STRUKTURY ORGANIZACYJNE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ MODELE STRUKTUR

Transkrypt

1 STRUKTURY ORGANIZACYJNE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ MODELE STRUKTUR

2 STRUKTURY ORGANIZACYJNE ZAGADNIENIA Podstawowa systematyka Modele struktur organizacyjnych Systematyka funkcjonalna struktur organizacyjnych a kontrola finansowania zadań publicznych Struktury organizacyjne zarządzania terytorialnego Aleksander Noworól 2

3 SEKTOR PUBLICZNY Działalność rządu i samorządów terytorialnych. W Polsce sektor publiczny obejmuje podmioty o własności państwowej, komunalnej oraz mieszanej z przewagą kapitału państwowego i komunalnego. Formy prawno-organizacyjne sektora publicznego: organy władzy, administracji i kontroli państwowej, jednostki samorządu terytorialnego, wymiar sprawiedliwości, spółki Skarbu Państwa, spółki z przewagą kapitału państwowego i komunalnego, fundusze centralne i terenowe, przedsiębiorstwa państwowe Aleksander Noworól 3

4 SŁUŻBY SPOŁECZNE Instytucje, organizacje lub zorganizowane grupy ludzi realizujące pracę socjalną. Wśród podmiotów polityki społecznej wyróżnia je indywidualizacja celów i metod działania, wynikająca z bezpośredniego kontaktu z osobami, którym jest świadczona pomoc Aleksander Noworól 4

5 SEKTOR PRYWATNY Sektor pobejmujący podmioty o własności prywatnej, zagranicznej i mieszanej z przewagą kapitału prywatnego. Funkcjonują one w następujących formach prawnoorganizacyjnych: osoby fizyczne prowadzące działalność gosp. (spółki cywilne) spółki powołane na podstawie KSH (w tym: spółki z udziałem kapitału zagranicznego, spółki z przewagą kapitału prywatnego) spółdzielnie fundacje organizacje społeczne partie polityczne związki zawodowe stowarzyszenia jednostki samorządu gospodarczego i związkowego jednostki organizacji wyznaniowych przedstawicielstwa firm zagranicznych Aleksander Noworól 5

6 MODELE STRUKTUR ORGANIZACYJNYCH Determinanty struktur organizacyjnych specjalizacja rozpiętość kierowania rozmieszczenie uprawnień decyzyjnych Typy struktur organizacyjnych struktura funkcjonalna struktura zorientowana na produkt / program / projekt, struktura macierzowa, struktura typu BPR Projektowanie struktur organizacyjnych Aleksander Noworól 6

7 DETERMINANTY STRUKTUR Specjalizacja Podział pracy przypisanie jednemu stanowisku pracy lub komórce organizacyjnej określonego działania Specjalizacja biegłość w posługiwaniu się określonym fragmentem wiedzy i sprawność w wykonywaniu określonych czynności Aleksander Noworól 7

8 SPECJALIZACJA Formy specjalizacji: Specjalizacja wg zadań powtarzanie czynności przynosi pożądane efekty ekonomiczne przy negatywnych skutkach społecznych Specjalizacja technologiczna odnosi się do różnych faz wytwarzania wyrobów lub świadczenia usług Specjalizacja regionalna - działanie na określonym obszarze geograficznym Wymiary specjalizacji: Wymiar poziomy specjalizacji określa liczbę i różnorodność zadań wykonywanych przez pracownika (specjalizacja szeroka większa wiedza i umiejętności) Wymiar pionowy specjalizacji określa stopień wpływu pracownika w kształtowaniu tego, co i jak robi Aleksander Noworól 8

9 DETERMINANTY STRUKTUR Rozpiętość kierowania zakres kontroli Rozpiętość kierowania to liczba podwładnych danego kierownika (np. liczba urzędników podlegających jego kontroli) Nie można określić uniwersalnej rozpiętości kierowania Czynniki, które decydują o wyborze rozpiętości kierowania w konkretnej organizacji fizyczna bliskość przełożonego i podwładnych stopień złożoności lub jednorodności wykonywanych zadań poziom wykształcenia, doświadczenia i motywacji podwładnych umiejętności przełożonego dostępność jasnego i szczegółowego planu działania We współczesnej AP dominuje tendencja do poszerzenia rozpiętości kierowania z uwagi na: wzrost wykształcenia pracowników poszerzenie kompetencji urzędników niższych szczebli poprzez cedowanie na nich uprawnień kierowniczych Aleksander Noworól 9

10 UMIEJĘTNOŚCI ZARZĄDCZE KIEROWNICTWA Menadżer, działający w administracji publicznej winien charakteryzować się następującymi umiejętnościami: przywództwem, pozwalającym na integrowanie podległego zespołu wokół celów, wdrażanie pracy zespołowej, podtrzymywanie dobrej atmosfery współpracy w zespole, przez motywowanie i zwiększanie możliwości pracowników, produktywnością, tzn. zdolnością do tworzenia konkretnych rezultatów oraz efektywnego i skutecznego operowania powierzonymi środkami, zdolnościami administracyjnymi w sensie przestrzegania prawa, procedur i regulaminów, związanych z procesami pracy i funkcjonowania zespołów (jednostek organizacyjnych) podległych pracowników, przedsiębiorczością i pomysłowością w zakresie kreowania nowych idei rozwiązań oraz animowania twórczych działań wśród pracowników. Każda z wymienionych cech jest niezbędna w zarządzaniu zespołami pracowników Aleksander Noworól 10

11 UPRAWNIENIA DECYZYJNE Efektywność delegowania uprawnień Zadania oraz uprawnienia powinno się delegować na najniższy szczebel, na którym istnieją możliwości realizowania przekazanych zadań Delegowane uprawnienia muszą być wprost proporcjonalne do delegowanych zadań Delegacja musi być kompletna (winna dotyczyć całych zadań) Delegowaniu uprawnień musi towarzyszyć przekazanie środków na realizację zadań Delegowaniu uprawnień musi towarzyszyć delegowanie odpowiedzialności Aleksander Noworól 11

12 UPRAWNIENIA DECYZYJNE Centralizacja / decentralizacja Czynniki, które decydują o efektywności decentralizacji wykształcenie pracowników spójny system planowania (te same wskaźniki ekonomiczne, metody i instrumenty planowania) decentralizowanie środków na realizację wraz z decentralizacją kompetencji Aspekty procesu decentralizacji: aspekt doraźny: przełożony deleguje uprawnienia w zakresie zbadania sytuacji decyzyjnej, ale decyzję o rozstrzygnięciu podejmuje sam aspekt długofalowy: przełożony zaleca podwładnemu podjęcie decyzji bez konieczności stałego powiadamiania go o sposobie rozstrzygnięcia Aleksander Noworól 12

13 STRUKTURY ORGANIZACYJNE RELACJE WEWNĘTRZNE Między strukturą organizacyjną, a specjalizacją stanowisk, rozpiętością kierowania (zakresem kontroli), oraz rozmieszczeniem uprawnień zachodzi zależność Zawężenie rozpiętości kierowania prowadzi do wzrostu ilości elementów, składających się na organizację oraz do wysmuklenia struktury organizacyjnej Szeroka specjalizacja stanowisk eliminuje z organizacji komórki wykonujące proste zadania, prowadząc do uproszczenia struktury organizacyjnej i spłaszczenie jej Aleksander Noworól 13

14 SZEF ZESPOŁU zespół funkcjonalny PRZEŁOŻONY DZIAŁU zespół funkcjonalny STRUKTURA FUNKCJONALNA zespół funkcjonalny PRZEŁOŻONY ORGANIZACJI zespół funkcjonalny zespół funkcjonalny zespół funkcjonalny Dominujący model organizacji AP Działalność komórek skupia się na funkcjach organizacji Niewielka specjalizacja stanowisk nie wymagane wysokie kwalifikacje Rozpiętość kierowania - stosunkowo duża a uprawnienia decyzyjne - scentralizowane Struktura łatwa w kontrolowaniu Mało konfliktów kompetencyjnych Struktura efektywna dla jasnych i prostych zadań

15 STRUKTURA FUNKCJONALNA OGRANICZENIA Izolacja wydziałów sprzyja powstawaniu interesów grupowych oraz stwarza pole do rywalizacji pomiędzy wydziałami tworzą się tzw. równoległe stosunki władzy Nadmierna specjalizacja tylko jedna osoba potrafi rozwiązać określony problem Kontrolowanie powiązań jedna osoba ma większy dostęp do kontaktów między organizacją a otoczeniem Kontrolowanie informacji jeden z uczestników ma dostęp do informacji potrzebnej innym uczestnikom Jeden z uczestników opanował przepisy organizacyjne lepiej niż pozostali, przez co uzależnił wykonanie zadań od swojej ekspertyzy Aleksander Noworól 15

16 STRUKTURA ZORIENTOWANA NA OKREŚLONY RODZAJ DZIAŁANIA Struktura taka stanowi zwykle część wydzieloną ze struktury funkcjonalnej. Istota opisywanej struktury tkwi w redukcji jej skali w celu realizacji określonych zadań w warunkach większej samodzielności organizacyjnej i finansowej. Wyróżnić można przy tym: strukturę zorientowaną na projekt / program / usługę strukturę sztabową Aleksander Noworól 17

17 STRUKTURA ZORIENTOWANA NA PROJEKT / PROGRAM / USŁUGĘ SZEF ZESPOŁU PRZEŁOŻONY STRUKTURY WYDZIELONEJ PRZEŁOŻONY ORGANIZACJI Struktura wydzielona powoływana gdy uprawnienia związane z realizacją określonego programu (usługi) mogą być cedowane na odpowiedniego kierownika wydziału, który zyskuje kompetencje oraz ponosi odpowiedzialność za część zadań Struktura może mieć tendencje do uniezależniania się od ośrodków decyzyjnych AP. Na szefie instytucji ciąży pełna odpowiedzialność za realizację programu usługi. Słabsza kontrola przez ośrodek decyzyjny nad sposobami realizacji zadań może wpływać na wzrost kosztów Struktura charakterystyczna dla administracji specjalnej

18 PRZEŁOŻONY ORGANIZACJI PRZEŁOŻONY DZIAŁU STRUKTURA SZTABOWA SZTAB 1 SZTAB 2 Struktury sztabowe są wbudowane w inne struktury organizacyjne Zadaniem sztabu jest wspomagane wykonywania czynności przez jeden ze szczebli kierowniczych organizacji Charakter sztabu: osobisty (wspomaga zwierzchnika) specjalistyczny (zadnia wymagające wiedzy eksperckiej) Zalety sztabu to: wysokie kwalifikacje ekspertów jednoosobowe kierownictwo brak nadrzędności i podrzędności jasno określony cel brak konieczności odwoływania się do komórek podrzędnych dla uzyskania informacji Sztaby najefektywniej rozwiązują problemy nieustrukturalizowane

19 SZEF ZESPOŁU PRZEŁOŻONY DZIAŁU STRUKTURA MACIERZOWA PRZEŁOŻONY ORGANIZACJI SZEF ZESPOŁU ZADA- NIOWEGO Dwuwymiarowy charakter struktury macierzowej: wymiar wertykalny stałe funkcje organizacji, wymiar horyzontalny zadania nietypowe i doraźne Struktura macierzowa stanowi połączenie struktur: funkcjonalnej i zorientowanej na program / usługę Tworzenie struktur macierzowych niesie ryzyko konfliktów w organizacji o charakterze kompetencyjnym między kierownikami funkcjonalnymi a kierownikami zespołów, oraz między przełożonymi, a podwładnymi

20 STRUKTURA MACIERZOWA ZALETY Możliwość efektywnej, poziomej koordynacji działań wydziałów funkcjonalnych zespoły zadaniowe o charakterze stałym Usprawnienie realizowania zadań doraźnych, dla których powoływanie pełnych struktur administracyjnych byłoby stratą czasu i środków czasowe zespoły zadaniowe Możliwość wzmocnienia struktur sztabowych, lub pełnomocników zwierzchnika organizacji do zadań doraźnych, o zespoły kompetentne, złożone z pracowników istniejących wydziałów, o wysokich kwalifikacjach Aleksander Noworól 21

21 STRUKTURA BPR (BUSINESS PROCESS REENGINEERING) Business process reengineering - (BPR) - metoda gruntownego przekształcania całościowych procesów w przedsiębiorstwie w celu optymalizowania trzech podstawowych wyznaczników efektywności: jakości, kosztów i terminu realizacji, BPR jest uważana za nowy paradygmat przemian w strukturze procesów i zasobów, niezbędnych do utrzymania elastyczności i konkurencyjności przedsiębiorstwa Założeniem tej metody jest konieczność wprowadzenia kompleksowych zmian w procesach funkcjonowania oraz propozycja przebudowania całej organizacji (jako instytucji), jeżeli ma ona zachowć rentowność, wypłacalność i poprawić obsługę klienta Aleksander Noworól 22

22 STRUKTURA BPR (BUSINESS PROCESS REENGINEERING) SZEF ZESPOŁU FUNKCJO- NALNEGO PRZEŁOŻONY DZIAŁU SZEF ZESPOŁU REALIZU- JĄCEGO PROCES PRZEŁOŻONY ORGANIZACJI STRUKTURA DLA PROCESU 1 STRUKTURA DLA PROCESU 2 Struktura wiąże aspekt instytucjonalny z realizacją szczegółowych celów zarządzania Procesy traktowane są, jako zbiór działań ukierunkowanych na realizację celów Tworzenie zespołów zorientowanych na poszczególne procesy w miejsce istnienia tradycyjnych wydziałów funkcjonalnych Powoływane zespoły koncentrują się na realizacji określonych potrzeb, a nie na samej organizacji.

23 PRZYKŁAD BPR STRUKTURA ZORIENTOWANA NA KLIENTA PRZEŁOŻONY ORGANIZACJI PRZEŁOŻONY STRUKTURY WYDZIELONEJ Struktura wydzielona, powoływana, gdy łatwo zidentyfikować grupę odbiorców danej usługi Poszczególne działy organizacji zorientowane na obsługę grup klientów Zalety: decentralizacja uprawnień, gromadzenie w jednym miejscu środków na realizacje zadania, możliwość uzyskania większej satysfakcji z pracy (środowisko sprzyja doskonaleniu kwalifikacji) Wady: gorsze parametry ekonomiczne, ryzyko żądania powoływania kolejnych służb publicznych (dla każdej grupy klientów) Przykład urząd skarbowy

24 PROJEKTOWANIE STRUKTUR ORGANIZACYJNYCH - ZALEŻNOŚCI Im bardziej dynamiczne otoczenie techniczne i informacyjne administracji, tym bardziej zdecentralizowana powinna być struktura Im bardziej dynamiczne otocznie administracji, tym większa potrzeba decentralizowania procesu decyzyjnego Struktura funkcjonalna opierająca się na efektywnej kontroli i wąskiej specjalizacji stanowisk jest adekwatna do ustabilizowanego otoczenia Struktury bardziej zdecentralizowane lepiej odpowiadają otoczeniu dynamicznemu Koordynacja i mechanizmy kontrolne w ramach organizacji zawodzą w sytuacji niepewności organizacyjnej, wynikającej z niepewności otoczenia znaczenia nabierają stosunki nieformalne Czynnik ludzki hamulec przekształceń strukturalnych i wynikająca z niego konieczność tłumaczenia potrzeby dokonania zmian w organizacji w kontekście całego procesu zarządzania strategicznego oraz celów głównych, w których formułowaniu pracownicy powinni uczestniczyć Aleksander Noworól 25