Instytut Badań Strukturalnych ul. Rejtana 15 lok. 25/ Warszawa, Polska

Transkrypt

1 Ocena efektów zastosowania mechanizmów komplementarności, koordynacji oraz wewnętrznej demarkacji interwencji wspieranych w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, w kontekście wniosków dla programu regionalnego na lata raport końcowy

2 Instytut Badań Strukturalnych ul. Rejtana 15 lok. 25/ Warszawa, Polska tel: ; fax Reytech Sp. z o.o. ul. Rejtana 15 lok Warszawa, Polska reytech@reytech.pl 2

3 Streszczenie Niniejszy raport stanowi podsumowanie badania pt. Ocena efektów zastosowania mechanizmów komplementarności, koordynacji oraz wewnętrznej demarkacji interwencji wspieranych w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, w kontekście wniosków dla programu regionalnego na lata , przeprowadzonego w okresie maj-sierpień 2012 r. przez Instytut Badań Strukturalnych, na zlecenie Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. Celem badania była odpowiedź na pytania dotyczące 3 komponentów projektu: oceny komplementarności interwencji w ramach MRPO (1), oceny zastosowanych mechanizmów zapewniania komplementarności i demarkacji interwencji (2), wypracowania rekomendacji dla programu regionalnego (3). Zaprezentowane w raporcie wnioski opierają się na szczegółowej analizie danych zastanych (dokumentacja projektowa, dokumenty programowe i strategiczne, literatura przedmiotu), a także jakościowych (wywiady fokusowe z pracownikami Departamentu Polityki Regionalnej UMWM, realizującego zadania IZ MRPO oraz IP PO KL, panel ekspercki, studia przypadków). Szczegółowe informacje dotyczące zastosowanej metodologii znajdują się w rozdziale 2. Raport rozpoczyna prezentacja założeń dotyczących oceny komplementarności projektów wspartych w MRPO. Zgodnie z definicją przyjętą na początku badania komplementarność traktuje się jako relację bezpośredniego, wzajemnego uzupełniania się interwencji, prowadzącą do osiągania wartości dodanej, a więc większego oddziaływania interwencji, niż prosta suma efektów poszczególnych projektów. W przeprowadzonej analizie uwzględniono wymiar przedmiotowy omawianego zjawiska, dotyczący realizacji tego samego celu oraz przestrzenny, wzbogacony o wymiar terytorialny wsparcia. W ujęciu ogólnym założono, że wszystkie projekty ocenione jako komplementarne cechowały się komplementarnością przedmiotową, natomiast jedynie część z nich charakteryzowała się również przestrzennymi powiązaniami. W ocenie projektów brano pod uwagę czy wzajemne uzupełnianie się przedsięwzięć dotyczy interwencji w MRPO (wymiar wewnętrzny), czy też relacji z inicjatywami realizowanymi przy wsparciu innych instrumentów NSRO (wymiar zewnętrzny). Co więcej, ocenie poddano potencjalne efekty komplementarności pomiędzy wskazywanymi projektami. Ich wartość mogła przybrać trzy wymiary. Dodatni, gdy realizacja dwóch inwestycji prowadziła do tworzenia wartości dodanej poprzez wzajemne oddziaływanie zwiększające efekty pojedynczych działań. Wartość zerowa dotyczyła inwestycji wzajemnie się uzupełniających, w szczególności realizujących te same cele, jednak nie tworzących efektu synergii. Wreszcie, potencjalne efekty przedsięwzięć komplementarnych mogły być ujemne, jeśli zamiast wzmocnienia wzajemnego oddziaływania, nakładały się na siebie lub fragmentaryzowały. Powyższe założenia były podstawą oceny inwestycji realizowanych w Programie, której szczegółowe wyniki zaprezentowano w rozdziale 3 raportu. Ewaluacją objęto 725 projektów z wszystkich za wyjątkiem II Osi Programu, na które podpisano umowy o dofinansowanie do dnia r. W niemal wszystkich (717) beneficjenci zadeklarowali komplementarność swoich przedsięwzięć względem innych działań, przy czym część z nich (28) ograniczała się do wykazania zgodności z różnego rodzaju dokumentami strategicznymi i planistycznymi. Łącznie, we wszystkich wnioskach wskazano niemal 4500 różnych inicjatyw, z których ponad 1600 dofinansowanych zostało ze środków polityki spójności w ramach programów obecnej (niemal 900 projektów) i przeszłej perspektywy 3

4 finansowane (ponad 700). Po weryfikacji deklaracji beneficjentów, jako rzeczywiście komplementarne ocenić można około 85% wskazanych projektów. Zdecydowanie najwięcej działań komplementarnych wspartych z instrumentów NSRO zrealizowano w MRPO, w dalszej kolejności PO KL oraz PO IG i PO IŚ. Najczęściej komplementarnością pomiędzy projektami realizowanymi w obecnej perspektywie finansowej cechują się przedsięwzięcia dotyczące edukacji wszystkich szczebli oraz turystyki i kultury. W przypadku szkolnictwa decydujące znacznie ma interwencja umożliwiająca modernizację infrastruktury bazy dydaktycznej oraz badawczo-rozwojowej, przewidziana w MRPO, PO IG, PO IŚ oraz dostosowanie kierunków kształcenia do potrzeb rynku pracy. Stosunkowo często wskazywano na działania zwiększające umiejętności praktyczne i szanse na zatrudnienie absolwentów poszczególnych szkół, dzięki stażom i praktykom zawodowym, dofinansowanym w PO KL. Rozwój turystyki i kultury w dużej mierze możliwy był dzięki inwestycjom pozwalającym na poprawę infrastruktury podmiotów działających w tym sektorze, zaplanowanym w MRPO oraz PO IŚ. Równie ważne dla pełnego wykorzystania potencjału kulturowego i turystycznego Małopolski, są przedsięwzięcia promocyjne oraz różnego rodzaju eventy kulturalne, wspierane głównie w programie regionalnym. Ponad połowa ocenianych działań poza komplementarnością przedmiotową cechowała się również powiązaniami przestrzennymi. W ujęciu ogólnym wymiar terytorialny dotyczy głównie infrastruktury sieciowej, infrastruktury turystycznej oraz instytucji kultury, a także działań promocyjnych i wydarzeń kulturalnych. Spośród ponad 700 projektów komplementarnych nieco ponad 40% oceniono jako prowadzących do osiągnięcia efektu synergii. Potencjał dla tworzenia wartości dodanej traktowany był nieco inaczej w zależności od obszaru tematycznego i rodzaju działań podejmowanych w ramach wspartych przedsięwzięć. W przypadku uczelni wyższych jako sprzyjające osiągnięciu wartości dodanej oceniono inwestycje obejmujące ten sam wydział, np. projekty związane z rozbudową i doposażeniem ACK Cyfronet AGH. Nieco inne podejście do efektu synergii odnosiło się do działań promocyjnych i eventów kulturalnych, wspólnie prowadzących do zwiększenia rozpoznawalności Małopolski jako regionu o bogatej ofercie turystycznej i kulturalnej oraz miejsca, w którym warto inwestować. Przykładem tego są m.in. przedsięwzięcia z zakresu promocji gospodarczej realizowane przez Małopolską Agencję Rozwoju Regionalnego np. Business in Małopolska oraz Business in Małopolska Inwestycja w przyszłość. Abstrahując od stosunkowo pozytywnej oceny komplementarności interwencji w ramach Programu, należy zwrócić uwagę na pewne mankamenty stosowanych w MRPO mechanizmów jej zapewniania i koordynowania. Przedstawione w raporcie wnioski są wynikiem szczegółowej analizy założeń programowych zestawionych z deklaracjami zawartymi we wnioskach o dofinansowanie. W ujęciu ogólnym można stwierdzić, że największe problemy z mechanizmami dotyczą kryteriów oceny projektów, będących elementem systemu oceny merytorycznej większości Działań Programu. Uwaga ta dotyczy w szczególności stosunkowo dużego poziomu ogólności tych zapisów, przynajmniej w części Działań i/lub Schematów Programu. Przykładem tego są m.in. wymagania postawione przed beneficjentami Działania 1.2 Rozwój społeczeństwa informacyjnego, w którym kryterium komplementarności projektu odpowiada na pytanie czy projekt jest częścią jakiejś większej całości, czy też jest odizolowanym przedsięwzięciem bez powiązań z innymi projektami. Brak doprecyzowania pojęcia większa całość skutkował niekiedy wskazywaniem przez beneficjentów szeregu inwestycji świadczących o ich doświadczeniu w realizacji projektów ze środków unijnych, a nie 4

5 komplementarności ocenianych przedsięwzięć. Problem ten był szczególnie widoczny w przypadku JST, które wypisywały czasami dosyć różnorodny zakres działań realizowanych na terenie danej gminy bądź powiatu, mających na celu ogólną poprawę warunków i jakości życia jego mieszkańców. Wskazane powyżej problemy przekładały się na proces oceny merytorycznej wniosków. Z analizy kart ocen wynika, że eksperci w różny sposób podchodzili do weryfikacji deklaracji zawartych we wnioskach. Niektórzy zwracali uwagę na powiązania funkcjonalne pomiędzy projektami, w tym to, czy będą one prowadzić do zwiększenia ich oddziaływania. Inni ograniczali się do sprawdzenia listy deklarowanych projektów oraz tego czy w jakikolwiek sposób spełniają one kryteria danego Działania/Schematu. Nie zidentyfikowano większych problemów w przypadku pozostałych mechanizmów zapewniania i koordynacji komplementarności, niemniej część z nich wydaje się być stosunkowo mało efektywna. Dotyczy to w szczególności zapisów na temat potencjalnej komplementarności z innymi Działaniami MRPO oraz pozostałych instrumentów NSRO. Ich znaczenie jako mechanizmów zapewniania komplementarności jest niewielkie, stanowią raczej syntetyczne ujęcie demarkacji wewnętrznej i zewnętrznej Programu. Trudno także ocenić skuteczność crossfinancingu, możliwego do wykorzystania w większości Osi MRPO. Pomimo niewielkiego zainteresowania tym mechanizmem, sama idea uzupełniania wsparcia z EFRR środkami EFS jest słuszna. Wnioski z przeprowadzonych analiz oraz dostępne informacje na temat zakresu interwencji w nowej perspektywie finansowej stanowiły podstawę stworzenia rekomendacji dla programu regionalnego na lata Odnoszą się one do całego procesu tworzenia, wdrażania i koordynowania Programu, w tym kwestii związanych z: zaprojektowaniem interwencji szczególnie istotne na tym etapie jest określenie obszarów w których komplementarność będzie istotna dla zwiększenia efektywności wsparcia: z przeprowadzonych analiz wynika, że powinny to być głównie działania prowadzące do wypracowania przewag konkurencyjnych regionu; doprecyzowaniem definicji i kryterium komplementarności niezbędne jest, aby przygotować kryteria, które będą precyzyjnymi wytycznymi dla beneficjentów, określającymi jaki rodzaj komplementarności będzie pożądany i premiowany; modyfikacją pola we wniosku dotyczącego komplementarności po doprecyzowaniu kryterium komplementarności, niezbędne będzie stworzenie odpowiedniego pola we wniosku, co umożliwi ekspertom rzetelną, trafną i stosunkowo łatwą ocenę wniosków; harmonogramu naborów projektów powinien być tak sformułowany, żeby umożliwić lepszą koordynację wdrażania Programu i zwiększyć szanse na realizację projektów komplementarnych; rozwiązań instytucjonalnych szczególnie istotny będzie odpowiedni system komunikacji i przepływu informacji oraz monitoringu interwencji, uwzględniający informacje dotyczące komplementarności. 5

6 Summary This report is a summary of the study effects of the mechanisms of complementarity, coordination and internal demarcation of interventions supported under the Małopolskie Regional Operational Programme (MROP), in the context of proposals for the Regional Programme for , conducted in May-August 2012 by the Institute for Structural Research and commissioned by the Department of Regional Policy at the Marshal s Office of the Małopolskie Voivodship. The aim of this study was to (1) evaluate the complementarity of interventions within MROP, (2) evaluate mechanisms used to ensure complementarity and (3) prepare recommendations for the Regional Programme Conclusions of this report are based on detailed analysis of already existing sources (design documentation, programme and strategic papers, literature) and new data (focus group interviews with representatives of the Managing Authorities of the MROP and Human Capital OP, expert panel, case studies). The methodology used is presented in Chapter 2. The Report begins with a presentation of assumptions used in the evaluation of the complementarity of projects supported in the MROP. According to the definition adopted at the beginning of the study, complementarity is the direct and mutual complementation of interventions, leading to the creation of added value, and thus achieving more than the mere sum of the effects of individual projects. The analysis involved two dimensions: the subject matter and the geographical area of support. In general, it was assumed that all projects were complementary in terms of their subject matter but only a few were spatially related. The evaluation of the projects concerned complementarity within MROP (internal dimension) and the relationship with initiatives supported by other instruments of the National Strategic Reference Framework (external dimension). Furthermore, evaluation concerned the potential effects of complementarity between selected projects. The effects could be (1) positive when the implementation of two projects enhanced the effects of individual actions through mutual interactions; (2) non-existent (zero) for investments that complemented each other, in particular meeting the same goals, but were not synergic; and finally, (3) negative when the potential effects of complementary projects overlapped, or projects were subject to superfluous fragmentation in order to declare additional complementarity. These assumptions were the basis for the evaluation of projects supported under the Programme, the detailed results of which are presented in Chapter 3 of the Report. During the evaluated period, 725 projects were approved under the criteria of the MROP. Almost all beneficiaries (716) declared the complementarity of their projects with other Measures, while some of them (28) only declared compliance with various strategic and planning documents. In total, the applications mentioned nearly 4,500 different initiatives of which more than 1600 were financed by the Cohesion Policy under the current perspective (almost 900 projects) and the previous one (more than 700). After verification of the declarations of the beneficiaries, approximately 85% of the projects were found to be complementary. Definitely the most complementary projects supported by the instruments of the NSRF were carried out under MROP, then under the programmes Human Capital, Infrastructure and Environment, and Innovative Economy. In the current financial perspective, complementarity was most common amongst projects concerning education, tourism and culture. In the sphere of education, this was mainly associated with the upgrading of teaching facilities and equipment for research and development, as provided in MROP, Infrastructure and Environment OP and Innovative Economy OP, and the adjustment of 6

7 education to the needs of the labour market. Relatively often, complementarity concerned actions connected with the acquisition of practical skills and increasing the employability of graduates through internships and professional practice, co-financed by the Human Capital OP. The complementarity of projects related to tourism and culture were primarily associated with the investment in infrastructure in the sector, scheduled in MROP and Infrastructure and Environment OP. Equally complementary were promotional and cultural events, supported mainly by the Regional Programme. Spatial complementarity occurred in more than half of the evaluated projects. In general, the territorial dimension concerned network infrastructure, tourist and cultural infrastructure, as well as promotional activities and cultural events. Of more than 700 complementary projects, more than 40% were actually synergic. The synergic potential was evaluated according to the subject area and type of activities undertaken. In the case of higher education, investments were deemed spatially complementary if they involved the same department, for example, projects related to the development and provision of additional equipment for the Academic Computer Centre CYFRONET at the AGH University of Science and Technology. A slightly different approach to the notion of synergy was used with regard to promotional activities and cultural events together, meant to increase the popularity of Małopolska region as a touristically and culturally rich area, attractive to investors. Examples include projects in the field of business promotion carried out by the Małopolska Regional Development Agency, such as Business in Małopolska and Business in Małopolska Investment in the future. Although our evaluation of the complementarity of interventions under the Programme is relatively positive, we have noticed some shortcomings in MROP mechanisms used for ensuring and coordinating complementarity. The main problem is the relatively general nature of the evaluation criteria, at least in the Measures and/or Schemes of the Programme. For example, in the requirements of the Measure 1.2 Development of the information society, the project is complementary when it is part of a larger whole. No clarification of the concept of the greater whole sometimes resulted in beneficiaries merely presenting their other projects supported by EU funds that were not particularly complementary with the new proposed project. This problem was particularly evident in the case of local governments, which reported sometimes quite a diverse range of activities carried out in the area of a municipality or county which were meant to improve the conditions and quality of life of the local population. The aforementioned problems also affected the substantive assessment of applications. Experts were not consistent in their verification of declarations contained in the proposals. Some did point out the functional relationship between the projects, including possible synergic effects, but others limited their assessment to a mere verification of the list of declared projects and their accordance with the criteria of a given Measure/Scheme. No other major problems have been identified in the other mechanisms meant to ensure and coordinate complementarity of projects, although some of them appear to have been relatively ineffective. In particular, this concerns provisions on potential complementarity with other MROP Measures and other instruments in the NSRF. Their importance as mechanisms for ensuring complementarity is low, and rather are responsible for the Programme s internal and external demarcation. Finally, it is difficult to evaluate the effectiveness of crossfinancing, possible in the majority of MROP Axes yet rarely used. However, despite little interest in this mechanism, the idea of complementing support from the ERDF with ESF funds seems justified. 7

8 Conclusions of our analysis and available information on the extent of intervention in the new financial perspective were the basis for recommendations for the Regional Programmes for They refer to the entire process of development, implementation and coordination of the Programme, including issues related to: designing interventions at this stage it is particularly important to identify areas in which complementarity will increase the efficiency of support projects that facilitate the development of the region's competitive advantages; clarifying the definition and criterion of complementarity it is necessary to prepare precise guidelines for beneficiaries, determining what type of complementarity is desirable and rewarded; modifying the complementarity box in the application form after providing a more precise criterion of complementarity, it will be necessary to create an appropriate box in the application form which will allow experts to perform a reliable, accurate, and relatively easy assessment of applications; schedules for project selection the schedule should help coordinate the implementation of the Programme and increase the chances of performing complementary projects; institutional solutions with particular emphasis on adequate communication and monitoring, including information on complementarity. 8

9 Spis treści Streszczenie...3 Summary...6 Spis treści Metodologia Analiza danych zastanych Analiza danych wywołanych Założenia dotyczące oceny komplementarności Ocena komplementarności projektów wspartych w MRPO Oś priorytetowa 1. Warunki dla rozwoju społeczeństwa opartego na wiedzy Oś priorytetowa 3. Turystyka i przemysł kulturowy Oś priorytetowa 4 Infrastruktura dla rozwoju gospodarczego Oś priorytetowa 5. Krakowski Obszar Metropolitalny Oś priorytetowa 6. Spójność wewnątrzregionalna Oś priorytetowa 7. Infrastruktura ochrony środowiska Oś priorytetowa 8. Współpraca międzyregionalna Ocena mechanizmów zapewniania komplementarności i demarkacji interwencji w ramach MRPO Mechanizmy programowe Mechanizmy proceduralne Mechanizmy instytucjonalne Wnioski i rekomendacje Mechanizmy programowe Mechanizmy proceduralne Mechanizmy instytucjonalne Demarkacja wewnętrzna Założenia dotyczące zapewnienia komplementarności i demarkacji Schemat zapewnienia komplementarności i demarkacji Załącznik I Matryca komplementarności projektów wspartych w MRPO Załącznik II Matryce komplementarności wewnętrznej MRPO 9

10 Załącznik III Matryce komplementarności zewnętrznej MRPO Załącznik IV Prezentacja multimedialna 1. Wstęp Niniejszy raport stanowi podsumowanie badania pt. Ocena efektów zastosowania mechanizmów komplementarności, koordynacji oraz wewnętrznej demarkacji interwencji wspieranych w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, w kontekście wniosków dla programu regionalnego na lata , przeprowadzonego w okresie maj-sierpień 2012 r. przez Instytut Badań Strukturalnych, na zlecenie Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. Celem badania była odpowiedź na pytania dotyczące 3 komponentów projektu: oceny komplementarności interwencji w ramach MRPO przedmiotem badania były efekty interwencji, w szczególności zapisy dotyczące komplementarności zawarte we wnioskach o dofinansowanie, zestawione z założeniami ich dotyczącymi określonymi w dokumentach programowych ocenie podlegały tylko projekty realizowane przy wsparciu instrumentów NSRO; oceny demarkacji interwencji w ramach MRPO ten obszar badania skupiał się na ocenie zastosowanych mechanizmów programowych, proceduralnych i instytucjonalnych wykorzystanych w Programie; rekomendacji dla programu regionalnego podsumowaniem badania było wypracowanie rekomendacji dla przyszłej perspektywy, w oparciu o wnioski dotyczące dotychczasowej realizacji Programu oraz dostępne informacje dotyczące wsparcia w latach Wyniki badania zostały opracowane w oparciu o analizę dokumentacji programowej oraz dokumentacji projektowej inwestycji wspartych w MRPO. Punktem wyjścia do sformułowania rekomendacji była ocena efektów stosowania mechanizmów zapewniania i koordynacji komplementarności, wykorzystanych w Programie. Ten element analizy został uzupełniony o opinie pracowników Departamentu Polityki Regionalnej UMWM, realizującego zadania IZ MRPO oraz Instytucji Pośredniczącej PO KL, odpowiedzialnej za komponent regionalny Programu. W dalszym toku analiz zostały także wzięte pod uwagę zapisy najważniejszych dokumentów strategicznych, obowiązujących na szczeblu regionalnym oraz wytycznych dotyczących wsparcia w przyszłej perspektywie programowej. Raport rozpoczyna się krótkim wprowadzeniem do metodologii badania, w której znajduje się zestawienie wykorzystanych metod badawczych. W kolejnej części opracowania przedstawiliśmy założenia dotyczące komplementarności, stanowiące punkt wyjścia dla prowadzonych analiz i opracowanych na ich podstawie rekomendacji. Następnie przytaczamy szczegółowo wyniki przeprowadzonych analiz, w odniesieniu do poszczególnych Osi i Działań. Równolegle do wniosków o charakterze ogólnym, przedstawiliśmy także studia przypadków przykłady inwestycji, które najlepiej ilustrują zachodzenie komplementarności. Zwieńczeniem raportu jest rozdział poświęcony wnioskom i rekomendacjom sformułowanym na podstawie dokonanych analiz. 10

11 2 Metodologia 2.1 Analiza danych zastanych Desk-research Analiza desk research stanowiła pierwszy etap procesu badawczego. Punktem wyjścia była analiza dokumentów programowych MRPO, w tym Uszczegółowienia i dokumentacji konkursowej oraz dokumentów powiązanych, wraz z innymi badaniami i opracowaniami dotyczącymi komplementarności Analiza wniosków o dofinansowanie Jednym z kluczowych elementów badania była analiza wniosków o dofinansowanie. Objęte zostały nią wszystkie inwestycje realizowane w ramach Osi 1 oraz Osi 3-8 MRPO. Umożliwiła ona porównanie założeń, sformułowanych na etapie programowania, z ich faktyczną realizacją, stanowiąc tym samym punkt wyjścia dla oceny mechanizmów służących zapewnieniu komplementarności interwencji. Tabela 1 Liczba wniosków poddanych analizie oś liczba projektów Oś priorytetowa 1. Warunki dla rozwoju społeczeństwa opartego na wiedzy 116 Oś Priorytetowa 3. Turystyka i przemysł kulturowy 149 Oś Priorytetowa 4. Infrastruktura dla rozwoju gospodarczego 97 Oś priorytetowa 5. Krakowski Obszar Metropolitalny 22 Oś Priorytetowa 6. Spójność wewnątrzregionalna 211 Oś priorytetowa 7. Infrastruktura ochrony środowiska 98 Oś Priorytetowa 8. Współpraca międzyregionalna 32 Źródło: Opracowanie własne W ramach tej części badania ocenie poddano komplementarność projektów wspartych w MRPO. Jej efektem było stworzenie matrycy komplementarności stanowiącej Załącznik 1 do niniejszego raportu. Zawiera ona listę projektów spełniających omawiany warunek, wraz ze wskazaniem wymiaru (przestrzennego i przedmiotowego oraz wewnętrznego i zewnętrznego) w jakim zachodzi komplementarność Studia przypadków Uzupełnieniem analizy wniosków o dofinansowanie było przeprowadzenie studiów przypadków. Łącznie we wszystkich osiach MRPO badaniu poddano 29 dofinansowanych projektów, w ramach 12 studiów przypadku, w których zidentyfikowano występowanie komplementarności w wymiarach przestrzennym, przedmiotowym, wewnętrznym i zewnętrznym. Projekty te są cennym źródłem informacji na temat dobrych praktyk w realizacji inwestycji komplementarnych. 2.2 Analiza danych wywołanych Zogniskowany wywiad grupowy (FGI) Kolejną wykorzystaną techniką badawczą był zogniskowany wywiad grupowy (FGI). Do wywiadu zaproszeni zostali przedstawiciele Departamentu Polityki Regionalnej UMWM, realizującego zadania IZ MRPO oraz IP PO KL. Podczas wywiadu poruszono następujące zagadnienia: 11

12 zjawisko komplementarności; opis i ocena narzędzi i mechanizmów zapewniania komplementarności w różnych programach operacyjnych; analiza efektywności tych narzędzi i mechanizmów; próba wskazania dobrych praktyk w czterech wymiarach; propozycje najlepszych rozwiązań (narzędzi, mechanizmów). Wiedza ta posłużyła do zaprojektowania rekomendacji dla przyszłej perspektywy programowej Panel ekspercki Ostatnią z zastosowanych metod badawczych, podsumowującą wyniki badania był panel ekspercki, przeprowadzony w końcowej fazie prac nad raportem. Wśród uczestników panelu znaleźli się odbiorcy wyników ewaluacji pracownicy Departamentu Polityki Regionalnej UMWM oraz przedstawiciele zespołu badawczego Wykonawcy. Celem panelu było omówienie wstępnych wniosków z badania oraz rekomendacji dla przyszłej perspektywy finansowej. 12

13 3 Założenia dotyczące oceny komplementarności W kolejnych częściach niniejszego opracowania przedstawiamy szczegółowe wyniki przeprowadzonego badania. Zanim jednak do tego przejdziemy, konieczne jest nakreślenie założeń dotyczących oceny komplementarności. Wyjściowa definicja komplementarności traktuje ją jako relację bezpośredniego, wzajemnego uzupełniania się interwencji, prowadzącą do osiągania wartości dodanej, a więc większego oddziaływania interwencji, niż prosta suma efektów poszczególnych projektów. Definicja ta jest co do zasady słuszna, zwraca bowiem uwagę na najważniejszy wymiar komplementarności, tj. wzajemne uzupełnianie się działań prowadzące do zwiększenia efektów poszczególnych inicjatyw. Jednak, nie obowiązywała ona na etapie tworzenia Programu i, w takim brzmieniu, nie była znana wnioskodawcom MRPO. Z tego względu na potrzeby analiz za punkt wyjścia przyjęliśmy zapisy dotyczące kryterium komplementarności zawarte w dokumentacji programowej, w szczególności w kryteriach oceny. Jeżeli w danym działaniu komplementarność nie była poddawana weryfikacji na etapie oceny wniosków o dofinansowanie, podstawą dla prowadzonego badania była zgodność wskazanego przedsięwzięcia z celem interwencji (Działania). Innymi słowy, podczas analiz uwzględnialiśmy, czy dany projekt deklarowany jako komplementarny, służył realizacji tego samego celu, co przedmiotowy. W takiej sytuacji pomocniczo posługiwaliśmy się m.in. zapisami dotyczącymi priorytetów i działań wskazanych jako komplementarne w innych programach. Wybór takiego podejścia podyktowany był przede wszystkim dwiema kwestiami: definicja komplementarności przywołana powyżej nie obowiązywała beneficjentów MRPO, na etapie składania wniosków mieli oni wykazać komplementarność w odniesieniu do założeń określonych w dokumentacji programowej, szczególnie kryteriów oceny; praktycznie niemożliwa jest rzetelna analiza bezpośredniego, wzajemnego oddziaływania pomiędzy projektami dofinansowanymi w MRPO, a tymi, które wskazywano jako komplementarne, szczególnie, że w ponad 700 wnioskach wskazano na niemal 4,5 tysiąca różnych działań, co więcej w większości przypadków wymieniano je z nazwy, w bardzo lakoniczny sposób odnosząc się do wzajemnego oddziaływania pomiędzy nimi. Komplementarność rozumiana jako bezpośrednie, wzajemne uzupełnianie się interwencji była przedmiotem oceny relacji pomiędzy poszczególnymi projektami (bazowym i komplementarnym) i mogła ona przybrać 3 wartości: efekt dodatni (+) jeżeli oceniany projekt bazowy i wskazany projekt komplementarny cechuje relacja wzajemnego uzupełniania się prowadząca, przynajmniej potencjalnie, do zwiększenia efektów poszczególnych działań i tworzenia wartości dodanej; efekt zerowy (0) jeżeli projekty wzajemnie się uzupełniają, realizują te same cele interwencji, jednak nie tworzą wartości dodanej; efekt ujemny (-) obejmował przepadki, gdy oceniane przedsięwzięcia wzajemnie się nakładały, fragmentaryzowały lub znosiły. W ramach badania inwestycje ocenione jako spełniające omawiane kryterium oceniane były również pod kątem wymiaru, w jakim występują relacje pomiędzy inwestycjami: 13

14 wymiar przedmiotowy dotyczy realizacji tego samego celu, zgodnie z przyjętymi założeniami, wszystkie inwestycje ocenione jako komplementarne, były komplementarne przedmiotowo; wymiar przestrzenny komplementarność przestrzenna była niejako rozszerzeniem komplementarności przedmiotowej, nie mogła zachodzić bez niej. Jako spełniające ten warunek potraktowaliśmy większość inwestycji infrastrukturalnych, działań rewitalizacyjnych oraz promocyjnych; wymiar wewnętrzny to komplementarność pomiędzy przedsięwzięciami wspartymi w MRPO, niezależnie od tego czy ich beneficjentem był ten sam podmiot, czy dotyczyły działań w danym obszarze tematycznym realizowanych przez inne jednostki; wymiar zewnętrzny to komplementarność pomiędzy różnymi instrumentami wsparcia NSRO. Szczegółowe analizy, w tym ocena poszczególnych wymiarów komplementarności, ograniczone zostały do relacji pomiędzy inwestycjami dofinansowanymi z programów obecnej perspektywy finansowej. 14

15 4 Ocena komplementarności projektów wspartych w MRPO Badaniem objęto 725 wniosków ze niemal wszystkich Osi Programu (za wyjątkiem Osi 2), dla których podpisano umowy o dofinansowanie do r. W 717 wnioskach zadeklarowano komplementarność, przy czym w 28 komplementarność dotyczyła jedynie zgodności ze strategiami. W pozostałych 689 inwestycjach beneficjenci wskazali na prawie 4500 różnych działań. Spośród nich jedynie 20% dofinansowanych zostało w ramach programów obecnej perspektywy finansowej, z tej grupy ponad 80% można uznać za rzeczywiście komplementarne. Przedsięwzięcia wskazywane jako komplementarne finansowane były z różnych źródeł: programów obecnej perspektywy finansowanej: MRPO, PO KL, PO IG, PO IŚ, PO Ryby, PROW, EWT; programów perspektywy , w tym: PHARE, SAPARD, ISPA, ZPORR, SPO WKP, SPO RZL, SPO ROL, INTERREG; innych źródeł do tej grupy zaliczono wszystkie inwestycje realizowane ze środków własnych, publicznych (w tym programów rządowych i środków ministerialnych), mechanizmów finansowych (np. EOG), WFOŚiGW, pożyczek bankowych, etc. Wykres 1 Liczba deklarowanych projektów komplementarnych łącznie źródła finansowania Wykres 2 Liczba deklarowanych projektów komplementarnych w obecnej perspektywie źródła finansowania Źródło: Opracowanie własne na podstawie analizy wniosków Spośród projektów komplementarnych realizowanych w programach obecnej perspektywy finansowej ponad 55% obok komplementarności przedmiotowej cechuje się również wymiarem przestrzennym tego zjawiska. Co więcej, w nieco ponad 40% przypadków realizacja inwestycji bazowych (ocenianych projektów MRPO) wraz z realizacją przedsięwzięć uzupełniających prowadzić może, przynajmniej potencjalnie, do tworzenia efektu synergii poprzez zwiększanie wzajemnego oddziaływania. Najczęściej sytuacja ta dotyczy inwestycji infrastrukturalnych z Osi 7 Infrastruktura ochrony środowiska oraz Osi 5 Krakowski Obszar Metropolitalny. 15

16 4.1 Oś priorytetowa 1. Warunki dla rozwoju społeczeństwa opartego na wiedzy Działanie 1.1 Poprawa jakości usług edukacyjnych Celem Działania 1.1 jest poprawa dostępu do bazy dydaktycznej umożliwiającej wyposażenie mieszkańców Województwa Małopolskiego (młodzież i osoby dorosłe) w umiejętności oraz kwalifikacje zapewniające dobry start oraz możliwie stabilne funkcjonowanie na rynku pracy. Wsparciem objęto uczelnie wyższe (Schemat A) oraz ośrodki kształcenia ustawicznego i praktycznego, jak również szkoły zawodowe (Schemat B). Interwencja obejmuje inwestycje w bazę dydaktyczną placówek, w tym budowę, rozbudowę i modernizacje budynków (typ 1 projektów) oraz tworzenie i doposażenie laboratoriów i warsztatów służących praktycznej nauce zawodu (typ 2 projektów). Wsparcie przewidziane w Działaniu 1.1 MRPO może być uzupełniane i/lub uzupełniające w stosunku do innych projektów realizowanych przy współfinansowaniu z innych działań MRPO, PO KL, PO IG, PO IŚ oraz PROW. 1 Komplementarność interwencji prowadzić ma do poprawy jakości nauczania w sektorze szkolnictwa wyższego, zawodowego i ustawicznego. Ocena komplementarności Schemat A Rozwój infrastruktury dydaktycznej szkolnictwa wyższego W okresie objętym ewaluacją uczelnie wyższe podjęły realizacje łącznie 34 inwestycji, których beneficjentami jest 18 placówek. Komplementarność zadeklarowana została w 32 wnioskach, w których wskazano w sumie 94 projekty uzupełniające w stosunku do przedmiotowego. W przypadku Działania 1.1 Schemat A zdecydowana większość projektów deklarowanych jako komplementarne, w rozumieniu spełniania celów Działania tj. poprawy dostępności i jakości nauczania, jest rzeczywiście powiązana z ocenianymi przedsięwzięciami. Jedynie w 4 przypadkach można mieć zastrzeżenia, ponieważ jeden z beneficjentów jako komplementarną wskazuje modernizację placu miejskiego. Kolejny powołuje się natomiast na łącznie 3 inwestycje dotyczące modernizacji, w tym termomodernizacji zespołów szkół ponadgimnazjalnych i placówek opiekuńczowychowawczych. Inwestycje wskazywane jako komplementarne realizowano przy wsparciu różnych programów obecnej i przeszłej perspektywy finansowej oraz środków własnych, publicznych (w szczególności programów rządowych), jak również mechanizmów finansowych. Zakres tematyczny tych projektów jest zróżnicowany, znalazły się wśród nich m.in. inwestycje infrastrukturalne takie jak rozbudowa i modernizacja uczelni, w tym np. projekty 4 małopolskich PWSZ, czy Modernizacja Wydziału Inżynierii Materiałowej i Ceramiki AGH Kraków przedsięwzięcia te realizowane były głównie w ramach ZPORR i MRPO (częściej) oraz PO IG i PO IŚ (rzadziej); działania miękkie, realizowane w Poddziałaniu Zwiększenie liczby absolwentów kierunków o kluczowym znaczeniu dla gospodarki opartej na wiedzy PO KL, np. Zamawianie kształcenia na kierunkach technicznych, matematycznych i przyrodniczych pilotaż Uniwersytetu Jagiellońskiego i Rolniczego oraz programy stypendialne i wspierające start zawodowy studentów i doktorantów np. SPIN-OFF, SPINN-OUT NA START realizowany przez Wyższą Szkołę Przedsiębiorczości i Marketingu z Chrzanowa. 1 Szczegółowe informacje dotyczące założeń komplementarności wewnętrznej i zewnętrznej MRPO w odniesieniu do wszystkich działań Programu, przedstawiamy w rozdziale Mechanizmy programowe. 16

17 Wykres 3 Źródła finansowania projektów komplementarnych Działanie 1.1 Schemat A Wykres 4 Źródła finansowania projektów komplementarnych w obecnej perspektywie Działanie 1.1 Schemat A Źródło: Opracowanie własne na podstawie analizy wniosków o dofinansowanie Projekty uczelni wyższych są w niemal równym stopniu komplementarne wewnętrznie i zewnętrznie, stosunkowo niewiele wskazań obejmuje wymiar przestrzenny interwencji, choć i takie inwestycje można zidentyfikować. Komplementarność rozumiana jako bezpośrednie, wzajemne oddziaływanie prowadzące do zwiększenia efektów pojedynczych inwestycji dotyczy 17% przedsięwzięć, w tym m.in. inwestycji infrastrukturalnych PWSZ pozwalających na zrównoważony rozwój szkolnictwa zawodowego na poziomie wyższym. Zwiększając tym samym dostępność do kształcenia dla mieszkańców terenów oddalonych od głównego ośrodka akademickiego Małopolski. Komplementarność przedmiotowa Komplementarność przestrzenna wewnętrzna zewnętrzna wewnętrzna W MRPO uczelnie wyższe realizowały szereg inwestycji prowadzących do ogólnej poprawy infrastruktury dydaktycznej swoich wydziałów, wśród nich m.in. projekty AGH obejmujące Wydział Odlewnictwa (Adaptacja i doposażenie laboratorium badawczego metali i stopów pod kątem analiz odlewów i zabytków archeologicznych na Wydziale Odlewnictwa AGH) oraz Elektrotechniki, Automatyki, Informatyki i Elektroniki (Budowa Centrum Komputerowego (Informatyki) AGH - budynek dydaktyczny Wydziału EAIiE AGH w Krakowie) przykłady projektów komplementarnych W PO KL (Poddziałanie Zwiększenie liczby absolwentów kierunków o kluczowym znaczeniu dla gospodarki opartej na wiedzy) Politechnika Krakowska realizuje projekt pod nazwą Dostosowanie kierunku inżynieria środowiska do potrzeb rynku pracy związanego z rozwojem regionu opartym na wiedzy, jego naturalnym uzupełnieniem jest inwestycja wsparta w MRPO dzięki której zmodernizowano infrastrukturę dydaktyczną dla tych kierunków, w ramach inwestycji Rozbudowa i modernizacja dydaktycznego laboratorium hydraulicznohydrologicznego Wydziału Inżynierii Środowiska Politechniki Krakowskiej Wszystkie projekty PWSZ m.in. Rozbudowa Kampusu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Tarnowie dla potrzeb tworzenia Akademii Tarnowskiej oraz Budowa Centrum Dydaktyczno- Bibliotecznego Podhalańskiej Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Nowym Targu 17

18 Ocena komplementarności Schemat B Rozwój infrastruktury kształcenia ustawicznego oraz kształcenia zawodowego W ramach Schematu B podjęto dotychczas realizację 20 projektów, obejmując wsparciem 34 szkoły zawodowe oraz ośrodki kształcenia ustawicznego i praktycznego. We wszystkich wnioskach beneficjenci zadeklarowali komplementarność wskazując na łącznie 185 różnego rodzaju działań. Wśród tej grupy za rzeczywiście powiązane z przedmiotem interwencji uznać można przeszło 80% projektów. W pozostałych 20% przypadków wskazywano na działania nie mające bezpośredniego związku z poprawą jakości kształcenia zawodowego i ustawicznego, dotyczyły one dwóch głównych obszarów: modernizacji i rozbudowy szkół różnego szczebla, w tym zawodowych, obejmujących m.in. termomodernizację budynków i budowę sal gimnastycznych i/lub hal sportowych projekty te uznano za niekomplementarne, ponieważ nie mają one zasadniczego wpływu na dydaktykę; inwestycje infrastrukturalne dotyczące przestrzeni miejskiej oraz infrastruktury drogowej działania te świadczą raczej o doświadczeniu beneficjenta, niż komplementarności wsparcia, nawet jeśli we wnioskach powoływano się na lokalne strategie rozwoju. Wykres 5 Źródła finansowania projektów komplementarnych Działanie 1.1 Schemat B Wykres 6 Źródła finansowania projektów komplementarnych w obecnej perspektywie Działanie 1.1 Schemat B Źródło: Opracowanie własne na podstawie analizy wniosków o dofinansowanie Ponad 40% wskazań dotyczy inwestycji realizowanej przy wsparciu programów obecnej perspektywy finansowej. Beneficjenci najczęściej odwoływali się do przedsięwzięć miękkich, dofinansowanych w ramach Działania 9.2 PO KL (Podniesienie atrakcyjności i jakości szkolnictwa zawodowego). Zasadniczo projekty komplementarne realizowane przez beneficjentów Działania 1.1 Schemat B podzielić można na 2 grupy: zdecydowana większość dotyczy przedsięwzięć zwiększających szanse absolwentów na rynku pracy oraz modernizacji systemów kształcenia (dopasowania do potrzeb rynkowych), w tym poprzez staże i praktyki zawodowe np. Praktyczna gastronomia we współczesnej Europie realizowany przez Zespole Szkół Gastronomicznych Nr 1 w Krakowie projekty te realizowano głównie przy wsparciu SPO RZL oraz PO KL (Działanie 9.2); 18

19 mniej niż 20% obejmuje modernizację i doposażenie szkół zawodowych i centrów kształcenia ustawicznego np. Pracownie komputerowe CKP i CKU oraz Wyposażenie CKU i CKP i szkół zawodowych na stanowiskach do egzaminów zawodowych inwestycje tego typu realizowane były głównie w ramach ZPORR, a w obecnej perspektywie w MRPO. Projekty realizowane przez szkoły zawodowe i centra kształcenia ustawicznego są zdecydowanie częściej komplementarne zewnętrznie, w szczególności dzięki realizacji przedsięwzięć w ramach PO KL. Część z projektów można ocenić również jako komplementarne przestrzennie, dotyczy to inwestycji realizowanych w ramach Południowomałopolskiej Sieci Edukacji Zawodowej. Inicjatywa ta to również jedyny przykład, w których można mówić o bezpośrednim oddziaływaniu interwencji prowadzącym do zwiększenia wartości dodanej (patrz Ramka 1). Komplementarność przedmiotowa Komplementarność przestrzenna wewnętrzna zewnętrzna wewnętrzna Projekty realizowane w ramach Południowomałopolskiej Sieci Edukacji Zawodowej przykłady projektów komplementarnych Komplementarność zewnętrzna cechują wszystkie projekty polegające stypendialne oraz wsparte w PO KL (Działanie 9.2), m.in. Szkolenie-praktykazatrudnienie-rozwój, którego beneficjentem było Centrum Kształcenia Budowlanego w Zespole Szkół Budowlanych w Tarnowie, doposażone w MRPO. Projekty realizowane w ramach Południowomałopolskiej Sieci Edukacji Zawodowej. Na zakończenie warto przywołać projekt systemowy Województwa Małopolskiego Modernizacja kształcenia zawodowego w Małopolsce, dofinansowany w PO KL (Działanie 9.2 Podniesienie atrakcyjności i jakości szkolnictwa zawodowego). 2 Inwestycja ta realizowana jest w partnerstwie z 22 powiatami, 3 gminami oraz 8 podmiotami niepublicznymi, obejmując wsparciem szkoły zawodowe (technika, technika uzupełniające, zasadnicze szkoły zawodowe, szkoły policealne),z ponad 200 zespołów szkół publicznych i niepublicznych. Jej głównym celem jest wzmocnienie kształcenia zawodowego oraz lepsze powiązanie oferty nauczania z potrzebami rynku pracy, m.in. poprzez organizację dodatkowych zajęć praktycznych oraz staże prowadzone we współpracy z pracodawcami. Projekt ten stanowi naturalne uzupełnienie interwencji z Działania 1.1 Schemat B, w którym zmodernizowano i doposażono 34 szkoły w 23 miastach Małopolski. Wspólnie inwestycje z PO KL i MRPO doprowadzić mają do ogólnej poprawy w obszarze edukacji zawodowej, dzięki wsparciu bazy materialnej szkół oraz unowocześnieniu ich systemów nauczania, w szczególności wzmocnieniu i unowocześnieniu wymiaru praktycznego nauki. 2 Projekt ten został rozpoczęty po etapie składania wniosków do Działania 1.1 Schemat B MRPO, dlatego beneficjenci nie powoływali się na niego we wnioskach, jednak jest on modelowym przykładem planowania interwencji publicznej, z uwzględnieniem komplementarności pomiędzy programami. 19

20 Ramka 1 Studium przypadku Południowo małopolska Sieci Edukacji Zawodowej Tytuł projektu Przebudowa i wyposażenie placówek kształcenia zawodowego powiatu limanowskiego jako wzmocnienie oferty Południowomałopolskiej Sieci Edukacji Zawodowej Modernizacja i wyposażenie CKPiU w Zakopanem jako wzmocnienie oferty Południowomałopolskiej Sieci Edukacji Zawodowej Rozbudowa i wyposażenie CKUiP przy Zespole Szkół Technicznych w Nowym Targu jako wzmocnienie oferty Południowomałopolskiej Sieci Edukacji Zawodowej Modernizacja Centrum Kształcenia Praktycznego i Ustawicznego w Gorlicach jako wzmocnienie oferty Południowomałopolskiej Sieci Edukacji Zawodowej Rozbudowa i wyposażenie CKUiP w Marcinkowicach i Grybowie jako wzmocnienie oferty Południowomałopolskiej Sieci Edukacji beneficjent Powiat limanowski Powiat tatrzański Powiat nowotarski Powiat gorlicki Powiat nowosądecki Program Działanie Okres realizacji Kontekst MRPO Działanie 1.1. Poprawa jakości usług edukacyjnych Schemat B Rozwój infrastruktury kształcenia ustawicznego oraz kształcenia zawodowego Szkolnictwo zawodowe i ustawiczne boryka się z problemami wynikającymi z wieloletnich zaniedbań zarówno w zakresie finansowania placówek (przestarzała baza dydaktyczna i wyposażenie), jak również niedopasowania systemów kształcenia do potrzeb rynkowych. 3 Problemy te dotykały beneficjentów realizujących projekty wchodzące w skład Południowowmałopolskiej Sieci Edukacji Zawodowej (PEZ). We wszystkich wnioskach wskazywano na przestarzałą infrastrukturę i wyposażenie szkół (często pochodzące z lat 60tych), co przekładało się na niską jakość kształcenia, a co za tym idzie, małą atrakcyjność placówek dla potencjalnych uczniów oraz słabe praktyczne przygotowanie absolwentów do wykonywania pracy w wyuczonym zawodzie. Jest to problem szczególnie istotny dla szkół zawodowych i centrów kształcenia praktycznego i ustawicznego, ponieważ z założenia powinny one przygotowywać do natychmiastowego podjęcia pracy. 3 Diagnoza taka zawarta jest m.in. w dokumencie Szkolnictwo zawodowe wobec problemów rynku pracy, przygotowanym przez Biuro Analiz Sejmowych (Infos, nr 16, 12 czerwca 2007) oraz raporcie Edukacja i wykształcenie w Małopolsce, wydanym przez Małopolskie Obserwatorium Rynku Pracy i Edukacji (Kraków, 2009).