. Źródło: Czubak W. (2014): Wspólna Polityka Rolna Unii Europejskiej. Materiały wewnętrzne Katedry Ekonomii i Polityki Gospodarczej w Agrobiznesie, Poznań W związku z rosnącymi kosztami funkcjonowania WPR i krytyką ówczesnych form wsparcia rolnictwa i ich konsekwencjami, rozpoczęto poszukiwania środków zaradczych. Pierwsza próba zreformowania WPR podjęta została w 1968 r., i znana jest jako Plan Mansholta 3. Fundamentem proponowanego projektu zmian było uznanie dużej liczby gospodarstw rolnych oraz wadliwej struktury agrarnej za jedną z głównych przyczyn ówczesnej sytuacji. Dlatego podjęto wówczas próbę wdrożenia działań nakierowanych przede wszystkim na poprawę struktur rolnych. Dotyczyło to liczby i wielkości gospodarstw rolnych, a także ludzi zaangażowanych w rolnictwie. Reforma ta nie została jednak w pełni wprowadzona w życie. Dopiero w 1972 r. weszły w życie dyrektywy związane z proponowanymi działaniami strukturalnymi. Pierwsza z dyrektyw skupiała się na pomocy w modernizacji gospodarstw rolnych, druga umożliwiała rolnikom, którzy ukończyli 55 rok życia przejście na 3 Sicco Mansholt holenderski polityk, który w latach pełnił funkcję komisarza ds. rolnictwa EWG. 9

10 wcześniejszą emeryturę i rezygnację z działalności rolniczej. Natomiast trzecia dyrektywa dotyczyła edukacji osób zawodowo czynnych w rolnictwie. Plan Mansholta miał zapewnić osiągnięcie równowagi rynkowej i poprawę struktury agrarnej przez: system wcześniejszych emerytur dla rolników przekazujących ziemię w celu poprawy struktury agrarnej, pomoc w celu zwiększenia lub tworzenia nowych gospodarstw rolniczych, koncentrację podaży poprzez tworzenie grup producenckich, zalesianie terenów i zmniejszenie powierzchni UR o 5 mln ha - dobrowolne odłogowanie (set-aside) w zamian za finansową rekompensatę. W latach osiemdziesiątych XX wieku zastosowano pierwsze instrumenty mające na celu (inaczej niż w poprzednich dekadach) ograniczenia (stabilizacji) produkcji oraz ustabilizowanie wielkości wydatków na WPR. W roku 1984 wprowadzono kwoty mleczne, a w 1988 stabilizator wydatków, tj. ograniczenia wielkości produkcji, dla której gwarantowane było wsparcie cenowe Reforma Mac Sharry ego 1992 rok Kształt WPR z początku ostatniej dekady XX wieku odzwierciedlał bardziej potrzeby państw Wspólnoty z końca lat 50-tych niż stanowił odpowiedź na wyzwania ówczesnych czasów. Przeprowadzone po 1985 r. modyfikacje WPR nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Mechanizmy rynkowe nadal stanowiły bodziec nie do ograniczania lecz do intensyfikacji i wzrostu produkcji. W szybkim tempie następował wzrost wydatków z budżetu EWG, związanych z prowadzeniem tej polityki, przy czym coraz silniej ujawniała się koncentracja wsparcia - znaczna część tych wydatków trafiała do stosunkowo niewielkiej liczby silniejszych ekonomicznie gospodarstw. Produkcja nadal rosła ponad potrzeby, wydatki na wsparcie rynkowe wciąż były wysokie (i w połączeniu z nadprodukcją nieracjonalne) a działania protekcjonistyczne budziły coraz większe niezadowolenie społeczności międzynarodowej. Faktyczne niepowodzenie Planu Mansholta odroczyło wprowadzenie niezbędnych zmian o wiele lat. Były one jednak niezbędne, a zasadniczą i tym razem udaną próbę reform podjęto w 1992 roku. Jej autorem był komisarz do spraw rolnictwa Ray Mac Sharry. Plan, nazwany od jego nazwiska Reformą Mac Sharry ego zakładał zmianę form i instrumentów wspierania rolnictwa w celu zrównoważenia podaży produktów rolnych z istniejącym popytem, zmniejszenia kosztów finansowania interwencji, obniżenia cen i poprawy konkurencyjności rolnictwa Wspólnoty na rynkach światowych, uzyskiwania przez rolników dochodów na racjonalnym poziomie, ale poprzez działalność rynkową, a nie produkcję nastawioną na otrzymywanie subsydiów, koncentrację na spełnieniu wysokich standardów ochrony środowiska, dobrostanu zwierząt i bezpieczeństwa żywności, zgodnie z oczekiwaniami społeczeństwa oraz funkcjonowanie rolnictwa Wspólnoty w ramach ograniczeń narzuconych międzynarodowymi ustaleniami dotyczącymi reguł prowadzenia handlu międzynarodowego (w ramach tzw. Rundy Urugwajskiej GATT). Szczegółowe cele reformy Mac Sharry ego obejmowały: 10

11 - poprawę równowagi na rynkach rolnych w drodze skuteczniejszej regulacji podaży i aktywniejszego wpływu na popyt; - wzmocnienie wewnętrznej i zewnętrznej konkurencyjności europejskiego rolnictwa przez istotne obniżki cen instytucjonalnych, w celu zwiększenia konsumpcji wewnętrznej oraz ułatwienia zbytu na rynku światowym; - wprowadzenie bardziej ekstensywnych sposobów gospodarowania w celu ochrony środowiska i redukcji nadmiarów produktów rolnych; - przesunięcie wsparcia finansowego z korzyścią dla słabszych gospodarstw; - wsparcie struktury agrarnej w drodze zachowania wystarczającej liczby gospodarstw rolniczych, przy utrzymaniu określonej mobilności czynników produkcji, głównie zaś mobilności ziemi. Reforma Mac Sharry ego polegała w pierwszym rzędzie na obniżaniu cen gwarantowanych podstawowych produktów rolnych (przede wszystkim zbóż i wołowiny). To jednak samo w sobie doprowadziłoby do spadku dochodów producentów, co stało w sprzeczności z celami zawartymi w Traktacie Rzymskim. Dlatego też dla zrekompensowania poniesionych strat wprowadzono zupełnie nowy mechanizm, polegający na bezpośrednim (bezpośrednio z budżetu UE) przekazywaniu rolnikom pomocy z pominięciem mechanizmu cenowego. Płatności te zostały nazwane kompensacyjnymi, wyrównawczymi, a później bezpośrednimi. Ich uzyskanie było powiązane z odłogowaniem części gruntów lub zmniejszeniem wielkości stada, co miało obniżyć produkcję, a zarazem utrzymać dochody rolników na stałym poziomie. Od tego czasu płatności te miały stać się głównym instrumentem wspomagającym dochody rolników. Wprowadzenie dopłat bezpośrednich rozwiązywało jednocześnie dwa dotychczas sprzeczne problemy: zapewniało większą stabilizację rynków, gdyż rolnicy przestali być motywowani do zwiększania produkcji (taką motywację dotychczas stanowiły instrumenty wsparcia cenowego) a także gwarantowało utrzymanie się dochodów rolniczych. Trzeba jednak zaznaczyć, że oddzielenie dopłat od produkcji było wówczas tylko częściowe, gdyż wsparcie przysługiwało do określonych kierunków produkcji roślinnej i zwierzęcej. Rolnicy przestali być więc motywowani do zwiększania intensywności wytwarzania, jednakże przy wyborze określonej uprawy czy gatunku utrzymywanych zwierząt brali wciąż pod uwagę wielkość przysługującego wsparcia. Kolejny krok w kierunku całkowitego oddzielenia dopłat od produkcji (decoupling) miał się dokonać dopiero w 2003 roku. Reforma Mac Sharry ego przewartościowała politykę rolną z propodażowej w stronę stymulowania popytu przez zwrócenie większej uwagi na potrzeby rynku. Skutkiem tych zmian była poprawa równowagi na rynkach rolnych, wzmacnianie konkurencyjności rolnictwa oraz ekstensyfikacja produkcji w rolnictwie. Oczekiwano zmniejszenia nadmiaru produktów rolnych jak i zwiększenia dbałości o środowisko, przy jednoczesnym zachowaniu dochodów rolniczych na odpowiednim poziomie. Odpowiadała ona także na międzynarodowe postulaty zaprzestania wspierania producentów rolnych instrumentami zniekształcającymi konkurencję i uniemożliwiającymi import na teren Wspólnoty z krajów trzecich. 11

12 Istotą reformy Mac Sharry ego było wprowadzenie dopłat bezpośrednich, jednakże jej zakres był szerszy. Wówczas to zapoczątkowano realizację szeregu działań o charakterze strukturalnym, nakierowanych na rozwój nie tyko rolnictwa, lecz szeroko rozumianych obszarów wiejskich. Wówczas wdrożono takie działania jak programy rolnośrodowiskowe i zalesieniowe oraz renty strukturalne. Stały się one zaczątkiem polityki rozwoju obszarów wiejskich, czyli II filara WPR Agenda 2000 Kolejny etap reformy WPR przypada na przełom tysiącleci. Strategicznym dokumentem była zatwierdzona na berlińskim szczycie Agenda Jej kształt uwzględniał między innymi perspektywę rozszerzenia UE o nowe państwa członkowskie Europy Środkowo-Wschodniej. Zatem głównymi przesłanki reformowania polityki rolnej była chęć kontynuacji rozwiązywania problemów nadprodukcji towarów rolnych przy baku zewnętrznej ich konkurencyjności, wywiązanie się z zobowiązań wobec Światowej Organizacji Handlu (WTO), poprawa konkurencyjności wewnętrznej rolnictwa unijnego i planowane rozszerzenia UE o kraje Europy Środkowo-Centralnej oraz Maltę i Cypr. W tym kontekście Agenda 2000 w swoich postanowieniach stanowiła odpowiedź na nowe uwarunkowania, w jakich znalazło się unijne rolnictwo oraz obszary wiejskie. Obiektywne prawa ekonomiczne zredukowały udział tego sektora w tworzeniu PKB państw członkowskich (coraz większe znaczenie w tym zakresie odgrywał początkowo przemył a ostatnio usługi), lecz biologiczny przymus konsumpcji żywności nie zmniejszył jego znaczenia w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego. Tak jak dotychczas wymagało ono wsparcia publicznego. Zaczęto dostrzegać też inne, nieprodukcyjne funkcje pełnione przez rolnictwo, tj. kulturowe, krajobrazowe itp. Poza tym zmiany cywilizacyjne odmieniły europejską wieś, która stała się nie tylko miejscem prowadzenia produkcji rolnej, lecz także (w wielu przypadkach przede wszystkim) miejscem zamieszkania czy prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Tym wyzwaniom musiała stawić czoła Wspólna Polityka Rolna, która od czasu Agendy 2000 zaczęła wspierać nie tylko (jak dotychczas) funkcję produkcyjną, ale i pozaprodukcyjną rolnictwa i wsi, nakierowując się w coraz większym stopniu na działania na rzecz środowiska naturalnego, czy tzw. rolnictwo wielofunkcyjne i zrównoważone. Zasadniczym wkładem Agendy 2000 było poszerzenie zakresu oddziaływania WPR o II filar, w którego skład zaliczono działania strukturalne na rzecz wielofunkcyjności rolnictwa oraz rozwoju obszarów wiejskich. Pierwsze działania w tym zakresie zapoczątkowano już w ramach reformy Mac Sharry ego, ustanawiającej wspomniane instrumenty towarzyszące. Od czasów Agendy 2000 ich znaczenie oraz zakres został znacznie poszerzony. Poza wsparciem działań rolnośrodowiskowych, zalesieniowych czy systemu rent strukturalnych, wprowadzono między innymi wsparcie modernizacji gospodarstw rolnych, różnicowania w kierunku działalności nierolniczej, dostosowania gospodarstw do standardów środowiskowych UE, czy ulepszania infrastruktury na obszarach wiejskich. Od tego czasu WPR przestała być typową polityką sektorową, nakierowaną wyłącznie na rozwój rolnictwa, a stała się zintegrowaną polityką rozwoju obszarów wiejskich (polityką rolno-wiejską) reforma płatności bezpośrednich 12

13 Kolejny ważny krok w reformowaniu WPR poczyniony został w 2003 roku pod przewodnictwem komisarza ds. rolnictwa Franza Fischlera. Dotychczasowy wprowadzony w ramach reformy Mac Sharry ego system płatności bezpośrednich (kompensacyjnych) tylko w pewnym zakresie uniezależniał decyzje rolników od założeń polityki. Działo się tak dlatego, że przyznawane one były wprawdzie z pominięciem rynku (jak to miało miejsce w przypadku wsparcia cenowego), jednakże uzależnione zostały od kierunków prowadzonej produkcji roślinnej i zwierzęcej. Dlatego też producenci, w pewnym przynajmniej zakresie mogli uwzględniać w swoich decyzjach wielkość dopłat, co już samo w sobie stanowiło zagrożenie dla równowagi popytowo-podażowej. Innym problemem było funkcjonowanie skomplikowanych procedur przyznawania dopłat i związanego z tym rozbudowanego aparatu administracyjnego. Niemniej ważne były też naciski społeczności światowej, domagającej się za pośrednictwem WTO zaprzestania stosowania płatności powiązanej z produkcją. Rozwiązaniem powstałych problemów było wprowadzenie nowego typu płatności, opartej na innej filozofii wsparcia bezpośredniego. Większość dotychczasowych dopłat została zmieniona na jedną płatność odłączoną od produkcji (jednolita płatność na gospodarstwo SPS), której wysokość określona została na podstawie wielkości osiąganego wsparcia w okresie referencyjnym (czyli w praktyce na osiąganej produkcji w przyjętym okresie referencyjnym w reformie Mac Sharry ego). Do wyboru poszczególnych państw członkowskich wprowadzono kilka modeli nowego systemu dopłat, takich jak: system historyczny, regionalny czy mieszany. W modelu historycznym wysokość jednolitej płatności na gospodarstwo wyliczana była jako średnia z płatności bezpośrednich jakie dane gospodarstwo otrzymało w okresie referencyjnym, czyli w latach W modelu regionalnym, płatności naliczane były dla danego regionu, a następnie rozdzielane pomiędzy rolników. W tym systemie stawka dla każdego beneficjenta z danego regionu jest jednakowa w przeliczeniu na hektar. Model mieszany zakładał natomiast, że część płatności jest wypłacona metodą historyczną, a część metodą regionalną. Oddzielenie dopłat od produkcji, upraszczając wprawdzie system i dostosowując go do wymogów WTO, stworzyło jednak kolejny problem. Polegał on na określeniu za co, w nowych warunkach, rolnicy mają otrzymywać wsparcie. Rozwiązaniem okazało się powiązanie ich z obowiązkiem spełniania określonych norm w zakresie ochrony środowiska oraz dobrostanu zwierząt. Zawarte one zostały w pakiecie wymogów znanym jako normy wzajemnej zgodności (cross compliance). Takie rozwiązanie uniezależniło w pełni decyzje produkcyjne od rodzaju wsparcia, pozostawiając je wyłącznie działaniu mechanizmu rynkowego, który mimo swoich licznych wad najlepiej jednak radzi sobie z uzyskiwaniem równowagi pomiędzy wielkością popytu i podaży. Pomoc finansowa, stosowana za spełnianie norm cross compilence stanowi natomiast formę zapłaty ze środków publicznych (pochodzących z podatków) za świadczenie przez rolników dóbr publicznych (dbałości o jakość środowiska) na rzecz społeczeństwa. Utrzymane zostało przy tym bezpośrednie wspieranie dochodów rolniczych, co było istotą zmian dokonanych poprzez reformę Mac Sharry ego. Jednym z elementów zmian było umożliwienie zwiększenia puli środków skierowanych na przemiany strukturalne. Zasada modulacji (modulation) polegała na przeniesieniu części środków przyznawanych rolnikom w ramach płatności bezpośrednich z pierwszego do drugiego 13

14 filara WPR w celu zwiększenia rozwoju obszarów wiejskich. W ten sposób rosło strukturalne oddziaływanie polityki przez większe środki finansowe dedykowane na politykę rozwoju obszarów wiejskich (II Filar WPR). Niemniej ważna była zasada dyscypliny finansowej, zakładającej redukcję płatności bezpośrednich w przypadku przekroczenia ustalonego limitu wydatków na WPR. Reforma luksemburska wprowadzona została w przededniu przystąpienia kolejnych państw (w tym Polski) do UE. Zasady funkcjonowania systemu dopłat w nowych krajach członkowskich (UE-10 a po 2007 UE-12 ) uregulowane zostały jednak na szczycie kopenhaskim 13 grudnia 2002 roku. Dlatego też postanowienia reformy luksemburskiej ich nie obowiązywały. W Polsce oraz innych krajach Europy Środkowo- Wschodniej wprowadzono uproszczony system płatności obszarowej (SAPS) uzupełnianej przez płatności krajowe oraz tzw. wsparcie specjalne. Początkowa wielkość dopłat w UE-12 była znacznie niższa niż w starych państwach członkowskich, aczkolwiek postanowienia szczytu kopenhaskiego przewidywały dochodzenie do pełnych płatności (zasada phasing-in). Jego przebieg na przykładzie Polski przedstawia rysunek 1. Rysunek 1. Dochodzenie do płatności bezpośrednich w Polsce w latach Źródło: Jednym z głównych celów reformy luksemburskiej było uproszczenie systemu dopłat. Ze względu jednak na to, że poszczególne kraje UE-15 ( stare kraje członkowskie) przyjęły różne rozwiązania, a zasady funkcjonowania systemu w państwach nowych regulowane były postanowieniami z Kopenhagi z 2002 roku, system na poziomie całej UE był skomplikowany i przede wszystkim niejednolity (rys. 2). Z punktu 14

15 widzenia nowych państw członkowskich zasadniczym mankamentem było znaczne zróżnicowanie poziomu stawek pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi, przy zasadniczej linii podziału pomiędzy krajami UE-12 i UE-15. Rysunek 2. Modele płatności bezpośrednich w krajach UE po 2003 roku Modele płatności w UE System płatności jednolitych (SPS) System jednolitej płatności obszarowej (SAPS) System regionalny (A) System hybrydowy (A+B) (mieszany) (tylko nowe państwa członkowskie) Krajowe Płatności Uzupełniające System historyczny (B) (na gospodarstwo) System Hybrydowy Statyczny Przejściowe płatności z tytułu owoców miękkich Inne mechanizmy wsparcia w niektórych sektorach (np. nasion, bawełny, ryżu, roślin białkowych, mięsa baraniego, koziego, wołowego i cielęciny) Wsparcie specjalne art. 68 System Hybrydowy dynamiczny (zmierzający do stawki jednolitej) Płatności oddzielne: - z tytułu cukru, - z tytułu owoców i warzyw (pomidorów) Płatność tytułu owoców miękkich (wyłącznie dla nowych państw członkowskich) Wsparcie specjalne art. 68 Źródło: 15

16 Health Check WPR lata Podstawą oceny funkcjonowania WPR na początku XXI wieku były pierwsze doświadczenia wdrażania mechanizmów stabilizacja wydatków na rolnictwo z budżetu unijnego, zmian uregulowań prawnych na rynkach rolnych i nowych regulacji horyzontalnych dotyczących ochrony środowiska; rozwoju obszarów wiejskich i zwiększenia bezpieczeństwa i jakości żywności. W ocenie (tzw. zdrowotności - Health Check) zaproponowanej przez Komisję Europejską podtrzymano zapoczątkowane wcześniej reformy WPR dotyczące: oddzielenia płatności bezpośrednich od produkcji (decoupling), powiązania płatności z wymaganiami ochrony środowiska bezpieczeństwa żywności oraz dobrostanu zwierząt (cross compliance), ograniczania interwencjonizmu na rynku rolnym, wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Komisja Europejska jednocześnie podjęła inicjatywę poszukiwania nowych rozwiązań i udoskonaleń WPR w celu sprostania pojawiającym się nowym wyzwaniom. Oprócz umacniania reform podjętych we wcześniejszych latach pojawiły się wśród celów WPR nowe aspekty, takie jak zmiany klimatu, bioróżnorodności, produkcja bioenergii oraz zarządzanie zasobami wodnymi Podsumowanie kierunków ewolucji Wspólnej Polityki Rolnej UE do 2013 roku Przedstawione powyżej przesłanki powstania WPR a także kierunki jej ewolucji w ostatnim ponad półwieczu wskazują na kilka wspólnych elementów: względną stałość i niezmienność celów zapisanych w Traktacie Rzymskim w tym zwłaszcza odnoszących się do potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego, przyjęcie założenia o potrzebie wspierania sektora rolnego i (w późniejszym okresie) obszarów wiejskich ze środków publicznych, każdorazowe dostosowywanie się instrumentarium wsparcia do bieżących potrzeb oraz możliwości finansowych i organizacyjnych, znaczny wpływ stanu nierównowagi popytowo-podażowej na wybór mechanizmów wsparcia, oddziaływanie czynników międzynarodowych (głównie presji WTO) na formę, zakres i mechanizmy interwencjonizmu rolnego i protekcjonizmu handlowego, uwzględnianie zmieniającej się wewnętrznej sytuacji na skutek kolejnych rozszerzeń wspólnoty o kolejne kraje (zazwyczaj charakteryzujące się niższym poziomem rozwoju niż dotychczasowi członkowie). Ogólnie ewolucja WPR szła w kierunku: przejścia od wsparcia cen do wsparcia dochodów, 16

17 poszerzania zakresu oddziaływania od samego rolnictwa do wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich, coraz szerszego uwzględniania zasad zrównoważonego rozwoju (rys. 3). Rysunek 3: Historyczny rozwój Wspólnej Polityki Rolnej Produktywność > Konkurencyjność > Zrównoważony rozwój > Wczesne lata Bezpieczeństwo żywnościowe Poprawa produktywności Stabilizacja rynku Wsparcie dochodów Okres kryzysu Nadprodukcja Narastające wydatki Międzynarodowa presja Działania strukturalne Reforma 1992 Zredukowane nadwyżki Środowisko Stabilizacja dochodów Stabilizacja budżetu Agenda 2000 Pogłębienie procesu reform Konkurencyjność Rozwój obszarów wiejskich Reforma WPR 2003 Orientacja rynkowa Troska o konsumenta Rozwój obszarów wiejskich Uproszczenie Zgodność z WTO Przegląd WPR 2008 Wzmocnienie reform z 2003 r Nowe wyzwania Zarządzanie ryzykiem Źródło: Opracowanie na postawie 17

18 1.8. Pakiet legislacyjny na lata W dniu 20 grudnia 2013 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej opublikowany został pakiet rozporządzeń stanowiących bazę dla funkcjonowania WPR w nowych ramach budżetowych na lata Były to następujące rozporządzenia, które weszły w życie 1 stycznia 2014 r.: 1. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/ Rozporządzenie (UE) nr 1310/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające niektóre przepisy przejściowe w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1305/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie środków i ich rozdziału w odniesieniu do roku 2014, a także i zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, (UE) nr 1306/2013 i (UE) nr 1308/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie ich stosowania w roku Rozporządzenie (UE, Euratom) nr 1311/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. określające wieloletnie ramy finansowe na lata

19 7. Rozporządzenie Rady (UE) nr 1370/2013 z dnia 16 grudnia 2013 r. określające środki dotyczące ustalania niektórych dopłat i refundacji związanych ze wspólną organizacją rynków produktów rolnych Ponadto Komisja Europejska w 2014 r. wydawała uszczegółowiające akty prawne (tzw. akty delegowane i wykonawcze). Oprócz regulacji prawnych proces przygotowywania PROW odbywał się na podstawie różnego rodzaju wytycznych oraz w ścisłej współpracy z Komisją Europejską w trakcie prowadzonych negocjacji. II. Wspólna Polityka Rolna na lata II.1 warunkowania, wyzwania i cele reformy WPR WPR jest polityką podlegającą stałym reformom, wynikającym ze zmieniających się uwarunkowań wewnętrznych we Wspólnocie, jak i z dynamicznych przemian w skali globalnej (rys. 4). Wśród takich czynników można wymienić: wzrastające zapotrzebowanie światowe na żywność, ograniczone i kurczące się zasoby naturalne, postępujące zmiany klimatyczne, niską innowacyjność sektora rolnego, niekorzystne dla rolnictwa nożyce cen, rosnąca presja konkurencyjna na coraz bardziej liberalizującym się globalnym rynku rolnym, wysokie standardy jakościowe w UE versus import z krajów trzecich, słaba pozycja rolników w łańcuchu żywnościowym, dysparytet dochodowy w stosunku do działów poza rolniczych, niższe dochody w UE-12 w relacji do UE-15, zróżnicowane rolnictwo i różne interesy państw członkowskich, nowe realia polityczno-instytucjonalne: Parlament Europejski (PE) po raz pierwszy silnym partnerem w pracach nad reformą, ograniczenia budżetowe we wszystkich państwach UE. 19

20 Rysunek 4. Wyzwania i cele strategiczne WPR Wyzwania Cele strategiczne Gospodarka Europa 2020 Produkcja żywności Odpowiednie, stabilne dochody Podniesienie konkurencyjności rolników i poprawa ich pozycji w łańcuchu żywnościowym Wsparcie obszarów o niekorzystnych warunkach naturalnych Ochrona środowiska Zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi Dobra publiczne Zielony rozwój poprzez innowacje Zmiany klimatyczne adaptacja i łagodzenie Spójność terytorialna Zrównoważony rozwój terytorialny Uproszczenie Aktywizacja obszarów wiejskich i wzrost zatrudnienia Dywersyfikacja gospodarcza Stworzenie warunków dla różnorodności społecznej i strukturalnej na obszarach wiejskich Źródło: Komunikat Komisji - WPR do 2020 r. 20

21 in billion - current prices Rysunek 5. Ewolucja struktury budżetu UE na wsparcie rozwoju wsi i rolnictwa EU-10 EU-12 EU-15 EU-25 EU Export subsidies Other market measures Coupled direct payments Decoupled direct payments Market-related expenditure Direct payments Rural development Źródło: Komisja Europejska II.2 Uzgodnienia polityczne dotyczące kształtu WPR na lata Trwające ponad półtora roku od ogłoszenia pakietu projektów rozporządzeń przygotowanych przez Komisję Europejską negocjacje w ramach tzw. trilogu (Parlament, Rada i Komisja) przyniosły 25 czerwca 2013 r. porozumienie polityczne dotyczące czterech podstawowych rozporządzeń. Rozporządzenia te przyjęte przez Parlament Europejski i Radę Europejską dotyczą: płatności bezpośrednich, 21

22 rozwoju obszarów wiejskich (PROW), wspólnej organizacji rynków rolnych (WORR), finansowania, zarządzania i monitorowania WPR (tzw. rozporządzenie horyzontalne). Poniżej przedstawione zostaną najważniejsze uzgodnienia dotyczące trzech pierwszych wyżej wymienionych obszarów: II.2.1 Płatności bezpośrednie Z punktu widzenia Polski najważniejszą konkluzją negocjacji jest możliwość kontynuowania uproszczonego systemu płatności SAPS do 2020 r., czyli do końca kolejnego okresu programowania. W negocjacjach uzgodniono także możliwość stosowania dodatkowego wsparcia płatności bezpośrednich z budżetu krajowego w formie degresywnej w kolejnych latach płatności uzupełniającej. Nowym elementem było także stworzenie możliwości ustanowienia dobrowolnych, mających redystrybucyjny charakter dodatkowych dopłat do tzw. pierwszych hektarów. Na ten cel może być wydatkowane do 30% budżetu na płatności bezpośrednich. Płatności te mogą być wypłacane rolnikom za nie więcej niż 30 posiadanych ha, natomiast w krajach o średniej powierzchni gospodarstwa większej niż 30 ha za obszar odpowiadający powierzchni średniego gospodarstwa. Ponadto uzgodniono możliwość przesuwania środków pomiędzy I i II filarem WPR, co w przypadku PROW pozwala na realokację do 25% budżetu na płatności bezpośrednie. Maksymalny udział w kopercie krajowej środków na wsparcie tzw. płatności związanych z produkcją ustalono na 15% 4. Przy czym decyzje o przeznaczeniu 13% środków pozostawiono w gestii krajów członkowskich. Minimalny próg na płatności z tytułu spełniania trzech podstawowych wymogów tzw. zazielenienia ustalono na 30% koperty krajowej oraz. Są to: utrzymanie trwałych użytków zielonych limit może dotyczyć poziomu kraju lub regionów, dywersyfikacja upraw gospodarstwa do 10 ha gruntów ornych nie muszą stosować się do wymogu, w gospodarstwach ha muszą być prowadzone co najmniej 2 uprawy, a w tych powyżej 30 ha nie mniej niż 3 uprawy; główna uprawa może zajmować maksymalnie 75% użytków rolnych, a dwie główne nie więcej niż 95%, 4 Do 13% na płatności związane z produkcją oraz 2% na rośliny wysokobiałkowe. 22

23 utrzymanie obszaru proekologicznego gospodarstwa do 15 ha użytków rolnych wyłączono z obowiązkowego stosowania wymogu, w przypadku gospodarstw większych niż 15 hektarów uzgodniono, że co najmniej 5% gruntów ornych musi być przeznaczona na tzw. obszary proekologiczne. Ustalono też, że w 2017 r. Komisja Europejska dokona przeglądu funkcjonowania tego instrumentu i ewentualnie zaproponuje w sprawozdaniu zwiększenie obligatoryjnego odsetka obszarów proekologicznych do 7%. W przypadku braku respektowania wymogów dotyczących zazielenienia przewidziano stosowanie sankcji. Po okresie przejściowym rolnicy, którzy prze dwa lata nie wywiązywali się z tego obowiązku będą narażeni na kary w wysokości 100% płatności z tego tytułu. W kolejnych latach sankcje mogą osiągnąć poziom 125% uzyskanej płatności na zazielenienie. W przypadku młodych rolników zadecydowano o wprowadzeniu podwyższonej o 25% jednolitej płatności obszarowej w ciągu pięciu lat od rozpoczęcia działalności rolniczej. Na ten cel kraj członkowski będzie mógł przeznaczyć do 2% koperty finansowej na płatności bezpośrednie. W działaniu dotyczącym wsparcia dla drobnych gospodarstw maksymalny poziom wsparcia określono na poziomie do 1250 Euro 5 rocznie bez względu na wielkość gospodarstwa. Jednocześnie w kompetencji krajów członkowskich pozostawiono decyzję co do formuły obliczania wielkości tych płatności. Beneficjenci tej płatności będą poddani mniej rygorystycznym wymogom w zakresie wzajemnej zgodności i zostaną zwolnieni z zazielenienia. Koperta finansowa na ten cel nie może być większa niż 10% budżetu na płatności bezpośrednie. Kraje członkowskie uprawniono także do dobrowolnego ustanowienia dodatkowych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi (tzw. ONW bis) w wysokości do 5% koperty krajowej na płatności bezpośrednie. Uzgodnienia objęły także kwestie horyzontalne dotyczące płatności bezpośrednich. Pierwsza z nich to tzw. dyscyplina finansowa, oznaczająca ewentualne redukcje rocznych płatności bezpośrednich. Próg od którego będą redukowane płatności określono na poziomie 2 tys. Euro. Druga dotyczyła definicji tzw. aktywnego rolnika. Uzgodniono, że doprecyzowana zostanie negatywna lista rodzajów działalności gospodarczej, które powinny być wykluczone z płatności bezpośrednich (np. porty lotnicze, tereny kolejowe, obiekty sportowe i rekreacyjne). Trzecia wiązała się z przyjęciem przepisów ustanawiających 2015 rok jako nowy rok referencyjny do określania powierzchni gruntów kwalifikujących się płatności w nowym systemie. Czwarta dotyczyła ustalenia obowiązkowej degresywności polegającej na obligatoryjnej redukcji płatności dla kwot przekraczających 150 tys. Euro. 5 Minimalna płatność pozostała na poziomie 500 Euro rocznie. 23

24 II.2.2 Rozwój obszarów wiejskich W nowym okresie programowania polityka rozwoju obszarów wiejskich będzie kontynuowana poprzez realizację przygotowywanych przez kraje członkowskie wieloletnich programów operacyjnych. Programy te będą współfinansowane ze środków krajowych, a kwoty i stawki współfinansowania będą ustanowione w ramach wieloletnich ram finansowych. Programy operacyjne zorientowane będą na sześć priorytetów UE obejmujących: wspieranie przekazywania wiedzy i innowacji, zwiększenie konkurencyjności wszystkich rodzajów rolnictwa oraz zrównoważoną gospodarkę leśną, promowanie organizacji łańcucha żywnościowego, w tym przetwarzanie i wprowadzanie do obrotu oraz zarządzanie ryzykiem, odtwarzanie, ochronę i wzmacnianie ekosystemów, promowanie efektywnego gospodarowania zasobami i przejścia na gospodarkę niskoemisyjną, zwiększanie włączenia społecznego, ograniczanie ubóstwa i promowanie rozwoju gospodarczego na obszarach wiejskich. Zniesiono podział programu na osi i przypisane im limity wydatkowanych środków finansowych, natomiast ustanowiono obligatoryjny limit przeznaczania co najmniej 30% budżetu przyszłego PROW na działania ukierunkowane na realizację celów środowiskowo-klimatycznych 6 oraz nie mniej niż 5% na program LEADER. Po raz pierwszy w ramach tego programu stworzono możliwość pozyskiwania środków na realizowanie strategii lokalnych grup działania ze wszystkich funduszy unijnych. Potwierdzone zostało nowe podejście do procesu programowania polegające na wprowadzeniu obowiązkowej, ścisłej koordynacji polityki rozwoju obszarów wiejskich z innymi politykami unijnymi, co będzie zapewnione poprzez stosowanie się do wymogów zawartych we Wspólnych Ramach Strategicznych oraz zawarcie na poziomie krajów członkowskich Umów Partnerskich, opisujących cele i kierunki wydatkowania środków finansowych w ramach przygotowywanych programów operacyjnych współfinansowanych z funduszy unijnych. Nowością jest też możliwość włączenie w przyszły PROW podprogramów tematycznych ukierunkowanych na silniejsze wsparcie realizacji zdefiniowanych celów jak np.: zachęty dla młodych rolników, aktywizowanie drobnych gospodarstw rolnych, podtrzymywanie różnorodności biologicznej, czy też skracanie łańcuchów żywnościowych. W ramach podprogramów będzie można stosować wyższe stawki płatności. Kluczowym elementem nowych PROW ma być ich zorientowanie na innowacyjność, przyczyniającą się do efektywnego gospodarowania zasobami, zwiększenia wydajności, zmniejszaniu emisji CO 2 oraz łagodzeniu zmian klimatycznych. Zakłada się, że będzie to osiągane wskutek ściślejszej niż dotychczas współpracy między rolnictwem i szeroko rozumianym sektorem naukowo-badawczym. Służyć to 6 Cele te mają być realizowane przy pomocy następujących działań: rolnictwo ekologiczne, program rolno-środowiskowy, ONW, inwestycje o pozytywnych skutkach dla środowiska, NATURA 2000 i działania związane z zalesianiem i gospodarką leśną. 24

25 będzie szybszemu i łatwiejszemu transferowi nowoczesnych technologii do praktyki gospodarczej. Istotną rolę w tym procesie odgrywać będą instytucje doradztwa rolniczego pełniące rolę swoistej pompy ssąco-tłoczącej w relacjach między rolnikami i badaczami. Istotnym z punktu widzenia Polski jest przesunięcie na 2018 r. wprowadzenie nowej delimitacji terenów ONW. Do tego czasu obowiązywać będą dotychczasowe kryteria ich wyodrębniania i zasady wdrażania. II.2.3 Mechanizmy zarządzania rynkiem W kwestiach związanych z rynkami rolnymi uzgodniono, że kwoty mleczne będą obowiązywać do 2015 r., natomiast jeśli chodzi o kwoty cukrowe przewiduje się ich funkcjonowanie do dnia 30 września 2017 roku. Funkcjonujące dotychczas systemy interwencji publicznej oraz dopłat do prywatnego przechowywania zostaną udoskonalone w celu zwiększenia skuteczności ich reagowania w sytuacjach wymagających podjęcia odpowiednich działań. Kontynuowane będą programy Owoce w szkole i Mleko w szkole. Wszystkie sektory zostaną objęte w prawodawstwie dotyczącym uznawania organizacji producentów i organizacji międzybranżowych. III. Polskie dokumenty programowe dla wsi i rolnictwa W wyniku negocjacji dotyczących budżetu na okres programowania Polska otrzymała na cele rozwojowe w zakresie rolnictwa i obszarów wiejskich około 37,2 mld Euro, wliczając w to obligatoryjne współfinansowanie krajowe. Ponadto w wyniku uzgodnień krajowych około 5,2 mld Euro zostanie przeznaczone z funduszy polityki spójności na cele związane z rozwojem obszarów wiejskich 7. W cenach bieżących kwoty na rzecz rozwoju wsi i rolnictwa wyniosą 42,4 mld Euro, co oznacza wzrost w cenach bieżących w stosunku do okresu programowania o 3,2 mld Euro. Dokumenty programowe dotyczące PROW i nowego systemu płatności bezpośrednich na lata wraz z instrumentarium krajowym finansowanym z budżetu narodowego stanowią spójny i komplementarny program wsparcia rozwoju wsi i rolnictwa, z silnym uwzględnieniem elementów środowiskowych. 7 1,2 mld Euro na infrastrukturę wodno-kanalizacyjną, 0,5 mld Euro na gospodarkę wodną, 1,5 mld Euro na rozwój przedsiębiorczości oraz 2,0 mld Euro na rewitalizację społeczną i infrastruktury wsi. 25

26 Źródło: MRiRW. III.1 Projekt polskiego PROW na lata Projekt polskiego PROW opiewający na kwotę ponad 13,5 mld Euro 9 został przekazany do Komisji Europejskiej 7 kwietnia 2014 roku. Program został zorientowany na realizację trzech następujących celów: 1. Poprawę konkurencyjności rolnictwa. 2. Zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi i działania w dziedzinie klimatu. 3. Zrównoważony rozwój terytorialny obszarów wiejskich. 8 8 Opracowano na podstawie informacji dotyczącej wersji Projektu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata z 7 kwietnia 2014 r., wydanej przez MRiRW. Z uwagi na fakt, że w momencie opracowywania materiałów szkoleniowych nie były jeszcze zakończone negocjacje z Komisją Europejską przedstawiane w materiałach szkoleniowych dane mogą ulec zmianie, w tym dotyczące wysokości stawek płatności. 9 Na kwotę 13,5 mld Euro składa się 8,6 mld Euro ze środków UE oraz 4,9 mld Euro współfinansowania krajowego. 26

27 Jako cel główny programu MRiRW zdefiniowało wzrost konkurencyjności rolnictwa z uwzględnieniem celów środowiskowych. Program będzie ponadto realizował sześć następujących priorytetów sformułowanych w prawodawstwie UE dla wszystkich państw członkowskich na lata : przyspieszony transfer wiedzy i innowacyjność, wzrost konkurencyjności i rentowności gospodarstw, sprawne funkcjonowanie łańcucha żywnościowego i zarządzanie ryzykiem, odnowa, wspieranie i ochrona ekosystemów zależnych od rolnictwa i leśnictwa, efektywne gospodarowanie zasobami, przejście na gospodarkę niskoemisyjną i odporną na zmiany klimatyczne, włączenie społeczne, walka z ubóstwem i rozwój gospodarczy na obszarach wiejskich. Aktualny program składa się z 14 działań, wyodrębnionych środków finansowych przeznaczonych na pomoc techniczną oraz zarezerwowanych na regulowanie zobowiązań powstałych we wcześniejszych okresach programowania w ramach działania Renty strukturalne. W skład działań wchodzą 33 poddziałania, a wśród dwóch działań (rolnictwo ekologiczne i działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne) wyróżniono łącznie 13 pakietów. W działaniu Podstawowe usługi i odnowa miejscowości na obszarach wiejskich w ramach poddziałań wyszczególniono 5 zakresów definiujących możliwe do realizacji operacje. Zgodnie z prawodawstwem UE zniesiono podział programu na osie i przypisane im min. limity wydatków. W projekcie PROW dużą część środków ukierunkowano na inwestycje w środki trwałe, rozwój gospodarstw i działalności gospodarczej oraz działania pro środowiskowe, wliczając w to płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi (ONW). Poniżej scharakteryzowane zostaną najważniejsze kwestie dotyczące poszczególnych działań i poddziałań zapisanych w PROW Działanie inwestycje w środki trwałe/poddziałanie modernizacja Poddziałanie o największym planowanym budżecie, o wielkości 2,816 mld Euro. Wsparcie może być udzielane na rozwój produkcji mleka krowiego, bydła mięsnego, prosiąt oraz na operacje ukierunkowane na nowe innowacyjne technologie, zwiększenie skali produkcji i poprawę jej jakości oraz prowadzące do zwiększenia wartości dodanej (GVA). W wyniku zrealizowania projektu GVA musi wzrosnąć co najmniej o 10% w stosunku do roku bazowego w ciągu 5 lat od dnia przyznania pomocy. Beneficjenci wsparcia będą zobowiązani do prowadzenia ewidencji przychodów i rozchodów od dnia przyznania pomocy. Beneficjentami pomocy będą rolnicy prowadzący działalność rolniczą w celach zarobkowych lub grupy rolników. Za grupę rolników uznawane będzie co najmniej dwóch rolników, wspólnie ubiegających się o pomoc. 27

28 Generalnie do wsparcia będą kwalifikować się gospodarstwa o wielkości ekonomicznej tys. Euro Standardowej Produkcji (SO) i nie większe niż 300 ha. Odnośnie krów mlecznych warunkiem będzie utrzymywanie w gospodarstwie co najmniej 25 krów lub też 15 krów, ale docelowo osiągnięcie progu nie mniej niż 25 sztuk. W przypadku młodego rolnika dopuszczalne jest nie utrzymywanie krów w momencie ubiegania się o wsparcie. Natomiast wielkość ekonomiczna gospodarstw powinna wynosić co najmniej 6 tys. Euro SO, a docelowo w gospodarstwie powinno być utrzymywane nie mniej niż 25 krów. W produkcji prosiąt docelowa liczba loch po zrealizowaniu inwestycji musi wynosić nie mnie niż 50 sztuk. W przypadku grupy rolników każdy z nich powinien posiadać gospodarstwo. Jeśli któryś z nich nie spełnia wymogu minimalnej wielkości ekonomicznej to musi taką osiągnąć po realizacji operacji. Minimalna wielkość ekonomiczna gospodarstwa grupy rolników musi wynosić nie mniej niż 15 tys. Euro. Maksymalne wielkości wsparcia na jedno gospodarstwo ustalono na poziomie: 0,9 mln zł w produkcji prosiąt, 0,5 mln zł na inwestycje związane z produkcja zwierzęcą, 0,2 mln zł pozostałe inwestycje. Wymienione limity nie łączą się, a minimalna kwota wsparcia została ustalona na 50 tys. zł. Maksymalna intensywność wsparcia została ustalona na poziomie: 60% kosztów kwalifikowanych dla młodych rolników i inwestycji zbiorowych, 50% dla pozostałych beneficjentów. Minimalny poziom intensywności wsparcia ustalono jako 30% kosztów kwalifikowalnych. Działanie inwestycje w środki trwałe/poddziałanie przetwórstwo i marketing produktów rolnych Planowany budżet wynosi 693,1 mln Euro. Beneficjentem wsparcia może być: podmiot z zarejestrowaną działalnością w zakresie przetwórstwa lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, prowadzący mikro, małe lub średnie przedsiębiorstwo, rolnik lub domownik podlegający ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie, rozpoczynający działalność w zakresie przetwórstwa produktów rolnych. Maksymalna wielkość wsparcia została określona na poziomie: 3 mln zł na beneficjenta i nie mniej niż 100 tys. zł na operację, 15 mln zł dla związków grup/zrzeszeń, organizacji producentów i nie mniej niż 100 tys. na operację, 100 tys. zł dla rolników rozpoczynających działalność, ale nie mniej niż 10 tys. zł. Intensywność wsparcia 50% kosztów kwalifikowanych inwestycji. 28

29 Działanie inwestycje w środki trwałe/poddziałanie scalanie gruntów Beneficjentem jest starosta. Wsparcie do 100% kosztów kwalifikowalnych poniesionych na opracowanie projektów scalenia i zagospodarowanie poscaleniowe. W województwach o dużym rozdrobnieniu gospodarstw 10 stawki na scalenia 800 Euro/ha i Euro/ha na prace poscaleniowe. W pozostałych odpowiednio 650 i Euro/ha. Działanie przywracanie potencjału produkcji rolnej /poddziałanie wsparcie inwestycji w środki zapobiegawcze Beneficjenci to spółki wodne lub ich związki. Wsparcie na inwestycje zapobiegające szkodom wyrządzonym gospodarstwom rolnym przez powódź lub deszcz nawalny. Maksymalny poziom wsparcia dla spółki wodnej do 500 tys. zł, minimalny powyżej 20 tys. zł kosztów kwalifikowalnych. Intensywność wsparcia do 80% kosztów kwalifikowalnych. Działanie przywracanie potencjału produkcji rolnej /poddziałanie wsparcie inwestycji w odtwarzanie gruntów rolnych Beneficjentami są rolnicy. Wsparcie na inwestycje odtwarzające potencjał produkcyjny zniszczony wskutek klęsk żywiołowych. Maksymalny poziom wsparcia do 300 tys. zł na beneficjenta/gospodarstwo na operację w kwocie powyżej 20 tys. zł kosztów kwalifikowalnych. Intensywność wsparcia do 80% kosztów kwalifikowalnych. Działanie: Rozwój gospodarstw i działalności gospodarczej/poddziałanie premie dla młodych rolników Planowany budżet 585 mln Euro. Beneficjentem jest osoba do 40 lat posiadająca odpowiednie kwalifikacje zawodowe, po raz pierwszy rozpoczynająca działalność rolniczą lub prowadząca gospodarstwo nie dłużej niż 12 miesięcy przed dniem złożenia wniosku. Istnieje możliwość uzupełnienia kwalifikacji w ciągu 3 lat. Wielkość ekonomiczna gospodarstwa kwalifikujących się do wsparcia większa niż 10 tys. Euro SO i nie więcej niż 100 tys. Euro SO, natomiast wielkość obszarowa równa jest co najmniej średniej krajowej, a w województwach o niższej od krajowej jest co najmniej równa średniej wojewódzkiej i zarazem nie większa niż 300 ha. Nie mniej niż 70% minimalnej wymaganej powierzchni gospodarstwa stanowi własność lub dzierżawa z Zasobu Skarbu Państwa lub JST. Wielkość premii wynosić będzie 100 tys. zł płatne w dwóch ratach. Pierwsza 80% i druga 20% kwoty wsparcia po zrealizowaniu biznes planu, którego efektem powinien być wzrost wartości dodanej o nie mniej niż 20% w stosunku do okresu bazowego. Działanie: Rozwój gospodarstw i działalności gospodarczej/poddziałanie restrukturyzacja małych gospodarstw Beneficjentem jest rolnik ubezpieczony w KRUS w pełnym zakresie, prowadzący wyłącznie działalność rolniczą. Wsparcie w postaci premii w wysokości 60 tys. zł, wypłacanej w dwóch ratach: 80% i 20% kwoty pomocy. Wielkość ekonomiczna gospodarstwa kwalifikująca do wsparcia to mniej niż 6 tys. Euro. Wskutek realizacji biznes planu ukierunkowanego na restrukturyzację gospodarstwa wielkość ekonomiczna powinna wzrosnąć co najmniej do 6 tys. Euro oraz o nie mniej niż 10 Do województw takich zaliczono w programie: dolnośląskie, lubelskie, podkarpackie, małopolskie, śląskie i świętokrzyskie. 29

30 20% wielkości z okresu bazowego. Wykluczone ze wsparcia są inwestycje dotyczące plantacji roślin wieloletnich na cele energetyczne oraz wybranych działów specjalnych. Beneficjenci będą zobowiązani do prowadzenia ewidencji przychodów i rozchodów od rozpoczęcia realizacji biznes planu i nie krócej niż 5 lat od uzyskania drugiej raty płatności. Działanie rozwój gospodarstw i działalności gospodarczej/poddziałanie premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej Beneficjentem jest osoba fizyczna, która jest beneficjentem poddziałania Płatności dla rolników przekazujących małe gospodarstwa lub jest ubezpieczona w pełnym zakresie w KRUS jako rolnik, małżonek lub domownik oraz pracuje w gospodarstwie o wielkości ekonomicznej nie większej niż 15 tys. Euro i w roku poprzedzającym złożenie wniosku przyznano płatności bezpośrednie do gruntów rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Przedkładany biznes plan zapewni utworzenie co najmniej jednego miejsca pracy (średniorocznie), w tym poprzez samozatrudnienie, a beneficjent zarejestruje działalność pozarolniczą i nie będzie podlegał ubezpieczeniu w KRUS. Premia w wysokości 100 tys. zł wypłacana będzie w dwóch ratach: 80% i 20% kwoty pomocy. Działanie rozwój gospodarstw i działalności gospodarczej/poddziałanie rozwój przedsiębiorczości rozwój usług rolniczych Beneficjentem jest osoba prawna, jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej prowadząca działalność gospodarczą świadcząca usługi rolnicze jako mikro lub małe przedsiębiorstwo nie mniej niż dwa lata przed złożeniem wniosku o pomoc. Wysokość wsparcia do 500 tys. zł, a intensywność wsparcia do 50% kosztów kwalifikowalnych. Działanie rozwój gospodarstw i działalności gospodarczej/poddziałanie płatności dla rolników przekazujących małe gospodarstwa Beneficjentem rolnik kwalifikujący się do wsparcia w systemie dla małych gospodarstw w I filarze WPR (płatności bezpośrednie) w roku poprzedzającym ubieganie się o uzyskanie pomocy. Gospodarstwo przejmujące grunty musi posiadać lub osiągnąć po przejęciu gruntów wielkość obszarową nie mniejszą niż średnia krajowa, a w województwach o średniej niższej od krajowej co najmniej jej wielkość. Wsparcie wypłacane będzie w formie jednorazowej płatności. Stawka wsparcia równa jest 120% płatności przysługującej w ramach płatności bezpośrednich dla małych gospodarstw (I filar WPR). Wsparcie będzie wypłacane za rok, w którym grunty zostaną na trwałe przekazane do innego gospodarstw oraz za kolejne lata do 2020 roku włącznie. Działanie tworzenie grup i organizacji producentów Planowany budżet 35 mln Euro. Beneficjentami będą grupy i organizacje producentów rolnych powstające po 1 stycznia 2014 r., funkcjonujące jako mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa. Wielkość wsparcia określana jako zdefiniowany procent od wartości przychodów netto grupy ze sprzedaży produktów wyprodukowanych przez ich członków. Wysokość wsparcia do 100 tys. Euro w relacji do produkcji sprzedanej, odpowiednio w kolejnych latach: 10,8,6,5 i 4%.Wykluczone ze wsparcia: drób żywy, mięso lub jadalne podroby drobiowe. Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne 30

31 Budżet mln Euro. Beneficjentem będzie rolnik. Łącznie siedem pakietów. Wymagane przedłożenie planu działalności rolnośrodowiskowo-klimatycznej. Dwa poddziałania: Płatności w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych i Wsparcie ochrony i zrównoważonego użytkowania oraz rozwoju zasobów genetycznych w rolnictwie. W tym pierwszym poddziałaniu Płatności w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych i Wsparcie ochrony i zrównoważonego użytkowania wyróżniono następujące pakiety: 1. Rolnictwo zrównoważone stawka 400 zł/ha oraz 100% stawki za powierzchnie 0,10-50 ha. 2. Ochrona gleb i wód stawki 543 zł/ha za międzyplony i 450 zł/ha pasy ochronne na stokach o nachyleniu większym niż 20%; 100% stawki od 0,10 ha do 10 ha oraz 50% stawki od 10,01 ha do 20 ha. 3. Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych - stawka 1964 zł/ha; 100% stawki od 0,10 ha do 10 ha oraz 50% stawki od 10,01 ha do 20 ha. 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 stawki od 589 zł/ha do 1300 zł/ha; 100% stawki od 0,10 ha do 50 ha, 50% stawki od 50,01 ha do 100 ha oraz 25% od 100,01 do 150 ha.. Limitów tych nie stosuje się dla obszarów Natura 2000 położonych na terenach Parków Narodowych. 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 stawki od 600 zł/ha do 1300 zł/ha; 100% stawki od 0,10 ha do 10 ha oraz 50% stawki od 10,01 ha do 20 ha. W poddziałaniu Wsparcie ochrony i zrównoważonego użytkowania oraz rozwoju zasobów genetycznych w rolnictwie wyróżniono dwa pakiety: 1. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie 750 zł/ha za uprawę i 1000 zł/ha za produkcje materiału siewnego; 100% stawki od 0,10 ha do 10 ha oraz 50% stawki od 10,01 ha do 20 ha. 2. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie od 360zł/szt. do 1900zł/szt., w stadzie krów do 100 sztuk oraz loch od 70 do 100 w zależności od rasy. Działanie rolnictwo ekologiczne Planowany budżet działania 700 mln Euro. Beneficjentem może być rolnik aktywny zawodowo. Dwa poddziałania: płatności w okresie konwersji i w celu utrzymania rolnictwa ekologicznego. W każdym z nich po sześć następujących pakietów: uprawy rolnicze, warzywne, zielarskie, sadownicze, paszowe i trwałe użytki zielone. W obu poddziałaniach degresywność płatności w przedziałach: 100% stawki podstawowej za powierzchnię 0,1-50 ha, 50% za powierzchnię powyżej 50ha i do 100 ha i 25% za powierzchnię powyżej 100 ha do 150 ha. Działanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) 31

32 Planowany budżet mld Euro. Beneficjentem rolnik aktywny zawodowo prowadzący działalność rolniczą na co najmniej 1ha. Wparcie obejmuje trzy typy obszarów: górskie, nizinne (1 i 2 strefa) i specyficzne. Stawki płatności odpowiednio: 450, 179, 264 i 264 euro/ha. Górny pułap powierzchni uprawnionej do płatności 150 ha. Degresywność stawki płatności, odpowiednio: 1-50 ha - 100% stawki podstawowej, 50, ha - 50% stawki i 100, ha - 25% stawki. Działanie zalesianie i tworzenie terenu zalesionego Beneficjentem będzie rolnik oraz jednostki samorządu terytorialnego. Maksymalna powierzchnia pod zalesienie 20 ha gruntów rolnych lub innych. Trzy rodzaje płatności: wsparcie na zalesienie w formie jednorazowej płatności w wysokości od 4984 zł/ha do zł/ha oraz dodatkowo możliwe wsparcie na ogrodzenie 8,82 zł/mb lub zabezpieczenie sadzonek 3 palikami zł/ha, premia pielęgnacyjna wypłacana przez 5 lat w wysokości od 794zł/ha do zł/ha oraz na ochronę przed zwierzętami poprzez stosowanie repelentów 424 zł/ha/rok, premia zalesieniowa wypłacana przez 12 lat w wysokości zł/ha/rok. Działanie transfer wiedzy i działalność informacyjna Dwa poddziałania: Szkolenia zawodowe i nabywanie umiejętności oraz Demonstracje i działania informacyjne. Beneficjentami będą publiczne podmioty doradcze, jednostki naukowe i uczelnie, szkoły rolnicze i leśne, podmioty prowadzące działalność szkoleniową. Działanie obejmuje szkolenia podnoszące poziom wiedzy i promujące innowacje z zakresu rolnictwa i leśnictwa. Wielkość wsparcia do 100% kosztów kwalifikowalnych Działanie usługi doradcze/poddziałanie usługi z zakresu zarzadzania gospodarstwem rolnym i usługi z zakresu zastępstw Beneficjentami będą publiczne i prywatne podmioty doradcze. Kompleksowe porady dla rolników i właścicieli lasów realizowane na podstawie programu doradczego dla rolnika lub grupy rolników. Wysokość wsparcia: Euro za realizację 3 letniego programu i 1050 Euro za realizacje 2 - letniego programu dla rolników oraz 500 Euro dla właścicieli lasów. Intensywność wsparcia do 100% kosztów kwalifikowalnych. Działanie usługi doradcze/poddziałanie wsparcie szkoleń dla doradców Beneficjentami CDR Brwinów, instytuty i uczelnie. Wysokość wsparcia 200 tys. Euro na trzy lata prowadzenia szkoleń doradców dla jednego podmiotu szkoleniowego w okresie realizacji Programu. Intensywność wsparcia do 100% kosztów kwalifikowalnych. Działanie systemy jakości produktów rolnych i środków spożywczych/poddziałanie wsparcie dla nowych uczestników systemu jakości żywności 32

33 Beneficjentem rolnik aktywny zawodowo. Wysokość wsparcia do 2 tys. Euro na gospodarstwo przez 3 lata. Działanie systemy jakości produktów rolnych i środków spożywczych/poddziałanie wsparcie na prowadzenie działań informacyjnych i promocyjnych Podmioty utworzone co najmniej przez 2 producentów wytwarzających produkty rolne lub żywnościowe w systemach jakości. Wysokość wsparcia do 70% kosztów kwalifikowalnych. Działanie współpraca/poddziałanie wsparcie na rzecz innowacji współpraca w ramach grup operacyjnych na rzecz innowacyjności (EPI) Wsparciem objęte grupy operacyjne utworzone w celu opracowania i wdrożenia nowych produktów, praktyk, procesów i technologii w sektorze rolno-spożywczym. Intensywność wsparcia do 100% kosztów kwalifikowalnych funkcjonowania grupy. Działanie podstawowe usługi i odnowa miejscowości na obszarach wiejskich/poddziałanie inwestycje związane z małą infrastrukturą Operacje związane z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków komunalnych: Beneficjentem gmina, spółka JST lub związek między gminny. Wsparcie do 2 mln zł na beneficjenta. Operacje związane z budową lub modernizacja dróg lokalnych: Beneficjentem gmina, spółka JST lub związek między gminny. Wsparcie do 3 mln zł na beneficjenta. Działanie podstawowe usługi i odnowa miejscowości na obszarach wiejskich/poddziałanie badania i inwestycje związane z utrzymaniem, odbudową i poprawą stanu dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego wsi Operacje związane z ochroną zabytków i budownictwa tradycyjnego: Beneficjentem gmina, instytucje kultury JST. Wsparcie do 500 tys. zł na miejscowość wiejską lub miasto do 5 tys. mieszkańców. Działanie podstawowe usługi i odnowa miejscowości na obszarach wiejskich/poddziałanie inwestycje w tworzenie, ulepszanie lub rozwijanie usług lokalnych dla ludności wiejskiej Operacje związane z inwestycjami w obiekty rekreacji i kultury oraz powiązanej infrastruktury: Beneficjentem gmina, instytucje kultury JST. Wsparcie do 500tys. zł na miejscowość wiejską lub miasto do 5 tys. mieszkańców. Operacje związane z inwestycjami w targowiska lub obiekty budowlane przeznaczone na promocję lokalnych produktów i usług: Beneficjentem miejscowości do 200 tys. mieszkańców. Wsparcie do 1 mln zł na miejscowość. Intensywność wsparcia 63,63% kosztów kwalifikowalnych. Wkład krajowy musi pochodzić ze środków własnych beneficjenta. Działanie LEADER/poddziałanie wsparcie przygotowawcze 33

34 Beneficjentami stowarzyszenia, fundacje lub związki stowarzyszeń, z wyłączeniem stowarzyszeń JST. Celem poddziałania wsparcie procesu przygotowywania lokalnych strategii rozwoju na lata Wsparcie w formie ryczałtu. Kwota i wysokość wsparcia będzie określana po analizie poniesionych kosztów. Działanie LEADER/poddziałanie realizacja operacji w ramach lokalnych strategii rozwoju (LSR) Beneficjentami będą osoby fizyczne, osoby prawne (gminy, powiaty, kółka rolnicze, organizacje pozarządowe, kościoły, związki wyznaniowe i inne) oraz jednostki bez osobowości prawnej, które na podstawie ustaw mają zdolność prawną. Beneficjentem projektów parasolowych jest Lokalna Grupa Działania (LGD), a odbiorcami realizowanych mikro- projektów wyżej wymienione podmioty z wyłączeniem LAGów. Kwoty wsparcia zróżnicowane w zależności od rodzaju operacji: 2 mln na infrastrukturę techniczną, do 500 tys. zł na inkubatory przetwórstwa lokalnego, do 400tys. zł na projekty parasolowe, mikro projekty parasolowe do 50 tys. zł jednostki sektora finansów publicznych do 500 tys. zł na jedną miejscowość, do 300 tys. zł dla pozostałych beneficjentów, minimalna wartość operacji poza projektami parasolowymi 50 tys. zł. Działanie LEADER/poddziałanie wdrażanie projektów współpracy Wsparcie projektów między terytorialnych o planowanych kosztach nie mniejszych niż 50 tys. zł. Limit wsparcia na jedną LGD do 5% łącznego wsparcia w poddziałaniach: realizacja operacji w ramach lokalnych strategii rozwoju (LSR) i wsparcie kosztów bieżących i aktywizacji. Działanie LEADER/poddziałanie wsparcie kosztów bieżących i aktywizacji Beneficjentem LGD, których LSR zostały wybrane do realizacji w ramach PROW. Wyłączone z refundacji koszty poniesione na realizację operacji współfinansowanych z innych funduszy UE. III.2 Projekt polskiego systemu płatności bezpośrednich na lata Opracowano na podstawie Projektu systemu płatności bezpośrednich w Polsce w latach , wydanego przez MRiRW, Warszawa, sierpień

35 Projekt systemu płatności bezpośrednich, dysponujący kwotą 23,7 mld Euro 12 został zatwierdzony przez Kierownictwo MRiRW 29 lipca 2014 roku Następnie został przekazany do Komisji Europejskiej celem dokonania ostatecznych ustaleń. Począwszy od kampanii 2015 nowy system PB będzie składał się z siedmiu następujących elementów: 1) jednolita płatność obszarowa, 2) płatność za zazielenienie, 3) płatność dla młodych rolników, 4) płatności związane z produkcją, 5) płatność dodatkowa, 6) płatności dla małych gospodarstw, 7) przejściowe wsparcie krajowe. 12 Na kwotę 23,7 mld Euro składa się 21,4 mld Euro ze środków UE oraz 2,3 mld Euro, stanowiące około 25% wkładu finansowego UE w budżet PROW, przesunięte decyzją polskiego Rządu do budżetu na płatności bezpośrednie. 35

36 Rysunek 6. Płatności bezpośrednie na lata Źródło: COPA-COGECA Warunki kwalifikowalności do płatności bezpośrednich Płatności będą przysługiwały tym rolnikom, którzy posiadają gospodarstwa o powierzchni kwalifikowalnej nie mniejszej niż 1 ha. Płatności będą też mogli otrzymywać rolnicy, którzy nie posiadają użytków rolnych lub też mają mniej niż 1 ha, w przypadku gdy posiadają zwierzęta kwalifikujące się do wsparcia płatnościami do tzw. produkcji związanej, w sytuacji gdy przysługująca im kwota płatności nie będzie niższa niż 200 Euro. Rolnicy będą mogli składać wnioski od 15 marca do 15 maja. Nadal wymagane będzie przestrzeganie wymogów tzw. zasady wzajemnej zgodności (cross-compliance). Pomocą będą objęci wyłącznie tzw. aktywni zawodowo rolnicy. Płatnościami nie będą objęte osoby fizyczne i prawne, uzyskujące łączne roczne płatności bezpośrednie powyżej 5 tys. Euro oraz administrują portami lotniczymi, wodociągami, trwałymi terenami sportowymi i rekreacyjnymi, jak również świadczą usługi przewozu kolejowego lub usługi w zakresie obrotu nieruchomościami. I w tym przypadku przewidziano wyjątki. Są to: roczna kwota płatności wynosi co najmniej 5% przychodów z działalności poza rolniczej, łączne przychody z działalności rolniczej stanowią co najmniej 1/3 ogólnych przychodów, ich główną działalność gospodarczą lub przedmiot działalności stanowi wykonywanie działalności rolniczej. 36