Budżetowe i pozabudżetowe źródła finansowania działań Unii Europejskiej *

Transkrypt

1 Zeszyty Naukowe nr 840 Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie 2010 Katedra Finansów Budżetowe i pozabudżetowe źródła finansowania działań Unii Europejskiej * 1. Wprowadzenie Finansowanie działalności Unii Europejskiej dokonuje się poprzez system gromadzenia i wydatkowania środków publicznych przekazywanych przez państwa członkowskie w celu wykonywania wspólnych zadań. System ten ma charakter złożony, gdyż tworzą go podmioty (instytucje), fundusze, instrumenty itp. Konkretyzując, do unijnego systemu finansowego można zaliczyć 1 : instytucje wspólnotowe stanowiące i wykonawcze (Komisję Europejską, Radę Unii Europejskiej, Parlament Europejski, Europejski Trybunał Obrachunkowy), akty prawne w postaci traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską 2 oraz traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, traktatu o Unii Europejskiej, rozporządzeń i decyzji poszczególnych instytucji wspólnotowych, a także porozumień międzyinstytucjonalnych dotyczących spraw finansowych, podmioty realizujące razem z instytucjami wspólnotowymi zadania Unii Europejskiej organy władzy państwowej krajów członkowskich, których służby zajmują się również poborem dochodów na potrzeby Unii, najwyższe organy wła- * Artykuł przygotowano w styczniu 2008 r. 1 S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, OJ C 325/2002 z 24 grudnia 2002 r. (wersja skonsolidowana uwzględniająca poprawki traktatu z Nicei), Traktat z 8 kwietnia 1965 r. ustanawiający jedną Radę i jedną Komisję Wspólnot Europejskich (traktat o Fuzji) OJ 152 z 13 lipca 1967 r., traktat o Unii Europejskiej OJ C 325/2002 z 24 grudnia 2002 r. (wersja skonsolidowana uwzględniająca poprawki traktatu z Nicei).

2 60 dzy państwowej krajów stowarzyszonych i innych otrzymujących unijną pomoc finansową, instrumenty finansowe, do których należą dochody własne Unii Europejskiej, ale także pożyczki udzielane różnym podmiotom, fundusze (w literaturze często nazywane instytucjami finansowymi), czyli budżet ogólny Unii Europejskiej, w obrębie którego funkcjonują fundusze strukturalne i Fundusz Spójności, poza budżetem wspólnotowym Europejski Fundusz Rozwoju, Europejski Fundusz Inwestycyjny, elementy techniczne, jakimi są procedura budżetowa, klasyfikacja budżetowa oraz zasady budżetowe. W niniejszym opracowaniu zostaną przedstawione podstawowe fundusze funkcjonujące w obrębie Unii Europejskiej. Gromadzenie środków za pomocą budżetu ogólnego UE, jak i pozostałych funduszy, umożliwia prawidłową realizację zadań unijnych. Jednak ze względu na charakter prawny Wspólnot Europejskich, jak i Unii Europejskiej tworzonych obecnie przez 27 państw członkowskich, zarządzanie unijnymi środkami finansowymi wciąż napotyka trudności. 2. Budżet ogólny jako podstawa systemu finansowania Unii Europejskiej Instytucja budżetu ogólnego UE jest podstawą działania całego systemu finansowego Unii Europejskiej. G. Jeze uważał budżet za wyraz działań politycznych, jako finansowe przełożenie realizowanej polityki 3. W budżecie znajdują odzwierciedlenie kierunki aktywności politycznej podmiotów aktualnie sprawujących władzę. Zmiana rządów wpływa na strukturę planu finansowego. Zakres oddziaływania organów wykonawczych i ustawodawczych zależy od udziału wydatków sztywnych w budżecie ogółem, czyli takich, które muszą być bezwzględnie poniesione. Im poziom wydatków sztywnych jest wyższy, tym trudniej dokonać istotnych zmian w strukturze budżetu. Budżet Unii Europejskiej, pomimo niewielkich rozmiarów w porównaniu z budżetami narodowymi, odgrywa znaczącą rolę w integracji społecznej i gospodarczej państw Unii Europejskiej. Pomimo to budżet wspólnotowy 4 stanowi zarazem źródło nieustającego konfliktu między krajami członkowskimi a instytucjami unijnymi, pomiędzy samymi krajami członkowskimi, czy samymi organami 3 M. Bouvier, M.Ch. Esclassan, J.P. Lassale, Finances publiques, LGDJ, coll. Manuel, Paris 2006, s Nazwa budżet wspólnotowy została użyta zamiennie z nazwami: budżet ogólny Unii Europejskiej (UE), budżet ogólny, budżet UE, budżet unijny.

3 Budżetowe i pozabudżetowe źródła finansowania 61 wspólnotowymi. Spory te dotyczą głównie sprawiedliwego ponoszenia ciężarów z tytułu wpłat do budżetu unijnego, kwestii redystrybucji oraz wielkości samego budżetu. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia finansowego z 25 czerwca 2002 r., budżet ogólny UE jest funduszem, w którym zawarte są dochody i wydatki niezbędne do prawidłowego funkcjonowania Wspólnoty Europejskiej oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej 5. Definicja ta jest niepełna, bowiem każdy budżet, także budżet wspólnotowy, jest planem dochodów i wydatków, w tym wypadku instytucji i organów wspólnotowych, sporządzany, z reguły, na okres roku. Ponadto budżet przyjmuje formę aktu prawnego proponowanego przez Komisję, a uchwalanego przez Radę UE i Parlament Europejski. Komisja Europejska zobowiązana jest do przygotowania projektu budżetu ogólnego Unii Europejskiej (UE), natomiast Rada i Parlament Europejski zatwierdzają budżet, który jest następnie wykonywany przez Komisję Europejską często we współpracy z państwami członkowskimi. Wszelkie działania związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych muszą znaleźć umocowanie w aktach prawnych przygotowywanych przez instytucje wspólnotowe. Z analizy budżetu ogólnego Unii Europejskiej wynika, że utworzenie tego funduszu wiąże się z powstaniem trzech wspólnot Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Podczas pierwszych lat funkcjonowania, każda z organizacji posiadała odrębny budżet, którego struktura była związana z charakterem działania danej Wspólnoty. Pomimo wiodącej roli, jaką zaczęła odgrywać Europejska Wspólnota Gospodarcza, budżet EWWiS można jednak postrzegać jako budżet wykazujący więcej cech integracji ponadnarodowej 6. Budżety Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS), Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euratom) stanowiły odrębne zestawienia aż do 1967 r., kiedy dokonano połączenia instytucji Wspólnot. Do tego momentu EWG posiadała jeden budżet, natomiast Euratom przygotowywał dwa budżety administracyjny oraz inwestycji i badań naukowych, a EWWiS budżet administracyjny i operacyjny. Budżet całościowy Wspólnot od 1968 r. zawierał: dochody i wydatki EWG, dochody i wydatki administracyjne EWWiS i Euratomu. Na mocy traktatu luksemburskiego z kwietnia 1970 r., do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich włączono budżet badań i inwestycji Euratomu 7. 5 Council Regulation No 1605/2002 of 25 June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities (EC, Euratom) (OJ 2002, L 248). 6 M. Durousset, Les politiques communautaires, Ellipses, Paris 1992, s M.Ch. Steckel-Montes, L essentiel des finances publiques communautaires, Gualino éditeur, Paris 2005, s. 10.

4 62 Funkcjonowanie budżetu operacyjnego EWWiS opierało się na dochodach pochodzących głównie z podatku nałożonego na sprzedaż produktów wydobytych lub wytworzonych w górnictwie i hutnictwie (maksymalnie 1% wartości produkcji, gdzie podstawa opodatkowania wyrażona była w tonach i opodatkowaniu podlegała jedynie wartość dodana) płaconego przez kopalnie węgla i huty stali. Wysokość podatku zmieniała się wraz z upływem czasu, kształtując się od poziomu 0,19 do 0,9% podstawy opodatkowania, przy czym od 1998 r. do końca funkcjonowania EWWiS stawka podatkowa wynosiła 0%. Uważa się, że podatek pobierany na rzecz Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali był pierwszym i jak do tej pory, jedynym podatkiem europejskim. Oprócz środków finansowych pochodzących z tego podatku, EWWiS czerpała środki z kar i opóźnień we wpłatach z tytułu podatku oraz darowizn z budżetów narodowych. Zgromadzone w ten sposób środki przeznaczano na badania naukowe w sektorze węglowym i stalowym, a także na pomoc socjalną dla pracowników tych sektorów i ich rodzin. W wypadku EWG finansowanie początkowo opierało się na wkładach państw członkowskich, które następnie zostały poszerzone o wpływy z opłat celnych (wspólna polityka handlowa) oraz z opłat wyrównawczych (wspólna polityka rolna). Obecnie dochody budżetu ogólnego UE dzieli się według ich rodzaju oraz kraju pochodzenia. Wynika to z faktu, że kraje członkowskie w różnym zakresie przyczyniają się do zasilania budżetu wspólnotowego ze względu na zróżnicowanie poziomu potencjału gospodarczego każdego z krajów. Różnica między wielkością zatwierdzonych na dany rok wydatków a wysokością przewidywanych wpływów z tytułu ceł oraz podatku od wartości dodanej muszą być pokryte z wpłat krajów członkowskich proporcjonalnie do ich udziału w tworzeniu PKB całej Unii 8. Kształtowanie się finansów Wspólnot w początkowym okresie ich istnienia było uzależnione głównie od interesów ówczesnych sześciu członków, głównie Francji i Niemiec oraz od postępujących zmian gospodarczych będących efektem starań o utworzenie wspólnego rynku. Jednakże rozwój budżetu Wspólnot Europejskich opierał się na uzyskaniu jak największej niezależności w stosunku do decyzji każdego z państw członkowskich. Efektem tych starań o coraz większą autonomię miało być zastąpienie składek państw członkowskich tzw. własnymi środkami (tabela 1). Należy podkreślić, że zgodnie z uchwałą Parlamentu Europejskiego z 10 grudnia 1969 r., autonomia finansowa oznaczała zaspokojenie potrzeb wspólnotowych za pomocą środków własnych, koniecznych do zapewnie- 8 B. Guziejewska, Zakres i funkcje budżetu Unii Europejskiej [w:] Finanse, bankowość i ubezpieczenia wobec wyzwań współczesności, red. K. Znaniecka, t. II, Wydawnictwo AE w Katowicach, Katowice 2002, s

5 Budżetowe i pozabudżetowe źródła finansowania 63 nia właściwego funkcjonowania Wspólnot Europejskich i ich rozwoju 9. System środków własnych miał wprowadzić całkowitą niezależność od decyzji władz krajowych, co oznaczało, że dochody miały być pobierane w sposób automatyczny oraz w kwocie pozwalającej pokryć wszystkie wydatki wspólnotowe. Tabela 1. Wykaz decyzji dotyczących środków własnych Wspólnoty Europejskiej Rok Charakterystyka 1951 Art. 49 traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali upoważniał Wysoką Władzę do poboru podatku z tytułu wydobycia węgla i produkcji stali Art. 201 traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą przewidywał, iż Komisja zbada warunki, na jakich wkłady finansowe państw członkowskich przewidziane mogłyby być zastąpione własnymi środkami Wspólnoty, w szczególności dochodami pochodzącymi ze wspólnej taryfy celnej z chwilą jej ostatecznego wprowadzenia w życie Decyzja Rady z 21 kwietnia 1970 r. (70/243/CECA/CEE/Euratom, Dz.U. L 94 z 1970 r.) dotycząca zastąpienia składek państw członkowskich dochodami własnymi Decyzja Rady z 7 maja 1985 r. (85/257//CEE/Euratom, Dz.U. L 128 z 1985 r.), na mocy której wysokość stawki VAT miała wzrosnąć z 1 do 1,4% oraz na mocy której wprowadzono mechanizm korekcyjny na rzecz Wielkiej Brytanii Decyzja Rady z 24 czerwca 1988 r. (88/376/CEE, Euratom, Dz.U. L 185 z 1988 r.) wprowadzająca ograniczenie podstawy opodatkowania podatku od wartości dodanej do 55% PKB danego kraju oraz ustanawiająca nowy rodzaj dochodu własnego w postaci tzw. czwartego źródła opartego na produkcie narodowym brutto krajów członkowskich. Jednocześnie 10% koszty poboru tradycyjnych dochodów własnych zaczęły być odejmowane u źródła (przed przekazaniem do budżetu wspólnotowego), a nie, jak dotychczas, zwracane z budżetu wspólnotowego i traktowane jako dodatkowe wydatki Decyzja Rady z 31 października 1994 r. (94/728/CEE, Euratom, Dz.U. L 293 z 1994 r.) obniżająca maksymalną wysokość podstawy opodatkowania VAT (do 50% w 1999 r.) oraz redukująca stawkę podatku od wartości dodanej stopniowo o 0,08 pkt proc. każdego roku, do osiągnięcia stawki w wysokości 1% w 1999 r Decyzja Rady z 29 września 2000 r. (2000/597/CE, Euratom, Dz.U. L 253 z 2000 r.) obniżająca stawkę VAT do 0,5% od 2004 r. oraz podwyższająca wysokość kosztów poboru tradycyjnych dochodów własnych z 10 do 25% gromadzonych przez dany kraj Decyzja Rady z 7 czerwca 2007 r. (2007/436/WE, Euratom, Dz.U. L 163 z 2007 r.) w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich obniżająca stawkę VAT do 0,3% oraz wprowadzająca zmiany do mechanizmu korekcyjnego na rzecz Wielkiej Brytanii. Podstawa opodatkowania dla podatku od wartości dodanej nie może przekraczać 50% DNB danego kraju. Źródło: M. Lechantre, D. Schajer, Le budget de l Union européenne, Réflexe Europe, La Documentation Française, Paris 2003, s A. Potteau, Recherches sur l autonomie financière de l Union européenne, Dalloz, Paris 2004, s. 47; B. Laffan, The Finances of the European Union, St. Martin s Press, Inc., New York 1997, s. 7.

6 64 Wydatki unijne przeznaczane są na wspólną politykę rolną, fundusze strukturalne, politykę wewnętrzną, działania zewnętrzne, w tym pomoc przedakcesyjną, wydatki administracyjne oraz rezerwy. Dziedziny, w których istnieje zgoda na wspólne działanie, czyli polityka wspólnotowa, zostały objęte specyficznym procesem zarządzania. Specyfika ta polega na dużej złożoności problemów (dużo większej niż ma to miejsce w jednym państwie), które rozwiązywane są na forum unijnym. Ustalone w ten sposób cele i priorytety wymagają przygotowania planu finansowego pozwalającego na zrealizowanie powziętych założeń. Polityka wspólnotowa nie stanowi zamkniętej grupy działań. W miarę postępu procesów integracyjnych następowała zgoda państw członkowskich na włączanie nowych dziedzin do zakresu wspólnych działań. W miarę upływu czasu zmieniało się podejście do wydatków budżetu UE. Wydatki z budżetu wspólnotowego miały stać się uzupełnieniem różnych dziedzin polityki narodowej i zarazem wytworzyć kierunki polityki ponadnarodowej. Badania dowodzą, że do dziedzin, w stosunku do których można wypracować stanowisko wspólnotowe i na jakie wskazane jest wydatkowanie środków z unijnego budżetu, należą: ochrona środowiska, infrastruktura transportowa, badania i rozwój, ochrona dóbr kultury oraz szkolnictwo wyższe. Polityka rolna, na którą łożone są największe środki z budżetu, stanowi źródło konfliktu między państwami z rozwiniętym sektorem rolnym i tymi, w których rolnictwo odgrywa niewielką rolę. Według pierwszej grupy, rolnictwo stanowi dziedzinę wspieraną przez budżet wspólnotowy praktycznie od początku jego istnienia w celu eliminacji problemów, jakie towarzyszyły temu sektorowi po II wojnie światowej. Z kolei przeciwnicy koncepcji dalszego finansowania rolnictwa na szczeblu wspólnotowym uważają, że lepsze zarządzanie wydatkami na rolnictwo na poziomie krajowym wynika z różnic w strukturze agrarnej i w założeniach polityki rolnej między członkami Unii 10. Struktura dochodów i wydatków budżetu ogólnego UE uległa istotnym zmianom w ciągu ostatnich dwudziestu lat. Przy wprowadzaniu I Pakietu Delorsa, najważniejszym źródłem dochodów były dochody z tytułu VAT 60,3% wszystkich środków, natomiast dochody z ceł i opłat rolnych (tzw. tradycyjnych dochodów własnych) oraz nowego, czwartego źródła opartego na PNB wynosiły odpowiednio 27,7% i 10,2%. W 2006 r. najważniejszymi dochodami stały się dochody oparte na DNB krajów członkowskich 64,7%, podczas gdy dochody z tytułu VAT i tradycyjnych środków własnych wyniosły odpowiednio 15,9% i 13,9%. Wydatki na wspólną politykę rolną stanowiły w 1988 r. 64,3% wszystkich wydatków budżetu ogólnego, podczas gdy wydatki na działania strukturalne 15,6% i rozwój technologiczny 2,8%. W 2006 r. proporcje uległy zasadniczym przeobrażeniom: wydatki z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej wynio- 10 B. Laffan, op. cit., s. 96.

7 Budżetowe i pozabudżetowe źródła finansowania 65 sły 47,1% ogółu wydatków, fundusze strukturalne stanowiły 30,8% wszystkich środków, a wydatki na badania i rozwój 4,7% całego budżetu 11. Budżet ogólny Unii Europejskiej posiada zatem cechy wspólne z budżetami narodowymi, jak i elementy istotnie różne. Budżet wspólnotowy, podobnie jak budżet państwa, przygotowywany jest jako akt prawny i jako plan na okres jednego roku. Budżet wspólnotowy oparty jest na wielu zasadach charakterystycznych dla budżetów krajowych, jakkolwiek posiada również swoje własne reguły. W tabeli 2 zostały przedstawione różnice między budżetem ogólnym UE a budżetem państwa. Celem tego porównania jest uchwycenie specyficznych cech funduszu, który nie jest ani identyczny jak budżet państwa, ani nie można go jeszcze nazwać budżetem federacyjnym. Tabela 2. Różnice między budżetem państwa i budżetem ogólnym UE Budżet państwa Rozmiar budżetu Budżet ogólny UE W zależności od kraju od 20 do 30% PKB Około 100 mld EUR w 2006 r., co stanowi 1% DNB Wspólnoty Dotyczy tylko jednego kraju Ochrona zdrowia, oświata i wychowanie, obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, opieka społeczna, badania i rozwój, wybrane dziedziny gospodarki (np. infrastruktura) Spełnia wszystkie funkcje finansów publicznych, tj. alokacyjną, redystrybucyjną, stabilizacyjną Może wykazywać deficyt Zakres działania Dziedziny Funkcje Obejmuje swoim zasięgiem obecnie dwadzieścia siedem państw członkowskich Ograniczone głównie do rolnictwa, działań strukturalnych, w tym rozwoju regionalnego, wydatków zewnętrznych. Działania wewnętrzne w postaci wydatków na badania i rozwój, sieci transeuropejskie, edukację, ochronę zdrowia i ochronę środowiska dokonywane są jako działania uzupełniające aktywność poszczególnych krajów członkowskich Główny nacisk położono na funkcję redystrybucyjną, podczas gdy pozostałe funkcje są spełniane w ograniczonym stopniu Zasada równowagi Zakaz występowania deficytu budżetowego 11 Dane pochodzą z: Financial Report 2005 of the European Union, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 2006, s. 155 i 158 oraz Financial Report EU budget 2006, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 2007, s. 42 i 47.

8 66 cd. tabeli 2 Budżet państwa Podział na dochody, wydatki, przychody i rozchody Tworzony na podstawie konstytucji lub aktu prawnego w formie ustawy Struktura Podstawy prawne Budżet ogólny UE Podział na dochody i wydatki, przy czym wydatki dzielone są na środki na płatności i środki na zobowiązania Tworzony na podstawie traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz rozporządzenie finansowe Instytucje biorące udział w procedurze budżetowej Rada Ministrów i Parlament Komisja Europejska, Rada Unii Europejskiej, Parlament Europejski Okres funkcjonowania Po raz pierwszy pojawił się pod koniec XVII w. w Anglii Głównie w postaci podatków i opłat Źródło: opracowanie własne. Pojawiły się w latach 50. ubiegłego wieku wraz z powstaniem Wspólnot Europejskich Źródła dochodów Środki własne czerpane z ceł, podatku od wartości dodanej oraz składek państw członkowskich 3. Finansowe operacje wspólnotowe dokonywane poza budżetem ogólnym Unii Europejskiej Operacje pożyczkowe Unii Europejskiej stanowią, oprócz budżetu ogólnego, drugie znaczące źródło działań finansowych Unii Europejskiej. W ciągu dziesięciu lat, tj. od 1985 r. do 1994 r. kwota udzielonych i otrzymanych pożyczek potroiła się z 7,7 mld ECU do 22 mld ECU 12. Wzrost znaczenia operacji pożyczkowych nie wywołuje tak dużych sporów i kontrowersji, jak przy tworzeniu budżetu unijnego. Wynika to z konieczności utrzymania budżetu ogólnego w równowadze, dlatego dokonywanie operacji pożyczkowych poza politycznymi sporami o wielkość dochodów wspólnotowych sprzyja rozwijaniu pomocy dla ważnych przedsięwzięć inwestycyjnych. Jednocześnie Komisja Europejska, pożyczając środki pieniężne na rynkach finansowych i przekazując je państwom członkowskim, musi zabezpieczyć w budżecie ogólnym UE odpowiednie kwoty, w razie niewywiązania się pożyczkobiorcy z zaległych zobowiązań. Takie działania wskazują, że zasada równowagi nie jest bezwzględnie przestrzegana na poziomie Unii Europejskiej. Chociaż operacje 12 B. Laffan, op. cit., s. 219.

9 Budżetowe i pozabudżetowe źródła finansowania 67 pożyczkowe są dokonywane poza budżetem unijnym, to jednak zabezpieczenie w nim pewnych kwot, na wypadek powstania trudności finansowych pożyczkobiorcy, jest dowodem na przynajmniej częściowe powiązanie budżetu z transakcjami pożyczkowymi. Umiejscowienie ich w odrębnych funduszach nie podważa faktu, że wszystkie działania odbywają się na poziomie unijnym. Aktywność pożyczkowa Unii przypisana jest w największym stopniu działalności Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). Pożyczki udzielane są także z Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego (EFI) ustanowionego w 1994 r. Ponadto Wspólnota Europejska jest udziałowcem w Europejskim Banku Odbudowy i Rozwoju założonym w 1990 r. w celu wspierania gospodarek państw byłego bloku komunistycznego 13. Instrumenty pożyczkowe Unii Europejskiej można podzielić na instrumenty o znaczeniu makroekonomicznym, mikroekonomicznym i sektorowym. Instrumenty o znaczeniu makroekonomicznym pojawiły się w latach 70. ubiegłego wieku w odpowiedzi na pogorszenie sytuacji gospodarczej na świecie związane z podwyższeniem cen ropy naftowej i miały przyczyniać się do poprawy salda bilansu płatniczego. Pomoc dotyczyła państw członkowskich oraz krajów poza Unią Europejską, które łączył problem znacznego braku równowagi w bilansie płatniczym. Do instrumentów pożyczkowych o wymiarze sektorowym i mikroekonomicznym, obok EBI i EFI, należały 14 : pożyczki z Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali wspomagające inwestycje w sektorze węglowym i stalowym oraz przyczyniające się do poprawy warunków życia pracowników w tych sektorach, pożyczki z Euratomu dla inwestycji związanych z elektrowniami nuklearnymi (także z ich likwidacją), środki z Nowego Instrumentu Wspólnotowego utworzonego w 1978 r. pomagającego w finansowaniu projektów w zakresie energetyki, restrukturyzacji przemysłu i rozwoju regionalnego. Pożyczki udzielane przez Wspólnotę Europejską stanowią atrakcyjne źródło pozyskania kapitału przez podmioty prywatne pragnące dokonać inwestycji angażujących dużą ilość środków. Zainteresowanie pożyczkami unijnymi wynika z kilku powodów: Wspólnota Europejska może pomagać podmiotom, które nie uzyskały pożyczki w banku, pożyczki udzielane przez Wspólnotę Europejską są niżej oprocentowane niż pożyczki na rynkach finansowych, 13 Les finances publiques de l Union européenne, Office des publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg 2002, s Ibidem, s

10 68 Wspólnota Europejska, występując w swoim imieniu na rynkach finansowych, może pożyczać środki na atrakcyjnych warunkach, co wynika z dużego zaufania, jakim cieszy się wśród inwestorów. Warto zaznaczyć, że przed powstaniem EBI na konferencji w Messynie w 1955 r. pojawiła się propozycja utworzenia Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego jako instrumentu przyczyniającego się do ekonomicznego rozwoju. Jednak większość państw członkowskich opowiedziało się za stworzeniem wspólnotowej instytucji bankowej. Postanowienia dotyczące utworzenia EBI znalazły się w pierwotnych zapisach traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą. Statut EBI został zamieszczony w protokole do traktatu rzymskiego. Postanowiono, że członkami banku będą państwa tworzące Europejską Wspólnotę Gospodarczą, przy czym bank posiada osobowość prawną i działa w sposób autonomiczny do EWG. Kwestia niezależności banku od Wspólnoty wywoływała wiele sporów, które były rozstrzygane przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Jedną z kwestii spornych była sprawa dotycząca wpływów z podatku obciążającego wynagrodzenia pracowników banku. Chodziło o to, czy są to środki banku, czy też dochody budżetu ogólnego. Trybunał Sprawiedliwości, rozstrzygając spór, stwierdził, że operacyjna i instytucjonalna niezależność EBI nie oznacza całkowitego wyłączenia spod prawa wspólnotowego 15. Operacje pożyczkowe EBI dzielą się na operacje dokonywane w obrębie Wspólnoty Europejskiej i na pożyczki udzielane krajom spoza Unii. Zaangażowanie banku w pomoc krajom trzecim, stanowi uzupełnienie działań zewnętrznych Unii Europejskiej. Departament finansowy zajmuje się pożyczaniem środków na rynkach finansowych, natomiast dwa działy doradztwa, jeden złożony z grupy ekonomistów, a drugi z inżynierów, zajmuje się oceną projektów inwestycyjnych 16. W obrębie struktury Europejskiego Banku Inwestycyjnego wyróżnia się Radę Gubernatorów, Radę Dyrektorów i Komitet Zarządzający. Rada Gubernatorów, określająca kierunki działań pożyczkowych banku, składa się z przedstawicieli każdego państwa członkowskiego, którymi są zazwyczaj ministrowie finansów spotykający się raz w roku. Rada Dyrektorów powoływana jest przez Radę Gubernatorów spośród osób zaproponowanych przez kraje członkowskie. Rada Dyrektorów jest odpowiedzialna za przyznawanie pożyczek i określenie warunków ich spłaty, w tym czasu trwania umowy pożyczkowej oraz wysokości oprocentowania pożyczki. Za wewnętrzne działanie banku i przygotowanie materiałów do pracy 15 B. Laffan, op. cit., s Ibidem, s. 221.

11 Budżetowe i pozabudżetowe źródła finansowania 69 dla Rady Dyrektorów odpowiedzialny jest Komitet Zarządzający, którego przewodniczący reprezentuje swoją instytucję na zewnątrz 17. Z powodu niezależności instytucjonalnej i operacyjnej relacje EBI z Unią Europejską nie są jednoznaczne. Z jednej strony bank może samodzielnie decydować o swojej polityce, a z drugiej jest zobligowany do utrzymywania ścisłego kontaktu z instytucjami unijnymi odpowiedzialnymi za wdrażanie polityki wspólnotowej. Współpraca z instytucjami unijnymi wynika z roli EBI, którą jest wspieranie działań zgodnych z polityką wspólnotową. Według zapisów w traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską, zadaniem Europejskiego Banku Inwestycyjnego jest przyczynianie się poprzez odwołanie się do rynku kapitałowego i zasobów własnych, do zrównoważonego i stałego rozwoju wspólnego rynku w interesie Wspólnoty. W tym celu Bank, nie dążąc do osiągania zysków, udziela pożyczek i gwarancji, które sprzyjają finansowaniu [ ] projektów we wszystkich sektorach gospodarki. Kapitał Europejskiego Banku Inwestycyjnego składa się z wpłat państw członkowskich. Od 2007 r., z chwilą przystąpienia do Unii Europejskiej Bułgarii i Rumunii, osiągnął 164,8 mld EUR, gdzie największy udział mają Niemcy, Francja, Włochy i Wielka Brytania odpowiednio po 26,6 mld EUR, natomiast najmniej Malta 0,7 mld EUR. Wysokość wkładu zależy od zamożności danego kraju członkowskiego i jego udziału w DNB całej Unii. W 2006 r. EBI udzielił wsparcia finansowego w wysokości 45,8 mld EUR, z czego 39,8 mld EUR otrzymały państwa członkowskie, 3,2 mld EUR kraje kandydujące i stowarzyszone (Chorwacja, Turcja, Albania, Serbia, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Republika Macedonii), 1,4 mld EUR kraje basenu Morza Śródziemnego, 800 mln EUR kraje Afryki, Karaibów i Pacyfiku i 500 mln EUR państwa Ameryki Łacińskiej oraz Azji 18. W okresie działalność pożyczkowa EBI skupiała się na takich kwestiach, jak 19 : spójność i konwergencja w obrębie Unii Europejskiej wspieranie działań dotyczących rozwoju regionalnego współfinansowanych także z funduszy strukturalnych (inwestycje infrastrukturalne, inwestycje służące ochronie środowiska naturalnego, restrukturyzacja przemysłu, dostosowanie produkcji w obrębie Unii Europejskiej do wyzwań konkurencji międzynarodowej, wspieranie działań z zakresu ochrony zdrowia, edukacji i tworzenia nowych miejsc pracy), 17 L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s The Operational Priorities of the European Investment Bank, (czerwiec 2007). 19 Ibidem.

12 70 pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw (pomoc finansowa w postaci średnio- i długoterminowych pożyczek i gwarancji dla realizacja projektów), ochronie środowiska naturalnego (budowa miejskich sieci tramwajowych oraz sieci metra, inwestycje związane z budową wodociągów i sieci kanalizacji, budowa oczyszczalni ścieków, promowanie odnawialnych źródeł energii), wdrożenie Inicjatywy na rzecz Innowacji związanej z realizacją strategii lizbońskiej (wspieranie badań, programów innowacyjnych wdrażanych w małych i średnich przedsiębiorstwach, tworzenie transeuropejskich sieci multimedialnych, wspieranie działań badawczych w obrębie uniwersytetów, informatyzacja przedsiębiorstw i uczelni wyższych), rozwój transeuropejskich sieci transportowych i energetycznych (budowa, modernizacja i utrzymanie sieci transportowych i energetycznych), rozwój polityki energetycznej i działania na rzecz bezpieczeństwa energetycznego (promowanie odnawialnych źródeł energii, dywersyfikacja dostaw, zapewnienie odpowiednich zapasów źródeł energii). Powiązanie działań EBI i Unii Europejskiej jest szczególnie wyraźne w polityce strukturalnej. Dla Komisji Europejskiej bank stał się instytucją pomocną do oceny projektów finansowanych z Funduszu Spójności. Jednakże dla Parlamentu Europejskiego niepokojącą rzeczą był brak kontroli Unii Europejskiej nad operacjami pożyczkowymi EBI. Europejski Bank Inwestycyjny stara się prowadzić politykę podobną do działania banku komercyjnego, nie angażując się w polityczne działania Unii. Jednakże oponenci takiego wizerunku banku stoją na stanowisku, że w wypadku, gdy bank zarządza środkami w imieniu Wspólnoty lub gdy w budżecie unijnym tworzone są środki na gwarancje pożyczek udzielanych z EBI, bank powinien być odpowiedzialny za te działania przed Wspólnotą. Odpowiedzialność ta powinna uwidaczniać się w postaci umożliwienia Trybunałowi Obrachunkowemu przeprowadzania audytu wewnątrz banku 20. Rola EBI w osiąganiu stałego i zrównoważonego rozwoju wspólnego rynku wyraża się poprzez udzielanie pożyczek i gwarancji 1) dla projektów wykonywanych w regionach słabiej rozwiniętych, a także 2) w celu modernizacji i restrukturyzacji starych gałęzi przemysłu lub w celu pomocy rozwoju nowych gałęzi przemysłu oraz 3) dla projektów, których realizacja przyczyni się do osiągnięcia pozytywnych efektów w kilku państwach członkowskich, ale tylko wtedy, gdy państwa członkowskie nie są w stanie znaleźć innych źródeł finansowania. Innymi słowy bank działa zgodnie z zasadą subsydiarności, a ponadto udzielone przez niego środki finansowe stanowić mogą dodatkowe źródło pomocy niezbędnej do realizacji projektu. Europejski Bank Inwestycyjny spełnia rolę komplementarną w stosunku do działań realizowanych przez instytucje wspólnotowe, np. poprzez 20 B. Laffan, op. cit., s. 223.

13 Budżetowe i pozabudżetowe źródła finansowania 71 pomoc w dziedzinach finansowanych także przez Europejski Fundusz Społeczny lub Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Od 1978 r. Komisja Europejska uzyskała upoważnienie do zaciągania pożyczek na rynkach kapitałowych w imieniu EWG w granicach ustalonych przez Radę Ministrów. Otrzymane środki są przekazywane do EBI, który udziela pożyczek na inwestycje związane z transportem i przemysłem 21. Pomoc banku obejmuje, jak wspomniano, finansowanie projektów z wielu dziedzin gospodarczych: infrastruktury transportowej, energetyki, ochrony środowiska, telekomunikacji. Największym beneficjentem pomocy Banku od lat 50. do początku lat 90. ubiegłego wieku były Włochy. Po przystąpieniu do Wspólnot Hiszpanii i Portugalii oba kraje również w dużym stopniu zaczęły korzystać z pożyczek EBI. Dużym beneficjentem środków są również Niemcy starające się o pożyczki dla projektów realizowanych we wschodnich landach 22. Oprócz pomocy dla krajów członkowskich, EBI od lat 60. XX w. angażował się w projekty realizowane poza Wspólnotą. Na początku były to przede wszystkim kraje Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP), a po upadku komunizmu głównie kraje postsocjalistyczne. Za sprawą interwencji Hiszpanii zaczęto jednak wspierać także państwa azjatyckie i Ameryki Łacińskiej, z którą Hiszpania prowadzi szeroką współpracę 23. Wraz z rosnącą pomocą finansową EBI dla państw niebędących członkami Unii zaczęły wzrastać kwoty gwarancji dla tych pożyczek. Gwarancje te zapisane są i udzielane z budżetu ogólnego UE. W latach 90. ubiegłego wieku, po konsultacji Rady UE i Parlamentu Europejskiego, zobowiązano Komisję Europejską do sporządzania dwa razy w roku raportu na temat wysokości gwarancji zapisanych w budżecie ogólnym, kwot wykorzystanych w tym zakresie oraz przedstawienia szacunków dotyczących ryzyka związanego z przyznanymi gwarancjami w kolejnych latach. W 1994 r. postanowiono powołać do życia Fundusz Gwarancyjny, który otrzymał środki z budżetu ogólnego UE. W tym samym roku wykorzystano środki z gwarancji na spłatę pożyczek zaciągniętych przez państwa WNP, które nie mogły wywiązać się z zaciągniętych zobowiązań w wyznaczonym terminie. Ponadto należało z budżetu ogólnego przelać 19,7 mln ECU na konto EBI jako pokrycie środków nie zapłaconych przez państwa byłej Jugosławii 24. Rozwój międzynarodowych rynków finansowych w latach 80. XX w. sprawił, że EBI był zmuszony do modyfikacji swojej struktury i dostosowania swoich usług i produktów do zmieniających się uwarunkowań na świecie. Zdawano sobie 21 M. Durousset, op. cit., s B. Laffan, op. cit., s Ibidem, s B. Laffan, op. cit., s. 232.

14 72 sprawę, że podmioty potrzebujące dodatkowego wsparcia finansowego, mają możliwość wyboru spośród ofert wielu instytucji finansowych. Dodatkowo zmiany w obrębie sektora publicznego w postaci dużych przedsięwzięć prywatyzacyjnych, doprowadziły do zmiany w strukturze klientów EBI. Dotychczasowych klientów z sektora publicznego zaczęły zastępować podmioty prywatne realizujące projekty do niedawna przeprowadzane przez przedsiębiorstwa publiczne. Zmiany te spowodowały wzrost ryzyka i konieczność wzmocnienia monitoringu wspieranych przedsięwzięć 25. W obliczu zjawisk kryzysowych na początku lat 90. XX w. Europejski Bank Inwestycyjny zaczął angażować się w politykę gospodarczą Wspólnoty, przechodząc z roli wykonawcy założonych celów do roli jednego z twórców tej polityki. Gotowość banku do podjęcia się nowych zadań nie była równoznaczna z realizowaniem działań o dużo większym ryzyku niż dotychczas. Przykładem może być odmowa finansowania działań w zakresie bezpieczeństwa nuklearnego na obszarze byłego Związku Radzieckiego 26. Na szczycie w Edynburgu w grudniu 1992 r. ustanowiono Edynburską Inicjatywę na rzecz Wzrostu, w obrębie której Europejski Bank Inwestycyjny został poproszony o utworzenie nowego instrumentu pożyczkowego w wysokości 5 mld ECU. Tymczasowy instrument pożyczkowy banku miał wspierać przedsięwzięcia dotyczące rozbudowy sieci transeuropejskich z zakresu transportu, telekomunikacji i energii. Warunki umów pożyczkowych były bardziej korzystne niż dotychczasowe umowy banku. Przewidziano możliwość finansowania 75% kosztów projektu, a zazwyczaj udział banku nie przekraczał 50%. Ponadto jeśli założono współfinansowanie z funduszy strukturalnych, to bank mógł pożyczyć środki na pokrycie 90% kosztów inwestycji (przy dotychczasowych 70%). Duże zaangażowanie banku w finansowanie projektów z zakresu transeuropejskich sieci transportowych (TEN) zaowocowało powstaniem Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego, który uzupełnia działania EBI 27. Utworzenie w 1994 r. Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego było wynikiem poszukiwania instrumentu, który mógłby pomagać w finansowaniu przedsięwzięć o dużej skali. Państwa członkowskie nie były w stanie przeznaczać coraz więcej swoich dochodów na finansowanie dużych inwestycji. Udziałowcami Funduszu stała się Wspólnota Europejska, Europejski Bank Inwestycyjny i banki prywatne. Fundusz angażuje się w dwa rodzaje projektów: projekty infrastrukturalne z zakresu sieci TEN, projekty wspierania małych i średnich przedsiębiorstw. 25 Ibidem, s Ibidem, s B. Laffan, op. cit., s. 234.

15 Budżetowe i pozabudżetowe źródła finansowania 73 W obu dziedzinach nie mógł w pełnym zakresie uczestniczyć Europejski Bank Inwestycyjny z powodu ryzyka, jakie niosły projekty realizowane w długim okresie i na dużą skalę. Zaangażowanie funduszu polega przede wszystkim na udzielaniu gwarancji pożyczek pochodzących z banków komercyjnych i innych instytucji finansowych. Kolejnym funduszem wspierającym działalność finansową Unii Europejskiej na rzecz państw Afryki Subsaharyjskiej, Karaibów i Pacyfiku (AKP) oraz terytoriów zamorskich związanych z państwami członkowskimi UE jest Europejski Fundusz Rozwoju. Powstanie tego funduszu należy wiązać z naciskami Francji, dla której drugą po rolnictwie kwestią istotną była sprawa terytoriów zamorskich i dawnych kolonii. Dążenia francuskie znalazły odzwierciedlenie w traktacie rzymskim, gdzie w 4 części jest mowa o współpracy i pomocy finansowej dla krajów zamorskich. Pomoc finansowa została usankcjonowana powołaniem do życia Europejskiego Funduszu Rozwoju w 1958 r. 28 Od tego momentu zawarto dziewięć konwencji, ostatnie porozumienie z Cotonou z 2000 r., opiewało na kwotę 25 mld EUR, z czego 9,9 mld pochodziło z poprzednich porozumień, 1,7 mld EUR stanowiło pożyczkę z EBI, zatem faktyczne środki własne IX Funduszu Rozwoju wynosiły 13,5 mld EUR. Środki Funduszu czerpane są ze składek państw członkowskich, przy czym obciążenie finansowe jest ustalane w inny sposób niż dla budżetu ogólnego UE. Każde państwo wpłaca odpowiednią część w zależności, jakie relacje łączyły go w sensie gospodarczym i politycznym z krajami trzecimi objętymi pomocą Funduszu 29. Porozumienie z Cotonou zostało zawarte aż do 2020 r., przy czym co pięć lat jest odnawiane. X Europejski Fundusz Rozwoju opiewający na kwotę 22,7 mld EUR jest realizowany w okresie Do głównych celów tego porozumienia należy: zapewnienie rozwoju gospodarczego poprzez inwestycje infrastrukturalne w postaci budowy dróg, mostów, linii energetycznych, sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, podniesienie poziomu kształcenia, ochrona zdrowia (działania profilaktyczne, tworzenie banków krwi, walka z wirusem HIV) i ochrona środowiska naturalnego 30. Jeśli chodzi o rozwój stosunków Unii Europejskiej z krajami AKP poprzez tworzenie nowych form pomocy tym państwom, należy podkreślić, że nie następował on bez zakłóceń. Często oskarżano Unię Europejską o nieumiejętne zarządza- 28 Należy podkreślić, że z budżetu ogólnego UE również wspierane są działania dotyczące państw AKP (także w Afryce Południowej) skierowane głównie na wspieranie demokracji, pomoc żywnościową, ochronę praw człowieka i ochronę środowiska. 29 Les finances publiques de l Union européenne, s Rapport financier 2005, Office des publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg 2006, s

16 74 nie środkami pomocowymi, brak nadzoru nad systemem redystrybucji pieniędzy i nikłe zainteresowanie efektami pomocy finansowej. W celu usprawnienia systemu przekazywania pieniędzy Komisja Europejska postanowiła zwrócić większą uwagę na proces rozdysponowania środków, czyli w konsekwencji monitorować wpływ projektów na społeczności lokalne. Ponadto postanowiono położyć większy nacisk na ocenę efektów współfinansowanych działań oraz uzależnić wielkość pomocy od przestrzegania praw człowieka i zasad demokracji 31. Wprowadzenie nowych warunków do systemu przyznawania pomocy krajom AKP spowodowało wyraźny kryzys między Unią Europejską a grupą AKP. Przykładem silnych napięć w omawianych stosunkach była sytuacja w pierwszej połowie lat 90., kiedy zawieszano negocjacje dotyczące pomocy finansowej z państwami nie stosującymi się do zasad demokracji. Uprzywilejowane do tej pory państwa grupy AKP zetknęły się z zupełnie nową polityką przyznawania środków unijnych, opartą na ściśle wyznaczonych kryteriach, co czyniło ją podobną do prowadzonej w stosunku do krajów postkomunistycznych. 4. Podsumowanie Budżet unijny i fundusze pozabudżetowe powstały jako narzędzie dla realizacji polityki Wspólnoty Europejskiej, a w szerszym wymiarze Unii Europejskiej. Rozpoczęta w 2005 r. debata na temat przyszłości budżetu ogólnego UE stanowi o konieczności ciągłego dostosowania kształtu budżetu do wyzwań niesionych przez zmieniające się warunki społeczno-gospodarcze. Do wyzwań tych można zaliczyć: rozwój gospodarczy nowych krajów członkowskich, pomoc regionom słabiej rozwiniętym, kryzysy finansowe, osłabienie gospodarki amerykańskiej i rozwój gospodarki Chin, postępujące zmiany demograficzne, postęp technologiczny, zmiany klimatyczne, bezpieczeństwo energetyczne, rolę obszarów wiejskich w życiu gospodarczym państw i ugrupowań, zapewnienie obywatelom bezpieczeństwa i stabilności politycznej. Takie zmiany nie stanowią dowodu na niestabilność funduszy unijnych, ale przyczyniają się do zrozumienia, że fundusze te mają służyć działaniom integracyjnym, dostosowywać się do nich i je ułatwiać. Należy pamiętać, że obok regulacji prawnych budżet unijny stanowi najistotniejsze narzędzie w całej strategii integracji. Nie oznacza to, że wszystkie dziedziny muszą być finansowane z budżetu ogólnego UE. Często wystarczy, żeby na poziomie unijnym zostały pokryte wydatki administracyjne. Współpraca instytucji wspólnotowych i narodowych ma przyczynić się do lepszego wykorzystania środków 31 B. Laffan, op. cit., s. 168.

17 Budżetowe i pozabudżetowe źródła finansowania 75 publicznych i często budżet ogólny UE, jak i pozostałe fundusze pozabudżetowe mają stanowić impuls do dalszych działań na poziomie krajowym. Literatura Bouvier M., Esclassan M.Ch, Lassale J.P., Finances publiques, LGDJ, coll. Manuel, Paris Durousset M., Les politiques communautaires, Ellipses, Paris Les finances publiques de l Union européenne, Office des publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg Financial Report 2005 of the European Union, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg Financial Report EU budget 2006, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg Guziejewska B., Zakres i funkcje budżetu Unii Europejskiej [w:] Finanse, bankowość i ubezpieczenia wobec wyzwań współczesności, red. K. Znaniecka, t. II, Wydawnictwo AE w Katowicach, Katowice Laffan B., The Finances of the European Union, St. Martin s Press, Inc., New York Lechantre M., Schajer D., Le budget de l Union européenne, Réflexe Europe, La Documentation Française, Paris The Operational Priorities of the European Investment Bank, (czerwiec 2007). Oręziak L., Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa Potteau A., Recherches sur l autonomie financière de l Union européenne, Dalloz, Paris Steckel-Montes M.Ch., L essentiel des finances publiques communautaires, Gualino éditeur, Paris Council Regulation No 1605/2002 of 25 June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities (EC, Euratom) (OJ 2002, L 248. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, OJ C 325/2002 z 24 grudnia 2002 r. (wersja skonsolidowana uwzględniająca poprawki traktatu z Nicei). Traktat z 8 kwietnia 1965 r. ustanawiający jedną Radę i jedną Komisję Wspólnot Europejskich (traktat o fuzji) OJ 152 z 13 lipca 1967 r. Traktat o Unii Europejskiej OJ C 325/2002 z 24 grudnia 2002 r. (wersja skonsolidowana uwzględniająca poprawki traktatu z Nicei).

18 76 Budgetary and Extra-budgetary Sources of Financing in the European Union Financing of the European Union is effected through the collection and disbursement of public funds provided by member states in order to perform common tasks. This system is complex, since it is formed by both entities (institutions), funds, instruments and other elements. The present study presents the basic funds functioning in the European Union. Fundraising by the general EU budget and other funds enables the proper execution of EU tasks. However, because of the legal nature of the European Communities and the European Union created by the 27 member states, managing EU funds remains difficult.