Finansowanie inwestycji środowiskowych

Transkrypt

1 Finansowanie inwestycji środowiskowych

2 Spis treści Metodologia badania... 3 Cel i zakres badania... 3 Wstęp... 4 Uwarunkowania determinujące elastyczność podejścia w stosowaniu kryteriów... 7 Priorytetowe wykorzystanie środków unijnych w perspektywie Potencjał finansowy... 8 Potrzeby środowiskowe... 9 Zmiany na rynku kapitałowym Rozwój, innowacje Uwarunkowania prawne Indywidualizacja podejścia Opis modelu Analiza badania eksperckiego Wnioski Opis badania Gospodarka wodno-ściekowa Gospodarka odpadami Ochrona powietrza OZE Spis tabel Spis ilustracji Niniejsze opracowanie powstało dzięki wsparciu finansowemu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Gdańsku

3 Metodologia badania Prezentowany raport składa się z dwóch zasadniczych części. Pierwsza z nich syntetyzuje wyniki trzech debat zrealizowanych w ramach projektu. Cześć druga prezentuje wyniki badania eksperckiego dotyczącego kluczowych zasad, kryteriów i wyzwań stojących przed wybranym sposobem finansowania w poszczególnych obszarach tematycznych. W badaniu wykorzystano następujące metody i techniki badawcze: Analiza dokumentów oraz danych zastanych Strukturyzowane i moderowane panele eksperckie (debaty). Celem ich realizacji było określenie i przedyskutowanie katalogu nadrzędnych wytycznych stanowiących punkt wyjścia przy wyborze modeli i narzędzi finansowania inwestycji i przedsięwzięć środowiskowych, jak również doprecyzowanie ogólnych zasad w odniesieniu do specyfiki poszczególnych obszarów inwestycji środowiskowych oraz weryfikacja katalogu dostępnych i proponowanych sposobów finansowania oraz dobór do nich kryteriów ich stosowania Badanie eksperckie w badaniu posłużono się ankietami przesłanymi za pomocą poczty elektronicznej do wybranych ekspertów z dziedziny ochrony środowiska. W skład liczącej 55 osób grupy wchodzili przedstawiciele: Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Ministerstwa Środowiska, Departamentów zajmujących się ochroną środowiska w Urzędach Marszałkowskich, Spółek komunalnych działających w obszarze gospodarki wodnej, gospodarowania odpadami, zaopatrywania w energię elektryczną oraz cieplną Wydziałów uczelni wyższych zajmujących się tematyką ochrony środowiska. Otrzymano 23 wypełnione ankiety. Cel i zakres badania Głównym celem ankiety było uzyskanie informacji pomagających w określeniu wytycznych dla zbudowania systemu oceny projektów środowiskowych, który będzie stanowił efektywny, racjonalny i trwały bodziec do angażowania kapitału publicznego i prywatnego w ochronę środowiska. Formularz ankiety składał się z 2 części. Pierwsza dotyczyła kryteriów wyboru formy i zakresu finansowania projektów w ochronie środowiska w czterech dziedzinach (gospodarka wodno-ściekowa, gospodarka odpadami, ochrona powietrza, OZE). W części drugiej skoncentrowano się na pytaniach pomagających ocenić przydatność wyróżnionych instrumentów finansowania inwestycji w obszarach: gospodarki wodnościekowej, gospodarki odpadami. 3

4 Wstęp System finansowania ochrony środowiska w Polsce obejmuje działania Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) oraz 16 Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (WFOŚiGW). Podejmowane działania wpisują się w realizację polityki środowiskowej państwa oraz zobowiązania międzynarodowe. NFOŚiGW wraz z 16 WFOŚiGW pełnia również funkcję Instytucji Wdrażających dla zadań środowiskowych w programach unijnych. NFOŚiGW zarządza także innymi środkami zagranicznymi kierowanymi na ochronę środowiska w Polsce 1. Konstrukcja systemu zakłada komplementarność podejmowanych działań. Kryterium stanowi zasięg podejmowanych inwestycji. Co do zasady projekty o znaczeniu regionalnym uzyskują wsparcie funduszy wojewódzkich; ponadregionalne i ogólnopolskie finansowane są przez fundusz narodowy. Ryc. 1. Schemat systemu i głównych źródeł finansowania ochrony środowiska w Polsce Źródło: Odnawialne źródło ekorozwoju, Zmieniliśmy i zmieniamy Polskę, NFOŚiGW Obecnie funkcjonujący system finansowania inwestycji w ochronę środowiska sprawdził się. Jego konstrukcję uznaje się za unikalną w skali światowej zarówno pod względem rozmiarów, jak i form działania 2. W latach wydatki na ochronę środowiska ponoszone ze środków krajowych (NFOŚiGW+WFOŚiGW) przekroczyły 64 mld zł. To około trzykrotnie więcej od wydatkowanych środków europejskich. Efektem wydatkowanych środków jest imponująca poprawa stanu środowiska. Ilość ścieków komunalnych odprowadzanych do wód powierzchniowych zmniejszyła się o 44 proc., The system of financing environmental protection in Poland Climate Change Conference 2013 COP 19 in Warsaw) nt. "Finansowania ochrony środowiska w Polsce", materiał z konferencji. 4

5 o prawie 92 proc. uległa zmniejszeniu ilość ścieków nieoczyszczonych. Znacząco poprawiła się również sytuacja w zakresie ochrony powietrza o 72 proc. zmniejszyła się emisja dwutlenku siarki, o 34 proc. tlenków azotu, o 34 proc. pyłu zawieszonego w powietrzu, w szczególności pochodzenia przemysłowego. Co więc przemawia za zmianą tego systemu? Narodowy i wojewódzkie fundusze ochrony środowiska działają w formule funduszy odnawialnych. Zakłada się, iż podstawową formę dofinansowania przedsięwzięć służących ochronie środowiska winny stanowić pożyczki udzielane na preferencyjnych (w odniesieniu do realiów rynkowych) warunkach. Mogą być one umarzane. Zakładając, iż roczne przychody funduszy są wyższe niż udzielona w tym czasie pomoc bezzwrotna, możliwości udzielania pomocy rosną. Ryc. 2. Opłaty i wpływy na fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej mln zł Źródło: BDL, stat.gov.pl, oraz NFOŚiGW (dane za 2014 r.), Budżety funduszy są również zasilane z zewnątrz wpływami z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska. Kolejne realizowane działania w zakresie ochrony środowiska będą więc ograniczały strumień dochodów w przyszłości 3. W ten sam sposób na finanse funduszy ekologicznych wpływają inwestycje w ochronę środowiska finansowane z innych źródeł. Analiza strumienia wpływów zaprezentowanych na powyższym wykresie wskazuje na już rysujący się trend spadkowy obserwowany od 2010 r. 4 Dlatego też coraz istotniejszym kryterium interwencji musi być efektywność wydatkowanych środków przy jednoczesnym zwiększaniu zakresu ich zwrotności. 3 Jest on również pochodną wysokości opłat i kar ustalanych przez Ministra Środowiska. 4 Odbiegająca wartość dla roku 2013 była efektem zmiany przepisów, dotyczących wnoszenia opłat za korzystanie z środowiska (Ustawa z dnia 16 listopada 2012 r. o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce Dz U. z 2012 r. poz. 1342), które wprowadziły zasadę przekazywania przez urzędy marszałkowskie środków z opłat za korzystanie ze środowiska i kar za nieprzestrzeganie wymagań jego ochrony raz w roku (wcześniej dwukrotnie w ciągu roku). 5

6 Fundusze ekologiczne wspierają przedsięwzięcia przy pomocy szerokiej gamy instrumentów. Mogą to być instrumenty o charakterze bezzwrotnym: dotacje dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych ze środków własnych banku środki przekazywane państwowym jednostkom budżetowym za pośrednictwem rezerwy celowej budżetu państwa umorzenia części pożyczek częściowe spłaty kapitału kredytów bankowych dopłaty do oprocentowania lub ceny wykupu obligacji dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz instrumenty o charakterze zwrotnym pożyczki, w tym pożyczki przeznaczone na zachowanie płynności finansowej przedsięwzięć współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej kredyty udzielane przez banki ze środków WFOŚiGW i NFOŚiGW na przedsięwzięcia z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej linie kredytowe we współpracy banków z funduszami głównie z BOŚ S.A. objęcie kapitałów poręczenia: spłaty kredytów lub pożyczek, spłaty odsetek od kredytów pożyczek oraz zwrotu przyznanych środków 5 Wyższą efektywnością cechują się instrumenty zwrotne. Warto przy tym zwrócić uwagę na zróżnicowaną strukturę finansowania projektów. W przypadku inwestycji realizowanych przez fundusze wojewódzkie obserwuje się przewagę finansowania zwrotnego (60 do 40 proc.). W portfelu projektów NFOŚiGW przeważają natomiast instrumenty bezzwrotne. Zakłada się jednak, iż struktura finansowania projektów będzie się zmieniać w kierunku instrumentów zwrotnych. Docelowo w 2020 r. formy bezzwrotne mają stanowić 1/3 wydatków NFOŚiGW wpierających realizację inwestycji w ochronę środowiska. Zakłada się również, że pomoc bezzwrotna będzie przede wszystkim służyła pozyskaniu zewnętrznych źródeł finansowania oraz będzie zachęcała do podejmowania inwestycji proekologicznych (dotacje na przygotowanie projektów). Opisywany mechanizm jest przykładem dźwigni finansowej. Częściowe finansowanie zachęca do poszukiwania innych źródeł finansowania i angażuje sektor prywatny. Umożliwia on zwielokrotnienie nakładów inwestycyjnych (efekt mnożnikowy). Zmiana proporcji pomiędzy instrumentami zwrotnymi oraz bezzwrotnymi dotyczy także finansowania europejskiego. Nowa perspektywa finansowa sugeruje zmianę struktury finansowania inwestycji. 5 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. 6

7 Przewiduje się dominację finansowania zwrotnego, ze względu na większą efektywność zainwestowanych środków, mierzoną efektem ekologicznym na jednostkę nakładu. Uwarunkowania determinujące elastyczność podejścia w stosowaniu kryteriów Istotą modelu finansowania inwestycji w ochronę środowiska musi być wysoka elastyczność wynikająca z dużej dynamiki zmian. Zmiany te dotyczą: stanu środowiska w którym to obszarze w ostatnich latach można mówić o skoku cywilizacyjnym, jak również otoczenia społecznogospodarczego. Skala wsparcia środkami unijnymi, jak również kierunki i sposób ich wydatkowania również ulegają i będą ulegać istotnym zmianom (trudnym do przewidzenia). Ryc. 3. Uwarunkowania determinujące elastyczność podejścia w stosowaniu kryteriów Priorytetowe wykorzystanie środków UE Rozwój, innowacje Potencjał finansowy MODEL FINANSOWANIA Zmiany na rynku kapitałowym Potrzeby środowiskowe Uwarunkowania prawne 7

8 Priorytetowe wykorzystanie środków unijnych w perspektywie W ramach perspektywy finansowej Polska otrzyma z budżetu polityki spójności 82,5 mld euro. Całkowita alokacja środków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko sięgnie 27,5 mld euro. Jest to najprawdopodobniej ostatni tak duży budżet Przyjęto założenie priorytetowego wykorzystania środków pomocowych, wynikające ze zobowiązań środowiskowych, zawartych w Traktacie Akcesyjnym i prawie pochodnym UE. Wspieranie inwestycji w ochronie środowiska musi mieć charakter komplementarny. Wynika to z konieczności ograniczenia zjawiska wypychania, polegającego na konkurowaniu środków publicznych udostępnianych w ramach różnych programów wsparcia na realizację tych samych celów. Założenie to w istotny sposób oddziaływujące na model finansowania inwestycji w ochronę środowiska ma charakter czasowy. Warto też podkreślić, iż założona konieczność wydatkowania wszystkich dostępnych środków w określonej perspektywie czasowej może sprzyjać narastaniu presji inflacyjnej, podwyższającej koszty realizowanych inwestycji (dodatkowo presję tę zwiększą inne inwestycje infrastrukturalne). Potencjał finansowy 6 Model finansowania inwestycji w ochronę środowiska musi uwzględniać potrzeby i ograniczenia beneficjentów. Dobór instrumentów finansowych musi uwzględniać możliwości beneficjentów, w tym w szczególności jednostek samorządu terytorialnego. Kolejne perspektywy finansowe z jednej strony pozwalają dokonać skoku cywilizacyjnego w obszarze ochrony środowiska. Z drugiej zaś strony, w istotny sposób kształtują bieżące oraz przyszłe zdolności inwestycyjne JST. W 2014 r. poziom zadłużenia zadłużenie JST sięgnął 72109,9 mln zł, zaś poziom zadłużenia w relacji do dochodów sięgnął 37,2 proc. W latach wartość wydatków na obsługę długu publicznego JST wszystkich szczebli wzrosła o 65 proc. (w 2012 r. było ponad dwukrotnie wyższy niż w 2008 r.). Wzrost poziomu zadłużenia obserwowany w ostatnich latach był przede wszystkim determinowany absorbcją środków zagranicznych w ramach perspektywy finansowej Z pewnością nowa perspektywa finansowa zdecydowanie wpłynie na zmianę uwarunkowań budżetowych JST. Tym bardziej, że jak wynika z dostępnych analiz, wprowadzenie w życie art. 243 Ustawy o Finansach Publicznych, mającego z założenia ograniczyć zadłużenie JST będzie prowadziło de facto do wydłużenia czasu spłaty zobowiązań, a w konsekwencji zwiększy koszty obsługi długu i zmniejszy zdolności inwestycyjne samorządów w przyszłości. 6 Sierak J., Bitner M., Gałązka A., Górniak R., Oszacowanie środków niezbędnych do zapewnienia krajowego wkładu publicznego do projektów realizowanych w ramach średniookresowych ram finansowych , Raport z przeprowadzonych badań, Warszawa, styczeń

9 Samo wprowadzenie powyższego artykułu, jak również art. 242 negatywnie odbiło się na stabilności otoczenia makroekonomicznego. Analiza potencjału absorpcyjnego 7 opracowywana dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego wskazuje, iż przy utrzymaniu średniego poziomu wydatków inwestycyjnych z lat tylko 639 samorządów spełniałoby regułę fiskalną opisaną art. 243 Ustawy o Finansach Publicznych. Co więcej zakładając silną redukcję inwestycji (o 80 proc.) w stosunku do średniego poziomu z lat ponad 1300 JST nie mogło by zachować reguły w okresie Ostatecznie zobowiązania wynikłe z zaciągnięcia kredytów na współfinansowanie inwestycji nie są wliczane do limitu zadłużenia samorządów. Rozwiązanie to wynika z preferencji wykorzystania środków unijnych. Jednakże niesie ono za sobą konsekwencje w postaci zwiększonego ryzyka niewypłacalności w przyszłości. Efektem interwencji będą znacząco ograniczone możliwości zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego po 2020 r., wpływające na możliwość zastosowania i efektywność zastosowania przede wszystkim zwrotnych instrumentów finansowych przy realizacji projektów w ochronie środowiska. Warto wskazać, iż 40 proc. wszystkich środków pomocowych (około 30 mld euro) z perspektywy zostanie przeznaczone dla jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to konieczność dysponowania środkami na wkład własny do realizowanych projektów w kwocie około 60 mld zł. Konsekwencją wysokiego poziomu zadłużenia może być ograniczona możliwość korzystania ze zwrotnych form finansowania inwestycji w ochronę środowiska po roku Potrzeby środowiskowe We Wspólnej strategii działania narodowego funduszu i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej na lata z perspektywą do roku 2020 wśród zagrożeń wskazuje się na brak pełnej aktualizacji i duże zróżnicowanie zakresu szacunków potrzeb środowiskowych, zarówno w skali kraju, jak i w poszczególnych regionach 8. Innymi słowy brakuje pełnej, wiarygodnej, aktualnej informacji na temat całokształtu potrzeb środowiskowych. Oczywiście warto mieć na uwadze fakt, iż w znaczącym stopniu są one kształtowane przepisami prawnymi, których zaostrzenie/złagodzenie powoduje zmianę skali niezbędnych inwestycji. W perspektywie finansowej UE największe środki skierowano na realizację KPOŚK oraz na ograniczenie emisji z przemysłu. Pod uwagę wzięto obszar ochrony środowiska wymagający znaczącego zaangażowania inwestycyjnego czyli ochronę powietrza. Główne wyzwania związane są z koniecznością realizacji Dyrektywy 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (CAFE). Dyrektywa koncentruje się głównie wokół zagadnienia pyłu zawieszonego PM2,5 wyznaczając jednocześnie bardzo ambitne standardy jakości powietrza. CAFE 7 Tamże 8 Wspólna strategia działania Narodowego Funduszu i Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na lata z perspektywą do 2020 roku, str

10 określa wartości dopuszczalne dla takich substancji, jak: pył zawieszony PM10, PM 2,5, dwutlenek siarki, dwutlenek azotu, tlenek węgla, benzen, ołów. Celem poprawy stanu powietrza przewidziano przeznaczenie znaczących środków na poziomie unijnym (fundusze strukturalne ), krajowym i wojewódzkim na realizację planowanych działań naprawczych, w tym dot. gospodarki niskoemisyjnej, efektywności energetycznej i OZE. Tabela 1. Środki przeznaczone na realizację przedsięwzięć w zakresie ochrony powietrza w ramach programów realizowanych obecnie i przeznaczonych do realizacji do 2020 Środki NFOŚIGW (poprawa jakości powietrza cz. 1 współfinansowanie opracowania programów ochrony powietrza i działań krótkoterminowych Środki NFOŚIGW + WFOŚIGW (poprawa jakości powietrza cz. 2 KAWKA) System zielonych inwestycji (GIS), część 7 GAZELA Wspieranie odnawialnych rozproszonych źródeł energii, część 1 (Bocian rozproszone odnawialne źródła energii) Wspieranie odnawialnych rozproszonych źródeł energii część 2 program dla przedsięwzięć w zakresie odnawialnych źródeł energii i obiektów wysokosprawnej kogeneracji Wspieranie odnawialnych rozproszonych źródeł energii część 4 Prosument linia dofinansowania z przeznaczeniem na zakup i montaż mikroinstalacji odnawialnych źródeł energii Poprawa efektywności energetycznej Cześć 2 LEMUR Energooszczędne Budynki Użyteczności Publicznej Poprawa efektywności energetycznej Cześć 2 Dopłaty do kredytów energooszczędnych Poprawa efektywności energetycznej Część 3 Inwestycje energooszczędne w małych i średnich przedsiębiorstwach System GIS - Część 1 Zarządzanie energią w budynkach użyteczności publicznej System GIS - Część 5 Zarządzanie energią w budynkach wybranych podmiotów sektora finansów publicznych System GIS Część 6 SOWA Energooszczędne oświetlenie uliczne Środki EOG Oszczędzanie Energii i promowanie odnawialnych źródeł energii Programy priorytetowe WFOŚiGW Kwota nakładów 1,55 mln zł bezpośredni Wpływ na realizację celów Dyrektywy CAFE oraz forma dofinansowania 800 mln zł Bezpośredni (dotacja) 80 mln + 54 mln (planowane) Bezpośredni (dotacja) 420 mln Pośredni (pożyczka) 53,3 mln +102,5 mln+ 435,4 mln 48,7 mln + 85 mln zł 300 mln (bezzwrotne)+ 270 mln (zwrotne) 100 mln +200 mln 347,5 mln (dotacje) + 464,9 mln (pożyczki) Pośredni (pożyczka do 75 proc, kosztów kwalifikowalnych z możliwością umorzenia) Pośredni (pożyczka/kredyt preferencyjny wraz z dotacją do 100 proc. kosztów kwalifikowanych instalacji) Pośredni Pośredni 577,7 mln zł Dotacja 18,3 mln zł +15 mln zł 105 mln +5 mln mln zł 3,1 mld zł Pośredni (dopłaty na częściowe spłaty kapitału kredytów bankowych) Pożyczka do 55 proc. kosztów kwalifikowalnych oraz dotacja do 45 proc. kosztów kwalifikowalnych 10

11 Perspektywa finansowa UE I oś priorytetowa Zmniejszenie emisyjności gospodarki II oś priorytetowa Ochrona środowiska, w tym adaptacja do zmian klimatu III Oś priorytetowa rozwój sieci drogowej TEN-T i transportu multimodalnego VI Oś priorytetowa Rozwój niskoemisyjnego transportu publicznego w miastach IX Oś priorytetowa : Wzmocnienie strategii infrastruktury ochrony zdrowia Kwota nakładów 432,8 mln zł 664,7 mln zł 2,3 mld zł 544,2 mln zł 16 mln zł Wpływ na realizację celów Dyrektywy CAFE oraz forma dofinansowania Źródło: Opracowanie na podstawie Krajowego Programu Ochrony Powietrza w Polsce, Ministerstwo Środowiska, Departament Ochrony Powietrza, Warszawa Jak wynika z powyższej tabeli, skala zrealizowanych już, realizowanych obecnie oraz przewidzianych do realizacji działań w obszarze ochrony powietrza jest znacząca. Uwagę zwraca zarówno wartość przewidzianych nakładów, jak i bogactwo angażowanych instrumentów. Trudno obecnie ocenić, jakie będą ostateczne efekty ekologiczne podejmowanych działań. Będą one z pewnością jednak wpływały na potrzeby inwestycyjne w obszarze ochrony środowiska w istotny sposób kształtując popyt. Zmiany na rynku kapitałowym Zakres przewidzianych działań, jak również wiodąca rola zwrotnych instrumentów finansowych najprawdopodobniej zdynamizuje rozwój rynku kapitałowego zainteresowanego inwestycjami w ochronę środowiska. Zmiany w zakresie wdrażania nowych instrumentów finansowych już zachodzą. Jak wynika z planu finansowego Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na rok 2016 spośród 4,57 mln złotych przeznaczonych na finansowanie ochrony środowiska prognozuje się przeznaczenie 200 mln złotych na nowy instrument jakim jest wsparcie kapitałowe 9. Wydaje się, że poza wymiarem ekologicznym istotny jest wymiar edukacyjny otwierający beneficjentów na nowe instrumenty finansowe o charakterze zwrotnym. Powyższe działania sprzyjają kształtowaniu dojrzałości rynku kapitałowego w obszarze inwestycji w ochronę środowiska. Warto zwrócić uwagę, iż w obecnej fazie rozwoju wdrożenie tego typu instrumentu nie zaburza mechanizmów rynkowych. Zwykle wsparcie kapitałowe jest przeznaczone bowiem dla innowacyjnych firm z sektora MSP, borykających się z trudnościami w pozyskiwaniu finansowania zewnętrznego

12 Rozwój, innowacje Raport z realizacji Polityki Ekologicznej Państwa (obecnie zastąpionej Strategią Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko) wskazuje na ograniczony wpływ interwencji NFOŚiGW na rozwój społeczno-gospodarczy państwa. W latach w ramach finansowania inwestycji ze środków krajowych wydatkowano 9,4 mld zł. Około 80 proc. wydatków inwestycyjnych miało charakter oddziaływań lokalnych 10. Inwestycje o największej wartości odnotowano w przypadku miast na prawach powiatów oraz powiatów o dużej gęstości zaludnienia, o charakterze aglomeracji, w których dominującą rolę pełnią miasta duże lub o średniej wielkości. Niskie wartości pozyskanych kwot z NFOŚiGW cechowały powiaty słabo zaludnione, o charakterze rolniczym. Wyniki analizy nie potwierdzają istotnego wpływu środków NFOŚiGW na otoczenie makroekonomiczne. Niemniej jednak warto zauważyć, że dla większości JST środki Funduszu nie stanowiły istotnego udziału w całości nakładów na szeroko rozumianą ochronę środowiska. Wpływ inwestycji w obszarze ochrony środowiska na rozwój społeczno-gospodarczy będzie wzrastał przygotowanie do tej roli systemu wdrażania polityki środowiskowej Polski i poszczególnych regionów wraz ze sposobami i narzędziami finansowania pozostaje olbrzymim wyzwaniem dla całej polityki rozwojowej państwa. Dotyczy to w szczególności obszaru odnawialnych źródeł energii. Rozwój energetyki odnawialnej, dekarbonizacja oraz odchodzenie od budowania wielkich bloków energetycznych to jedne z głównych, długofalowych trendów unijnej polityki energetyczno-klimatycznej. Kierunek został obrany i nie ma od tego odwrotu w nadchodzących latach w Europie dalej więc na szeroką skalę będą powstawały instalacje OZE. Proces ten nie ominie również Polski. Istotne jest by na rozwój OZE patrzeć nie tylko pod kątem stricte energetycznym jako substytut węgla, lecz również z perspektywy potencjalnych korzyści społeczno-gospodarczych, jakie może on przynieść. Instalacje małej i średniej wielkości, jak np. biogazownie rolnicze, zarabiają na produkowanej przez siebie i sprzedawanej do sieci zielonej energii. Stanowi to opcję biznesową zarówno dla przedsiębiorstw, jak i dla gmin, które mogą stać się tym samym lokalnym producentem oraz dostawcą energii. Zwiększać to może jakość dostaw energii elektrycznej na terenach niezurbanizowanych, która należy w Polsce do najniższych w Europie i stanowi często dla przedsiębiorstw barierę przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych. Korzyści z największych instalacji energetyki odnawialnej, jak np. farm wiatrowych wędrują natomiast przede wszystkim do dużych koncernów (często zagranicznych). Z perspektywy interesu lokalnych społeczności szczególnie warto stawiać zatem na instalacje mikro, małe oraz średnie. Przede wszystkim, stwarzają one liczne miejsca pracy w dużej mierze lokalne związane m.in. z montowaniem instalacji oraz ich obsługą, produkcją komponentów czy też ze sprzedażą, dystrybucją oraz planowaniem projektów. 10 Raport z realizacji polityki ekologicznej państwa w latach

13 Szacuje się, że pod koniec 2013 r. w Europie w sektorze biomasy, fotowoltaiki oraz energetyki wiatrowej zatrudnionych było już 800 tys. osób, z czego w Polsce było to jedynie 24 tys. Oprócz pozytywnych skutków dla rynku pracy, wspomnieć należy również o korzyściach, jakie zielona energetyka przynosi budżetom gmin dzięki zwiększeniu przychodów z podatków lokalnych oraz CIT. Rozwój OZE wiąże się również z nieco bardziej miękkimi efektami. Z perspektywy społeczeństwa zwiększa się bez wątpienia świadomość energetyczna, przejawiająca się chociażby dążeniem do ograniczania zużycia energii czy wzrostem zainteresowania stanem środowiska naturalnego w regionie. Dobrze rozwinięta energetyka odnawialna przynosi również wymierne korzyści wizerunkowe dla gmin, które zyskują opinię zielonych, dbających o środowisko. Może się to przełożyć na zwiększenie ich atrakcyjności inwestycyjnej oraz turystycznej. Wymaga to jednak dalszych zmian prawnych w gospodarce zasobami. O ile inwestycje infrastrukturalne (również w obszarze) ochrony środowiska nie gwarantują przełożenia na stymulowanie rozwoju społeczno-gospodarczego o tyle przedsięwzięcia o charakterze innowacyjnym są tego mankamentu pozbawione. Innowacje w obszarze ochrony środowiska, skutkujące: poprawą wydajności gospodarki (w odniesieniu do wykorzystywania dostępnych zasobów), powstaniem nowych rynków ekologicznych technologii, towarów, usług pozytywnie wpłyną na wzrost gospodarczy w długim okresie 11. Wpływ inwestycji w obszarze ochrony środowiska na rozwój społeczno-gospodarczy będzie wzrastał przygotowanie do tej roli systemu wdrażania polityki środowiskowej Polski i poszczególnych regionów wraz ze sposobami i narzędziami finansowania pozostaje olbrzymim wyzwaniem dla całej polityki rozwojowej państwa. Uwarunkowania prawne Kolejnym elementem otoczenia ściśle determinującym sposób finansowania inwestycji w ochronę środowiska są uwarunkowania prawne. Problematyka ochrony środowiska jest objęta regulacjami międzynarodowymi oraz prawem krajowym. Ochrona środowiska jest jednym z celów działania Unii Europejskiej. Źródłem prawa środowiska UE są regulacje przyjmowane na podstawie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 12. Są to rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie, rezolucje oraz komunikaty. Ponadto źródłem prawa środowiska UE są również umowy międzynarodowe. W prawodawstwie krajowym problematyka ochrony środowiska została ujęta jako obowiązek władz publicznych w art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów zostały ujęte w ustawie Prawo Ochrony Środowiska (POŚ). W dziale III powyższa ustawa definiuje politykę ochrony środowiska jako zespół 11 Grodzicka-Kozak D., Wojtach A., Rozwój systemu wsparcia ekoinnowacji szansą dalszego zrównoważonego rozwoju Polski, 12 Kenig-Witkowska M., Prawo środowiska Unii Europejskiej wybór i wprowadzenie, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, str

14 działań mających na celu stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Wskazuje się również, iż polityka ochrony środowiska jest prowadzona na podstawie strategii, programów i dokumentów programowych wskazanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak również za pomocą wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska. Indywidualizacja podejścia Centralizacja podejścia do finansowania inwestycji w obszarze ochrony środowiska, choć być może uzasadniona ze względu na efektywność na poziomie ponadregionalnym, niekoniecznie odpowiada na lokalne potrzeby. Raport z realizacji polityki ekologicznej wskazuje, iż w ramach działań związanych z poprawą jakości powietrza i ochrony klimatu wspieranych środkami NFOŚiGW nie odnotowano korelacji przestrzennej pomiędzy intensywnością wsparcia, a rozkładałem przestrzennym powiatów, w których notowane są przekroczenia dopuszczalnego poziomu stężeń zanieczyszczeń. Rozkład przestrzenny wsparcia był uwarunkowany aktywnością beneficjentów 13. Podobnie nie wystąpił związek pomiędzy rozkładem przestrzennym wsparcia ze środków NFOŚiGW, a rozkładem gmin, cechujących się największymi deficytami w zakresie wyposażenia w infrastrukturę odbioru i oczyszczania ścieków komunalnych, jak również rozkładem przestrzennym głównych zbiorników wód podziemnych 14. Osiągnięcie zobowiązań środowiskowych przewidzianych dyrektywami UE może pozwolić na przedefiniowanie logiki interwencji w zakresie inwestycji w ochronę środowiska, celem lepszego jej dopasowania do lokalnych potrzeb i wyzwań rozwojowych. Podobnie z uwagi na ograniczenia w rejonie niektórych parków narodowych obserwowany jest brak możliwości inwestowania przez tzw. zielone gminy, co wymaga indywidualnego podejścia. Argumentów przemawiających za indywidualizacją podejścia dostarcza raport Najwyższej Izby Kontroli Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami Informacja o wynikach kontroli. W opracowaniu nie wykazano formalnych nieprawidłowości w działalnościach wszystkich 5 kontrolowanych (z 16 funkcjonujących) Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w zakresie planowania i udzielania wsparcia finansowego na zadania związane z ochroną powietrza. Wskazano, iż fundusze kierowały się przejrzystymi zasadami udzielania dofinansowania przedsięwzięć z zakresu ochrony powietrza i prowadziły politykę informacyjną dotyczącą możliwości uzyskania dofinansowania 13 Raport z realizacji polityki ekologicznej państwa w latach , str Warto jednak podkreślić, że dystrybucja środków w tym obszarze była ściśle związana z rozkładem wsparcia w ramach działania 1.1 POIiŚ, gdzie NFOŚiGW pełnił rolę instytucji zapewniającej środki na współfinansowanie projektów. Jednocześnie celem podejmowanych działań nie było niwelowanie dysproporcji w zakresie wyposażenia w infrastrukturę umożliwiającą odbiór i oczyszczanie ścieków komunalnych, a realizacja ściśle określonych działań, w wybranych aglomeracjach, zapisanych w KPOŚK. 14

15 w ww. zakresie. 15. Wskazuje się również, iż poziom realizowanych wydatków przez poddane kontroli WFOŚiGW był skorelowany ze skalą przekroczeń standardów jakości powietrza w poszczególnych województwach. Problemem (choć nie we wszystkich skontrolowanych funduszach) pozostała warunkowana aktywnością beneficjentów struktura wsparcia finansowego. Dofinansowane działania nie zawsze maksymalizowały efekt ekologiczny. Pozytywnie w tym zakresie wyróżniał się WFOŚiGW w Gdańsku, który w zdecydowanie większym stopniu dofinansowywał działania z zakresu modernizacji sieci ciepłowniczych oraz wymianę indywidualnych systemów grzewczych, a więc działania przyczyniające się w największym stopniu do ograniczenia emisji zanieczyszczeń do powietrza. Warto wspomnieć również, iż w 3 spośród 5 skontrolowanych funduszy (Gdańsk, Warszawa oraz Kraków) przygotowano programy ukierunkowane na wsparcie zadań dotyczących ograniczenia emisji z sektora komunalno-bytowego. Pokreślić należy, że Fundusze nie były zobowiązane do tworzenia takich programów, a beneficjenci mogli uzyskać wsparcie finansowe na ww. zadania na podstawie ogólnych zasad dofinansowywania przedsięwzięć. Według NIK opracowanie przez WFOŚiGW odrębnych programów dedykowanych wsparciu zadań z zakresu likwidacji niskiej emisji mogłoby wpłynąć na intensyfikację wykorzystania środków na tego rodzaju zadania i poprawić dostępność źródeł finansowania w tym zakresie. 15 OCHRONA POWIETRZA PRZED ZANIECZYSZCZENIAMI - Informacja o wynikach kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, LKR /2014, Nr ewid. 177/2014/P/14/086/LKR, str

16 Opis modelu Jak już wspomniano konstrukcja systemu ochrony środowiska wraz ze zmianą priorytetów w finansowaniu inwestycji środowiskowych przy pomocy środków unijnych jednoznacznie wskazuje na zwrócenie się w stronę finansowania zwrotnego. Model z założenia oparty na zwrotnych instrumentach finansowych musi jednak wpisywać się w pewną logikę interwencji. Nie należy zapominać, iż decyzja o wyborze narzędzia jest decyzją podejmowaną na kolejnym etapie procesu. Podejście z góry preferujące wybrane typy rozwiązań wpisuje się w podażową logikę interwencji unijnej, czyli niosącej ryzyko oderwania od rzeczywistych potrzeb i możliwości beneficjentów (i w konsekwencji także od celów środowiskowych). Sprowadza się ona do poszukiwania uniwersalnie najefektywniejszego (często najszybszego) sposobu wydatkowania środków. Większe dopasowanie interwencji do realnych potrzeb i osadzenie jej w specyfice przestrzennej i tematycznej (obszary interwencji) wymaga, aby krokami poprzedzającymi wybór narzędzia były: identyfikacja i weryfikacja potrzeb oraz ocena wpływu interwencji. Ryc. 4. Proces konstrukcji modelu finansowania od popytu do podaży Identyfikacja potrzeb (strategie, programy...) Ocena wpływu interwencji Konstrukcja i wdrożenie narzędzia, weryfikacja poziomu zaburzenia mechanizmów rynkowych W pierwszym etapie oceny zasadności interwencji kluczowym kryterium w procesie decyzyjnym musi być kryterium zgodności z polityką środowiskową (państwa, województwa). Tabela 2. Znaczenie wybranych kryteriów wyboru formy i zakresu finansowania projektów w ochronie środowiska w czterech dziedzinach (gospodarka wodno-ściekowa, gospodarka odpadami, ochrona powietrza, OZE) - skala od 1 nieistotne do 5 bardzo istotne) kryteria I poziomu Gospodarka wodno-ściekowa Gospodarka odpadami Ochrona powietrza Efektywność ekologiczna proponowanych działań 4,6 4,6 4,6 4,4 Wykonalność techniczna 4,3 4,4 4,4 4,3 Innowacyjność procesowa i produktowa 3,1 4,0 Źródło: Opracowanie własne na podstawie badania ankietowego. OZE 16

17 Rolę kryterium nadrzędnego pełni szeroko rozumiana efektywność ekologiczna. Warto w tym miejscu podkreślić sygnalizowaną powszechnie konieczność wdrożenia jednolitego w skali kraju systemu ewidencji i raportowania efektów ekologicznych. W ocenie eksperckiej za niemal równie istotne uznano kryteria związane z wykonalnością techniczną. Wysoka waga nadana kryteriom wykonalności wynika z braku zgody na ryzyko. Idzie ona w parze ze stosunkowo niską oceną znaczenia kryterium innowacyjności. Rola innowacyjności jest najniższa w obszarze gospodarki wodnościekowej. Dotychczasowy model finansowania wyklucza możliwość podejmowania ryzyka a przez to ogranicza innowacyjność. Inwestycje w przedsięwzięcia innowacyjne również z zakresu ochrony środowiska są bowiem z natury rzeczy bardzo ryzykowne. Należy mieć również na uwadze fakt, iż przedsięwzięcia te przy słabości rynku kapitałowego (funduszy venture capital) posiadają znikome szanse pozyskania kapitału prywatnego. Istnienie mechanizmu, w którym firma może uzyskać środki na przygotowanie ryzykownego produktu ze źródeł publicznych jest często jedyną szansą na realizację projektu. Oczywiście wiąże się to z niebezpieczeństwem porażki biznesowej i utraty zainwestowanych środków. Obszar oceny zasadności wsparcia z perspektywy innowacyjności i wpływu na rozwój społeczny i gospodarczy jest najsłabszym ogniwem skądinąd bardzo dobrze ocenianych kompetencji pracowników funduszy i całego systemu. Rola innowacyjności w projektach również w ochronie środowiska będzie dynamicznie wzrastać. Istnieje potrzeba budowania efektywnego mechanizmu oceny w oparciu o doświadczenia ekspertów zewnętrznych pomagające wykształcić kompetencje pracowników funduszy w tym zakresie. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, iż obszar ten jest częstokroć (przy słabej dostępności do instrumentów venture capital) przedmiotem wsparcia dotacyjnego. Konsekwencją szerszego uwzględniania kryterium innowacyjności będzie zwiększone ryzyko nieosiągnięcia rezultatów projektu wiążące się ze wzrostem ryzyka nieefektywnego wykorzystania środków publicznych. Kolejną grupą kryteriów, które należy brać pod uwagę na etapie identyfikacji potrzeb, są kryteria związane z realizacją dokumentów programowych. Dotychczasowe doświadczenia nakazują ostrożną weryfikację informacji prezentowanych w dokumentach strategicznych (spoza obszaru polityki ekologicznej), uzasadniających konieczność i przede wszystkim skalę podejmowanych działań (potrzeby ekologiczne, prognozy ludnościowe, plany zagospodarowania przestrzennego, strategie sektorowe). Weryfikacja ta wpisuje się w kryteria służące ocenie zasadności interwencji, takie jak: koncentracja na obszarach problemowych czy tematach priorytetowych. 17

18 Tabela 3. Znaczenie wybranych kryteriów wyboru formy i zakresu finansowania projektów w ochronie środowiska w czterech dziedzinach (gospodarka wodno-ściekowa, gospodarka odpadami, ochrona powietrza, OZE) - skala od 1 nieistotne do 5 bardzo istotne) Trafność wskazania przyczyn zjawiska/problemu i adekwatny dobór proponowanych działań zaradczych Koncentracja na obszarach problemowych Koncentracja na tematach priorytetowych (zgodnie z programami i strategiami) Kompleksowość analizy strategicznej i proponowanych działań Trwałość rezultatów (np. interwencja zapoczątkuje trwałe zmiany rynkowe lub wzmocni procesy rynkowe; działanie nie zwiększa ryzyka trwałego uzależnienia się od pomocy publicznej, czyli substytucji rynku) Gospodarka wodno-ściekowa Gospodarka odpadami Ochrona powietrza OZE 3,8 4,0 4,0 4,0 4,0 4,2 3,6 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 3,9 3,4 4,0 4,3 4,2 4,2 Źródło: Opracowanie własne na podstawie badania ankietowego Konsekwencje błędów na tym etapie wiążą się z ryzykiem przeskalowania inwestycji, prowadzącego do nadmiernych kosztów jej realizacji, eksploatacji w przyszłości, jak również brakiem możliwości sfinansowania innych projektów (tak w sferze ochrony środowiska, jak i poza nią). Kolejnym etapem konstrukcji modelu wsparcia jest ocena wpływu interwencji. To na tym etapie należy zastanowić się nad szerokorozumianą efektywnością ekonomiczną realizowanych projektów. Punktem wyjścia do oceny są mierniki typu: jednostkowy koszt efektu ekologicznego. Istnieje również potrzeba oceniania długofalowego szeroko pojętego wpływu realizowanej inwestycji na otoczenie społecznogospodarcze nigdy nie będzie to kryterium nadrzędne wobec celów środowiskowych, ale dobry model finansowania może przy okazji osiągania celów środowiskowych, mocno wspierać rozwój lokalny, regionalny i krajowy. Zważywszy skalę interwencji w ochronie środowiska, jej efekt społeczny i gospodarczy jest nie do przecenienia. Dotyczy to zarówno miejsc pracy utworzonych przy realizacji projektu, bilansu miejsc pracy po zrealizowaniu inwestycji (paradoksalnie długofalowym efektem realizacji może być ubytek zatrudnienia), lecz również innych kanałów oddziaływania na otoczenie społeczno-gospodarcze, w tym lokalnego rozwoju wykorzystywanych technologii (vide OZE). 18

19 Tabela 4. Znaczenie wybranych kryteriów wyboru formy i zakresu finansowania projektów w ochronie środowiska w czterech dziedzinach (gospodarka wodno-ściekowa, gospodarka odpadami, ochrona powietrza, OZE) - skala od 1 nieistotne do 5 bardzo istotne) Gospodarka wodnościekowa Gospodarka odpadami Ochrona powietrza Efektywność ekonomiczna proponowanych działań 3,5 3,4 Kompleksowość analizy strategicznej i proponowanych działań Zasięg inwestycji (działań projektowych): indywidualny/lokalny/regionalny/krajowy Zasięg oddziaływania: indywidualny/lokalny/regionalny/krajowy/międzynarodowy Efekty pozaśrodowiskowe (społeczne, gospodarcze, wizerunkowe) zarówno bezpośrednie jak i pośrednie OZE 4,0 3,9 3,4 4,0 4,3 3,8 4,0 4,3 3,0 3,2 3,4 3,0 Źródło: Opracowanie własne na podstawie badania ankietowego Decyzja o wyborze metody finansowania winna być podejmowana na ostatnim etapie procesu decyzyjnego. Nie oznacza to jednak, iż decyzja ta jest decyzją mało istotną. Zdaniem ekspertów uczestniczących w badaniu wykonalność finansowa należy do najistotniejszych kryteriów wyboru formy i zakresu finansowania. Tabela 5. Znaczenie wybranych kryteriów wyboru formy i zakresu finansowania projektów w ochronie środowiska w czterech dziedzinach (gospodarka wodno-ściekowa, gospodarka odpadami, ochrona powietrza, OZE) - skala od 1 nieistotne do 5 bardzo istotne) Gospodarka wodno-ściekowa Gospodarka odpadami Ochrona powietrza Wykonalność finansowa 4,3 4,5 4,2 4,5 OZE Źródło: Opracowanie własne na podstawie badania ankietowego Jak już wskazywano, częstokroć nienajlepsze doświadczenia związane z realizowaniem projektów w ramach poprzedniej perspektywy finansowej bardzo negatywnie wpłynęły na ocenę przydatności instrumentów bezzwrotnych. Ochrona środowiska jest jednak sferą, w której istnieje miejsce na realizację projektów, które nie posiadając komercyjnego uzasadnienia mogą być jedynie sfinansowane przy pomocy instrumentów bezzwrotnych (edukacja ekologiczna, ochrona przyrody, monitoring środowiska) 16. Powyższa teza znajduje odzwierciedlenie w wynikach przeprowadzanego badania. Zdaniem ekspertów w żadnym z analizowanych obszarów (gospodarka wodnościekowa, gospodarka odpadami, ochrona powietrza, OZE) nie można mówić o wyraźnej dominacji instrumentów zwrotnych w finansowaniu inwestycji w ochronę środowiska. 16 Zakres działań, które mogą być zrealizowane jedynie dzięki dotacjom jest zdecydowanie szerszy i dotyczy każdego z analizowanych obszarów ochrony środowiska. 19

20 Tabela 6. Jak winna kształtować się struktura finansowania inwestycji środowiskowych w obszarze gospodarki wodnościekowej w podziale na instrumenty zwrotne i instrumenty bezzwrotne? instrumenty zwrotne instrumenty bezzwrotne Gospodarka wodno-ściekowa 54,5 45,5 Gospodarka odpadami 50,5 49,5 Ochrona powietrza 53,0 47,0 OZE 59,3 40,7 Źródło: Opracowanie własne na podstawie badania ankietowego Rewolwingowy charakter działalności funduszy oraz niższa efektywność wsparcia dotacyjnego jednoznacznie preferuje położenie nacisku na instrumenty zwrotne. Ocena ekspercka przydatności poszczególnych instrumentów finansowania inwestycji w ochronę środowiska jest jednoznaczna. Bez względu na obszar (gospodarka wodnościekowa, ochrona powietrza, gospodarka odpadami, OZE), czy typ inwestycji do najbardziej pożądanych narzędzi zaliczono instrumenty zwrotne: kredyty i pożyczki. Bardzo istotne znaczenie nadano również umarzaniu pożyczek i kredytów. Instrument ten warunkując przekształcenie pomocy zwrotnej w bezzwrotną (w całości lub też części) od stopnia osiągnięcia zakładanych celów, pozwala na lepsze monitorowanie i motywowanie do wyższej efektywności procesu inwestycyjnego. Niemniej jednak biorący udział w badaniu eksperci docenili również znaczenie dotacji. Zdecydowanie niżej oceniono instrumenty takie jak dopłaty do oprocentowania, instrumenty typu PPP, finansowanie przez stronę trzecią (TPF) czy poręczenia. Trudno określić, czy wynika to ze złych doświadczeń, ich braku czy też uwarunkowań instytucjonalnych (np. nieprecyzyjnych przepisów prawa). Powyższe analizy wskazują na potrzebę funkcjonowania modelu cechującego się możliwe szerokim wachlarzem dostępnych narzędzi, czyli wysoką elastycznością. Wynika to z konieczności bardzo zindywidualizowanego podejścia w ocenie projektów, efektów i możliwości. Warto przy tym zwrócić uwagę, że ze względu na dotychczasowe doświadczenia w zakresie stosowania instrumentów finansowych należałoby koncertować się na proponowaniu instrumentów finansowych o stosunkowo prostej strukturze i wyraźnie wzmocnić współpracę interesariuszy całego procesu. Pod pojęciem modelu warto więc rozumieć zestaw kryteriów, którymi należy się kierować i każdorazowo rozstrzygać, wybierając jak najbliższe konkretnym uwarunkowaniom rozwiązanie. Model taki wymaga szerokiej współpracy instytucji wdrażających interwencję publiczną nakierowaną na efekty środowiskowe z administracją samorządową i rządową (programowanie nie tylko celów środowiskowych, ale również a może przede wszystkim całościowej polityki rozwoju), potencjalnych beneficjentów (zarówno prywatnych, komercyjnych jak i publicznych) oraz instytucji finansowych. 20