WSTĘP. Por.: W Świętokrzyskim bieda aż piszczy, za strefabiznesu.echodnia.eu/artykul/w-swietokrzyskiem-bieda-az-piszczy html, odczyt

Wielkość: px
Rozpocząć pokaz od strony:

Download "WSTĘP. Por.: W Świętokrzyskim bieda aż piszczy, za strefabiznesu.echodnia.eu/artykul/w-swietokrzyskiem-bieda-az-piszczy-64646.html, odczyt 07.08."

Transkrypt

1 WSTĘP Niniejsza publikacja jest wynikiem opracowania badań w ramach projektu Efektywne finansowanie rozwoju regionalnego w województwie świętokrzyskim (propozycje rozwiązań w zakresie sposobu finansowania zadań samorządowych), realizowanego przez Stowarzyszenie na Rzecz Postępu Demokracji ERWIN, przy współfinansowaniu ze środków Unii Europejskiej, przyznanych w ramach V edycji Konkursu Dotacji Fundusze europejskie na poziomie NSS (umowa z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego nr DKS/BDG-II/POPT/99/12). Dla potrzeb opracowania przeprowadzono badania w okresie maj-czerwiec 2012 r., które objęły obszar województwa świętokrzyskiego. Do realizacji powyższych badań skonstruowano i zastosowano narzędzia badawcze w formie pytań dla w y w i a d ó w p o g ł ę b i o n y c h (i/lub zogniskowanych wywiadów grupowych) oraz a n k i e t a n o n i m o w y c h dla sondażu diagnostycznego. Wywiady pogłębione zostały przeprowadzone z 29 pracownikami na stanowiskach kierowniczych Jednostek Samorządu Terytorialnego (JST) w województwie świętokrzyskim (17 kierowników z JST gmin, 7 z JST powiatów i 5 z JST województwa). Ankiety anonimowe przeprowadzono wśród samorządowców losowo wybranych JST 50 gmin (pokrywających w sumie cały obszar województwa świętokrzyskiego), 9 powiatów i sejmiku wojewódzkiego. Powyższe badania zostały poprzedzone studiami literaturowymi oraz analizami statystycznymi wykorzystanymi w częściach teoretycznych publikacji. Dodatkowo zastosowano również metodologię desk research oraz studium przypadku. Opracowanie w swoim założeniu ma się przysłużyć do: - budowania naukowego wsparcia procesu finansowania rozwoju lokalnego i regionalnego na przykładzie województwa świętokrzyskiego z wykorzystaniem nowatorskich form rozwiązań dotowania zadań samorządów terytorialnych, - analizy obecnego stanu finansowania zadań samorządów terytorialnych województwa świętokrzyskiego (m. in. zasady kształtowania finansów samorządowych, struktury dochodów / wydatków itd.); - oceny efektywności sposobów finansowania samorządów terytorialnych; - sformułowania propozycji możliwości ograniczenia zadłużenia i działań żywiołowych jednostek samorządu terytorialnego oraz zastosowania efektywnych źródeł finansowania deficytu budżetu jednostek samorządu terytorialnego; - analizy możliwości efektywnej emisji obligacji komunalnych, a także najlepszych i najbardziej skutecznych form wykorzystania funduszy unijnych, pożyczkowych, doręczeniowych itd.; - syntetycznej prezentacji skutecznych rozwiązań w zakresie sposobu finansowania zadań samorządowych. Zadania dla samorządów (i jednostek samorządów terytorialnych) w województwie świętokrzyskim mają dość specyficzny charakter, bowiem jest to województwo, w którym (według raportu GUS) mieszka prawie najwięcej biednych rodzin w Polsce (co dziesiąty mieszkaniec nie ma środków finansowych na podstawowe potrzeby życiowe) 1. Celami głównymi niniejszego opracowania są: - budowanie naukowego wsparcia procesu finansowania rozwoju lokalnego i regionalnego na przykładzie województwa świętokrzyskiego z wykorzystaniem nowatorskich form rozwiązań finansowania zadań samorządów terytorialnych, poprzez 1 Por.: W Świętokrzyskim bieda aż piszczy, za strefabiznesu.echodnia.eu/artykul/w-swietokrzyskiem-bieda-az-piszczy html, odczyt

2 - sformułowanie propozycji możliwości ograniczenia zadłużenia i działań żywiołowych jednostek samorządu terytorialnego oraz zastosowania efektywnych źródeł finansowania deficytu budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Warto nadmienić, iż ze względu na fakt, że wedle niektórych (często zmiennych) parametrów 2 w zbliżonej sytuacji znajdują się województwa opolskie, łódzkie czy też lubelskie i warmińsko-mazurskie, występuje możliwość zwielokrotnienia rezultatów praktycznych niniejszego opracowania, bowiem najczęściej zaobserwowane negatywne zjawiska w procesach rozwoju lokalnego i regionalnego oraz finansowania zadań samorządów terytorialnych w świętokrzyskim pojawiają się właściwie w województwach tzw. Polski Wschodniej 3. Podniesieniu wartości poznawczych niniejszej publikacji sprzyja także dość bogata bibliografia, która zawiera nie tylko literaturę przedmiotu (czyli badania naukowe z zakresu szeroko pojętego funkcjonowania samorządów terytorialnych), lecz też liczne pozycje z dziedziny prawa finansowego itd. Opracowanie zawiera także skrupulatną analizę badań własnych, przeprowadzonych w jednostkach samorządowych województwa świętokrzyskiego gminy, powiaty, województwo (ankiety anonimowe, wywiady pogłębione itd.). W zakresie rozwoju regionalnego opracowanie bada modele teoretyczne w aspekcie ich rzeczywistej funkcjonalności, kierunki rozwoju regionalnego z perspektywy relacji decentralizacji władzy publicznej oraz rolę samorządu, jako konceptu i animatora rozwoju regionu. Zadania samorządów terytorialnych są przeanalizowane w zasadzie na dwóch płaszczyznach, czyli z perspektywy społeczno-ekonomicznej istoty JST oraz podziału zadań między poszczególnymi samorządami 4. Publikacja, w celach porównawczych, dość szczegółowo analizuje także źródła finansowania samorządu terytorialnego w wybranych krajach Europy Zachodniej i Europy Środkowo- Wschodniej poświęcając szczególną uwagę na finansowanie JST z przychodów zwrotnych w tych krajach oraz jego skuteczność i wpływ na rozwój regionalny, jako determinantu samorządności terytorialnej. Istotne znaczenie dla opracowania ma charakterystyka specyfiki województwa świętokrzyskiego, która obejmuje szczególnie analizę stanu finansów województwa (zarówno na poziomie rozwoju lokalnego gmina, powiat, jaki i regionalnego województwo). W materii źródeł finansowania zadań samorządu terytorialnego i ich konsekwencji ekonomicznych, autorzy przeprowadzili analizę a) struktury dochodów jednostek samorządu terytorialnego (włącznie z dyferencjacją źródeł finansowania JST), b) odrębności i znaczenia wewnętrznych oraz zewnętrznych źródeł finansowania, jako podstaw samodzielności finansowej samorządu terytorialnego, c) istoty samodzielności finansowej w zakresie wydatkowania środków oraz d) stopnia wrażliwości systemu finansowania JST w warunkach zmienności sytuacji gospodarczej W zakresie zewnętrznych źródeł finansowania samorządu terytorialnego autorzy przeprowadzili szczegółową analizę a) funkcjonalności systemu zewnętrznych źródeł finansowania zadań samorządowych (ze szczególnym uwzględnieniem regionu świętokrzyskiego) m. in. również jako determinantu racjonalizacji gospodarki finansowej, b) znaczenia i wpływu dotacji, subwencji oraz kontraktu wojewódzkiego na rozwój regionu, c) celowości i skuteczności kredytów i pożyczek komercyjnych w korelacji z preferencyjnymi 2 Np.: bezpośrednie inwestycje zagraniczne, szacunek PKB według województw, procentowe odchylenie wartości PKB na mieszkańca w stosunku do średniej krajowej w 2007 i 2010 r., wskaźnik zatrudnienia i stopa bezrobocia w województwach w 2010 r., liczba emerytów i rencistów do liczby mieszkańców, najwyższe wskaźniki ubóstwa, liczba teatrów, kin i instytucji muzycznych, drogi o nawierzchni twardej w przekroju wojewódzkim itd. 3 Por.: W Świętokrzyskim bieda aż op. cit. 4 Zob. też.: Regulamin konkursu dotacji Fundusze europejskie na poziomie NSS - V edycja, za mrr.gov.pl/aktualnosci/rozwoj_regionalny/documents/regulamin_iv_edycja_2011.pdf, odczyt

3 źródłami finansowania działalności samorządu terytorialnego, a także d) bezpośredniego i pośredniego wpływu obligacji komunalnych jako źródła długoterminowego kapitału obcego. Ze względu na wyjątkowe znacznie funduszy UE w materii finansowania skutecznej realizacji szeregu zadań JST w województwie, opracowanie obejmuje także zagadnienia z zakresu absorpcji funduszy UE jako źródła finansowania poszczególnych inwestycji. Niemniej ważne miejsce w publikacji zajmuje materia współfinansowania poszczególnych zadań JST poprzez kapitał prywatny (partnerstwo publiczno-prywatne oraz project finance). Autorzy sugerują również pewne rozwiązania w w/w kwestiach, które mogą sprzyjać ulepszeniu finansów samorządowych, racjonalizowaniu ich wydatków i minimalizowaniu (lub nawet radykalnie ograniczeniu) ich zadłużenia. Praca jest skierowana do osób posiadających co najmniej podstawową wiedzę z zakresu rozwoju regionalnego i finansowania samorządów terytorialnych. Tematyka pracy może być wykorzystana m. in. przez pracowników administracji samorządowej i rządowej, naukowców oraz studentów. Ze względu na fakt, iż omawiane zagadnienia mają dość uniwersalny charakter i opracowana materia z zakresu zarówno rozwoju regionalnego, jak i finansowania samorządów terytorialnych, odzwierciedla problemy typowe dla innych województw, autorzy zakładają, iż publikacja może mieć praktyczną wartość również dla innych obszarów Polski. 3

4 1. ROZWÓJ REGIONALNY 1.1. CHARAKTERYSTYKA WOJEWÓDZTWA ŚWIĘTOKRZYSKIEGO W ŚWIETLE FINANSOWANIA ROZWOJU Ze względu na główny przedmiot publikacji, jakim jest województwo świętokrzyskie, jako wprowadzenie do dalszych rozważań, poniżej przedstawiono ogólną charakterystykę badanego regionu. Obszar województwa wynosi km 2, zaś region zamieszkuje tylko 1 288,7 tys. osób. Sieć osadnicza w regionie charakteryzuje się mniejszą gęstością, niż średnia w kraju i stanowi tylko 30 miast oraz 2832 miejscowości wiejskich. Województwo składa się z 14 powiatów (w tym miasto na prawach powiatu Kielce) oraz 102 gmin. W tym, z 5 gmin miejskich (Kielce, Ostrowiec Świętokrzyski, Starachowice, Skarżysko-Kamienna i Sandomierz), 26 gmin miejsko-wiejskich oraz 71 gmin wiejskich. W miastach mieszka 45,5% ludności, gdy średni w kraju wskaźnik urbanizacji jest wyższy o 15,8 punktów. Region Świętokrzyski należy do najczystszych ekologicznie obszarów Polski 5. Województwo świętokrzyskie ma charakter przemysłowo-rolniczy 6 o wciąż wysokim stopniu koncentracji tradycyjnych działów przemysłu (produkcja i obróbka metali, wydobycie i przetwórstwo surowców mineralnych, produkcja artykułów spożywczych itd.) oraz charakterystycznym podziale na przemysłową północ i rolnicze południe. Znaczne zasoby takich surowców mineralnych jak piaskowiec, gips, kwarcyt itd. stanowią wciąż bazę dla przemysłu materiałów m. in. budowlanych i cementowego. Świętokrzyskie należy do czołówki województw pod względem: wydobycia kamienia gipsowego (100% krajowego wydobycia), spoiwa gipsowego (88,4%), siarki rodzimej (71,7%), produkcji wapna (38,1%), cementu (32%) oraz kruszywa mineralnego łamanego zwykłego (24,8%) 7. W badanym okresie (lata ) województwo tworzyło ~3% PKB, zaś duża część zakładów przemysłowych przeżywała bardzo poważne trudności restrukturyzacyjne 8. Występował bardzo wysoki poziom zatrudnienia w rolnictwie i leśnictwie - 30% (średnia krajowa w tymże okresie wynosiła tylko 19%), a w przemyśle pracowało tylko 27% zatrudnionych (średnia krajowa 31%). Choć w usługach było 43% osób zatrudnionych, to liczba ta wciąż była i jest niska w porównaniu z średnią krajową - 50%. W grupie województw zaliczanych do Polski wschodniej, woj. świętokrzyskie osiągnęło najlepszy rezultat, uzyskując poziom 45% PKB średniej unijnej tj. o 7 pkt. proc. wyższy niż notowany przed akcesją. 9 5 Regionalny Program Operacyjny Województwa Świętokrzyskiego na lata ); klastryswietokrzyskie.pl/index.php?cat=9&id=43). 6 Wyjątkowe znaczenie rolnictwa dla regionu odzwierciedla też fakt, iż w latach w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich do województwa trafi ~234,14 mln euro pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - kwota ta ulegnie zwiększeniu po dokonaniu przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi podziału na regiony środków na gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi (por.: Fundusze unijne dla województwa świętokrzyskiego w latach , MRR, za funduszestrukturalne.gov.pl/nr/rdonlyres/abb14f59-4d93-460b-af0d- 07B73E8810AC/39061/Woj_Swietokrzyskie.pdf, odczyt ). 7 Por.: Z. Piasta, Ekspertyza dotycząca województwa świętokrzyskiego w kontekście strategii rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020, w Ekspertyzy przygotowane na potrzeby aktualizacji Strategii rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020, za mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/polityka_regionalna/strategia_rozwoju_polski_wschodniej_do_2020/dokumenty/strony/dokumenty_i_ ekspertyzy.aspx, MRR 2012, str por.: maslow.info.pl; MRR, Województwo Świętokrzyskie, mrr.gov.pl; kielce.uw.gov.pl; Rocznik Statystyczny Województwa Świętokrzyskiego, US w Kielcach, 2006; RSI Województwa Świętokrzyskiego na lata , MNiI, Urząd Marszałkowski Województwa Świętokrzyskiego, Kielce 2004; Raport. Polska 2011, praca zbiorowa pod kier. dr P. Żubera, wyd. MRR, Warszawa 2011, za mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/ewaluacja_i_analizy/raporty_o_rozwoju/raporty_krajowe/documents/raport_polska_2011.pdf, odczyt Raport. Polska 2011, praca op. cit, str

5 Niemniej kłopotliwym jest fakt, iż wyniki badań polegających na wyborze [ ] branż, które mają największe szanse na rozwój technologiczny przy wykorzystaniu zasobów regionu świętokrzyskiego i przy najlepszym wykorzystaniu zasobów ludzkich, nie wskazują jednoznacznie na żadną branżę 10, czyli nie ma możliwości wskazania bezdyskusyjnego lidera branży, w której pokładane są nadzieje na rozwój w przyszłości 11. Mimo to, w zakresie specyfiki branżowej (specjalizacji) wedle niektórych źródeł mamy następujący obraz: Rysunek nr 1 Cechy charakterystyczne województwa świętokrzyskiego w zakresie specyfiki branżowej (specjalizacji). Opracowanie: Znaczenie przemysłu dla inteligentnego i trwałego rozwoju regionu Polski Wschodniej oraz podejmowanych działań dotyczących jego restrukturyzacji i modernizacji, Raport przygotował zespół Zakładu Rozwoju Regionalnego Instytutu Geografii i Gospodarki Przestrzennej UJ pod kierunkiem prof. dra hab. B. Domańskiego, Kraków 2011, str. 24 Do największych przedsiębiorstw regionu zaliczane są: - Grupa Kolporter Kielce S.A., - Celsa Huta Ostrowiec Sp. z o.o., - Cersanit S.A. GK Kielce, - Pilkington S.A. Sandomierz, - Grupa Polskie Składy Budowlane S.A. Busko-Zdrój, - Elektrownia Połaniec S.A. Grupa Electrabel Polska, - Lafarge Cement S.A. Cementownia Małogoszcz, - NSK Bearings Polska S.A. Kielce, - P.H.Z. Elmar Jędrzejów, - Echo Investment S.A. Kielce 12. W charakterystyce województwa istotne miejsce zajmuje też struktura wykształcenia ludności szczególnie z perspektywy osób pracujących: 24,5% z nich ma wyższe wykształcenie, 28,5% - policealne oraz średnie zawodowe, 6,9% średnie ogólnokształcące, 29,6% zasadnicze zawodowe i 10,5% 10 Projekt Foresight. Priorytetowe technologie dla zrównoważonego rozwoju województwa świętokrzyskiego (projekt nr WKP_1/1.4.5/2/2006/20/23/601/2006/U). Raport Foresight wiodących technologii województwa świętokrzyskiego, pod red. nauk. K. Grysy i L. Płoneckiego, Kilece 2008, str Projekt Foresight. Priorytetowe technologie dla zrównoważonego op. cit., str Por.: Profil gospodarczy województwa świętokrzyskiego, za wrota-swietokrzyskie.pl/gospodarka-regionu-swietokrzyskiego (odczyt ) 5

6 gimnazjalne, podstawowe lub niższe 13. Ponadto, stosunkowo niski jest też poziom kształcenia ustawicznego osób w wieku lata i wynosi 4,2%, gdy średnia krajowa jest ponad 5% 14. Sytuacja społeczno-gospodarcza województwa choć nie szkicuje się najgorzej, to jednak nie daje też powodów do zadowolenia 15. W 2010 r. podmioty należące do sektora prywatnego 16 przeważnie deklarowały prowadzenie handlu i napraw pojazdów samochodowych (35,4%), budownictwo (13,7%) oraz przetwórstwo przemysłowe (9,3%) 17. Podmioty sektora publicznego w 2010 r. stanowiły w rejestrze 3,1%. Ich liczba w ciągu roku zwiększyła się o 1 podmiot. Należały one głównie do sekcji: edukacja 49,4%, administracja publiczna i obrona narodowa; obowiązkowe zabezpieczenia społeczne 12,5%. Podmioty zajmujące się działalnością związaną z obsługą rynku nieruchomości stanowiły 11,9%, a opieką zdrowotną i pomocą społeczną 9,8% 18. Niestety istniejące w regionie przedsiębiorstwa są wciąż niedoinwestowane. Wartość wydatków na badania i rozwój w sektorze przedsiębiorstw była niższa od średniej krajowej i wpływała na zwiększanie się dystansu między województwem a najbardziej konkurencyjnymi regionami kraju. Z perspektywy oceny przedsiębiorstw wysokiej techniki województwo plasowało się w 2007 r. na jednej z ostatnich pozycji w kraju (na 1000 przedsiębiorstw produkcyjnych ~3 zalicza się do sektora wysokiej techniki, gdy średnia krajowa jest 2 razy wyższa) 19. W wyniku przeprowadzonych badań można uwypuklić kilka bardzo istotnych problemów w województwie. W y s o k a s t o p a b e z r o b o c i a w województwie, szczególnie na obszarach wiejskich, szła w parze z niskim PKB per capita, co swoją drogą negatywnie korelowało się z dominującymi w regionie mało efektywnymi działami produkcji. B r a k o d p o w i e d n i e g o w y p o s a ż e n i a w i n f r a s t r u k t u r ę t e c h n i c z n ą, (szczególnie na terenach wiejskich) skomplikowało pozyskiwanie inwestorów 20. Obserwacje pokazują, iż dodatkowym utrudnieniom rozwoju sprzyjały i sprzyjają n i e w y s t a r c z a j ą c e p o w i ą z a n i a w o j e w ó d z t w a z krajowymi ośrodkami wzrostu, zaś niezadowalający poziom rozwoju instytucji otoczenia biznesu (fundusze pożyczkowe, gwarancyjne, venture capital itd.) w dużym stopniu komplikował niedostateczne powiązania pomiędzy sektorem naukowym i badawczym, a gospodarką 21. Kolejnymi istotnymi elementami były: a) niski poziom dochodów mieszkańców jako główny czynnik wpływający na funkcjonowanie biznesu w regionie, b) bariera wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich poprzez niedostatecznie rozwiniętą infrastrukturę techniczną 13 Por.: Analiza porównawcza województw w kontekście realizacji celów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki , wyd. MRR, Warszawa 2010, str Analiza porównawcza województw w kontekście realizacji celów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki , wyd. MRR, Warszawa 2011, str Według stanu z końca grudnia 2006 r. w rejestrze REGON województwa zarejestrowanych było 106,3 tys. podmiotów (bez osób prowadzących indywidualne gospodarstwa rolne i podmiotów mających status jednostki lokalnej), tj. o 1,8% więcej niż rok wcześniej, w tym 85,7 tys. osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Liczba spółek wyniosła 11,2 tys., w tym spółek cywilnych 7,1 tys. Wśród 4,1 tys. spółek handlowych odnotowano: 3,1 tys. spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, 0,7 tys. spółek jawnych, 0,2 tys. spółek akcyjnych. Ponadto w rejestrze wpisanych było: 2,5 tys. stowarzyszeń i organizacji społecznych, 0,5 tys. spółdzielni oraz 12 przedsiębiorstw państwowych (Podmioty Gospodarki Narodowej Zarejestrowane w Rejestrze REGON w Województwie Świętokrzyskim w 2006 r., Informacja Sygnalna, Kielce, luty 2007 r.). Co gorsza, na koniec grudnia 2011 roku w województwie świętokrzyskim zarejestrowanych było 105,9 tysiąca przedsiębiorstw, co stanowi zaledwie 2,7 procent podmiotów zarejestrowanych w kraju. W 2011 roku w stosunku do roku 2010 ich liczba w naszym regionie zmniejszyła się o 2,6 procent (W Świętokrzyskim młodzi są bez szans na zatrudnienie, strefabiznesu.echodnia.eu/artykul/w-swietokrzyskiem-mlodzi-sa-bez-szans-nazatrudnienie html, odczyt ). 16 Zdecydowaną większość podmiotów stanowią jednostki sektora prywatnego, w którym w 2006 r. skupione było ponad 96% ich ogólnej liczby (Podmioty Gospodarki Narodowej, op cit., str. 1) a w 2010 już 96,9% (Podmioty Gospodarki Narodowej Wpisane do Rejestru REGON w Województwie Świętokrzyskim. Stan na koniec 2010 r., Informacja Sygnalna, Kielce, , str.1) 17 por.: Podmioty Gospodarki Narodowej Wpisane do Rejestru REGON w Województwie Świętokrzyskim. Stan na koniec 2010 r., Informacja Sygnalna, Kielce, , str Por.: Podmioty Gospodarki Narodowej op. cit., str Por.: Podmioty Gospodarki, op. cit. 20 Niestety fakt zanotowania niskiej otwartości regionu dla inwestycji w przemyśle już jest negatywnym czynnikiem, hamującym w miarę szybki rozwój województwa (Regionalny Program Operacyjny op. cit., str. 46, /klastryswietokrzyskie.pl/index.php). 21 por.: Regionalny Program Operacyjny op. cit. 6

7 i społeczną na wsi, c) bardzo zły stan obecnej infrastruktury technicznej (transportowej, ochrony środowiska, telekomunikacyjnej, gazowej, energetycznej), d) położenie województwa poza planowanym układem autostrad oraz ograniczenie w województwie tras szybkiego ruchu do drogi S7 [ ], e) osłabienie konkurencyjności regionu pod względem inwestycyjnym, spowodowane niskim poziomem rozwoju zasobów ludzkich i warunków rozwoju przedsiębiorczości, f) wysoki rozdźwięk między dużym zaludnieniem terenów wiejskich w południowej części województwa a małymi możliwościami migracji ludności do miast tego obszaru 22. Regionalny Program Operacyjny wskazuje również na p o s t ę p u j ą c ą d e g r a d a c j ę z a b y t k ó w i n i e d o s t a t e c z n y p o z i o m f i n a n s o w a n i a k u l t u r y 23. Ta niepokojąca materia bezpośrednio wiąże się z finansowaniem samorządów w województwie i jest w bardzo dużym stopniu zależna od stanu ekonomicznego JST. W sumie rozwój regionalny, jako element procesów zachodzących w gospodarce (a zwłaszcza procesów innowacyjnych) cechował tzw. charakter systemowy. Innymi słowy sukces w dużej mierze zależał od zasobów zgromadzonych przez różne instytucje i źródła wiedzy o nowych technologiach itd. Czyli jednym z zasadniczych wyzwań stojących przed regionalnymi strategiami innowacji w Polsce, to poprawa relacji i współpracy samorządów z przedsiębiorstwami i środowiskiem naukowo-badawczym oraz innymi podmiotami życia gospodarczego 24. St. Szultka uważa, iż z kwestią wyboru właściwych priorytetów wiążą się bezpośrednio co najmniej 2 zagrożenia: - złe lub nieprecyzyjne zdiagnozowanie przyczyn stanu aktualnego włącznie z potencjałem rozwojowym tzw. silne strony (w tym przypadku mamy co najmniej 1 złą konsekwencję źle zaadresowana pomoc publiczna), - słabe bądź niedostateczne zaangażowanie w partnerstwa jako proces budowy i wdrażania strategii wszystkich grup podmiotów tj. biznesu, nauki oraz władz publicznych 25 (jest to podstawa swoistego dialogu społecznego, o którym już była mowa). Autorzy RSI Województwa Świętokrzyskiego na lata słusznie zaznaczają, iż jeśli w p r z e ł a m y w a n i u b a r i e r m e n t a l n y c h wyjątkowa rola przypada systemowi edukacyjnemu 26 (a także wszystkim instytucjom społeczno-politycznym, ekonomicznym i kulturalnym oraz środkom masowego przekazu), to w k s z t a ł t o w a n i u u m i e j ę t n o ś c i z d o b y w a n i a ś r o d k ó w 22 Regionalny Program Operacyjny op. cit., str. 46 oraz klastryswietokrzyskie.pl/index.php). 23 Regionalny Program Operacyjny op. cit. 24 Por.: Szultka St,. Czy regionalne strategie innowacji zwiększą innowacyjność polskiej gospodarki?, str. 4, 25 por.: Szultka St., Czy regionalne, op. cit., str Skoro w w/w procesach bezsprzeczne i zasadnicze znaczenie ma tzw. sprawna edukacja, to do tych rozważań trzeba dodać również schemat W z a j e m n y c h p o w i ą z a ń d z i a ł a ń e d u k a c y j n y c h (włącznie z obszarem badań i innowacji w edukacji), który w sposób klarowny obrazuje przyczyno skutkowy mechanizm edukacji i innowacji: Opracowanie własne na podstawie Edukacja w Europie: różne systemy kształcenia i szkolenia - wspólne cele do roku 2010, Program prac dotyczący przyszłych celów systemów edukacji, KE, Luksemburg, 2002 r. 7

8 f i n a n s o w y c h szczególna odpowiedzialność spada na samorząd terytorialny, uczelnie, NGO, organizacje wspierania biznesu, instytucje finansowe itd. 27. Mimo faktu, iż czynniki kształtujące wielkość środków na rozwój i wydatki rozwojowe 28 na lata plasują województwo świętokrzyskie na drugim miejscu w kraju, znalezienie odpowiednich środków na współfinansowanie projektów wspieranych środkami UE może być [ ] problemem dla [ ] świętokrzyskiego, gdzie pod koniec rozpatrywanego okresu lat praktycznie nie będzie już możliwości podejmowania projektów innych niż realizowane w ramach programów operacyjnych i finansowanych głównie środkami UE. Problem ten okaże się jeszcze poważniejszy, gdy nie uda się osiągnąć zakładanego bardzo ambitnie tempa wzrostu gospodarczego i w konsekwencji dochody jednostek samorządu terytorialnego będą niższe 29. Powaga tego ostrzeżenia przed żywiołowymi działaniami i efektami odwróconymi staje się znacznie bardziej widoczna, gdy zwrócimy uwagę na fakt, że sama spłata zadłużeń 30 w latach w tys. złotych szkicuje się następująco: Tabela nr 1 Spłata zadłużeń w latach w tys. zł. Źródło: Mackiewicz M., Malinowska-Misiąg E., Misiąg W., Tomalak M., Ramy Finansowe Strategii, op. cit., str Analiza przygotowania województwa na wykorzystanie Funduszy Strukturalnych (kapitału zewnętrznego) stanowi fundament dla odpowiedniego zaplanowania i podejmowania określonych działań w zakresie budowy i modernizacji infrastruktury technicznej, ochrony środowiska 31, rozwoju 27 Szerzej zob.: Regionalna Strategia Innowacji op. cit. 28 Niżej przedstawione dane są z tabel pochodzących z: Mackiewicz M., Malinowska- Misiąg E., Misiąg W., Tomalak M., Ramy Finansowe Strategii Rozwoju Województw na Lata , IBnGR, Warszawa 2006, str. 31, 36: 29 Mackiewicz M., Malinowska - Misiąg E., Misiąg W., Tomalak M., Ramy Finansowe op. cit., str Z ustaleń kontroli NIK (KAP /03, Nr ew. 12/2004/P/03/005/KAP) jeszcze w 2004 r. wynikało, iż w świętokrzyskim Urzędzie Marszałkowskim jako problem w przygotowaniu do wykorzystania funduszy UE wskazywano problemy finansowe związane z wkładem własnym realizacji projektów współfinansowanych z funduszy. Samorządy wskazały na konieczność wdrożenia systemu udzielania niskooprocentowanych, łatwo dostępnych kredytów inwestycyjnych przeznaczonych na współfinansowanie projektów przez beneficjentów (źródło: Informacja o wynikach kontroli, op. cit., str. 30). 31 op. cit., str. 5 oraz por.: Protokół Nr 27/07 z posiedzenia Zarządu Województwa Świętokrzyskiego odbytego w dniu 18 kwietnia 2007 roku. 8

9 przedsiębiorczości 32 oraz innych krótko bądź długookresowych celów leżących w obszarze działań samorządów. W miarę dokładna ocena potencjału inwestycyjnego umożliwia dostosowanie strategicznych celów stawianych przed daną jednostką lub grupą jednostek do realnych możliwości wynikających z sytuacji finansowej samorządów oraz z ich wieloletnich planów inwestycyjnych 33. Znaczenie precyzyjnego określenia priorytetów dla województwa świętokrzyskiego wzrosło, gdy 2 października 2007 r. komisarz ds. polityki regionalnej D. Hübner podpisała decyzję KE przyjmującą do realizacji Program Rozwój Polski Wschodniej (PRPW). Program ten stanowi dodatkowy element wsparcia z funduszy strukturalnych, który wzmacnia działanie innych programów na obszarze województwa świętokrzyskiego 34. Z pewnością osie priorytetowe obu Programów powinny wzajemnie się uzupełniać, eliminując jakiekolwiek działania żywiołowe (i tym samym minimalizując efekty niezamierzone), bowiem taka pozytywna dla rozwoju województwa koniunktura może nigdy więcej się nie zdarzyć 35. Otóż samorządy świętokrzyskie stoją przed dwoma koncepcjami, które schematycznie można przedstawić następująco: Działania zrównoważone (przemyślane) Działania żywiołowe (nieprzemyślane) efekt zamierzony (minimalne ryzyko odwrócenia efektów zamierzonych) efekt zamierzony efekt niezamierzony efekt generujący rozwój efekt generujący rozwój efekt hamujący rozwój Niestety, mimo określonej absorpcji 36 środków UE, zgodnie z w/w Diagnozą Społeczną: - według ogólnego wskaźnika jakości życia województwo jest na szarym końcu w kraju; - gospodarstwa domowe zamieszkujące województwo świętokrzyskie charakteryzują się najniższymi przeciętnymi dochodami na jednostkę ekwiwalentną (1310 zł). Najniższy poziom miesięcznych dochodów netto na jednostkę ekwiwalentną, pozwalających na powiązanie końca z końcem (w przekroju regionalnym) miały gospodarstwa domowe zamieszkujące m. in. województwo świętokrzyskie (1172 zł na jednostkę ekwiwalentną); - w zakresie niektórych grup artykułów żywnościowych nastąpiło znaczące pogorszenie sytuacji (o ponad 4 p. p.): chodzi o wzrost odsetka gospodarstw, których nie stać na zaspokojenie potrzeb w zakresie owoców i przetworów owocowych oraz cukru; 32 por.: Dziemianowicz W., Mackiewicz M., Malinowska E., Misiąg W., Tomalak M., Wspieranie Przedsiębiorczości Przez Samorząd Terytorialny, PARP, Warszawa 2000 r. 33 Mackiewicz M., Malinowska-Misiąg E., Misiąg W., Tomalak M., Ramy Finansowe, op. cit. str Cel główny Programu osiągany będzie przez realizację celów szczegółowych, którymi są: a) stymulowanie rozwoju konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy; b) zwiększenie dostępu do Internetu szerokopasmowego w Polsce Wschodniej; c) rozwój wybranych funkcji metropolitalnych miast wojewódzkich; d) poprawa dostępności i jakości powiązań komunikacyjnych województw Polski Wschodniej; e) zwiększenie roli zrównoważonej turystyki w gospodarczym rozwoju makroregionu oraz f) optymalizacja procesu wdrażania PO RPW. Finansowane będą przede wszystkim inwestycje w zakresie infrastruktury wspierającej działalność naukową i badawczą oraz zakładające modernizację miejskich lub regionalnych systemów komunikacyjnych, a także realizowane będą przedsięwzięcia zwiększające atrakcyjność inwestycyjną i turystyczną tego obszaru (por.: mrr.gov.pl). 35 Warto zaznaczyć, iż z tej perspektywy omijamy pewne nastawienia regionalne, bowiem trudno oczekiwać, żeby regionalny program operacyjny był całkowicie kompatybilny z regionalną specyfiką, szczególnie w kwestiach mentalności ludności, percepcji działalności gospodarczej, aktywności społecznej, czynników etyczno-moralnych itd. 36 ZPORR na lata wynosił 133,08 mln Euro, a kwota przeznaczony np. na PO KL na lata wynosi 269,88 mln Euro (por.: Woźniak A., Wpływ funduszy strukturalnych na rozwój gospodarczy województwa świętokrzyskiego, Departament Polityki Regionalnej, Sandomierz, r., za sejmik.kielce.pl/temp/zdjecia_kat/23208/wplyw%20funduszy%20strukruralnych%20na%20rozwoj%20wojewodztwa%20swietokrz yskiego2%20%5btylko%20do%20odczytu%5d.pdf - odczyt ) itd. 9

10 - w ciągu ostatnich 4 lat odsetek gospodarstw domowych oszczędzających z myślą o zabezpieczeniu na starość spadł w województwie o prawie 14 p. p.); - zakup dóbr trwałego użytku w województwie był najczęściej finansowany z kredytów i pożyczek (w prawie 45 proc. gospodarstw korzystało z kredytów); - prawie 38 proc. mieszkań w tym województwie nie posiada ciepłej bieżącej wody, co daje mu I miejsce w kraju (w latach w zdecydowanej większości województw nastąpiła poprawa stopnia wyposażenia mieszkań w urządzenia i instalacje); - najwięcej rezygnacji z wszystkich lub większości świadczeń zdrowotnych wystąpiło m. in. w województwie świętokrzyskim (z wizyt u lekarza najczęściej rezygnują gospodarstwa z woj. świętokrzyskiego); - w przypadku obszaru dochodów najgorsza sytuacja występuje m. in. w województwie świętokrzyskim; - najwyższe wartości indeksu dotkliwości ubóstwa w ujęciu subiektywnym występują m. in. w województwie świętokrzyskim (5,9%); - najrzadziej dostęp do sieci internetowej mają przede wszystkim mieszkańcy województwa świętokrzyskiego 37. Choć nie jest celem niniejszej publikacji analiza drugoplanowości województwa świętokrzyskiego, warto jednak podkreślić, iż region cechuje się większością determinantów, które klasyfikują go do obszarów peryferyjnych 38. Ponadto, zadania dla samorządów w województwie świętokrzyskim mają dość specyficzny charakter, bowiem jest to województwo, w którym (według raportu GUS) mieszka prawie najwięcej biednych rodzin w Polsce (10% mieszkańców nie ma środków do życia) 39. Logiczne jest, iż w tych okolicznościach finansowanie zadań samorządów w regionie ma pierwszorzędne znaczenie m. in. z perspektywy walki z w/w zjawiskiem, bowiem według powyższego raportu ubóstwo dotyka najbardziej rodziny wielodzietne, rencistów, niepełnosprawnych, bezrobotnych, mieszkańców pracujących za niskie pensje oraz dzieci i młodzież 40. Zadania samorządów (oraz oczywista potrzeba ich dodatkowego finansowania, aby sprostać powstającym problemom) są znacznie bardziej skomplikowane, bowiem młodzi bez pracy stanowią w regionie ponad połowę liczby wszystkich bezrobotnych (53%) i liczba ta wciąż rośnie: wedle ekspertów w Świętokrzyskim nie ma klimatu dla inwestowania w biznes, zaś środki UE nie przekładają się na powstawanie i rozwój firm, które dają miejsca pracy. Z prognozy wynika też, iż szanse na wyjście z biedy są raczej znikome; np.: pod koniec 2011 r. w województwie zarejestrowanych było 105,9 tys. przedsiębiorstw 37 por.: Diagnoza społeczna Warunki i jakość życia Polaków. Raport, pod red. Czapińskiego J., Panka T., Rada Monitoringu Społecznego, Warszawa 2011, str A. Miszczuk (Peryferyjność regionów, w Europejskie wyzwania dla Polski i jej regionów, praca zbiorowa, pod red. A. Tucholskiej, wyd. MRR, Warszawa 2010, str ) wyróżnia następujące cechy peryferyjności: g e o g r a f i c z n o - k o m u n i k a c y j n e (trudna dostępność komunikacyjna, wyposażenie w nieliczne środki transportu itd.), e k o n o m i c z n e (niski poziom PKB per capita, produkcja surowcowa o niskiej wartości dodanej, niska dostępność kapitału ekonomiczno-finansowego itd.), s p o ł e c z n o - d e m o g r a f i c z n e i k u l t u r o w e (niska gęstość zaludnienia, odpływ migracyjny, zaawansowane procesy starzenia się ludności, spadek jakości kapitału społecznego, niskie natężenie postaw przedsiębiorczości i innowacyjności, słabe poczucie tożsamości terytorialnej itd.), p o l i t y c z n o - a d m i n i s t r a c y j n e (brak zasobów strategicznych, słaba reprezentacja w centrum, niski potencjał finansowy władz publicznych itd.), p r z e s t r z e n n e (przestrzeń wtórna, przestrzeń selektywnie zagospodarowana itd.). 39 Por.: W Świętokrzyskim bieda aż piszczy, za strefabiznesu.echodnia.eu/artykul/w-swietokrzyskiem-bieda-az-piszczy html, odczyt Por.: W Świętokrzyskim bieda aż op. cit 10

11 (~2,7% podmiotów zarejestrowanych w kraju), a oznacza to, że w stosunku do roku 2010 ich liczba zmniejszyła się o 2,6% 41. Nawet samo zagwarantowanie podstaw bytowych w/w grupom (pomoc społeczna, prace socjalne itd.) oraz stworzenie warunków rozwoju przedsiębiorczości (nie mówiąc już o szeregu innych zadań samorządowych), wymaga ogromnych (dodatkowych) nakładów finansowych. Idealnym rozwiązaniem by było, aby w/w nakłady miały charakter zwrotny (chociażby częściowo): tj. inwestycja finansowa w w/w osoby mogłaby częściowo się zwrócić. Kolejnymi determinantami konieczności efektywnego i nowoczesnego finansowania zadań samorządowych są inne negatywne zjawiska, które zapewne będą przez następne lata pogarszać sytuację województwa. Wskazać tu należy: - województwo ma najmniejszy udział w napływie bezpośrednich inwestycji zagranicznych (~1%) 42 ; - udział województwa w tworzeniu PKB w latach wynosił zaledwie 2,7% 43 ; zaznaczyć należy jednak, iż niewielkiemu zmniejszeniu w stosunku do 2007 r. uległ udział w PKB Polski ogółem pięciu województw o najmniejszym potencjale gospodarczym tj. województw opolskiego, lubuskiego, podlaskiego, świętokrzyskiego i warmińsko-mazurskiego (ich łączny udział wyniósł w 2010 r. 12,2 %) oraz województw Polski Wschodniej (15,2% w 2010 r.). Tym samym nie został uzyskany zakładany w SRK udział Polski Wschodniej na poziomie 18% krajowego PKB 44. Jakkolwiek najwyższy wzrost PKB na mieszkańca w 2010 r. (w stosunku do 2007 r.) odnotowano w woj. świętokrzyskim 45, co poprawiło relację PKB per capita w tym województwie do średniej krajowej o około 4 punkty procentowe (z 77% wartości średniej krajowej w 2007 r. do 81% w 2010 r.) relacja liczby emerytów i rencistów do liczby mieszkańców w świętokrzyskim wynosi 25%. Czyli 317 tys. 47 osób jest świadczeniobiorcami systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych; dodatkowo, w przekroju województw najwyższe wskaźniki ubóstwa występują w województwach wschodnich oraz w woj. świętokrzyskim 48. Taki stan rzeczy nie zostawia wątpliwości, że ze względu na fakt, iż emeryci w świętokrzyskim dostają jedną z najniższych emerytur w kraju (~1570 zł) 49, z pewnością przysporzy to dodatkowych zadań (z potrzebą nowych nakładów finansowych) dla samorządów terytorialnych. - najkrótsza sieć kanalizacyjna w 2009 r. była w posiadaniu województwa świętokrzyskiego (3 040,7 km), zaś odsetek ludności korzystający z sieci kanalizacyjnej w regionie wynosi jedynie 46,7% i jest jednym z najniższych w kraju. Ponadto, w województwie zanotowano też najniższe wartości wskaźnika dotyczącego ludności korzystającej z oczyszczalni ścieków - 52,7% Por.: M. Smoręda, W Świętokrzyskim młodzi są bez szans na zatrudnienie, w Echo Dnia z dnia Raport. Polska 2011, praca zbiorowa pod kier. dr P. Żubera, wyd. MRR, Warszawa 2011, za mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/ewaluacja_i_analizy/raporty_o_rozwoju/raporty_krajowe/documents/raport_polska_2011.pdf, odczyt , str Raport. Polska 2011 op. cit, str Raport. Polska 2011 op. cit, str Por. też: Wzrost PKB w Świętokrzyskim, za swietokrzyskie.vister.pl/aktualnosci/art,453,wzrost-pkb-w-swietokrzyskim.html, odczyt ; Świętokrzyskie: największy wzrost PKB na mieszkańca, za terenyinwestycyjne.info/index.php?option=com_content&view=article&id=3589&itemid=63, odczyt ; Świętokrzyskie: zmniejszamy dystans do unijnego PKB, sejmik.kielce.pl/swietokrzyskie-zmniejszamy-dystans-do-unijnego-pkb-,29779.html, odczyt ; Świętokrzyskie ma rewelacyjne wyniki! Jest liderem wzrostu!, za strefabiznesu.echodnia.eu/artykul/swietokrzyskie-marewelacyjne-wyniki-jest-liderem-wzrostu html, odczyt Raport. Polska 2011 op. cit, str Por.: J. Panek, Jedna czwarta naszego województwa to emeryci i renciści, za strefabiznesu.echodnia.eu/artykul/jedna-czwartanaszego-wojewodztwa-emeryci-i-rencisci html, odczyt Raport. Polska 2011 op. cit, str L. Kostrzewski, P. Miączyński, Emerytem najlepiej być na Śląsku, za wyborcza.pl/1,76842, ,emerytem_najlepiej_byc_na_slasku.html#ixzz1otif0phu, odczyt Raport. Polska 2011 op. cit, str

12 - najmniej odpadów selektywnie zebrano m. in. w województwie świętokrzyskim 10,1 tys. ton., choć w kwestii recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych świętokrzyskie osiągnęło jedno z najwyższych poziomów - min. 38% w układzie terytorialnym najmniej teatrów i instytucji muzycznych zarejestrowano w świętokrzyskim 3, a wśród 448 działających na terenie kraju kin w świętokrzyskim funkcjonuje tylko itd. Współczynniki efektywności powyższych determinantów rozwoju regionalnego jednoznacznie wskazują na fakt, iż koniecznością jest budowanie naukowego wsparcia m. in. w zakresie: - wdrażania funduszy europejskich, pozwalających na doprowadzenie do jak najlepszego i najefektywniejszego wykorzystania środków przyznanych Polsce przez UE na lata i po roku W tym zakresie ogromne znaczenie ma rola redystrybutorów (Instytucji Pośredniczących) funduszy strukturalnych, którzy w świętokrzyskim są reprezentowani w ramach administracji samorządowej (innym słowy, redystrybucją funduszy UE w województwie całkowicie zajmuje się tzw. sektor samorządowy). - wykorzystania nowoczesnych instrumentów finansowania szczególnie działalności inwestycyjnej JST itd. W tych okolicznościach, jako działania proefektywne, powinny być brane pod uwagę również: - zasady kształtowania finansów samorządowych (składniki, organizacja itd.) - struktura dochodów / wydatków jednostek samorządu terytorialnego, - deficyt budżetu w/w jednostek i możliwości (źródła) jego finansowania, - możliwości ograniczenia zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego (np.: warunki emisji obligacji komunalnych itd.), - fundusze UE na rozwój regionalny i lokalny, - nowatorskie formy finansowania rozwoju lokalnego (czyli fundusze pożyczkowe, poręczeniowe, venture capital, PPP itd.). Reasumując, wsparcie samorządu terytorialnego powinno się opierać również na wdrażaniu, monitorowaniu, ocenie i m. in. kontroli NSS dla osiągnięcia możliwie najwyższej efektywności interwencji instrumentów strukturalnych [ ] 54, co może przyczynić się do przyśpieszenia prac a) w obszarze przyszłości polityki spójności w Polsce po roku 2013 oraz b) dotyczących wdrażania Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do roku TEORIA A PRAKTYKA W ZAKRESIE POLITYKI REGIONALNEJ Trudno nawet z perspektywy czasu w miarę precyzyjnie określić jakiego okresu historii Europy dotyczą początki powstania polityki regionalnej. Żeby dokonać charakterystyki polityki regionalnej, należy najpierw wyjaśnić podstawowe pojęcia terminu region 56. Na potrzeby niniejszej publikacji przyjmujemy, iż region jest drugim szczeblem administracji rządowej 57, zaś jego definicja przyjęta w Deklaracji na temat regionalizmu w Europie Zgromadzenia Regionów Europy mówi, iż jest on jednostką administracji terytorialnej, odpowiadającą poziomowi 51 Por.: Raport. Polska 2011 op. cit, str Por.: Raport. Polska 2011 op. cit, str Por.: Regulamin konkursu dotacji Fundusze europejskie na poziomie NSS - V edycja, za mrr.gov.pl/aktualnosci/rozwoj_regionalny/documents/regulamin_iv_edycja_2011.pdf, odczyt , str Por.: Regulamin konkursu op. cit., str Por.: Regulamin konkursu op. cit., str Por.: J. Sawicka, Polska w Unii Europejskiej wybrane polityki sektorowe, wyd. SGGW, Warszawa Por.: Materiały seminarium na temat Rozwoju regionalnego Polski jako elementu integracji europejskiej, zorganizowane przez sejmową Komisję ds. Układu Europejskiego oraz Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, II sesja, Sejm RP, Warszawa 1997 r. 12

13 usytuowanemu bezpośrednio poniżej szczebla państwa i posiadającą rząd dysponujący własną władzą polityczną 58. W literaturze fachowej są nawet domniemania, iż jeszcze Cesarstwo Rzymskie, zdobywając nowe terytoria, stosując zasadę Pax Romana prowadziło swoistą politykę regionalną czego dowodem były np. reformy organizacji państwa rzymskiego wprowadzone przez Juliusza Cezara, polegające na zmianach finansowych relacji prowincji i Rzymu ( wyzysk racjonalny w miejsce rabunkowej eksploatacji), wprowadzeniu planowego osadnictwa kolonistów na podbitych terenach oraz na tworzeniu nowych elit w poszczególnych prowincjach i wiązania ich interesów z interesami Imperium 59. Kierując się podobną logiką, G. Gorzelak uważa za przejaw polityki regionalnej działalność niektórych królów Polski: Kazimierza Wielkiego (budowa i fortyfikacja miast z jednoczesną integracją państwa polskiego po rozbiciu dzielnicowym), Zygmunta III (przeniesienie stolicy do centralnie położonej Warszawy), czy Władysława IV ( program morski jako przykład dążenia do pełniejszego wykorzystania nadmorskiego położenia Rzeczypospolitej) 60. Przemyślana, rozważna i skuteczna polityka regionów we współczesności wcale nie pojawiła się wraz z państwem demokratycznym jak twierdzą niektórzy badacze 61, lecz dopiero po kryzysach regionów, które w końcu zostały zauważone nie jako tymczasowe lokalne niepowodzenia, lecz jako poważne problemy gospodarcze. Konieczność uprawiania kompleksowej polityki regionalnej w okresie międzywojennym w Polsce została zanotowana prawdopodobnie dzięki dwóm czynnikom: w i e l k i e m u k r y z y s o w i ś w i a t o w e m u (echo którego dotarło do Polski pod koniec 1929 r.) oraz ewentualnej g r o ź b i e w o j n y. Wówczas pod kierownictwem wicepremiera E. Kwiatkowskiego powstał plan, którego założenia miały być zrealizowane w latach : rozbudowa Centralnego Okręgu Przemysłowego (COP), zwiększenie liczby fabryk, a w szczególności likwidacja dysproporcji ekonomicznych poszczególnych regionów Polski 62. Niestety w późniejszym okresie polska polityka regionalna została przerwana z powodu II wojny światowej. Po II Wojnie Światowej Europa Zachodnia zanotowała dwie tendencje, które aż do dnia dzisiejszego są aktualne. Chodzi o i n t e g r a c j ę e u r o p e j s k ą jako reakcję na globalizację gospodarki i polityki światowej oraz r e g i o n a l i z a c j ę jako reakcję na trudności rządów w związku z zarządzaniem scentralizowaną polityką społeczno-gospodarczą 63. Otóż tendencje te sprawiły, iż polityka regionalna UE stała się tematycznie uporządkowanym, wytyczanym przez ośrodek decyzji, działaniem mającym na celu, przy pomocy zespołu instrumentów prawnych i finansowych, usunięcie dysproporcji w rozwoju gospodarczym i społecznym regionów w UE oraz zapewnienie zrównoważonego wzrostu wszystkich jej obszarów z zachowaniem jej wewnętrznej spójności ekonomicznej i społecznej 64. Faktycznie problem zróżnicowanego rozwoju regionów w UE istniał 58 Declaration on regionalism in Europe, Assembly of European Regions, art Por.: G. Gorzelak, Podstawowe pojęcia polityki regionalnej, w Podstawy polityki regionalnej, Materiały szkoleniowe, KPRM, Warszawa 1999; Z. Gilowska, G. Gorzelak, B. Jałowiecki, K. Sobczak, Kierunki polityki regionalnej Polski, w Studia Regionalne i Lokalne, nr 24 (57) Por.: G. Gorzelak, Podstawowe pojęcia op. cit. 61 Por.: M. Sakowicz, Modernizacja samorządu terytorialnego w procesie integracji Polski z Unią Europejską, wyd. SGH, Warszawa 2007; Gospodarka i polityka regionalna okresu transformacji, pod. red. W. Kosiedowski, wyd. UMK, Toruń 2001; Rozwój oraz polityka regionalna i lokalna w Polsce, pod. red. J. Kaja, K. Piech, wyd. SGH, Warszawa 2005 itd. 62 Por.: W. Samecki, Ekonomia 3. Centralny Okręg Przemysłowy , wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław A. Sauer, E. Kawecka-Wyrzykowska, M. Kulesza, Polityka Regionalna UE a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Dom Wydawniczy ELIPSA, Warszawa 2000, str M. Rudnicki, Polityka regionalna Unii Europejskiej, Wyd. Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2000, str

14 od zawsze nawet w najbogatszych państwach Wspólnoty i pogłębił się szczególnie po ostatnich dwóch rozszerzeniach (w 2004 i 2007 r.) 65. Sama polityka regionalna stała się wyraźnym kierunkiem polityki strukturalnej, bowiem polegała na widocznym oddziaływaniu państwa na przekształcenia struktury gospodarczej w układzie terytorialnym, chociaż paradoksalnie termin polityka regionalna nie został użyty w żadnym z pierwszych trzech traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie (Jednolitym Akcie Europejskim, traktacie o Unii Europejskiej, ani nawet w traktacie Amsterdamskim). Więc można stwierdzić, iż przedmiotem w/w oddziaływania są odpowiednio wyodrębnione podsystemy gospodarki krajowej, które, zgodnie z opinią wielu badaczy, są określone jako regiony 66. Zasadniczym celem polityki regionalnej jest wyeliminowanie lub przynajmniej zminimalizowanie zacofania regionów poprzez niwelowanie asymetrii w rozwoju regionalnym. Preambuła Traktatu Rzymskiego wyraźnie podkreśliła, iż państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju poprzez redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami oraz łagodzenie zacofania regionów mniej uprzywilejowanych. Podstawą takiej polityki jest założenie, że wspomniana nieproporcjonalność w rozwoju regionalnym nie podlega samoczynnej eliminacji pod wpływem działania sił rynkowych, a zatem jest potrzebna interwencja państwa. Jest to założenie sprzeczne z neoklasyczną teorią ekonomiczną, zgodnie z którą dysproporcje międzyregionalne mają charakter przejściowy; w modelowych warunkach swobodnej konkurencji, doskonałej mobilności i pełnego zatrudnienia czynników produkcji siły rynkowe powinny doprowadzić do wyrównania poziomu rozwoju w układzie przestrzennym 67. Zdaniem autora takie wyrównanie jest niezbyt realne, bowiem jednoczesne lub stopniowe spełnienie tych warunków jest w praktyce dość trudne a często wręcz nierealne. W niektórych okolicznościach, korzyści ekonomiczne mogą się kumulować nawet w określonych regionach, wskutek czego niewykluczone jest pogłębienie dysproporcji międzyregionalnych pod wpływem działania tychże sił rynkowych 68. W sumie, ze współczesnej perspektywy Polski, polityka regionalna, która stanowi integralną część polityki rozwoju, to świadoma i celowa działalność podmiotów publicznych [ ] kształtująca rozwój społeczno-gospodarczy województw 69, zaś podmiotami polityki regionalnej są podmioty publiczne, które posiadają w odniesieniu do tej polityki określone prawem kompetencje decyzyjne na szczeblu krajowym i regionalnym Por.: M. Ciepielewska, H. Jahns, Polityka regionalna i strukturalna, w Unia Europejska, t. I, pod. red. E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa 2004, str ; J. Witkowska, Z. Wysokińska, Integracja europejska. Rozwój rynków, wyd. PWN, Warszawa - Łódź 2002, str. 241; K. Czuboch, Finansowanie polityki regionalnej Unii Europejskiej a wyzwania XXI wieku, w efinanse finansowy kwartalnik internetowy, za e-finanse.com/article.php?art=55 (odczyt ); Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej, art. 3b; A. Sauer, E. Kawecka Wyrzykowska, M. Kulesza op. cit., str. 13; Traktat o Unii Europejskiej, art. 4, ust 2.; T. Bergman, National parliaments and EU affairs committees: notes on empirical variation andcompeting explanations, w Journal of European Public Policy, 1997, vol. 4. nr. 3. September, str ; Integracja Europejska, pod red. A. Marszałka, PWE, Warszawa 2004, str. 225; Polityka gospodarcza, pod. red. B. Winiarski, PWN, Warszawa 1999, str Por.: I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, wyd. PWN, Warszawa 2006, str ; Integracja Europejska... op. cit., str , Integracja Europejska op. cit., str Por.: A. M. El-Agraa, The European Union, Economics & Policies, ed. Financial Times / Prentice Hall, 2004; F. McDonald, S. Dearden, European Economic Integration, ed. Financial Times / Prentice Hall, 2005; Regions for economic Changes, EU Directorate General for Regional Policy, Brussles 2007; W. Molle, Ekonomika integracji europejskiej, wyd. Fundacja Gospodarcza Warszawa 2000 r.; Integracja Europejska op. cit., str Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego : Regiony, miasta, obszary wiejskie. Załączniki, wyd. MRR, Warszawa 2010 r., str Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego op. cit., str

15 Niestety, mimo swojej przestarzałej natury 71, na szczeblu państwa narodowego wciąż mamy do czynienia z następującymi politykami regionalnymi: - polityka i n t e r r e g i o n a l n a systematyczne oddziaływanie rządu na regiony (ponadlokalne jednostki terytorialnego podziału administracyjnego kraju, np. województwa): w ramach tej polityki działania prowadzi rząd i jego agendy, w tym terenowe; - polityka i n t r a r e g i o n a l n a systematyczne oddziaływanie na rozwój regionu przez samorządowe władze regionu oraz instytucje im podległe 72. Polityka regionalna jest również częścią polityki p r z e s t r z e n n e j. A więc stosując politykę przestrzenną, państwo ma (choć ograniczone) możliwości wpływania również na rozmieszczenie procesów społeczno-gospodarczych w przestrzeni. W rozszerzonej Unii Europejskiej zwiększyły się dysproporcje gospodarcze, społeczne i terytorialne zarówno na poziomie regionalnym, jak i krajowym. Należy zatem zintensyfikować działania na rzecz konwergencji, konkurencyjności i zatrudnienia w całej Wspólnocie 73 oraz uwzględnić fakt, iż artykuł 158 Traktatu stanowi, że w celu wzmocnienia jej spójności gospodarczej i społecznej Wspólnota zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów lub wysp najmniej uprzywilejowanych, w tym obszarów wiejskich. Ta strategiczna zasada powinna być (i jest) fundamentem dla opracowań celów rozwoju regionalnego UE. Przedstawiając ogólną charakterystykę polityki regionalnej UE, w ramach której obecnie rozwija się także województwo świętokrzyskie, warto wziąć pod uwagę również czynnik migracyjny (ludzie i kapitał) w kierunku regionów lepiej rozwiniętych, w których wzrasta rzeczywista aktywność gospodarcza i do których województwo świętokrzyskie nie należy, choć powstaje tzw. społeczny koszt koncentracji tejże aktywności, który może się okazać wyższy od wynikających z niej korzyści. Z powyższej perspektywy w najbliższym okresie kwestie finansowania samorządów mogą jeszcze bardziej się zaostrzyć. Mimo faktu, iż nie następuje całkowite przekazanie władzy centralnej na poziom regionalny (czy też lokalny) 74, region musi uporać się ze społeczno-ekonomicznymi efektami, które pojawiają się wskutek następujących zjawisk: - [ ] Regiony Europejskie będą funkcjonowały w nowych warunkach wielocywilizacyjnej i wielobiegunowej przestrzeni globalnej [ ]. - Regiony Europejskie będą funkcjonowały w nowych warunkach globalizacji, która [ ] będzie miała inny charakter, aniżeli globalizacja XX wieku. Ten nowy model globalizacji może przynieść wzmocnioną rolę regionu jako podmiotu sceny globalnej [ ]. - Regiony Europejskie będą funkcjonowały w nowych warunkach trudnego procesu powstawania mega przestrzeni europejskiej jako ważnego elementu sceny globalnej. [ ] 75. Czyli im lepiej są zdefiniowane cele polityki regionalnej i szybciej rozwija się region, tym niższe są koszty społeczne całego rozwoju gospodarczego i większe ewentualne szanse na konkurencyjność z krajami BRICS Szerzej zob.: Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego , za, mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/polityka_regionalna/ksrr_2010_2020/strony/default.aspx (odczyt ) 72 Por.: Fundusze Strukturalne w Polsce, UKIE, Warszawa 2002 r.; G. Magakian, M. Magakian, Korzystne Koszty czy Kosztowne Korzyści, Stowarzyszenie na Rzecz Postępu Demokracji ERWIN, Ostrowiec Św., Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, pkt Por.: Regions of the European Union. A statistical portrait 2009 edition, wyd. European Communities, Luxembourg 2008, str A. Kukliński, Program Przyszłość Regionów XXI wieku doświadczenia i perspektywy, w Rozwój Regionalny polityka regionalna studia regionalne, pod red. P. Artymowskiej, A. Kuklińskiego, P. Żubera, wyd. MRR, Warszawa 2011, str BRICS jest określeniem skrótowym grupy państw rozwijających się - Brazylii, Rosji, Indii, Chin i Republiki Południowej Afryki. 15

16 Zaznaczmy na marginesie, iż nie przypadkiem prof. A. Kukliński zwraca wyjątkową uwagę na fakt, iż obecne transformacje np. na obszarach Chin i Indii będą miały ogromne konsekwencje dla każdego polskiego regionu. Np. dynamiczne chińskie inwestycje na świecie zaczynają być zauważalne nawet w mniejszych i najsłabszych regionach Polski. Doskonałym tego przykładem było spotkanie, które odbyło się 6 grudnia 2011 roku w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Świętokrzyskiego z przedstawicielami firmy China Tianyuan New Energy, która zajmuje się budową ferm wiatrowych, a m. in. władzami regionu. Spotkanie miało na celu ocenę możliwości inwestycyjnych biznesmenów z Chin na terenie województwa oraz wypracowanie drogi współpracy 77. W kwietniu 2012 r. chińscy samorządowcy i przedsiębiorcy szukający terenów pod budowę zakładów motoryzacyjnych odwiedzili gminę Strawczyn, która obok Morawicy, należy do najlepszych gospodarczo w województwie świętokrzyskim. Wspólnie z Polakami chcą produkować tanie samochody i motocykle 78. W świetle w/w faktów, jako posumowanie, można scharakteryzować dwa główne cele 79 polityki regionalnej UE 80 (chociaż dość często zmieniają się one wraz z celami rozwoju całego kraju): - w c i ą ż a k t u a l n a k w e s t i a p o p r a w y s y t u a c j i w r e g i o n a c h p r o b l e m o w y c h, czyli: regionach peryferyjnych i zacofanych 81 z niskim poziomem PKB oraz, m. in., ze słabo rozwiniętą infrastrukturą, brakiem wykwalifikowanych pracowników itd., regionach umierających gałęzi przemysłu z poważnymi trudnościami ekonomicznymi w nowych warunkach rozwoju gospodarki nieodpowiednią infrastrukturą, malejącym popytem itd., - d z i a ł a n i a p r o f i l a k t y c z n e w celu zapobieżenia przejawom głębszych zróżnicowań regionalnych 82. Więc schematycznie wygląda to jak poniżej. Rysunek nr 2 Stosunek rozwoju regionalnego w odniesieniu do kosztów społecznych Opracowanie własne Powyższe sądy jednoznacznie wskazują, iż rozwój regionalny (włącznie z problemami przyszłości województwa świętokrzyskiego), a zwłaszcza zarządzanie tym rozwojem z perspektywy samorządu terytorialnego wymaga określonego ładu gospodarczego. Niektórzy badacze traktują ład gospodarczy jako zbiór reguł i norm ustalonych oraz przyjętych w danym społeczeństwie 83. Istota koncepcji ładu 77 Por.: T. Kubiec, Rozmowy z chińskimi biznesmenami, za it.kielce.pl/index.php/strona-gowna/389-rozmowy-z-chinskimibiznesmenami, ; por. też: P. Kowalski, Świętokrzyskie stanie się ogromnym zagłębiem elektrowni wiatrowych, w Echo Dnia z dnia , za strefabiznesu.echodnia.eu/artykul/swietokrzyskie-stanie-sie-ogromnym-zaglebiem-elektrowniwiatrowych html 78 Świętokrzyskie otwarte na chińskich przedsiębiorców, za tvp.pl/kielce/aktualnosci/spoleczne/swietokrzyskie-otwarte-na-chinskichprzedsiebiorcow/ , Cele szczegółowe (w okresie ) zostaną omówione później. 80 Por.: Integracja Europejska op. cit. 81 Gwoli precyzji naukowej (choć z praktycznej perspektywy trudno się zgodzić z tym) zaznaczmy, iż są też opinie, że jednak nie realizuje się widmo marginalizacji regionów europejskich jako fragmentu nowej globalnej peryferii (A. Kukliński, Program Przyszłość op. cit., str. 18). 82 Por.: Vademecum, wyd. UKIE, Warszawa 2003 r., str ; A. Sauer, E. Kawecka Wyrzykowska, M. Kulesza op. cit.; Integracja Europejska op. cit.; pod. red. Z. Brodecki, Regiony, wyd. LexisNexis, Warszawa Por. E. Mączyńska, P. Pysz, Społeczna gospodarka rynkowa. Idee i możliwości praktycznego wykorzystania w Polsce, wyd. PTE, Warszawa 2003; P. Pysz, Społeczna gospodarka rynkowa. Ordoliberalna koncepcja polityki gospodarczej, wyd. PWN, Warszawa 2008; pod. red. U. Kalina Prasznic, Regulowana gospodarka rynkowa - Wybór materiałów do studiowania polityki gospodarczej, 16

17 ekonomicznego polega na tym, że nie ideologia i stosunki produkcji, a zasady oraz reguły gospodarowania i sterowania ekonomicznego odróżniają jeden system od innego 84. Innymi słowy w rachubę wchodzi ekonomiczne programowanie polityki regionalnej. Faktycznie dla skutecznego wdrażania polityki regionalnej ogromne znaczenie mają szczególnie zasady jej programowania. W istocie polityki regionalnej (mimo interwencji władz publicznych celem korygowania przestrzennych nierówności rozwoju 85 ) leży m.in. podejmowanie tzw. interwencji na poziomie regionów, które mają charakter zintegrowany, bowiem z perspektywy mechanizmów prorozwojowych chaotyczne działania mogą mieć fatalny wpływ na całokształt rozwoju regionalnego, doprowadzając do głębszych różnic rozwojowych (a nawet cywilizacyjnych) między regionami. Z drugiej strony konieczność zintegrowanego charakteru podejmowania interwencji na poziomie regionów wynika m. in. z rozporządzenia Rady UE z 21 czerwca 1999 r. wprowadzającego ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych (1260/1999/WE). Chociaż zapis ten został uchylony 86, wciąż ma aktualny charakter w swojej istocie choćby ze względu na pozytywny wpływ na rozwój regionalny. Definiując pożądany model programowania, Rada w nowym rozporządzeniu zaznaczyła, iż liczba programów pomocowych powinna być ograniczona i zwyczajowo składać się z jednolitej, zintegrowanej pomocy dla każdego regionu 87. W rozporządzeniu z 2006 r. czytamy: Rada ustanawia na poziomie Wspólnoty zwięzłe strategiczne wytyczne dla spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, określające indykatywne ramy interwencji funduszy, z uwzględnieniem innych stosownych polityk Wspólnoty. [ ] Wytyczne te nadają w szczególności moc priorytetom Wspólnoty w celu promowania harmonijnego, zrównoważonego i trwałego rozwoju [ ]. Wytyczne te są ustanawiane z uwzględnieniem zintegrowanych wytycznych, składających się z ogólnych wytycznych polityki gospodarczej oraz wytycznych dotyczących zatrudnienia[ ] 88. W literaturze przedmiotu badacze zaznaczają, iż interwencje np. funduszy strukturalnych powinny koniecznie uwzględniać na poziomie krajowym i regionalnym wspólnotowe priorytety sprzyjające zrównoważonemu rozwojowi poprzez wzmacnianie wzrostu gospodarczego, konkurencyjności oraz zatrudnienia, wspieranie integracji społecznej, a także ochronę i podnoszenie jakości środowiska. W sumie łatwo ująć zintegrowany charakter podejmowania interwencji na poziomie regionów, bowiem jak widzimy na poniższym schemacie, interwencje są szkicowane (ale nie przesądzone) na poziomie Komisji Europejskiej. wyd. Wolters Kluwer Polska, Kraków 2003; S. Michalkiewicz, Fundamenty Ładu Gospodarczego, w Gospodarka, nr 236 ( r.), za polskiejutro.com/art.php?p=9207 (odczyt ) 84 H. Cholaj, Transformacja Systemowa w Polsce, wyd. UMCS, Lublin 1998, str Por.: I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej op. cit., str. 12; pod, red. J. Szomburg, Polityka regionalna państwa pośród uwikłań instytucjonalno - regulacyjnych, IBnGR, Gdańsk 2001; T. G. Grosse, Polityka regionalna Unii Europejskiej. Przykład Grecji, Włoch, Irlandii i Polski, ISP Warszawa 2004; Ocena pierwszych miesięcy członkostwa Polski w UE fakty i mity, pod. red. P. Gas, Instytut Studiów Strategicznych, Kraków Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 op. cit. 87 Rozporządzenie Rady z 21 czerwca 1999 wprowadzające ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych (1260/1999/WE), pkt Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia op. cit. 17

18 Rysunek nr 3 Podejmowanie interwencji na poziomie regionów Opracowanie własne Zintegrowany charakter podejmowania interwencji na poziomie regionów UE wynika również z Narodowego Planu Rozwoju RP (NPR). Jest to dokument programowy, stanowiący podstawę planowania poszczególnych dziedzin interwencji strukturalnych, jak i zintegrowanych wieloletnich programów operacyjnych o charakterze horyzontalnym i regionalnym. NPR zawiera propozycje całokształtu celów, działań oraz wielkości interwencji Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności ukierunkowanych na zmniejszanie dysproporcji w rozwoju społeczno gospodarczym pomiędzy krajami UE. Interwencji państwa (ale nie tylko na poziomie regionów) można spodziewać się szczególnie w obszarach, gdzie rynek okazał się niesatysfakcjonującym systemem regulacyjnym. W gruncie rzeczy we Wspólnocie nie istnieją inne mechanizmy interwencji 89 poza mechanizmem o charakterze redystrybucji środków finansowych Funduszy Strukturalnych, zaś sama interwencja nie wykracza poza ramy tego, co jest konieczne do osiągnięcia zakładanych celów i stwarza stosunkowo harmonijny rozwój regionów UE. Warto zaznaczyć, iż interwencje UE dość często powodują też tzw. efekt dźwigni, który zachodzi, gdy wraz z uruchomieniem środków publicznych na realizację określonych działań wzrasta zaangażowanie sektora prywatnego w ich finansowanie. Reasumując, istota polityki regionalnej zawiera się w następujących kluczowych zagadnieniach 90 : - promowanie, rozwój i dostosowanie strukturalne regionów opóźnionych w rozwoju, - wspieranie gospodarcze i społeczne konwersji obszarów znajdujących się w sytuacjach problemów strukturalnych, - wspieranie, dostosowanie i modernizacja polityk i systemów szkolenia, kształcenia oraz zatrudnienia. 89 Wyjątek stanowi Europejski Bank Centralny. 90 J. Olbrycht w artykule Polska wobec nowej polityki spójności. Rekomendacje dotyczące polityki regionalnej w Polsce po roku 2006 zaznacza, również iż istotą polityki regionalnej jest m.in. podejmowanie takich interwencji na poziomie regionów, które mają charakter zintegrowany. Unikanie nieskoordynowanych działań sektorowych może korzystnie wpłynąć na uruchamianie mechanizmów prorozwojowych (źródło: /search?q=cache:LNBxjsRT1FYJ:www.janolbrycht.pl/dwnld/Pwnps.doc+istota+polityki+regionalnej&hl=pl&ct=cln k&cd=2&gl=pl, odczyt ). 18

19 Z dość różnorodnych i nawet skomplikowanych teorii regionalistycznych, zgodnie z niektórymi badaczami 91, w zasadzie wyłaniają się dwa podejścia i n s t y t u c j o n a l n e i e w o l u c y j n e. Układ i n s t y t u c j o n a l n y w odniesieniu do rozwoju regionalnego posiada takie cechy, jak wielość i różnorodność organizacyjna, nazywana za Aminem i Thriftem gęstością instytucjonalną, występowanie sieci koordynacji, zapewniających współdziałanie wielu i różnych funkcjonalnie organizacji, występowanie reguł i praktyk chroniących konkurencję. Regionalny układ instytucjonalny o takich cechach najlepiej sprzyja przedsiębiorczości i innowacyjności, bez czego region nie może uzyskać strukturalnej zdolności konkurencyjnej 92. Podejście e w o l u c y j n e zaś, choć ma charakter raczej elastyczny i uwzględnia poszczególnie cele etapowe, jednak z perspektywy czasu wymaga dłuższego okresu wdrażania. Trudno też nie zgodzić się z sugestiami 93, iż nowoczesne podejścia do regionalistyki 94 są głęboko osadzone w procesach globalizacji i jednocześnie są skutkiem ogólnych zmian zachodzących we współczesnych społeczeństwach. W dość widoczny sposób zjawiska te pojawiają się również na szczeblu funkcjonowania władzy samorządowej, co nakłada na nich dodatkowe tzw. obowiązki dostosowawcze do w/w nowych realiów. Otóż powstały obraz można schematycznie przedstawić jak na rysunku nr 3. Rysunek nr 4 Regionalistyka a procesy globalizacji Opracowanie własne Jednak pełny obraz przesłanek nowoczesnych modeli polityki regionalnej w UE wymaga rozdzielenia ich na czynniki: e n d o g e n i c z n e (wewnętrzne) e g z o g e n i c z n e (zewnętrzne) oraz o k r e ś l a j ą c e e n d o g e n i c z n ą z d o l n o ś ć r e a g o w a n i a n a z m i a n y w m a k r o o t o c z e n i u. W skład grupy czynników endogenicznych (szczególnie ważnych z punktu widzenia niniejszego opracowania) wchodzą elementy, które określają zdolność rozwojową zasobów w poszczególnych etapach rozwoju regionalnego. Tabela nr 2 Skład grupy czynników endogenicznych Zasoby struktura ludności wg wieku i wykształcenia 91 Por.: J. Hausner, Modele polityki regionalnej w Polsce, w Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/5/2001; T. G. Grosse, Wpływ procesów globalnych i integracji europejskiej na Polski system polityki regionalnej, w Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/5/2001; G. Gęsicka, Kontrakty wojewódzkie instrumenty rządowej polityki regionalnej w systemie wdrażania nowej polityki spójności, Opracowanie wykonane na zlecenie MGiP, Warszawa 2004; Model instytucjonalny polityki rozwoju regionalnego w Polsce, praca zbiorowa, pod. red. J. Szlachta, J. Szomburg, wyd. IBnGR, Gdańsk 2000; Polityka regionalna państwa pośród uwikłań instytucjonalno - regulacyjnych, praca zbiorowa, pod. red. J. Szomburg, Warszawa 2001; J. Kot, Polityka regionalna Polski w latach , w Ekonomiczno - organizacyjne uwarunkowania rozwoju regionu teoria i praktyka, pod. red. D. Stawasz, wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2004; T. Zarycki, Interdyscyplinarny model stosunków centro peryferyjnych, w Studia regionalne i lokalne, nr 1/27, wyd. nauk. Scholar, Warszawa 2007 itd. 92 J. Hausner, Modele polityki op. cit., str. 6 oraz por.: Administracja publiczna, pod. red. J. Hausner, PWN, Warszawa Por.: A. Kukliński, O nowym modelu polityki regionalnej, w Studia Regionalne i Lokalne, nr 4/14/2003; J. Hausner, Modele polityki op. cit.; por.: J. Olbrycht, Status regionów a programowanie na poziomie regionalnym w Perspektywy rozwoju lokalnego i regionalnego w warunkach akcesji Polski do Unii Europejskiej / Programowanie Zarządzanie Zmiany Społeczno Ekonomiczne, praca zbiorowa, pod. red. A. Barcik, R. Barcik, wyd. ATH Bielsko-Biała, Ustroń, 2004, str ; K. Czuboch op. cit.. 94 W swojej istocie r e g i o n a l i s t y k a, to ogół informacji o regionie lub badanie możliwości rozwoju regionu w zakresie warunków fizyczno-geograficznych, kulturalnych, ekonomicznych (por.: Regionalistyka, za portalwiedzy.onet.pl/113772,,,,regionalistyka,haslo.html, odczyt ) 19

20 demograficzne Regionalny ekosystem Infrastruktura Gospodarka regionalna Przestrzeń regionu kwalifikacje zawodowe warunki życia oraz integracja społeczności infrastruktura intelektualna oraz instytucje i usługi społeczne aktywność społeczeństwa w działalności samorządów terytorialnych i organizacjach społecznych komponenty i zasoby środowiska przyrodniczego stan zanieczyszczenia i dewastacji środowiska potencjał rozwojowy infrastruktury ekologicznej i świadomość ekologiczna instytucje i urządzenia infrastruktury technicznej o zasięgu lokalnym i regionalnym potencjał rozwojowy infrastruktury inwestycje infrastrukturalne zasobność budżetów gmin, powiatów i regionu baza ekonomiczna miast i regionu przedsiębiorczość zdolność do innowacji(ujawnienie i rozwijanie nowych technik i technologii) skala i struktura rynków lokalnych i regionalnych samorządowa oferta korzyści zewnętrznych konkurencyjność regionu dostępność przestrzenna warunki fizjograficzne kompozycja i ład przestrzenny wartość przestrzeni skuteczność marketingu przestrzeni Opracowanie własne W relacjach czynników endogenicznych i egzogenicznych trzeba brać pod uwagę również następujące elementy: elastyczność struktury gospodarki regionu, wewnętrzne możliwości kapitałowe, aktywność i otwartość polityki regionalnej, kompetencje i kwalifikacje władzy regionalnej i lokalnej, aktywność społeczności, infrastruktura i zasoby intelektualne itd. W literaturze przedmiotu badacze zaznaczają, iż model rozwoju regionalnego może mieć charakter o d ś r o d k o w y 95 lub z e w n ę t r z n y 96, zaś czynniki rozwoju regionalnego konstytuują następujące wymiary: - gospodarczy: podstawowe zasoby gospodarki, zróżnicowane sfery gospodarcze, rozwój sektora MSP, rozwój przedsiębiorczości, - p r z e s t r z e n n y : zagospodarowanie przestrzenne, - i n f r a t e c h n i c z n y : sieć transportowa, kolej, stan dróg, itp., - ś r o d o w i s k o w y : degradacja środowiska naturalnego, infrastruktura ekologiczna, - s p o ł e c z n o - k u l t u r o w y : związany z kapitałem ludzkim, np. poziom wykształcenia Źródła rozwoju regionalnego tkwią w wewnętrznym potencjale i kreatywności społeczności lokalnej. 96 Przesłanką rozwoju są wymierne korzyści porównywalnie wynikające z przestrzeni różnorodności kosztów produkcji. 97 Niektóre źródła przedstawiają czynniki rozwoju regionalnego w nieco innej symbiozie. Np. w opracowaniu Rozwój regionalny w warunkach reformy europejskiej polityki spójności w latach (pod red. Szlachty J i Woźniaka J, wyd. PAN, Warszawa 2007) mamy następujący schemat: 20

21 Zaznaczmy też, iż modele rozwoju regionalnego można również klasyfikować jako h o r y z o n t a l n e i w e r t y k a l n e. W modelu horyzontalnym dominantami mogą być czynniki odśrodkowe zaś w wertykalnym zewnętrzne. W świetle przytoczonych rozważań można kompleksowo ująć zaproponowane przez Radę Europy modele regionów, które swoją drogą charakteryzują rozwój polityki regionalnej 98 : Tabela nr 3 Modele regionów Regiony z uprawnieniami do uchwalania prawa pierwotnego, których istnienie jest gwarantowane w Model 1 Konstytucji lub Porozumieniu na szczeblu federalnym, i nie może być podważane bez ich woli. Model 2 Model 3 Model 4 Model 5 Model 6 Regiony z uprawnieniami do uchwalania prawa pierwotnego, których istnienie nie jest zagwarantowane ani w Konstytucji, ani w Porozumieniach federalnych. Regiony z uprawnieniami do uchwalania aktów prawnych w ramach ustalonych w legislacji krajowej, których istnienie jest zagwarantowane w Konstytucji. Regiony z uprawnieniami do stosowania prawa i innych aktów prawa regionalnego w ramach obowiązującego prawa krajowego, których istnienie nie jest zagwarantowane w Konstytucji. Regiony z uprawnieniami do podejmowania decyzji, posiadające ciała stanowiące wybrane bezpośrednio przez mieszkańców. Regiony z uprawnieniami do podejmowania decyzji, posiadające ciała stanowiące pochodzące z wyborów pośrednich, stanowiące reprezentację innych władz lokalnych. Opracowanie własne na podstawie J. Olbrycht, Status regionów a programowanie op. cit., str Wszystkie modele są funkcjonalne. Zgodnie z literaturą przedmiotu 99, model 1 jest charakterystyczny dla regionów belgijskich, landów niemieckich i tych regionów włoskich, które posiadają specjalny status. Model 2 jest typowy dla regionów hiszpańskich (chodzi o tzw. wspólnoty autonomiczne) oraz szkockich i północno-irlandzkich. Trzeci model występuje w regionach czeskich i włoskich (poza w/w regionami o specjalnym statusie). Model 4 cechuje regiony Walii i polskie województwa (analiza przeprowadzona przez Radę Europy wykazuje że Konstytucja RP przewiduje utworzenie samorządu regionalnego ale nie traktuje tego zapisu jako konstytucyjnej gwarancji funkcjonowania regionów) 100. Model 5 wykorzystywany jest przez regiony duńskie, szwedzkie i francuskie, zaś model 6 występuje w Finlandii. W kwestii praktycznych aspektów rozwoju regionalnego warto też uwypuklić znaczenie Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego (KSRR). Jest to istotny dokument, który ma kompleksowy i 98 Por.: Final activity report of the Steering Commitee on Local and Regional Democracy (CDLR) to the Commitee of Minister on the complation of the groundwork for the elaboration of legal instrument on regional self-government, oraz Final Activity Report of the Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) Conference of European ministers responsible for local and regional government, 13th Session, Helsinki, June J. Olbrycht, Status regionów a programowanie op. cit., str J. Olbrycht, Status regionów a programowanie op. cit., str

22 średniookresowy charakter i odnosi się do prowadzenia polityki rozwoju społeczno-gospodarczego kraju w ujęciu wojewódzkim. KSRR określa cele i priorytety rozwoju Polski w wymiarze terytorialnym, zasady i instrumenty polityki regionalnej, nową rolę regionów w ramach polityki regionalnej oraz zarys mechanizmu koordynacji działań podejmowanych przez poszczególne resorty. KSRR wprowadza szereg modyfikacji sposobu planowania i prowadzenia polityki regionalnej w Polsce, a wraz z nimi różnych polityk publicznych mających największy wpływ na osiąganie celów 101 określonych w stosunku do terytoriów. Wiele propozycji dotyczy zarządzania politykami ukierunkowanymi terytorialnie i obejmuje zagadnienia współpracy, koordynacji, efektywności, monitorowania i ewaluacji. Dokument zakłada m. in. dalsze wzmacnianie roli regionów w osiąganiu celów rozwojowych kraju i w związku z tym zawiera propozycje zmian roli samorządów wojewódzkich w tym procesie oraz modyfikacji sposobu udziału w nim innych podmiotów publicznych 102. Wynika z tego, że nie tylko polityka regionalna jest w w/w dokumencie rozumiana szerzej niż dotychczas, lecz też większa jest rola samorządów w jej realizacji. Czyli polityka regionalna jest tą interwencją publiczną, która realizuje cele rozwojowe całego kraju przez działania ukierunkowane terytorialnie. W każdym razie głównym poziomem planowania i realizacji pozostaje układ regionalny 103. Szczególna rola samorządów uwidocznia się, gdy analizujemy szczegółowe propozycje przedstawione w KSRR, które dotyczą przede wszystkim: - odejścia od postrzegania polityki regionalnej wyłącznie przez zróżnicowania przestrzenne mierzone na poziomie regionów na rzecz wykorzystania potencjałów endogenicznych terytoriów dla osiągania celów rozwoju kraju kreowania wzrostu, zatrudnienia i spójności, - odejścia od podziału na polityki inter- i intraregionalną, na rzecz jednej, wspólnej polityki (ze wspólnymi celami) określającej cele w odniesieniu do terytorium dla wszystkich podmiotów publicznych, każdy z tych podmiotów realizuje inne zadania zgodnie ze sferą swojej kompetencji, - stymulowania konkurencyjności w skali regionalnej, krajowej i międzynarodowej, jak również wspomagania rozprzestrzeniania procesów rozwoju z ośrodków najszybciej rozwijających się na pozostałe obszary kraju, - większej efektywności działań w ramach polityki regionalnej przez skoncentrowanie interwencji polityki regionalnej na wybranych obszarach tematycznych i przestrzennych (obszarach strategicznej interwencji), - wprowadzenia kompleksowego systemu integracji i koordynacji polityk publicznych mających istotny wpływ terytorialny z celami polityki regionalnej określonymi dla poszczególnych terytoriów, - wprowadzenia nowych instrumentów partnerstwa i koordynacji działań ukierunkowanych terytorialnie - kontraktu terytorialnego, - racjonalizacji systemu zarządzania i finansowania polityk publicznych, przez określenie najbardziej efektywnego poziomu dostarczania usług publicznych, - zwiększenia efektywności polityki regionalnej m.in. przez szerokie zastosowanie zasady warunkowości i mechanizmów konkurencji w dostępie do środków publicznych jako nagrody opartej o realizację założonych wskaźników rzeczowych, 101 KSRR zakłada, że cel 1 jest zorientowany na działania pro-konkurencyjne, cel 2 - na przeciwdziałanie marginalizacji oraz przezwyciężenie silnie skoncentrowanych terytorialnie trudności rozwojowych, zaś cel 3 - na kwestię sprawności w sferze instytucjonalnej (por.: (Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego Synteza, wyd. MRR, Warszawa 2010, str. 9-12). 102 Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego , za mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/polityka_regionalna/ksrr_2010_2020/strony/default.aspx 103 Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego , za mrr.gov.pl op. cit. 22

23 - przemodelowania systemu finansowania polityki regionalnej przez oparcie go o wieloletni plan finansowy i kontrakty terytorialne 104. KSRR zawiera zasadniczo 3 kierunki interwencji, w których rola samorządów będzie najważniejsza: - K o n k u r e n c y j n o ś ć (wykorzystywanie potencjałów silnych, rozprzestrzenianie potencjałów do słabszych; obejmuje terytoria o największych zdolnościach do kreowania wzrostu, mniejsze ośrodki miejskie, obszary wiejskie, obszary funkcjonalne o wyraźnej specjalizacji przestrzennej); - S p ó j n o ś ć (przezwyciężenie trudności rozwojowych, przeciwdziałanie marginalizacji najsłabiej rozwijających się obszarów, przyspieszenie procesów restrukturyzacyjnych, poprawa dostępu do dóbr i usług publicznych; obejmuje obszary o najsłabszych w skali kraju wskaźnikach); - S p r a w n o ś ć (wzmacnianie wymiaru strategicznego; poprawa jakości zarządzania; usprawnienie koordynacji; zwiększenie współpracy; zwiększenie aktywności) 105. Przy analizie tej materii brano też uwagę (choć dość ogólnikowo), iż istotnymi elementami zwiększającymi efektywność polityk publicznych są kwestie związane z racjonalizacją systemu finansowania polityk publicznych, m.in. usprawnieniem systemu redystrybucji środków publicznych, dokończeniem reform w obszarze wieloletniego finansowania, zadaniowej konstrukcji budżetu oraz zmianami systemu finansowania jednostek samorządu terytorialnego [ ], co stanowi wyzwanie warunkujące sprawną realizację nowej polityki regionalnej 106. Schematycznie, system realizacji celów KSRR wraz z przyporządkowanymi instrumentami planistycznymi po roku 2013 można przedstawić w następujący sposób: Tabela nr 4 System realizacji celów KSRR Cel 1 Cel 2 Cel 3 Ramowe zintegrowane programy regionalne (dla każdego województwa) obejmujące działania obecnie współfinansowane w ramach EFRR, EFS, EFRROW, środków krajowych K O O R D Y N A C J A Krajowy Program na rzecz konkurencyjności Możliwy odrębny program operacyjny dla obszaru metropolitalnego Warszawy Program Operacyjny Polska Wschodnia Inne programy realizacji celu 2 skierowane na określone obszary problemowe Plan działań na rzecz wzmocnienia administracji do zarządzania rozwojem Możliwy horyzontalny Program rozwoju (bądź program operacyjny) wsparcia instytucjonalnego Projekty w ramach różnych programów: ramowych zintegrowanych programów regionalnych, komponentów programów krajowych celu 1, programów realizacji celu 2 (PO PW, EWT, inne) Programy współpracy terytorialnej realizowane w ramach polityki spójności i polityk zewnętrznych Sektorowe programy operacyjne i programy rozwoju oraz inne programy wdrożeniowe skoordynowane w procesie kontraktu terytorialnego Opracowanie: Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego Synteza op. cit., str. 17 Podsumowując, dodajmy, że na rzecz ewolucyjnego podejścia do KSRR przemawia też fakt, iż okres jej obowiązywania wyznaczony jest do roku Taki horyzont czasowy pozwoli na wdrożenie wielu proponowanych instrumentów i jednocześnie obejmie całą przyszłą perspektywę finansową UE (prawdopodobnie ), co będzie miało podstawowe znaczenie dla sposobu wykorzystywania środków Unii Europejskiej w ramach koncepcji nowej polityki regionalnej zawartej w tym dokumencie. Zakłada się przy tym, że poszczególne zapisy dokumentu są wdrażane stopniowo od 2010 roku tak, aby całość proponowanych zmian o charakterze instytucjonalno-prawnym była gotowa przed rokiem Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego , za mrr.gov.pl op. cit. 105 Por.: Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego Synteza op. cit. 106 Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego op. cit., str Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego , za mrr.gov.pl op. cit. 23

24 1.3. DECENTRALIZACJA W PROCESACH ROZWOJU REGIONALNEGO (DETERMINANTY POLITYKI REGIONALNEJ) Współczesne podejście do rozwoju regionalnego mocno akcentuje orientację na wzmacnianie konkurencyjności regionów jako podstawowy kierunek polityki regionalnej. Rozwijanie i upowszechnianie tego podejścia oznacza praktyczne przezwyciężenie dotychczas dominującego dążenia do wyrównywania poziomu rozwoju regionów 108. Określona część różnic międzyregionalnych jest skutkiem rozwoju historycznego i ma głębokie korzenie w kulturze lokalnej, co jednak w dość skuteczny sposób utrudnia przeprowadzenie gruntownych zmian. Warto nadmienić, iż w Polsce najczęściej spotykane w literaturze przedmiotu modele polityki regionalnej dzielą się na 2 zasadnicze koncepcje: c e n t r a l i s t y c z n o - w y r ó w n a w c z e i d e c e n t r a l i s t y c z n o - k o n k u r e n c y j n e. Zanim omówimy tę kwestię, zaznaczmy od razu, iż pojęcie decentralizacji wiąże się z zasadą subsydiarności (pomocniczości) i potrzebą stworzenia w państwie takiego modelu organizacji administracji publicznej, w którym decyzje dotyczące spraw publicznych byłyby podejmowane możliwie najbliżej miejsca ich realizacji. Oznacza to, że odpowiedzialność powinna spoczywać na szczeblu najbliższym, w zależności od kompetencji poszczególnych szczebli i poszukiwanej skuteczności 109. Otóż wiele argumentów jednoznacznie przemawia na rzecz decentralistycznokonkurencyjnego modelu polityki regionalnej pod warunkiem, iż m. in. brane są pod uwagę niżej wymienione czynniki: - odpowiednia koordynacja na poziomie rządowych programów sektorowych i regionalnych oraz na poziomie regionalnym-koordynacja programowania i wdrażania konkretnych instrumentów pomocowych, - wyraźnie ukierunkowana i długofalowa polityka rządu centralnego wobec regionów żeby nie doszło do chaotycznych procesów rozwojowych, - wyjątkowo ostrożne podejście do powierzania państwu funkcji modernizacyjno-rozwojowych i interwencjonistycznych, - jednolita wizja usytuowania administracji publicznej / rządowej w systemie władzy wykonawczej państwa, - konieczność powstania audytu obywatelskiego, brak którego osłabia zabezpieczenie interesu publicznego 110. Po okresie ponad 15-letniej transformacji systemowej (choć nie brakuje stwierdzeń, że ona wciąż trwa), można powiedzieć, iż zdecydowanie zmienił się udział państwa w gospodarce i jego rola w zarządzaniu nią (na rzecz regionów). Wiąże się to ze zmianą całej struktury podmiotowej gospodarki, która transformowała się m. in. dzięki powstaniu nowego rodzaju podmiotów gospodarczych regionów. Koniecznością stał się nowy podział kompetencji między graczami gospodarczymi, który stworzył nowe pola tak współpracy jak i rywalizacji między przeróżnymi podmiotami gospodarczymi 111. Do połowy lat 90 ych XX w. w wielu badaniach panowało przekonanie iż coraz mniejsza jest rola państwa w gospodarce, bowiem: - państwo przekazywało (i wciąż przekazuje) swoje uprawnienia instytucjom ponadnarodowym oraz regionalnym i lokalnym, - następował silny postęp liberalizacji życia gospodarczego oraz prywatyzacja (tendencja ta trwa aż do dnia dzisiejszego), 108 Por.: J. Hausner, Status regionów a programowanie op. cit., str E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, str Por.: T. G. Grosse, Przykłady polityki publicznej wobec regionów peryferyjnych w Międzynarodowym Przeglądzie Politycznym, nr 16; J. Hausner, Status regionów a op. cit.; European Governance a white paper, Commission of the European Communities, Brussels, , COM(2001) J. Hausner, Postfordowski paradygmat przemysłowy w Gospodarka Narodowa, nr 4/

25 - wciąż wzrastała (i wzrasta) siła korporacji transnarodowych. Można było odnieść wrażenie, iż jesteśmy u progu umierania państwa. Wszystko wciąż wskazuje na to, iż realna władza regionów może doprowadzić do symboliczno-reprezentacyjnych funkcji władzy centralnej. W roku 2000 w tej sprawie swoje stanowisko zajęła europejska organizacja samorządowa Rada Gmin i Regionów Europy, przyjmując dokument pt. Good governance in Europe today, w którym jednoznacznie wskazuje, iż zwiększenie efektywności polityki UE wymaga zapewnienia dobrego zarządzania powiązanego z zasadą subsydiarności, która pozwoli poszerzyć uczestnictwo obywateli i zmniejszy deficyt demokratyczny 112. Rada wyraźnie domagała się od instytucji unijnych otwartości i partnerstwa oraz zwracała uwagę, iż te same zasady powinny być wprowadzane praktycznie na każdym szczeblu władzy. Skutkiem prac Rady stała się pośrednia charakterystyka przynajmniej części nowej roli władz publicznych, bowiem w 2001 r. Rada opublikowała swoje stanowisko w którym zaproponowała aż 7 podstawowych zasad, na których powinien być zbudowany nowoczesny model zarządzania europejskiego: innymi słowy nowa rola władz publicznych. Najważniejsza z nich zasada partnerstwa, głosi, iż żadna sfera władzy publicznej nie może sama sprostać zadaniom stojącym przed Europą a jedynie skuteczne w tym zakresie jest partnerstwo pomiędzy wszystkimi sferami. Skuteczne partnerstwo może mieć dwojaki charakter: p i o n o w y (pomiędzy UE, władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi w realizacji polityki unijnych) oraz p o z i o m o w y (pomiędzy a k t o r a m i regionalnymi, czyli podmiotami prywatnymi i publicznymi, partnerami społecznymi i przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego) 113. Rada jednocześnie zdecydowanie podkreśliła konieczność zachowania równowagi pomiędzy władzami lokalnymi i regionalnymi, a także pomiędzy różnymi typami władz regionalnych bez preferowania najsilniejszych regionów z uprawnieniami legislacyjnymi 114. A zatem, nowa rola władz publicznych powinna wiązać się przede wszystkim z lepszą i konkretną identyfikacją potrzeb regionalnych i bardziej skutecznym gospodarowaniem zasobami lokalnymi. Przynajmniej na obecnym etapie służy temu w/w zasada subsydiarności. Przypomnijmy, iż w ramach tej zasady (w określonym stopniu) i n i c j a t y w a i (w dużej mierze) o d p o w i e d z i a l n o ś ć za wdrażanie polityk rozwoju regionalnego przekazywana jest: obywatelom, organizacjom pozarządowym, instytucjom o zasięgu lokalnym bądź regionalnym, społecznościom lokalnym itd. Promowanie nowych form zarządzania europejskiego jest jednym z zasadniczych celów zarysowanych przez KE w roku 2001, gdy została opublikowała Biała Księga w sprawie zarządzania publicznego 115. Dostrzegając funkcjonowanie demokracji lokalnej i regionalnej jako sposobu dotarcia do obywateli, Komisja Europejska odniosła się do wyrażanych opinii i potwierdziła, że sposób w jaki funkcjonuje aktualnie Unia nie pozwala na pełną realizację wielopoziomowego partnerstwa, w którym rządy angażowałyby regiony i miasta w realizację polityk europejskich. [ ] Regiony i miasta odczuwają często, że pomimo ich rosnącej odpowiedzialności za wdrażanie polityk EU, ich rola jako reprezentatywnego i pochodzącego z wyborów kanału wzajemnych oddziaływań z mieszkańcami dotyczącego polityki Unii nie 112 Por.: Good governance in Europe today, deklaracja zjazdu Rady Gmin i Regionów Europy (CEMR) w Oulu ( r.); A White Paper on European governance, Enhancing Democracy in the European Union: A Stronger Involvement for Local and Regional Government, CEMR Position Paper Preliminary Draft; J. Olbrycht Status regionów a programowanie op. cit., str Szerzej zob.: Good governance op. cit.; A White op. cit.; J. Olbrycht, Status regionów op. cit., str Czyli transformacja roli władz publicznych może się odbywać przede wszystkim w dwóch wymiarach: strukturalnie (państwo staje się bardziej elastyczne i zdolne do sterowania bądź koordynowania zmianami oraz działaniami r ó ż n y c h podmiotów itd.) oraz f u n k c j o n a l n e (państwo wciąż ogranicza swoją bezpośrednią ingerencję w procesy gospodarcze na rzecz działań systemowych a nawet ponadnarodowych). 115 European Governance a white paper, Commission of the European Communities, Brussels, , COM(2001)

26 jest wykorzystywana 116. Aby złagodzić ewentualne napięcia na linii Obywatel Urząd Region Rząd 117 i wytoczyć kierunki nowej roli władz publicznych oraz zasad zarządzania publicznego, Biała Księga proponuje: - o t w a r t o ś ć : instytucje powinny aktywnie komunikować się co UE robi i jakie podejmuje decyzje oraz używać języka dostępnego i zrozumiałego dla ogólnej społeczności; - u c z e s t n i c t w o : jakość, stosowność i efektywność polityk UE zależy od zapewnienia szerokiego udziału mas przez politykę łańcucha od koncepcji do wdrażania; - p r z e j r z y s t o ś ć : działania w procesach ustawodawczych i wykonawczych powinny być przejrzyste. Na każdym szczeblu wymaga się od wszystkich zaangażowanych w rozwój i wdrażanie polityki UE bardziej przejrzystych i odpowiedzialnych działań; - e f e k t y w n o ś ć : polityki muszą być efektywne i we właściwym czasie dostarczać co jest wymagane na podstawie wyraźnych celów, z oceną przyszłego wpływu i z przeszłym doświadczeniem; - s p ó j n o ś ć : polityki i działania muszą być powiązane i łatwo zrozumiałe. Spójność wymaga też politycznego przywództwa i silnej odpowiedzialności ze strony Instytucji aby zapewnić zgodne podejście w obrębie kompleksowego systemu 118. Nawet bez głębokiej analizy widać, iż zalecenia Białej Księgi są do realizacji przez wiele lat i trzeba się zgodzić ze stwierdzeniem, iż skomplikowane oblicze współczesnej roli władz publicznych oraz segmentacji struktur zarządzania publicznego stanowi odpowiedź na szereg problemów społecznych i systemów politycznych 119. Jako jedno z dość precyzyjnych określeń nowej roli władz publicznych, warto przytoczyć słowa T. G. Grossea, który podkreśla również, iż współczesna polityka rządu powinna określać jedynie ogólne ramy programowe i stwarzać możliwości szerokiego wyboru indywidualnej ścieżki rozwoju dla poszczególnych województw 120. W tej charakterystyce nowej roli władz publicznych można dostrzec dwa elementy: k r e o w a n i e oraz m o n i t o r o w a n i e polityki regionalnej jako zasadniczej roli administracji publicznej. Powstaje zatem obraz przedstawiony na rysunku nr 5. Rysunek nr 5 Nowa rola władz publicznych Opracowanie własne D. Hübner 121 zaznacza m. in. strategiczne podejście do wdrażania nowej polityki spójności przez państwa członkowskie, regiony i miasta. Strategiczne Wytyczne Wspólnoty tym razem dość wyraźnie pokazują w jaki sposób strategia rozwoju regionalnego powinna integrować priorytety wspólnotowe, 116 J. Olbrycht, Status regionów op. cit., str Por.: G. Magakian, M. Magakian, Vademecum Młodego Obywatela, wyd. Stowarzyszenie ERWIN, Ostrowiec Św., 2006, G. Magakian, M. Magakian, Obywatel Urząd Prawu, wyd. Stowarzyszenie ERWIN, Ostrowiec Św., European Governance a white paper op. cit., , COM(2001) 428, str Por.: J. Monnet Working Paper no.6/01, Symposium: Mountain or Molehill?, A Critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance, Christian Joerges, Economic order technical realization - the hour of the executive: some legal historical observations on the Commission White Paper on European governance, str Por.: T. G. Grosse, Przykłady polityki publicznej op. cit. 121 D. Hübner, Jakiej Europy potrzebujemy? Polityka spójności w latach i jej znaczenie dla Unii Europejskiej, SPEECH/07/6 Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice, 11 stycznia 2007, str

27 krajowe i regionalne, by znaleźć najbardziej efektywny sposób wspierania rozwoju regionalnego. Zgodnie z tą logiką, poszczególne zadania władzy można skategoryzować następująco: - uczynienie z regionów i miast miejsc atrakcyjnych dla nowych inwestycji, - budowanie innowacyjności, przedsiębiorczości i gospodarki opartej na wiedzy, - stworzenie większej ilości lepszych miejsc pracy 122. Otóż syntetyzując wyżej przedstawione elementy, można scharakteryzować nową rolę władz publicznych jako działania, które są skierowane do kreowania, finansowania / współfinansowania oraz monitorowania polityki regionalnej, zaś ich podstawowe zadania to: - wzorować się na dobrych praktykach, które przyniosły pozytywne skutki dla wzrostu i zatrudnienia, - realizować cel zrównoważonego rozwoju i wzmagać synergię między wymiarami gospodarczym, społecznym i środowiskowym. W strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia podkreśla się m. in. rolę środowiska w odniesieniu do wzrostu, konkurencyjności i zatrudnienia, - wdrażać cel wspierania równości kobiet i mężczyzn na wszystkich etapach opracowywania i realizacji programów i projektów, - podejmować odpowiednie kroki w celu zapobiegania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną na poszczególnych etapach wdrażania funduszy. Kwestia efektywnej i wydajnej decentralizacji jest szczególnie istotna w Polsce, która musi przekształcić dawny, scentralizowany ustrój w ustrój demokratyczny, służący potrzebom swych obywateli 123. W świetle powyższych faktów można wywnioskować, że konieczność efektywnych form finansowania samorządów bierze swój początek również z faktu, iż mają one szereg obowiązków, które bezpośrednio wynikają z decentralizacji. Innymi słowy, coraz większe są oczekiwania od samorządu, bowiem z decentralizacją wiążą się różnorakie korzyści, gdyż przyczynia się ona do: - stabilizacji i pogłębienia demokracji poprzez tworzenie warunków do zwiększenia partycypacji społecznej, - poprawy efektywności usług publicznych i lepszego ich dostosowania do potrzeb społecznych, - zwiększenia odpowiedzialności za świadczenie usług publicznych dzięki ściślejszemu i bardziej przejrzystemu powiązaniu korzyści lokalnych usług publicznych z ich kosztami, - pobudzania konkurencji między jednostkami terytorialnymi, - zmniejszenia sektora publicznego w gospodarce i poprawy jej efektywności, - zmiany orientacji w podejściu do klienta i traktowania go nie jak konsumenta, ale jak obywatela 124. Jak wynika z przytoczonych sądów, decentralizacja ma dość specyficzny i skomplikowany charakter. W dynamicznym ujęciu oznacza ona przekazywanie zadań i środków na ich realizację z wyższych, na rzecz niższych szczebli jednostek organizacyjnych. W ujęciu statycznym, jest to stan wyposażenia niższych niż centralny szczebli organizacyjnych w zadania i środki ich realizacji, przy 122 Por.: Decyzja Rady z dnia 6 października 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności (2006/702/WE); D. Hübner, Jakiej Europy potrzebujemy? op. cit. 123 ABC samorządu terytorialnego: poradnik nie tylko dla radnych, pod red. B. Imiloczyk, wyd. FRDL, Warszawa 2006, str C. Ugaz, Decentralization and The Provision and Financing of Social Services: Concepts and Issues, UNU/WIDER, Helsinki 1997, str. 6, za Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, praca zbiorowa pod red. A. Zalewskiego, wyd. SGH, str

28 prawnym zabezpieczeniu samodzielności tych szczebli 125. Literatura przedmiotu wyróżnia szereg rodzajów decentralizacji 126, wśród których podstawowe znaczenie ma decentralizacja terytorialna, oznaczająca przenoszenie zadań i środków ich realizacji na rzecz niższych szczebli władzy publicznej (jednostek samorządu terytorialnego). Obok niej, jako formę uzupełniającą (a czasami konkurencyjną) wyróżnia się tzw. decentralizację funkcjonalną [ ], która ma ograniczony charakter i polega na przenoszeniu niektórych rodzajowo tylko określonych funkcji na rzecz jednostek niższego szczebla 127. Powyższą perspektywę prof. E. Ruśkowski schematyzuje w następujący sposób 128 : Rysunek nr 6 Podstawowe aspekty (filary) decentralizacji E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania op. cit., str. 2 Mamy więc d e c e n t r a l i z a c j ę u s t r o j o w ą, która odgrywa zasadniczą rolę również w przebudowie ustrojowej i z tego powodu nie raz nazywa się również polityczną. Oznacza to wyposażenie JST 129 w demokratycznie wybierane organy przedstawicielskie oraz taki status publicznoprawny, który zapewnia ustrojową niezależność od państwa (podmiotowość publicznoprawną) 130. Następnym filarem jest d e c e n t r a l i z a c j a a d m i n i s t r a c y j n a, która zakłada przyznanie samorządowi terytorialnemu zadań i administracyjnych instrumentów ich realizacji, stosownych do charakteru i szczebla poszczególnych jednostek tego samorządu E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania decentralizacji finansów publicznych, Warszawa 2006, w Główne uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych, NIK 2006, za nik/posiedzenia/glowne-uwarunkowania-i-bariery-w-procesienaprawy-finansow-publicznych.html, str Por.: M. Jastrzębska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2012; Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, praca zbiorowa pod red. A. Zalewskiego, wyd. SGH; E. Kornberger- Sokołowska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012; Regional Policy in Europe: Divergent Trajectories? Reports prepared by the European Regional Policy. Research Consortium (EoRPA) in 2011, wyd. MRD, Warszawa 2012; B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce, wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o. o., Warszawa 2010; Europejskie wyzwania dla Polski i jej regionów, praca zbiorowa pod red. A. Tucholskiej, wyd. MRR, Warszawa 2010 itd. 127 E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania op. cit., str E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania op. cit., str Pod określeniem inwestycji JST trzeba rozumieć ten obszar działań, który ustawa o rachunkowości (z dnia 29 września 1994 r., Dz. U. z 2009 nr 152 poz. 1223) definiuje jako środki trwałe w budowie (są to środki trwałe w okresie ich budowy, montażu bądź też ulepszenie już istniejącego środka trwałego). Inaczej samo pojęcie inwestycji definiuje ustawa - przez inwestycje rozumie ona aktywa nabyte w celu osiągnięcia korzyści ekonomicznych wynikających z przyrostu wartości tych aktywów, uzyskania z nich przychodów w formie odsetek, dywidend (udziałów w zyskach) lub innych pożytków, w tym również z transakcji handlowej; w szczególności chodzi tu o aktywa finansowe oraz te nieruchomości i wartości niematerialne i prawne, które nie są użytkowane przez jednostkę, lecz zostały nabyte w celu osiągnięcia tych korzyści. W jednostkach samorządu terytorialnego (jst) z inwestycjami w rozumieniu w/w ustawy o rachunkowości mamy do czynienia w przypadku długoterminowych aktywów finansowych oraz krótkoterminowych papierów wartościowych (por.: A. Syguda, Inwestycje jednostek samorządowych, w Finanse Publiczne, nr 12/2008). 130 E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania op. cit., str. 2; por. też: J. Regulski, Wnioski z polskich doświadczeń w procesie decentralizacji (skrót referatu wygłoszonego na XIV Dorocznej Konferencji Europejskiej Sieci Organizacji Szkoleniowych Władz Lokalnych i Regionalnych w Krakowie), Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, za google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=15&ved=0cf0qfjaeoao&url=http%3a%2f%2fwww.logincee.org%2ff ile%2f2907%2flibrary&ei=u2_ct9gan8hotqaz_et0dq&usg=afqjcnedxaa3wzkkaud_ulgthgidcwok4q; Z. Gilowska, Samorząd terytorialny - polityka finanse. Samorząd gminny - pierwszy etap decentralizacji, za sztuki.awardspace.info/samorzad/gilowska1.htm itd. 131 E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania op. cit., str. 2; szerzej zob.: S. Flejterski, M. Zioło, Centralizacja i decentralizacja zadań publicznych w świetle wybranych rozwiązań europejskich. Próba oceny, w Studia Regionalne i Lokalne, nr 3(33)/2008; Modele decentralizacji administracji na przykładzie Włoch, za edukateria.pl/praca/modele-decentralizacji-administracji-naprzykladzie-wloch, ; M. Kulesza, Transformacja ustroju administracyjnego Polski ( ), w Studia Iuridica, nr XXXVIII/2000, za wuw.pl/ksiegarnia/tresci/studiaiuridica/38/38_8.pdf itd. 28

29 I nareszcie d e c e n t r a l i z a c j a f i n a n s o w a, oznaczająca przekazanie na rzecz JST odpowiednich publicznych zasobów finansowych i władztwa do dysponowania nimi. W uproszczeniu zwana jest decentralizacją finansów publicznych 132. Szczególnie ten ostatni aspekt jest dla niniejszej publikacji bardzo istotny, bowiem wedle istoty decentralizacji finansów publicznych, następuje przekazywanie ze szczebla centralnego na rzecz samorządu terytorialnego publicznych zasobów finansowych na finansowanie powierzonych zadań (tzw. decentralizacja wydatków), wyposażenie samorządu we własne źródła dochodów oraz możliwości kształtowania ich wysokości (tzw. decentralizacja dochodów), a także przyznanie JST uprawnień do samodzielnego kształtowania form organizacyjnych i planów finansowych oraz ich realizacji (decentralizacja proceduralnoorganizacyjna) 133. Jednak literatura przedmiotu wymienia również konieczność przekazania samorządowi władzy w zakresie zaciągania zobowiązań angażujących posiadane środki [ ] 134. E. Kornberger-Sokołowska podkreśla, iż zasadniczym miernikiem zakresu decentralizacji administracji publicznej jest wskaźnik obliczony na podstawie udziału wydatków podsektora samorządowego w PKB. Więc z tej perspektywy, według danych Eurostatu, Polska plasuje się powyżej średniej europejskiej (14,5%). Drugim istotnym wskaźnikiem jest udział wydatków podsektora samorządowego w wydatkach całego sektora finansów publicznych 135. Z. Niewiadomski zaś zaznacza, że aktualnie miernikiem decentralizacji całego państwa jest zakres zadań i kompetencji samorządu wojewódzkiego 136. Podsumowując powyższe sądy, można stwierdzić, iż w bardzo ogólnym ujęciu decentralizację należy łączyć z: - przekazaniem zadań publicznych do realizacji przez szczeble lokalne samorządu oraz szczebel regionalny, - przyznaniem samorządom praw do samodzielnego decydowania o szczegółowym zakresie i sposobach realizacji zadań publicznych, - posiadaniem odpowiednich środków finansowych do realizacji tych zadań 137. Zróżnicowany rozwój regionalny oraz jego konsekwencje występujące na całym obszarze UE były widoczne z perspektywy politycznej, ekonomicznej, społecznej itd. oraz znajdowały się w centrum uwagi Wspólnoty praktycznie od chwili powstania Traktatu Rzymskiego. Jednak dopiero po wielu latach - w 1987 roku, zostało wyraźnie określone w Jednolitym Akcie Europejskim 138, iż w celu promowania ogólnego harmonijnego rozwoju Wspólnota powinna rozwinąć akcje prowadzące do wzmocnienia swojej ekonomicznej i społecznej spójności. W szczególności Wspólnota powinna działać na rzecz redukcji 132 E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania op. cit., str. 2; szerzej zob.: M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit; Nowe zarządzanie op. cit.; E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit.; Regional Policy in op. cit.; B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit.; Europejskie wyzwania dla Polski op. cit. itd. 133 E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania op. cit., str. 3; por. też: Decentralizacja finansów publicznych w kontekście decentralizacji procesów rozwojowych i rola samorządów w inwestowaniu w rozwój regionów. Ekspertyza dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, wyd. Instytut Badań Strukturalnych, Warszawa E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania op. cit., str. 3; por. też: Decentralizacja finansów op. cit. 135 E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, str ; por. też: M. Bitner, K. S. Cichocki, Finanse podsektora samorządowego w wybranych krajach OECD w latach , w Samorząd Terytorialny, nr 1 2/2012, za samorzad.lex.pl/c/document_library/get_file?uuid=0d05754e-0c2d-4fb8-831d- 1ff6bc1a2e67&groupId=25528; B. Karbownik, G. Kula, Efektywność sektora publicznego na poziomie samorządu lokalnego, w Materiały i Studia, Zeszyt nr 242, wyd. NBP, Warszawa 2009 itd. 136 Z. Niewiadomski, Miejsce samorządu wojewódzkiego w systemie ustrojowym państwa doświadczenia i perspektywy: referat prezentowany na konferencji 10 lat funkcjonowania samorządu województwa, zorganizowanej r. w Pułtusku, za google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0cesqfjaa&url=http%3a%2f%2fwww.mazovia.pl%2fdownloa dstat%2fgfx%2fmazovia%2fpl%2fdefaultaktualnosci%2f547%2f1656%2f1%2f3048.doc&ei=x43ct-j- KoTzsganmNWLDg&usg=AFQjCNENPyOYltys1maBGPii9UhreKB1KQ 137 E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str Art. 130A Jednolitego Aktu Europejskiego. 29

30 zróżnicowań między regionami i ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowanych regionów. Artykuł 130B tegoż dokumentu podkreśla zaś, iż osiąganie tych celów jest wspierane działaniami podejmowanymi przez Fundusze Strukturalne 139. Mimo upływu czasu, nadrzędnym celem polityki regionalnej jest wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej UE, a w szczególności zmniejszenie nierówności w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zmniejszenie zacofania regionów lub obszarów najmniej uprzywilejowanych. Swoją drogą, wynika z tego, iż cele polityki regionalnej, jak określają niektórzy badacze 140, dzielą się na h o r y z o n t a l n e (dotyczące wyodrębnionej grupy ludności, bez względu na miejsce zamieszkania i obejmujące obszar całej UE) oraz r e g i o n a l n e (dotyczące określonych regionów, spełniających warunki pomocy wspólnotowej). Warto więc zaznaczyć, iż w literaturze fachowej i w dokumentach UE na dość szczególną uwagę zasługuje również mechanizm ustalania, harmonizacji i realizacji w/w celów 141. Na przykład R. Szul w tym mechanizmie wyróżnia trzy elementy: n a w a r s t w i a n i e s i ę słusznych celów, ich i n s t y t u c j o n a l i z a c j a (tworzenie specjalnych komisji, funduszy itp., dla realizacji danego celu) oraz h a r m o n i z a c j a przez autonomizację lub kompromisy 142. Po reformie w 1988 r. po raz pierwszy cele polityki strukturalnej zostały sklasyfikowane i pogrupowane. Wtedy polityka regionalna Wspólnoty opierała się na aż 6 celach (3 horyzontalne + 3 regionalne), zaś w następnym okresie programowania - 7 (4 regionalne + 3 horyzontalne), od 2000 r. obowiązują tylko 3 cele (2 regionalne + l horyzontalny). Z perspektywy czasu można powiedzieć, iż już Układ Europejski 143 miał ogromne znaczenie w polityce regionalnej oraz przyczynił się do osiągnięcia m. in. następujących celów gospodarczych: - umożliwił trwałe przeorientowanie importu i eksportu na Zachód (choć co do tej materii nie brakuje też głosów krytyki). Wzrosły na przykład obroty handlu zagranicznego (eksport rósł szybciej niż import 144 ). Tempo wzrostu eksportu (w przeliczeniu na euro) było 2 razy wyższe niż eksportu światowego. Przełożyło się to również na widoczny wzrost udziału Polski w światowym eksporcie. Deficyt w obrotach bieżących zmniejszył się w 2004 r. do 1,5% PKB. Było to efektem również wzrostu nadwyżki salda transferów bieżących (m. in. dzięki napływowi środków netto z UE), poprawy salda usług 145 oraz realizacji celów UE; - za pomocą tzw. metody zbliżania ustawodawstw Układ narzucał Polsce standardy regulacyjne i instytucjonalne właściwe gospodarce rynkowej. Ich samodzielne wypracowanie było możliwe, ale trwałoby dużo dłużej. W ten sposób wspierał on przemiany w Polsce i wprowadzał elementy stabilności do systemu gospodarczego i do polityki gospodarczej W tamtym okresie chodziło m. in. o EFOiGR, EFS, EBI i itd. 140 Por.: T. G. Grosse, Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego na lata , w Analizy i Opinie, ISP, nr 26; S. Łodziński, Polityka regionalna w Unii Europejskiej - Fundusze Strukturalne i Fundusz Spójności, Informacja nr 627, Kancelaria Sejmu RP, Biuro Studiów i Ekspertyz, 1998 r. itd. 141 Por.: Udzielanie pomocy przez UE - więcej, lepiej i szybciej, Komunikat Komisji, KWE, Bruksela, dnia , KOM(2006) 87 wersja ostateczna; R. Szul, UE a Polityk a Regionalna Polski, Ekspertyza na zlecenie MGiP, CESRiL, UW, Warszawa 2005; Uwolnienie całego potencjału Europy - Program Legislacyjny i Program Prac Komisji na 2006, Komunikat Komisji do PE, Rady, EKES i Komitetu Regionów, KWE, Bruksela, dnia , COM(2005) 531 wersja ostateczna. 142 R. Szul, UE a Polityk a Regionalna op. cit., str Układ Europejski (Europe Agreement) jest nazwą dokumentu z dnia 16 grudnia 1991 r., ustanawiającym stowarzyszenie między RP a Wspólnotą Europejską. Miał on charakter umowy międzynarodowej, która wyznaczyła ramy instytucjonalne i prawne stosunków Polski z UE (źródło: załącznik do nr 11 Dziennika Ustaw RP, poz. 38 z dnia r., Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich - OJ L 348/93.) ,7%, wobec 15,1%. 145 Polska: Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie Wstępny Projek, MRR, Warszawa, 23 Stycznia 2006 r., str J. Świerkocki, Polska na drodze do integracji Europejskiej op. cit., str

31 Dość ogólnie rzecz biorąc, znaczenie polityki regionalnej można sklasyfikować jako wpływ na następujące segmenty 147 : - widoczny wzrost znaczenia regionu (czyli wzrost PKB przypadającego na jednego mieszkańca w regionie), - powolny, aczkolwiek postępujący wzrost skutecznego gospodarowania (a w szczególności poziom rentowności sektora MŚP; wzrost liczy podmiotów z joint venture; wzrost nakładów inwestycyjnych w regionie włącznie z B+R 148 ) - sukcesywna poprawa jakości życia mieszkańców regionów relatywny dobrobyt (wyższe przeciętne miesięczne wynagrodzenie, zaspokojenie podstawowych potrzeb ludności 149 ze szczególnym uwzględnieniem obszarów warunkujących jakość życia dochody, przemiany społeczne, zdrowie, oświata i kształcenie itd.) - wzrost konkurencyjności regionu (inwestycje, mierzenie jakości systemu innowacji, podwyższenie jakości kapitału ludzkiego itd.) Ponadto w latach na rzecz programów wzrostu regionalnego oraz zachęcania do tworzenia nowych miejsc pracy przewiduje się inwestycje o wysokości 308 miliardów Euro 150, jest to jak dotąd największa z przekazanych poprzez instrumenty polityki spójności suma. W tym 81,54 % ogółu środków skoncentrowanych zostanie na celu konwergencja, obejmującym najbiedniejsze spośród regionów i państw członkowskich. W pozostałych regionach pomoc funduszy strukturalnych w około 15,95 % zostanie przeznaczona na wsparcie innowacji, zrównoważonego i trwałego rozwoju, projektów służących poprawie dostępności regionów i projektów szkoleniowych w ramach celu konkurencyjność regionalna i zatrudnienie. Kolejne 2,52 % środków zostanie zarezerwowane dla potrzeb współpracy transgranicznej, ponadnarodowej i międzyregionalnej objętej celem Europejska Współpraca Terytorialna 151. Wedle danych z MRR 152 w latach do województwa świętokrzyskiego trafi 1 922,66 mln euro w ramach działań objętych Strategią Rozwoju Kraju Wartość dofinansowania unijnego, obejmująca środki w ramach Narodowej Strategii Spójności oraz Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, szacowana jest na 1 605,13 mln euro. Udział środków krajowych szacowany jest na kwotę 317,53 mln euro. W oparciu o rozporządzenia dotyczące funduszy strukturalnych, ustanawiające wspólne zasady zarządzania, strategiczne wytyczne Wspólnoty dotyczące spójności zmierzają do dalszego skupienia zasobów na celach unijnej strategii wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. W tym kontekście państwa członkowskie opracowują własne krajowe strategiczne ramy odniesienia oraz krajowe i regionalne programy operacyjne, kładące nacisk na obrane strategie i wyznaczone obszary interwencji. Stanowią one ostateczną instancję doboru i finansowania projektów w terenie, które to zadania spoczywają na krajowych i regionalnych władzach 153. W zaistniałych okolicznościach, z perspektywy naszych badań, duże znaczenie nabiera kwestia określenia determinantów polityki regionalnej (również o charakterze globalnym oraz specyficznych dla 147 Por.: E. Wojnicka, M. Tarkowski, P. Klimczak, Przestrzenne i regionalne zróżnicowania ośrodków wzrostu. Polaryzacja a wyrównywanie szans rozwojowych. Przesłanki dla kształtowania polityki regionalnej państwa, Gdynia Rzeszów, Styczeń B+R to termin używany w badaniach marketingowych, rozwojowych i strategicznych i jest skrótem od słów Badania i Rozwój. 149 Wyżywienie, zabezpieczenie społeczne, warunki mieszkaniowe, wykształcenie, ochrona zdrowia, rekreacja, zagospodarowanie materialne itd. 150 Wartość wg cen z 2004 r. 151 Por.: Harmonogram uruchomienia Programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej , za mrr.gov.pl/programyoperacyjne% /ewt/strony/poewt% aspx). 152 Fundusze unijne dla województwa świętokrzyskiego w latach , MRR, za google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0ciibebywaa&url=http%3a%2f%2fszpnkielce.pl%2fdata%2f mp%2f136%2f114_woj_swietokrzyskie.pdf&ei=nzbct7lgn8ygswai4uy8dq&usg=afqjcner1kbmuszx0vjmw6g3_5zcgvk Bog 153 Por.: Inforegio, Biuletyn informacyjny, KE, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej, lipiec

32 UE), celem sprecyzowania oczekiwań od samorządów terytorialnych oraz możliwych wyznaczników efektywniejszych niż dotychczas form ich finansowania Najistotniejszymi determinantami rozwoju społeczno-ekonomicznego w regionach są przedsiębiorstwa, które w długim okresie wywołują widoczny wzrost gospodarczy, poszerzają kapitał ludzki, rozwijają badania nad postępem technicznym oraz stosują najnowocześniejsze techniki i technologie produkcyjne 154. Jednak samo funkcjonowanie przedsiębiorstw w dużej mierze jest uzależnione od wielu czynników determinujących rozwój na danym obszarze, zaś sam lokalny rozwój gospodarczy w dość dużym stopniu zależy od m.in. mega i makroekonomicznych uwarunkowań oraz determinantów mikroekonomicznych. 155 Czyli powstaje prosty łańcuch wzajemnych uzależnień jak na rysunku nr 7. Rysunek nr 7 Mega i makroekonomiczne uwarunkowania i determinanty mikroekonomiczne Opracowanie własne Wyodrębnijmy najistotniejsze z determinantów rozwoju regionalnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż na lokalny rozwój ekonomiczny i stymulowanie postaw przedsiębiorczych najpotężniejszy wpływ mają przede wszystkim wymienione już czynniki mikroekonomiczne, tj. endogeniczne i egzogeniczne 156. Z tej perspektywy czynniki endogeniczne można określić jako zależne od polityki prowadzonej przez władze samorządowe oraz od postaw społeczności lokalnej 157. Nietrudno więc dostrzec silne korelacje między tymi dwoma stwierdzeniami i warto zaznaczyć, iż determinantem jest raczej albo jedno albo drugie (chociaż na czynniki egzogeniczne społeczność lokalna nie ma większego wpływu 158 ). Zarówno pierwsze jak i drugie zaliczyć można do czynników mających wpływ na walory użytkowe, jakie dany obszar reprezentuje dla jednostek gospodarczych, w tym przede wszystkim do 159 : - czynników wpływających na poziom walorów zasobów, czyli tych które decydują o możliwościach i łatwości uzyskania wszystkich niezbędnych czynników produkcji, - czynników wpływających na poziom walorów popytu, a więc tych, które decydują o możliwościach zbytu produkowanych dóbr i usług, 154 T. Lachota, Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w Unii Europejskiej w świetle teorii rozwoju regionalnego i teorii lokalizacji, w Kwartalnik Studia Europejskie, Centrum Europejskie UW, Warszawa 2005, nr 2, str Por.: A. Szewczuk, Determinanty kreowania rozwoju lokalnego, w wyd. Społeczno gospodarcze aspekty kreowania rozwoju lokalnego pod red. B. Filipiak, FRUS, Szczecin 2005, str A. Szewczuk, Determinanty kreowania op. cit., str Por.: B. Domański, Deformacje metodologiczne i ideologiczne w badaniach przekształceń przestrzeni gospodarczej Europy Środkowej i Wschodniej, wyd. pod. red. H. Rogacki; Koncepcje teoretyczne i metody badań geografii społeczno-ekonomicznej i gospodarki przestrzennej, Bogucki wyd. Nauk., Poznań 2001, str ; Społeczno-gospodarcze aspekty kreowania rozwoju lokalnego, praca zbiorowa, pod red. B. Filipiak, FRUS, Szczecin 2005; M. Dutkowski, Problemy diagnozowania obszarów rozwoju regionalnego i lokalnego w Polsce, wyd. nauk. Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin Por.: J. Styk, M. Łacek, D. Niczyporuk, Stare i nowe struktury społeczne w Polsce. Endogeniczne czynniki rozwoju obszarów wiejskich, tom VI, UMCS, Lublin 2007; B. Domański op. cit.; Społeczno gospodarcze aspekty kreowania rozwoju op. cit.; M. Dutkowski op. cit. 159 Por.: J. Kot, Rozwój lokalny jego istota, cele i czynniki w Ekonomiczne i środowiskowe aspekty zarządzania rozwojem miast i regionów, red. T. Markowski, D. Stawasz, wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2001, str

33 - czynników determinujących atrakcyjność danej jednostki terytorialnej dla instytucji i potencjalnych mieszkańców, - czynników związanych z ilością i jakością usług świadczonych przez działające w lokalnej jednostce terytorialnej instytucje 160. Literatura fachowa wskazuje też, iż nie wszystkie spośród w/w czynników mają taki sam zasięg oddziaływania na podmioty gospodarcze. Badania prowadzone na przestrzeni ostatnich 10 lat 161, wyodrębniają fakt, iż za główne determinanty rozwoju regionalnego o charakterze globalnym i unijnym w szczególności można uznać położenie względem głównych szlaków komunikacyjnych oraz poziom wyposażenia w infrastrukturę techniczną oraz chłonność rynku lokalnego 162. Wyszczególniając w/w jako determinanty o charakterze globalnym, warto wyodrębnić: - obszar m e g a o t o c z e n i a globalnego i kontynentalnego, - obszar m a k r o o t o c z e n i a, - obszar o t o c z e n i a r e g i o n a l n e g o i s u b r e g i o n a l n e g o. Każdy z tych obszarów z kolei zawiera aspekty polityczne, ekonomiczne, społeczno kulturowe oraz technologiczne 163. Jednocześnie ogólne procesy globalizacji oraz integracji europejskiej sprawiają, iż nawet na tym etapie trudno wyznaczyć granicę między determinantami o charakterze globalnym, a determinantami o zasięgu UE. Ze względów specyfiki rozprawy interesuje nas a s p e k t e k o n o m i c z n y o charakterze: - M e g a o t o c z e n i a globalnego i kontynentalnego: do tej kategorii można zaliczyć: a) międzynarodową sytuację gospodarczą, b) podstawowe wartości, normy i zasady uznawane przez społeczność międzynarodową i międzynarodowe organizacje ekonomiczne oraz c) tzw. warunki wymiany terms of trade M a k r o o t o c z e n i a : determinanty o charakterze makrootoczenia zawierają przede wszystkim rozwiązania instytucjonalno systemowe w gospodarce krajowej i mają również duży wpływ na a) sytuację gospodarki krajowej w świetle obiektywnych wskaźników makroekonomicznych, b) stan i strukturę zasobów państwa (przyrodniczych, majątkowych, ludzkich), c) zagospodarowanie przestrzenne kraju oraz w znacznym stopniu (najczęściej jako suma w/w elementów) determinują d) stosunek społeczeństwa do reform gospodarczych przeprowadzanych w kraju. Kolejny niższy poziom determinantów wyłania się z przekroju otoczenia r e g i o n a l n e g o oraz s u b r e g i o n a l n e g o i możemy już je scharakteryzować jako obszar, na który tylko w dużym stopniu władze lokalne i regionalne mają wpływ (będąc jednocześnie we współpracy z organizacjami i instytucjami z sąsiedztwa ). W rachubę wchodzą sytuacja gospodarcza regionu, stan i struktura zasobów regionalnych przyrodniczych, majątkowych i ludzkich, zagospodarowanie przestrzenne regionu, klimat inwestycyjny w regionie oraz międzynarodowa współpraca gospodarcza regionu 165. Na jeszcze niższym czyli już tylko regionalnym (bądź lokalnym), poziomie determinanty możemy bardziej szczegółowo wyodrębnić w sposób 166 przedstawiony w tabeli nr 5: Tabela nr 5 Determinanty rozwoju regionalnego 160 A. Szewczuk, Determinanty kreowania op. cit., str A. Szewczuk, Determinanty kreowania op. cit. 162 A. Szewczuk, Determinanty kreowania op. cit., str A. Szewczuk, Determinanty kreowania op. cit. 164 Stosunek ceny dobra pierwszego do ceny dobra drugiego. 165 Por: A. Szewczuk, Determinanty kreowania op. cit., str Por: A. Szewczuk, Determinanty kreowania op. cit. 33

34 Czynniki endogeniczne Czynniki egzogeniczne Czynniki endogeniczne Czynniki egzogeniczne Czynniki endogeniczne a) Czynniki (endogeniczne i egzogeniczne) wpływające na poziom walorów zasobów, czyli tych, które decydują o możliwościach i łatwości uzyskania wszystkich niezbędnych czynników produkcji b) Czynniki wpływające na poziom walorów popytu, a więc tych, które decydują o możliwościach zbytu produkowanych dóbr i usług c) Czynniki determinujące atrakcyjność danej jednostki terytorialnej dla instytucji i potencjalnych mieszkańców Literatura przedmiotu bierze pod uwagę szczególnie: 1. j a k o ś ć r y n k u p r a c y, a w szczególności a) potencjał siły roboczej, jej rozmiary, kwalifikacje, wydajność, b) strukturę zasobów pracy według poziomu wykształcenia i poziomu płac, c) klimat społeczny, aktywność i przedsiębiorczość społeczności lokalnej, d) tradycje dobrej i solidnej pracy, 2. w a l o r y u ż y t k o w e b ę d ą c e w y t w o r e m d z i a ł a l n o ś c i c z ł o w i e k a, czyli a) obiekty szeroko rozumianej infrastruktury technicznej, b) obiekty produkcyjne i instytucje infrastruktury społecznej, c) dostępność przygotowanych terenów do zagospodarowania. Mamy tutaj do czynienia z dwoma spolaryzowanymi ujęciami determinantów: 1. nieznaczny jest udział siły regionalnej w w a l o r a c h u ż y t k o w y c h w y t w o r z o n y c h p r z e z n a t u r ę a) położenie geograficzne (lokalizacja względem otoczenia regionalnego, krajowego, międzynarodowego), b) bogactwo środowiska naturalnego, m.in.: bogactwa mineralne, c) gleby, woda, klimat, d) krajobraz, e) ukształtowanie powierzchni, 2. jednoznacznym jest wpływ siły lokalnej / regionalnej na w a l o r y u ż y t k o w e b ę d ą c e w y t w o r e m d z i a ł a l n o ś c i c z ł o w i e k a a mianowicie na d o s t ę p n o ś ć k o m u n i k a c y j n ą (centralna bądź peryferyjna lokalizacja względem a) głównych dróg, b) planowanych autostrad, c) głównych linii kolejowych, d) lotnisk, e) portów, f) przejść granicznych). W praktyce liczymy się z: 1. p o t e n c j a ł e m l u d n o ś c i o w y m w sensie a) liczby ludności, b) zamożności społeczności lokalnej oraz c) upodobań konsumenckich, 2. m o ż l i w o ś c i a m i w s p ó ł p r a c y w zakresie wytwarzanych produktów i usług oraz możliwościami ich sprzedaży, 3. s t r u k t u r ą r y n k u z b y t u oferowanych produktów i usług, 4. f o r m ą s p r z e d a ż y, k a n a ł a m i d y s t r y b u c j i, p o z i o m e m i n f o r m a c j i o o f e r o w a n y m a s o r t y m e n c i e, 5. p o z i o m em l o k a l n e j k o n k u r e n c j i. Dużą zaletą jest: 1. k o m p l e m e n t a r n o ś ć struktur gospodarczych jednostki samorządu terytorialnego z otoczeniem, 2. z a n i k f o r m p r o d u k c j i i u s ł u g w otoczeniu jednostki samorządu terytorialnego, 3. s t r u k t u r a z e w n ę t r z n e g o r y n k u oferowanych produktów i usług, 4. informacja i promocja produktów i usług na rynku ponadlokalnym. Naukowcy podkreślają: 1. l o k a l n y k l i m a t dla rozwoju działalności gospodarczej i politykę władz samorządowych w tym zakresie, 2. s p r a w n o ś ć f u n k c j o n o w a n i a a d m i n i s t r a c j i gminnej oraz niezawodność funkcjonowania urządzeń infrastruktury technicznej i wysokość taryf opłat za korzystanie z ich usług, 3. d o s t ę p n o ś ć o d p o w i e d n i c h t e r e n ó w, koszty ich pozyskania oraz wysokość podatków lokalnych, 4. s y s t e m z a g o s p o d a r o w a n i a p r z e s t r z e n n e g o, 5. o s i ą g n i ę c i a gospodarcze danego obszaru włącznie z kulturą, tradycjami gospodarczymi, 7. a k t y w n o ś ć i n f o r m a c y j n ą i m a r k e t i n g o w ą władz lokalnych. 34

35 Czynniki egzogeniczne Czynniki endogeniczne Czynniki egzogeniczne d) Czynniki związane z ilością i jakością usług świadczonych przez działające w lokalnej jednostce terytorialnej instytucje Czynniki te są uwarunkowane wieloma składnikami (nieraz włącznie z działaniami lobbinogwymi), a w szczególności powinniśmy liczyć się z: 1. d o s t ę p e m d o o ś r o d k ó w d e c y z j i p o l i t y c z n y c h a) o zasięgu regionalnym i b) ogólnokrajowym, 2. a t r a k c y j n o ś c i ą i p o z i o m e m konkurencyjności gospodarczej regionu, 3. c z y n n i k a m i d o t y c z ą c y m i w y k o r z y s t a n i a p o m o c y z e w n ę t r z n e j a) dostępność do funduszy UE, b) zaliczenie do obszarów objętych wysokim bezrobociem itd. Niektórzy badacze do tych czynników zaliczają również istnienie s t r e f e k o n o m i c z n y c h, co w wielu przypadkach niestety bez odpowiedniej ekonomiczno społecznej infrastruktury w praktyce okazało się być tzw. niewypałem. W praktyce liczą się następujące elementy, które przyczyniają się do: 1. w s p ó ł p r a c y s a m o r z ą d u l o k a l n e g o z i n n y m i s a m o r z ą d a m i w kraju i za granicą. 2. t w o r z e n i e m i n f r a s t r u k t u r y o t o c z e n i a b i z n e s u, czyli: a) placówki badawczo rozwojowe, b) funkcjonowanie parków badawczych (technologicznych), inkubatorów przedsiębiorczości, c) centra, izby, agencje gospodarcze, d) banki, instytucje ubezpieczeniowe. W tym aspekcie ogromnie znaczenie mają władze regionalne / lokalne, bowiem w rachubę wchodzą: 1. o t w a r t o ś ć j e d n o s t e k s a m o r z ą d u t e r y t o r i a l n e g o w kraju i zagranicą na współpracę oraz otwartość instytucji rynku finansowego na współpracę z jednostkami samorządu i lokalną przedsiębiorczością: a) projekty konsorcjalne, b) granty, c) finansowania itd. 2. k o n c e n t r a c j a p l a c ó w e k n a u k o w o b a d a w c z y c h a) instytucji wspierania przedsiębiorczości oraz b) banków i instytucji ubezpieczeniowych w obszarze ponadlokalnym. Opracowanie na podstawie A. Szewczuk, Determinanty kreowania op. cit., str. 30 Z perspektywy członkostwa Polski w UE trudno zdefiniować którędy przechodzi granica między determinantami wewnętrznymi, a zewnętrznymi rozwoju regionalnego. Jednak wieloletnie doświadczenia Wspólnoty we wdrażaniu polityki regionalnej pozwalają na nich patrzeć z pewnym dystansem i nie powtarzać błędów UE, tj. unikać chaotycznego zarządzania, niesprecyzowanych celów itd. Funkcjonujące zgodnie z zasadami demokracji, państwa europejskie traktują samorząd terytorialny 167 jako racjonalnie działający system jednostek społecznych i gospodarczych, który przyczynia się do zwiększenia (i samodzielnie zwiększa) sprawności - zarządzania zadaniami publicznymi, - czuwania nad rozwojem lokalnym 168. Obecnie funkcjonująca samorządność lokalna w istniejącym kształcie posiada wszystkie narzędzia, które potrafią umacniać i rozwijać demokratyczne funkcjonowanie życia społeczno gospodarczego na poziomie adekwatnym do współczesnych czasów 169, mając do dyspozycji bogate i długie tradycje 170. Z tej perspektywy ogólne determinanty o charakterze z e w n ę t r z n y m są łatwe do określenia i rozpoznania. Do wyjątkowo ważnych czynników determinujących rozwój regionalny należą również fundusze strukturalne. Więc do w/w (i powszechnie uznawanych jako zewnętrzne determinanty rozwoju regionalnego) 167 D. Korpetta, Samorząd terytorialny, za msgp.sggw.waw.pl/materialy/samorzad_terytorialny.pdf 168 A. Szewczuk Determinanty kreowania, op. cit., str Por. A. Szewczuk, Polska samorządność wobec procesów integracyjnych w Europie, I Forum Samorządowe, Wyd. FRUS, Szczecin Por.: Ustawa z dnia o samorządzie gminnym, Dz.U ; Ustawa z dnia r. o samorządzie powiatowym, Dz.U ; M. Nowicka, Społeczno ekonomiczne aspekty procesów rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód: ocena potencjalnych kosztów i korzyści, w Kwartalnik Studia Europejskie, Warszawa 2000 r., nr 3. 35

36 koniecznie trzeba dodać u n i j n e i n s t r u m e n t y (fundusze strukturalne itd.) p o l i t y k i i r o z w o j u r e g i o n a l n e g o oraz pięć podkategorii, które (jako wymagania) zajmują pośrednią pozycję między determinantami o charakterze globalnym (bądź UE) i krajowym: a) ocena wpływu i efektywności prowadzonych działań; b) zwiększenie przejrzystości działań instytucji publicznych; c) usprawnienie zarządzania administracją publiczną; d) weryfikacja założeń polityki regionalnej; e) ewaluacja polityki regionalnej 171. Wśród determinantów polityki regionalnej już na poziomie w e w n ę t r z n y m w literaturze przedmiotu można znaleźć elementy, które są raczej skutkiem doświadczeń praktycznych wynikających z polityki regionalnej UE: - dobrze przemyślane i zaplanowane inwestycje kreujące rozwój lokalny i regionalny; - racjonalnie wykorzystywane fundusze strukturalne dostępne dla samorządów; - podwyższenie jakości i skuteczności obsługi w relacjach urząd obywatel i urząd podmiot gospodarczy 172 ; - jednostka samorządowa przyjaźnie nastawiona na rozwój lokalny i regionalny wiarygodność samorządu wobec potencjalnych inwestorów; - zaplecze innowacyjne; - poziom infrastruktury komunikacyjnej drogi, lotniska itd. 173 Determinanty te m. in. warunkują poziom konkurencyjności regionów. W określonym stopniu można teraz wyłonić kolejną grupę determinantów wewnętrznych polityki rozwoju regionalnego: - w i ę k s z a autonomia legislacyjna struktur samorządu terytorialnego, - u c z e s t n i c t w o struktur regionalnych w sprawowaniu władzy central 174 oraz - w i ę k s z a autonomia i rozwój sektora naukowo badawczego. Warto podkreślić, iż KE koncentruje się także na szeregu determinantów warunkujących praktyczny jej rozwój. Część badaczy zaznacza Trzeci Raport Komisji Europejskiej jako dokument, który formułuje determinanty konkurencyjności regionów 175 : dzięki doświadczeniu poprzednich lat, w rachubę wchodzą (już wymieniona wcześniej): o d p o w i e d n i a i n f r a s t r u k t u r a, j a k o ś ć k a p i t a ł u l u d z k i e g o o odpowiednich kwalifikacjach oraz s p r a w n o ś ć i n s t y t u c j o n a l n a. W raporcie brane są pod uwagę również determinanty, które nie są mierzalne: innowacje, zwiększenie wydatków na badania i rozwój, wspomaganie przyswajania nowych technologii i zdolność gospodarki regionalnej do tworzenia, rozprzestrzeniania i użytkowania wiedzy 176. Analizując ogólny obraz determinantów wewnętrznych, należy przedstawić następujące elementy, które warunkują wzrost atrakcyjności gminy 177 : 171 Por.: J. Bachtler, Quod erat demonstrandum? Ewaluacja polityki regionalnej, w Studia Regionalne i Lokalne, nr 4 (7), 2001 r., str Por.: G. Magakian, M. Magakian, Obywatel op. cit. 173 T. G. Grosse, Wpływ procesów globalnych i integracji europejskiej na polski system polityki regionalnej, w Studia Regionalne i Lokalne, nr 1(5)/2001 r., str T. G. Grosse, Wpływ procesów op. cit. 175 Por.: Third progress report on cohesion: Towards a new partnership for growth, jobs and cohesion, ed. Commission of the European Communities, Brussels, Por.: T. Grosse, J. Olbrycht, Trzeci raport kohezyjny Komisji Europejskiej wnioski dla Polski, w Analizy i opinie, wyd. ISP, Warszawa 2004, nr 23; M. Dziembała, Zróżnicowanie rozwoju regionalnego w Polsce na tle budowania gospodarki opartej na wiedzy w Unii Europejskiej, mat. XI Konferencji Naukowej Młodych Ekonomistów pt. Rozwój i polityka gospodarcza Polski w Unii Europejskiej, czerwca 2005 r., Sopot; Third progress report op. cit. 177 Por.: A. Szewczuk, Polska samorządność op. cit.; K. Pająk, Samorząd terytorialny a rozwój lokalny w Polsce w procesie transformacji, wyd. WSZIB, Poznań 2001, str. 19.; J. Kowalik, Wybrani w bezpośrednich wyborach, Samorząd Terytorialny 2005, nr 6. 36

37 - a d m i n i s t r a c j a s a m o r z ą d o w a : przyjazny stosunek do potrzeb społeczności lokalnej, planowanie przestrzenne, renowacja budynków / nieruchomości, uproszczenie procedur wydawania koncesji / licencji, poprawa stanu infrastruktury technicznej, stanu czystości, stanu bezpieczeństwa publicznego, rewitalizacja obszarów historycznych oraz zdegenerowanych, - w s p o m a g a n i e f i n a n s o w e : rozsądne gospodarowanie finansami publicznymi, odpłatne i nieodpłatne przekazywanie gruntów, pośrednictwo przy zawieraniu transakcji, podmiotowe i przedmiotowe zróżnicowanie podatkowe oraz dopłaty do pożyczek, kredytowanie i poręczenia, ewentualna emisja obligacji komunalnych i współudział kapitałowy w przedsięwzięciach gospodarczych, - g o s p o d a r o w a n i e g r u n t a m i : jasne i transparentne reguły gospodarki nieruchomościami, pozyskiwanie i scalanie gruntów oraz szczegółowo dopracowany system zachęt do zagospodarowania gruntów, porządkowanie terenów, świadczenie usług o charakterze projektowym, organizacyjnym i technicznym, - m a r k e t i n g i p r o m o c j a : stworzenie korzystnego wizerunku, sponsorowanie imprez, pozyskiwanie kapitału zagranicznego, wspomaganie eksportu, kampanie promocyjne sektora turystycznego oraz udział w targach i wystawach. Reasumując, w wyniku syntezy powyższych rozważań, można stwierdzić, iż podstawowe determinanty rozwoju regionalnego (tak zewnętrzne jak i wewnętrzne) powstają z konieczności wdrażania mechanizmów koordynacji strategicznych celów i przedsięwzięć polityki regionalnej. Warto więc podkreślić, iż regionalizacja jest zdeterminowana procesami polityczno-gospodarczymi, bowiem następuje [ ] w warunkach rynkowych pod naciskiem sił społecznych, które chcą uzyskać przy tym zróżnicowane cele polityczne i ekonomiczne 178, zaś o konkurencyjności gospodarki regionalnej decydują m. in. określone czynniki, które w znacznym stopniu warunkują, na przykład, lokalizację podejmowanych tam inwestycji i są jednocześnie determinantami jego rozwoju 179. W powyższym ujęciu, sumując różnorakie podejścia do efektów właściwej realizacji zadań samorządu (jako wynik właściwego rozpoznania i wdrażania determinantów w warunkach decentralizacji) można wyszczególnić określone skutki działań JST przedstawione na rysunku nr 8: Rysunek nr 8 Efekty realizacji zadań samorządu 1.4. SAMORZĄD TERYTORIALNY JAKO ANIMATOR ROZWOJU REGIONU Opracowanie własne W najszerszym ujęciu, samorząd terytorialny, to organizacja społeczności lokalnej 180 czy też regionalnej, która stanowi jednocześnie formę administracji publicznej, gdzie mieszkańcy z mocy prawa (nie koniecznie z własnej woli, a raczej przymusowo) tworzą wspólnotę i stosunkowo samodzielnie decydują o realizacji tylko określonych zadań administracyjnych (dozwolonych samorządowi przez odpowiednie 178 A. Szewczuk, Polska samorządność op. cit. 179 Z. Szymla, Determinanty rozwoju regionalnego, AE w Krakowie, Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław 2000, str Może nie jest to do końca właściwa dyferencjacja między pojęciami społeczność lokalna a społeczność regionalna, ale przyjęło się, iż do obszaru lokalnego należą gmina i powiat, zaś regionalnego województwo. 37

38 ustawy), które wynikają z potrzeb danej wspólnoty na konkretnym terytorium, oczywiście pod określonym również przez ustawy nadzorem administracji rządowej 181. Bardziej precyzyjna definicja M. Jastrzębskiej podkreśla jednak, iż samorząd terytorialny jest zdecentralizowanym związkiem publiczno prawnym powołanym do wykonywania określonych zadań administracji publicznej. Powyższe podejście do pojęcia samorządu terytorialnego wynika z jego istoty prawnej. Z punktu widzenia materialnego nie ma w zasadzie różnicy między administracją rządową a samorządową, gdyż są one częściami składowymi administracji funkcjonującej na terytorium całego państwa (administracji państwowej, publicznej). Różnice między administracją rządową a samorządową mają charakter formalny (organizacyjny). Funkcje i zadania samorządu terytorialnego zależą od zadań i funkcji państwa oraz ich podziału między władzę centralną a samorząd terytorialny [ ]. A zatem, dobra publiczne mające charakter krajowy (np. zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, wymiar sprawiedliwości, nauka) dostarczane są przez władze centralne, natomiast w dobra publiczne o charakterze lokalnym i regionalnym (korzyści z tych dóbr mają ograniczony zasięg geograficzny i różny jest ich poziom) zaopatrują swych mieszkańców, władze lokalne i regionalne (np. drogi, komunikacja, oświata, imprezy kulturalne i sportowe) 182. Otóż sama budowa samorządu, tak istotnej instytucji, jak zostało sformułowane wyżej, jest procesem złożonym i czasochłonnym, bowiem mamy do czynienia nie tylko ze zjawiskami i czynnikami ekonomicznymi, lecz społecznymi. Te ostatnie najtrudniej poddają się zmianom i bardzo łatwo ulegają zniekształceniom. Z drugiej zaś strony, stworzenie samorządu terytorialnego jest podstawą wszelkich reform ustrojowych. [ ] Obecnie obowiązujący podział administracyjny kraju [ ] należy uznać za satysfakcjonujący i nie ma potrzeby dokonywania istotniejszych korekt. Podział powinien być stabilny, gdyż każda zmiana wprowadza zawsze nowe problemy i dezorganizuje administrację 183. Sytuacja samorządów jeszcze bardziej się wzmocniła, gdy w 2002 roku została przyjęta Ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta 184, choć mimo szeregu usprawnień w zasadach funkcjonowania samorządów terytorialnych, wciąż występują problemy, które zależą przede wszystkim od unormowania systemu finansów publicznych, procesu kształtowania profesjonalnej administracji samorządowej, przeciwdziałania jej upartyjnieniu, dokonania analizy działalności powiatów i wprowadzenie niezbędnych korekt dla wzmocnienia współpracy między powiatami a gminami, miastami na prawach powiatów a otaczającymi je powiatami ziemskimi, niezbędnych korekt w zakresie stosunków między administracją rządową i jej zadaniami, a władzami samorządowymi, celem chronienia samorządów przed tendencjami administracji rządowej do centralizacji władzy państwowej itd Szerzej zob.: B. Imiołczyk, J. Musiałkowska-Gomółka, Kobiety dla samorządu Samorząd dla kobiet, Żółwin 2010, za kongreskobiet.pl/content/uploaded/files/wybory_samorzadowe/samorzad-terytorialny-co-to-takiego.pdf; Charte européenne de l'autonomie locale, Strasbourg, 15.X.1985, za conventions.coe.int/treaty/fr/treaties/html/122.htm; R. H. Adukov, Rural local selfgovernment challenges and development prospects, za adukov.com/articles/rural_local_selfgovernment_challenges_and_development_prospects; Local and Regional Democracy and Good Governance, Council of Europe, za coe.int/t/dgap/localdemocracy/default_en.asp; J. Thalineau, La France, collectivité locale de l'union Européenne, w Revue Politique et Parlementaire, 979/1995, za hal.archives-ouvertes.fr/index.php?action_todo=search&view_this_doc=hal &version=1&halsid=6274tmlrhtkp8fc9h2h4pmp315; G. Bernard, J.-P. Deschodt, M. Verpeaux, Dictionnaire de la politique et de l'administration, wyd. PUF, Paris 2011 itd. 182 M. Jastrzębska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o. o., Warszawa 2012, str ABC samorządu terytorialnego: poradnik nie tylko dla radnych, pod red. B. Imiloczyk, wyd. FRDL, Warszawa 2006, str ; por.: M. Jastrzębska, Finanse jednostek samorządu op. cit., str Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, Dz. U. z dnia 20 lipca 2002 r. 185 Szerzej zob.: ABC samorządu terytorialnego op. cit.; E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania op. cit.; J. Malikowski, Instytucjonalizacja ładu gminnego, w Acta Universitatis lodziensis, Folia Sociologica, nr 37/2011; J. Zieliński, Samorządowa służba cywilna i uwagi o stosunku publiczno-prawnym (kierunki rozwiązań), za funduszestrukturalne.gov.pl/informator/npr2/ekspertyzy/samorzodowa%20sluzba%20cywilna%20zielinski.pdf; D. Majdańska, Istota samorządu terytorialnego, za dlaradnych.pl/wszyscy-goscie-specjalni/251-danuta-majdanska.html; T. Kowlaski, Wybrane aspekty szkoleń w samorządzie terytorialnym, Prace Instytutu Prawa i Administracji PWSZ w Sulechowie, za 38

39 Przesunięcie w ramach administracji publicznej pewnych kompetencji z góry do dołu (w ujęciu rozwiązywania określonych kwestii dotyczących spraw lokalnych lub regionalnych) czyni z samorządu terytorialnego najważniejszą formę samorządności, bowiem zainteresowana grupa społeczna samodzielnie rozwiązuje te problemy, które ją dotyczą 186. Powyższa analiza pozwala na wyodrębnienie następujących zasad ustroju i działania samorządu terytorialnego: - jednorodność: państwo stanowi całość, zaś w kwestiach stanowienia prawa ani gminy, ani powiaty, ani województwa nie są autonomiczne; jednostki samorządu terytorialnego są tylko administracją zdecentralizowaną czyli powstają i działają tylko na podstawie prawa krajowego, - wyżej omawiana subsydiarność, - samodzielność: samorząd realizuje własne zadania na własną odpowiedzialność, a nie wykonuje polecenia tzw. instytucji stojących wyżej (nie oznacza to, że nie ma żadnego nadzoru ze strony administracji rządowej, lecz musi ona być legalna, celowa i zasadna), - demokracja: przedstawiciele narodu (czyli radni, wójtowie gmin, burmistrzowie i prezydenci miast) wybierani są bezpośrednio w równych, tajnych i powszechnych wyborach demokratycznych 187. Literatura przedmiotu wyróżnia też szereg cech jednostek samorządu terytorialnego, z których wymieńmy następujące: - powstaje tylko i wyłącznie z mocy prawa krajowego i działa w granicach przez prawo określonych, - członkami wspólnoty samorządowej (również z mocy prawa) są wszyscy mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, - posiada własną demokratyczną organizację ustaloną przez ustawę i własny statut, - powołana jest do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formach właściwych dla tej administracji, - corocznie uchwala własny budżet, nie będący częścią budżetu państwa, ani - budżetu innej jednostki samorządu terytorialnego, - jest podmiotem zarówno prawa publicznego (dysponując kompetencjami administracyjnoprawnymi), jak i podmiotem prawa prywatnego (osobą prawa cywilnego, mającą zdolność sądową), bibliotekacyfrowa.pl/content/34640/018.pdf; Media w procesie kształtowania wspólnot lokalnych (materiały z konferencji pt. Relacje mediów lokalnych z samorządami gminnymi - rola komunikacji społecznej w kształtowaniu wizerunku jednostki samorządu terytorialnego, która odbyła się 23 października 2009 r. w Kielcach), pod red.: D. Detki, I. Sinkiewicz-Potaczały, M. Niewczas- Sochackiej, J. Kępa-Mętraka, wyd. Urząd Marszałkowski Województwa Świętokrzyskiego, Kielce 2009 itd. 186 Szerzej zob.: Debaty publiczne prowadzone w ramach cyklu "Nic o mnie, beze mnie", wyd. Regionalne Centrum Informacji i Wspomagania Organizacji Pozarządowych, pod red. M. Hoppe, Gdańsk 2011; J. Nikorowicz, Samorządy lokalne kompetencje i inne aspekty samorządności, za rowniwpracy.gov.pl/aktywne-na-rynku-pracy/makro-i-mikro-ekonomia-regionow/samorzadylokalne-kompetencje-i-inne-aspekty-samorzadnosci.html (odczyt ); Co to jest samorząd terytorialny?, za poradnik.ngo.pl/x/ (odczyt ); J. Supernat (Zakład Nauki Administracji, Uniwersytet Wrocławski), Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, za supernat.pl/artykuly/administracja_publiczna_w_swietle_koncepcji_new_public_management.html (odczyt ) itd. 187 Szerzej zob.: Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, praca zbiorowa pod red. nauk. P. Sarneckiego, wyd. Sejmowe, Warszawa 2005; Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, za sp.wpia.uw.edu.pl/4ses/servlet/mainservlet?wbts:page=core.article.show&id_article= &uid=mbox mite m (odczyt ); J. Nikorowicz, Samorządy lokalne kompetencje op. cit.; W. Dzierzgowski, Samorząd z perspektywy administracji, za google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=30&ved=0ch4qfjajobq&url=http%3a%2f%2fwww.bialystokrise.pl% 2FUserFiles%2Ffile%2FSAMORZ%25C4%2584D%2520Z%2520PERSPEKTYWY%2520ADMINISTRACJI.ppt&ei=rpDdT5Km F4XBtAaO0M3rDQ&usg=AFQjCNHZ9f9WZo8t024vySYK8jWKVAHZKg (odczyt ); A. Górski, Legalna definicja samorządu terytorialnego. Istota samorządu terytorialnego w Konstytucji RP na tle europejskiego prawa konstytucyjnego, za google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=43&ved=0cggqfjacocg&url=http%3a%2f%2fwww.arturgorski.waw.pl%2fwp-content%2fuploads%2f2010%2f06%2fdefinicjasamorz%25c4%2585du.doc&ei=rzhdt_hqn5hvsgbepqhldq&usg=afqjcnfpwwzpv52cchj-txjsrqs0d5hrvg (odczyt ); E. Kozioł, Funkcjonowanie samorządu terytorialnego i jego podstawy prawne, za profesor.pl/mat/n10/pokaz_material_tmp.php?plik=n10/n10_e_koziol_040510_2.php&id_m=11069 (odczyt ) itd. 39

40 - swe decyzje podejmuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, - jej względną samodzielność ogranicza zdecentralizowany nadzór organów państwowych, z reguły ograniczony do kryterium legalności, - jest kontrolowana i chroniona przez niezawisłe sądy administracyjne i sądy powszechne 188. Wyżej przytoczone sądy nie zostawiają wątpliwości, że, jak twierdzi M. Ziółkowski, nadrzędnym celem funkcjonowania samorządu terytorialnego, jako podmiotu gospodarującego i jednocześnie podmiotu sterującego rozwojem lokalnym i regionalnym, jest tworzenie możliwie jak najlepszego środowiska życia dla mieszkańców, zgodnie z zasadami racjonalnego gospodarowania i zrównoważonego rozwoju. Inaczej mówiąc, chodzi tu o tworzenie możliwie jak najlepszych walorów użytkowych zamieszkania, działalności gospodarczej, usług społecznych, komunalnych i administracyjnych, zagospodarowania przestrzennego, środowiska przyrodniczego i dziedzictwa kulturowego [ ] 189. Warto jednak dodać, iż zwrot walory użytkowe, jak sam autor zaznacza, jest pojęciem względnym i podlega subiektywnej ocenie. Innymi słowy mamy do czynienia z tzw. zaspokojeniem potrzeb członków danej wspólnoty. Przynajmniej tak to ujmuje artykuł 166 ust. 1 Konstytucji RP: Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Zaznaczmy też na marginesie, iż nie oznacza to, że samorządy mają wyłączność w wykonywaniu zadań służących zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnych. Jednostki samorządowe podejmują tylko te zadania publiczne, które mają wymiar lokalny, a samo zaspokajanie wspólnoty samorządowej musi się przedstawiać jako działalność administracyjno-zarządzająca. Nie ma przy tym przeciwieństwa ani konkurencji czy jakiejkolwiek potrzeby dokonywania wyboru między zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (a więc potrzeb ludności pewnych obszarów państwa) a realizacją zadań centralnych organów administracji państwa, w ich przełożeniu terytorialnym. Zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wymóg traktowania Rzeczypospolitej jako dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji) oznaczają, że także realizacja zadań należących do kompetencji centralnej administracji państwa ma służyć realizacji potrzeb społecznych. Działalność terenowych organów administracji rządowej, podporządkowana organom naczelnym, bez wątpienia służy zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnych (wyrok z 6 czerwca 2006 r., K 23/05) 190. Faktycznie, od 1990 r. samorządy przyjęły na siebie odpowiedzialność nie tylko za rozwój społeczno-ekonomiczny, lecz też bezpośrednio za warunki życia członków społeczności lokalnych 191. Więc zasadność wydzielenia nieco wyżej sformułowanego celu wynika z istoty samorządu terytorialnego jako faktycznego gospodarza terenu, społecznego charakteru struktur samorządowych i społecznego wymiaru 188 J. J. Rybiński, Finanse publiczne środki specjalnego przeznaczenia i nadzoru, Warszawa 2008, za google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0cgqqfjab&url=http%3a%2f%2fwww.sidir.pl%2fsidir%2fpli ki%2f155news%2fsidir_finanse_publicznedefinicja.ppt&ei=r5fdt9bbc4lysga3ufjwdq&usg=afqjcngimkhzhmjdasstarsnkzbnmmqk3q (odczyt ); szerzej zob.: M. Keczkowski, Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego w Polsce, Szkoła Wyższa im. P. Włodkowica w Płocku, Płock 2006 r., za google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=19&ved=0chsqfjaioao&url=http%3a%2f%2fwww.sciaga.pl%2ftekst %2Fzalacznik%2F14518%2F&ei=_ZfdT4mrNYfHtAayptmqDQ&usg=AFQjCNEnBCaqDgFeqHd7X46gqFUJsldE8A (odczyt ); Jednostki samorządu terytorialnego, za CywilnyKodeks.pl/kodeks-cywilny/278-jednostki-samorzdu-terytorialnego.html (odczyt ) itd. 189 M. Ziółkowski, Zarządzanie strategiczne w polskim samorządzie terytorialnym, w Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, praca zbiorowa pod red. A. Zalewskiego, wyd. SGH, str. 93; por. też: B. B. Cupiał, Analiza procesu powstawania synergii rozwoju w wyniku interaktywnego zarządzania w regionie - przypadek regionu lubuskiego, Uniwersytet Zielonogórski, za mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/polityka_przestrzenna/wspolpraca_mrr_z_kpzk_pan/documents/8_analiza_procesu_powstawan ia_synergii_rozwoju.pdf 190 Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym, wyd. Trybunał Konstytucyjny, Warszawa 2011, str Por.: J. Kowalik, Aktywność obywateli w samorządzie gminnym z perspektywy władz lokalnych, w Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, Lublin, vol. XVII, 1 Sectio K 2010, str

41 działań (w interesie wszystkich mieszkańców), terytorialności działań oraz lokalnego i regionalnego wymiaru ich skutków (pozytywnych i negatywnych). Samorząd terytorialny jako faktyczny gospodarz określonego terytorium ponosi zatem odpowiedzialność za organizację, strukturę, funkcjonowanie oraz rozwój środowiska życia mieszkańców, a także wzrost konkurencyjności 192. Można zatem całkowicie akceptować, że jak stanowi Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego (uchwalona na 27. Światowym Kongresie Międzynarodowego Związku Władz Lokalnych w dniach września 1985 r. w Rio de Janeiro) samorząd lokalny oznacza prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulowania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej 193. Szczególną powinnością władz samorządowych powinno być zatem świadome, systematyczne, kompleksowe i celowe działanie na rzecz dynamizowania procesów rozwojowych. Należy przy tym uwzględniać potrzeby, priorytety, preferencje i uznawane systemy wartości mieszkańców, a także obecnie funkcjonujących podmiotów gospodarczych i potencjalnych inwestorów. Działania te muszą także uwzględniać wymogi racjonalnego zagospodarowania przestrzeni, ochrony środowiska przyrodniczego i dziedzictwa kulturowego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju 194. Jako podsumowanie, warto podkreślić też znaczenia samorządu terytorialnego w materii ukształtowania i funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego. Z perspektywy niniejszego opracowania niezwykle ważne znaczenie ma fakt, iż dla obywatela, który większość swojego życia spędza w lokalnym środowisku, znacznie ważniejsze są sprawy lokalne, niż regionalne (nie mówiąc już o krajowych czy też globalnych). Otóż warunki funkcjonowania tzw. własnego samorządu (a w szczególności warunki finansowe) mają niezwykle istotny wpływ na obywatelskość lokalnego społeczeństwa 195. Łatwo zaobserwować, iż w Polsce proces konstytuowania się wspólnot terytorialnych przebiega dość powoli raczej ze względu na brak tradycji i świadomości, iż istnieją tzw. wspólne interesy i łatwiej rozwiązać szereg problemów właśnie wspólnymi siłami. Nie można ad hoc stworzyć nowego społeczeństwa ustawami i regulacjami prawnymi, więc proces ten wymaga czasu. Aby zaangażować swoich obywateli w różne lokalne czy regionalne przedsięwzięcia (w sposób zorganizowany, czyli raczej w organizacjach pozarządowych), samorządy potrzebują dodatkowych finansów, więc należy też widzieć współzależności istniejące między określonym modelem ustrojowym gminy i jakością lokalnej władzy a jakością życia mieszkańców, co wcześniej wyraża się w relacji pomiędzy danym modelem gminy a skłonnością mieszkańców do zachowań kreatywnych i rozwojotwórczych 196, a nawet przedsiębiorczych, co ma niebagatelne znaczenie dla finansowania samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny może też w sposób widoczny oddziaływać na rozwój poprzez m. in. różnorodne interwencje w sferze ekonomicznej i społecznej. Można do tego podejść modelowo, wyróżniając 197 : m o d e l r a d y k a l n e g o i n t e r w e n c j o n i z m u samorządu terytorialnego, m o d e l 192 M. Ziółkowski, Zarządzanie strategiczne w op. cit, str. 93; por. też: J. Szlachta, J. Zaleski, Model instytucjonalny dla prowadzenia polityki regionalnej z uwzględnieniem zasady partnerstwa, w Koncepcja nowej polityki regionalnej. Ekspertyzy, wyd. MRR, Warszawa 2009, str. 119; J. Kowalik, Aktywność obywateli op. cit., str. 86 itd. 193 Por.: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, praca zbiorowa, pod red. B. Dolnickiego, wyd Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, str M. Ziółkowski, Zarządzanie strategiczne w polskim samorządzie terytorialnym, w Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, praca zbiorowa pod red. A. Zalewskiego, wyd. SGH, str. 93; por. też: T. Semik, Olbrycht: Zarządzanie regionem powinno być w rękach władz samorządowych, w Dziennik Zachodni z dnia , dziennikzachodni.pl/artykul/279118,olbrycht-zarzadzanie-regionem-powinno-byc-w-rekach-wladz,id,t.html?cookie= N. Banaszek, Lokalne społeczeństwo obywatelskie a dezintegrujące determinanty prawne. Rozważania teoretyczne, w Prace Instytutu Prawa i Administracji PWSZ w Sulechowie, za bibliotekacyfrowa.pl/content/34627/005.pdf, str. 70 (odczyt ) 196 N. Banaszek, Lokalne społeczeństwo op. cit., str Por.: A. Sztando, Lokalny interwencjonizm samorządowy, czyli kształtowanie gminnego rozwoju gospodarczego, Studia Regionalne i Lokalne, nr 1(1), 2000; L. Patrzałek, Finanse samorządu terytorialnego, wyd. AE we Wrocławiu, Wrocław

42 n e u t r a l n o ś c i samorządu oraz m o d e l i n t e r w e n c j i p u b l i c z n e j 198. Uschematyzujmy tą kwestię nieco szczegółowiej w tabeli poniżej: Tabela nr 6 Charakterystyka modelów Typ interwencji publicznej Model radykalnego interwencjonizmu Model interwencji publicznej Charakterystyka modelu Maksymalizacja znaczenia publicznego sektora samorządowego, która przejawiać się może przez: realizację zadań, które zostały wpisane w ramy funkcjonowania samorządów lokalnych przez realnie posiadane środki (głównie budżetowe i majątek komunalny), jak zadania fakultatywne, wynikające z nieprzymusowej decyzji lokalnych decydentów; opracowanie lokalnych i regionalnych programów gospodarczych (mających na celu tworzenie nowych miejsc pracy); tworzenie biur, agencji centrów promocji gospodarczej; oddziaływanie na podmioty gospodarcze zlokalizowane na terenie JST (przez tworzenie specjalnych stref ekonomicznych czy preferencje podatkowe, kredytowe); mobilizowanie jednostek organizacyjnych sektora samorządowego i sektora prywatnego wokół celów strategicznych rozwoju. umiarkowane zaangażowanie publicznego sektora samorządowego (przy uznaniu dominującego znaczenia mechanizmów rynkowych w niwelowaniu nadmiernych dysproporcji przestrzennych w rozwoju samorządów szczebla lokalnego i regionalnego) samorząd realizuje zadania na zasadzie fakultatywnej, dobierając zadania w taki sposób, aby ich wykonanie odbyło się bez uszczerbku dla budżetu i majątku komunalnego Model neutralności marginalizacja roli władz lokalnych i regionalnych w sferze gospodarczej i społecznej Opracowanie: A. Basińska-Zych, A. P. Lubowiecki-Vikuk, Interwencjonizm samorządowy w obszarze turystyki i rekreacji w wybranych państwach Unii Europejskiej, w Oeconomia, nr 9 / 4 / 2010, wyd. SGGW, Warszawa 2010, str. 27 Faktem jest, iż w rzeczywistości rozpoznanie i właściwe wykorzystanie możliwie największej ilości determinantów rozwoju regionalnego jest o wiele bardziej skomplikowanym procesem, niż może się wydawać. Ma to jednak ogromny wpływ (zgodnie z pragmatyczną systematyką determinantów autorstwa J. Paryska) na: potrzeby społeczności lokalnych; zasoby i walory środowiska przyrodniczego; zasoby pracy; zainwestowanie infrastrukturalne; istniejący potencjał gospodarczy; rynek lokalny i rynki zewnętrzne; kapitał finansowy, zwłaszcza inwestycyjny; poziom nauki, techniki i kultury; nowoczesne technologie wytwarzania; teren i korzyści miejsca; stosunki międzynarodowe i współpracę bilateralną 199. Chociaż cele rozwoju lokalnego mają charakter dość uniwersalny, to i tak determinanty w określonych warunkach otrzymują swoistą hierarchizację. Otóż dzięki temu każdy układ miejscowy posiada indywidualną strukturę, która odpowiada konkretnym lokalnym wymaganiom i możliwościom. Więc rozpoznanie i wykorzystanie determinantów rozwoju lokalnego odnosi się do sprecyzowanych celów rozwoju regionu. Logicznym wnioskiem jest to, iż właśnie na ich płaszczyźnie determinanty powinny być kwantyfikowane oraz oceniane. Wyjątkiem zaś mogą być ogólne cele typu 200 : tworzenie miejsc pracy, wzrost produkcji i usług przedsiębiorstw i przemysłu, generowanie nowych dochodów przedsiębiorstw i pracowników, wzrost dochodów podatkowych sektora publicznego jako długofalowy skutek działań na rzecz 198 Por.: Wzrost Gospodarczy i Zatrudnienie Rekomendacje Polskiego Forum Strategii Lizbońskiej do Narodowego Planu Reform , wyd. IBnGR, Warszawa - Gdańsk, 2005; A. Sztando, Lokalny interwencjonizm op. cit.; L. Patrzałek op. cit.; Fundusze Pomocowe , Jednostki samorządu terytorialnego, w Biuletyn Informacyjny nr 1, wyd. Europejskie Centrum Consultingu, Warszawa 2006 r. 199 J. Parysek, Podstawy gospodarki lokalnej, wyd. nauk. UAM, Poznań 1997, str Z. Pluta, Wspieranie rozwoju sektora prywatnego, wyd. FRDL, Warszawa 2003, s. 10; R. Kamiński, Stymulowanie rozwoju gospodarczego, wyd. FRDL, Warszawa 2003, str

43 rozwoju gospodarki itd. Co za tym może iść? Ewidentne zmniejszenie zakresu działań podejmowanych przez państwo, czyli minimalizacja interwencji ekonomicznej, skoncentrowanie działalności instytucji rządowych na planowaniu i koordynacji działań w sektorze publicznym, komercjalizacja agencji rządowych, zwiększenie elastyczności rozwiązań prawnych oraz uproszczenie przepisów, wprowadzenie do administracji menedżerskiego systemu zarządzania itd. 201 Jako konkluzja, z perspektywy niniejszego opracowania, można wyodrębnić kilka determinantów polityki regionalnej, które mają wpływ na determinanty rozwoju regionalnego / lokalnego, powodując określone sprzężenie zwrotne. Rysunek nr 9 Wzajemne uwarunkowania determinantów polityki regionalnej i rozwoju regionalnego / lokalnego Makrootoczenie determinantów polityki Podstawowe determinanty rozwoju regionalnego / lokalnego regionalnej Sytuacja gospodarki kraju; Stan i struktura zasobów państwa; Zagospodarowanie przestrzenne kraju; Stosunek społeczeństwa do reform gospodarczych w kraju. Działalność samorządowa Zatrudnienie Baza rozwojowa Korzyści miejsca Zasoby wiedzy przyjazne stanowisko na rozwój + wiarygodność wobec inwestorów i obywateli więcej przedsiębiorstw = więcej miejsc pracy + nowe kwalifikacje mieszkańców regionu rozwój istniejących sektorów gospodarki + nowe instytucje gospodarcze + poziom infrastruktury komunikacyjnej komparatywne korzyści = aktywa fizyczne + jakość środowiska dostępna wiedza istniejących kadr + wiedza jako generator rozwoju społeczno ekonomicznego oraz B + R i zaplecze innowacyjne Opracowanie własne na podstawie Z. Szymla, Determinanty rozwoju regionalnego, Wrocław 2000 r., J. Parysek, Podstawy gospodarki lokalnej, Poznań, 1997 r., G. Magakian, M. Magakian, Obywatel Urząd op. cit., T. G. Grosse, Wpływ procesów globalnych op. cit. Społeczne i ekonomiczne zmiany, które następują we współczesnym świecie, wymagają jednak pewnych unowocześnień (nawet ewolucyjnych) lub chociażby weryfikacji określonych poglądów szczególnie z perspektywy zmieniających się wymagań co do określonych zasad rozwoju regionalnego. Nie chodzi o zmiany rewolucyjne, lecz o systematyczne działania, które mogą dopiero z perspektywy czasu zredukować obecne problemy. Obecnie w dyskusji unijnej podkreśla się rosnącą rolę zarządzania na szczeblu regionu, jako bardziej efektywnego i skutecznego; twierdzi się, że to regiony mają większą szansę na interwencje 202. Otóż, aby sprostać m. in. w/w problemom, latem 2010 r. Rada Ministrów przyjęła strategiczny dokument pt. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego : Regiony, Miasta, Obszary wiejskie 203 (KSRR). Przypomnijmy, iż samorząd terytorialny działa jako animator nie tylko za pomocą instrumentów twardych (np. podatki), ale i miękkich jak m. in. marketing, promocja oraz PR, które zostały omówione w poprzednim podrozdziale. Podsumowując rozdział, warto podkreślić, iż jak wynika z charakterystyki województwa świętokrzyskiego, rozwój regionalny jego obszaru w dużej mierze jest uzależniony od czynników nie tyle 201 T. G. Grosse, Wpływ procesów op. cit., str P. Stefaniak, Dokąd zmierza Polska, dokąd regiony, w Biuletyn Informacyjny Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata , nr 3/2008, str Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego , wyd. MRR, Warszawa

44 zewnętrznych, ile wewnętrznych (zasoby naturalne i społeczne, bezrobocie, peryferyjne położenie itd.). Zważywszy na fakt, iż polskie województwa posiadają uprawnienia do stosowania prawa i innych aktów prawa regionalnego w ramach obowiązującego prawa krajowego, których istnienie jednak nie jest zagwarantowane w Konstytucji, wyjątkowe znaczenie nabiera Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego lecz nie jako dokument do bezkrytycznego wdrażania, a wskazówki spójnego i zrównoważonego rozwoju regionalnego. Nie sposób też nie docenić skutków procesów dalszej decentralizacji procesów rozwoju regionalnego, dzięki czemu wzrasta odpowiedzialność samorządów terytorialnych. W zaistniałych okolicznościach nie wzbudza wątpliwości konieczność pogłębienia roli JST jako zarządcy regionu na zasadach opisanego systemu good governance. 44

45 2. ZADANIA SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH 2.1. SPOŁECZNO-EKONOMICZNA ISTOTA SAMORZĄDÓW Zgodnie z literaturą przedmiotu 204, podstawowa funkcja państwa (w tzw. sferze szeroko rozumianych finansów publicznych) polega w szczególności na stworzeniu takich ram prawnych, w których prowadzone są m. in. transakcje gospodarcze 205. Podczas gdy jedni uważają, iż, poza w/w aktywność państwa skupia się zasadniczo na p r o d u k c j i dóbr i usług (choć ostatnie dane o gospodarce światowej świadczą o odwrotnych tendencjach 206 ), r e g u l a c j i i s u b w e n c j o n o w a n i a produkcji prywatnej, z a k u p i o n y c h dóbr i usług wytwarzanych przez sektor prywatny i non profit oraz r e d y s t r y b u c j i dochodów 207, inni je wyodrębniają aż do 22 funkcji 208, zaś trzeci opisują tradycyjnie wymogi Ustawy o finansach publicznych (z dnia 27 sierpnia 2009 r.), gdzie artykuł 3 podkreśla, iż finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, w szczególności: - gromadzenie dochodów i przychodów publicznych; - wydatkowanie środków publicznych; - finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa; - zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne; - zarządzanie środkami publicznymi; - zarządzanie długiem publicznym; - rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej. Mimo tych i szeregu innych rozbieżności, badacze są zgodni co do efektywności państwa. Występuje jednak określona ułomność działań państwa 209 i nie zawsze jest ono w stanie interweniować w gospodarkę w taki sposób, aby zapewnić eliminację wszystkich negatywnych problemów związanych z funkcjonowaniem mechanizmu rynkowego, kiedy realizowana jest funkcja stabilizacyjna 210. W gruncie 204 Szerzej zob.: B. Filipiak, Finanse samorządowe, wyd. Difin, Warszawa 2011; Informacja z realizacji wydatków w układzie zadaniowym, wyd. Rada Ministrów, Warszawa 2010; R. Wojtyszyn, Państwo w koncepcjach Ayn Rand, Roberta Nozicka i Murraya Newtona Rothbarda, Uniwersytet Wrocławski, Wrocław 2006, za mises.pl/wpcontent/uploads/2009/12/radoslaw_wojtyszyn_koncepcje_panstwa.pdf; A. Szafrański, Przedsiębiorca publiczny wobec wolności gospodarczej, wyd. C.H.BECK, Warszawa Gwoli precyzji, zaznaczmy, iż w literaturze przedmiotu spotyka się dwie skrajne koncepcje dotyczące roli, jaką może odgrywać samorząd lokalny w gospodarce publicznej: euforyczną i katastroficzną. B. Filipiak, D. Milewski i A. Panasiuk (Zadania samorządu terytorialnego w gospodarce turystycznej, w Informacja turystyczna, praca zbiorowa pod red. nauk A. Panasiuk, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2010, str ) podkreślają, iż pierwsza opiera się na twierdzeniu, że siła państwa zasadza się na sile samorządu lokalnego i z niej się wywodzi, co jest korzystne zarówno dla samego samorządu, jak i dla państwa. Druga koncepcja zaś, wedle autorów, jest skrajnie przeciwna, zakłada bowiem, że podejście euforyczne powoduje dezintegrację społeczności lokalnej i dlatego tak ważne jest, aby zostały zbudowane transparentne relacje między samorządem lokalnym (terytorialnym) a państwem oraz między poszczególnymi szczeblami samorządowymi. 206 Szerzej zob.: Czy naprawdę produkcja dóbr jest coraz mniej istotna?, , za blogi.newsweek.pl/tekst/gospodarka/630191,czy-naprawde-produkcja-dobr-jest-coraz-mniej-istotna.html; J. Soliński, 85 lat Światowej Rady Energetycznej na tle rozwoju globalnego i polskiego sektora energii, wyd. Polski Komitet Światowej Rady Energetycznej, Warszawa 2009 itd. 207 Por.: B. Filipiak, Finanse op. cit., str Np. w Informacji z realizacji wydatków w układzie zadaniowym mamy do czynienia z 22: zarządzanie państwem, działalność na rzecz zapewnienia i poprawy bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego; działalność edukacyjna, wychowawcza i opiekuńcza Państwa, zarządzanie finansami państwa, ochrona praw i interesów Skarbu Państwa, koordynacja polityki gospodarczej kraju, gospodarka przestrzenna, wspieranie rozwoju budownictwa i mieszkalnictwa, wspieranie kultury fizycznej i sportu, kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, wspieranie rozwoju polskiej nauki, działalność na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego i nienaruszalności granic, ochrona i poprawa stanu środowiska, zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny, rynek pracy, prowadzenie polityki zagranicznej, sprawy obywatelskie, zapewnienie równomiernego rozwoju kraju, diałalność państwa na rzecz zapewnienia zasady sprawiedliwości, budowa, rozbudowa i utrzymanie infrastruktury transportowej, organizacja opieki zdrowotnej i polityka zdrowotna, powadzenie polityki rolnej oraz rybackiej oraz tworzenie i koordynacja polityki. 209 Por.: B. Filipiak, Finanse op. cit., str. 17; por. też: L. Balcerowicz, W kierunku ograniczonego państwa, w Przegląd Polityczny, nr 70/2005, za balcerowicz.pl/pliki/artykuly/3_toward_a_limited_state.pdf (odczyt ) 210 Por.: B. Filipiak, Finanse op. cit., str

46 rzeczy mają rację badacze, którzy twierdzą, iż państwo nie jest w stanie przeciwdziałać głębokiemu rozwarstwieniu społecznemu i biedzie 211 z powodu co najmniej czterech zasadniczych przyczyn wymienionych przez J. E. Stiglitza 212 : - ograniczony zasób informacji, - ograniczona kontrola nad działaniem prywatnych rynków, - wysoka biurokracja, - ograniczenia wynikające z prowadzenia polityki. Niestety kwestia znalezienia złotego środka 213 w powyższym zakresie zostaje poza sferą naukową. Otóż w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia z co najmniej dwoma determinantami, które już przemawiają za mocnym samorządem: - zawodzą zarówno mechanizmy rynkowe jak i struktury państwowe 214 szczególnie w skali makro, stwarzając jednocześnie zagrożenia dla skali mikro (innymi słowy, problemy w skali makro stwarzają poważne problemy w skali mikro, zakłócając co najmniej procesy o charakterze przeciwdziałającym dysproporcjom, rozwarstwieniu społeczeństwa z perspektywy skrajnego ubóstwa, wyrównania szans czy zrównoważonego rozwoju itd.), - państwo przyjmuje zasadę, iż powinno interweniować tylko i wyłącznie w okolicznościach, gdy rynek zawodzi całkowicie 215 lub co najmniej występuje takie zagrożenie. Co więcej, państwo, interweniując w gospodarkę i rynek oraz podejmując się realizacji postawionych przed nim zadań wynikających z wskazanych powyżej funkcji, potrzebuje środków finansowych 216 (jednak, potrzebuje ono środki finansowe, które może czerpać tylko i wyłącznie z danin publicznych 217 ). Poza tym, państwo wymaga też tzw. wsparcia innych podmiotów, które są lepiej informowane, mają lepsze rozeznanie szczególnie w środowisku lokalnym i regionalnym oraz są na tyle pewne, że mogą podwyższyć efektywność realizacji zadań postawionych przed państwem 218. Taki stan 211 Por.: B. Filipiak, Finanse op. cit., str. 17; szerzej zob.: Księga Ubogich a.d IX Konwencja Ruchu przeciw Bezradności Społecznej, pod opieką nauk J. Auleytner, wyd. Rzecznik Praw Obywatelskich, Warszawa 2009; Oblicza biedy we współczesnej Polsce, praca zbiorowa pod red. M. Popow, P. Kowzana, M. Zielińskiej, M. Prusinowskiej, M. Chruściel, wyd. Doktoranckie Koło Naukowe Na Styku, Gdańsk 2011; W. Loranc, Czy biedę można przeczekać?, w Towarzystwo Kultury Świeckiej im. Tadeusza Kotarbińskiego, za kulturaswiecka.pl/node/406 (odczyt ); Ubóstwo, w Dialogi o rozwoju, praca zbiorowa pod red. B. Lisockiej-Jaegermann, K. Czaplickiej, P. Borkowskiego, I. Olejnik, wyd. Global Development Research Group, Warszawa 2007; R. Bakalarczyk, Raprot Bieda i wykluczenie społeczne, wyd. Fundacja Aleksandra Kwaśniewskiego AMICUS EUROPAE, Warszawa, marzec Por.: B. Filipiak, Finanse op. cit.; M. Howard, Public Sector Economics for Developing Countries, wyd. The University of the West Indies Press, Jamaica, Canada 2001 itd. 213 Por.: M. Barwicka, Trzeba znaleźć złoty środek Rozmowa z Danutą Huebner, komisarz UE ds. polityki regionalnej, w Fundusze Europejskie, za finansepubliczne.bdo.pl/biuletyn/53/fundusze-unijne/trzeba-znalezc-zloty-srodek-rozmowa-z-danuta-huebnerkomisarz-ue-ds-polityki-regionalnej.html (odczyt ). 214 Por.: Ewaluacja w strategicznym zarządzaniu publicznym, praca zbiorowa pod red. A. Habera i M. Szałaj, wyd. PARP, Warszawa 2010; B. Filipiak, Finanse op. cit.; A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, Regulacja jako substytut rynku w polskiej energetyce; A. Ziomek, Zależność Okuna w kontekście przemian gospodarczych w Polsce po roku 1989, w Polityka Gospodarcza, 3/6/2000, str i , pod red. nauk. J. Kaji, wyd. SGH, Warszawa 2000 r. 215 B. Filipiak, Finanse op. cit.; E. Rogalska, Społeczna szkodliwość interwencjonizmu państwowego, w Dialogi Polityczne, nr 5-6 / 2005, str , wyd. UMK, Toruń 2005; Ł. Piechowiak, Przedsiębiorcy za ingerencją państwa w gospodarkę, , za bankier.pl/wiadomosc/przedsiebiorcy-za-ingerencja-panstwa-w-gospodarke html (odczyt ); A. Karnik, Theories of State Intervention, Uiversity of Bombay, w Working Paper 96/11, za mu.ac.in/arts/social_science/eco/pdfs/depart/dwp38.pdf (odczyt ); U. Szubert-Zarzeczny, Społeczne aspekty interwencjonizmu państwowego w gospodarce na przykładzie wybranych państw Unii Europejskiej, w Polityka gospodarcza państwa, pod red. nauk D. Kopycińskiej, wyd. US, Szczecin 2007, str itd. 216 B. Filipiak, Finanse op. cit., str Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy (art. 217 Konstytucji RP), bowiem Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). 218 Szerzej zob.: B. Filipiak, Finanse op. cit., str. 18; por. też: J. Górniak, S. Mazur, A. Szczucka, Próba określenia strategicznych zadań państwa. Ekspertyza dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, wyd. MRR, Warszawa

47 rzeczy, a w szczególności dążenie do efektywności 219, powoduje konieczność przyjmowania określonego modelu władzy, a z punktu widzenia interesu publicznego, najważniejszą rolę odgrywa stworzenie warunków dla 220 coraz większej liczbie inicjatyw społecznych 221. Zatem wyjściem z w/w sytuacji jest podział władzy publicznej na c e n t r a l n ą i s a m o r z ą d o w ą. W gruncie rzeczy władza centralna, która przewyższa nad samorządem terytorialnym ( przyjmując kluczowe i dotyczące całego społeczeństwa operacje finansowe, związane z postawionymi przed państwem zadaniami 222 ) powinna spełniać nie więcej, niż pomocniczą funkcję (choć i tak ma charakter władczy). Oznacza to, iż musi ona wypełniać te zadania, które nie mogą być z jakiegoś powodu skutecznie wykonywane na najniższych poziomach organizacyjnych, zaś w/w inicjatywy społeczne muszą się rozwijać w ramach samorządu terytorialnego 223. Należy też zgodzić się z faktem, iż państwo wypełnia główne funkcje o charakterze władczym, co oznacza realizowanie zadań za pomocą różnych form przymusu [ ]. Samorząd wspomaga państwo w realizacji zadań i obniża jego dysfunkcje. Poprzez realizację zasady subsydiarności wpisuje się w społeczeństwo i wspomaga państwo w realizacji jego funkcji, zwłaszcza produkcji dóbr i usług wytwarzanych przez sektor prywatny i non profit, redystrybucji dochodów. Sytuacja ta wymusza konieczność precyzyjnego podziału kompetencji i zadań między różne szczeble władzy publicznej [ ]. Wyłania się zatem struktura rządowa, która przejmuje na siebie obowiązki realizacji [ ] zadań władczych państwa oraz samorząd terytorialny 224. Otóż zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje te zadania publiczne 225, które nie są zastrzeżone przez Konstytucję czy też ustawy dla organów innych władz publicznych. Zaznaczmy też, iż zadania publiczne (własne lub zlecone) wykonywane przez JST są określone przez różne ustawy (o pomocy społecznej 226, drogach publicznych 227, systemie oświaty 228 itp.). Następuje więc proces decentralizacji o której było mowa w poprzednim rozdziale. Przypomnijmy tylko, iż, jak podkreślają C. Rudzka-Lorenc i J. Sierak, przekazywanie zadań samorządom może być traktowane jako decentralizacja kłopotów", są to bowiem liczne zadania społeczne, których niezrealizowanie bądź niewłaściwe wykonanie będzie rzutowało na ocenę władz samorządowych. Są one jednak ważne dla kształtowania warunków życia ludności w wymiarze zarówno indywidualnym, jak i lokalnym. Z tego punktu widzenia zasadna jest ich decentralizacja, pod warunkiem równoczesnego przekazania do systemu finansów lokalnych odpowiedniej części środków publicznych 229. Literatura przedmiotu zauważa, iż reaktywowanie ustawą z dnia 8 marca 1990 roku samorządu terytorialnego w Polsce 230, zaowocowało nadaniem gminom jakościowo nowego statusu prawnego i 219 Por.: B. Filipiak, Finanse op. cit., str B. Filipiak, Finanse op. cit., str. 19; por. też : Rozdział VII Konstytucji RP itd. 221 Założenia polityki ludnościowej polski Projekt, Rządowa Rada Ludnościowa, Warszawa 2012, za stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/bip/bip_projekt_zalozenia_polityki_ludnosciowej_w_polsce_rrl.pdf (odczyt ); Przez współpracę do sukcesu. Partnerstwo lokalne na rynku pracy, redakcja zespołowa, wyd. MPiPS, Warszawa 2007 itd. 222 Por.: B. Filipiak, Finanse op. cit., str B. Dolnicki, Polski samorząd terytorialny na tle europejskim, w Miesięcznik Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, nr 2 (102), listopad 2002; M. Jastrzębska, Finanse op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego, wyd. Difin, Warszawa 2008 r. 224 B. Filipiak, Finanse op. cit., str W sumie wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają [ ] charakter zadań publicznych, z tym, że zadania własne służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności lokalnych bądź regionalnych, a zadania zlecone potrzeb całego społeczeństwa zorganizowanego w państwo ( źródło: B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit. str. 21) 226 Ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., Dz.U. z 2009 nr 175 poz z późn. zm. 227 Ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., Dz.U. z 2007 nr 19 poz. 115 z późn. zm. 228 Ustawa o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r., Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz z późn. zm. 229 Nowe zarządzanie publiczne op. cit., str Dziennik Ustaw z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm. 47

48 absolutnie nowej pozycji ustrojowej 231. Najbardziej widoczne konsekwencje tej ustawy, to osobowość prawna samorządów, prawo do majątku i do dochodów, czy też legislacyjna możliwość samodzielnego decydowania o ich przeznaczeniu w ramach realizowania wyznaczonych zadań. Przeniesienie części kompetencji i zadań pod zarząd społeczności lokalnej zaowocowało poprawą efektywności gospodarowania środkami publicznymi oraz zaufaniem społeczeństwa do struktur lokalnych [ ] 232. Kolejnym krokiem reformy było wprowadzenie (zgodnie z ustawą z dnia 24 lipca 1998 r.) zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa 233. Ustawa stworzyła (poza już istniejącym poziomem gminy) powiaty i województwa 234. Reforma określoną część funkcji administracji rządowej przekazała poszczególnym konstrukcjom samorządu terytorialnego 235. Fragmentacja ta może być wizualizowana za pomocą poniższego schematu, który w sposób dość klarowny przedstawia podział obszarowy samorządów. Rysunek nr 10 Podział obszarów samorządów Źródło: Władze województwa, za lubelskie.pl/index.php?pid=400 (odczyt ) 231 Por.: Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 9; szerzej zob.: W. Wytrążek, Decentralizacja administracji publicznej, za kul.pl/files/42/decentralizacja.pdf (odczyt ); B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit.; Finansowanie samorządu gminnego, praca zbiorowa pod red. S. Kańduły, wyd. CeDeWu.pl Wydawnictwo Fachowe, Warszawa 2012; E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit.; J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności i finansowanie projektów inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego współfinansowanych funduszami Unii Europejskiej, wyd. SGH, Warszawa 2011 itd. 232 Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz.U. z 1998 r. Nr 96, poz. 603, Nr 104, poz Dodajmy też, iż poza w/w zasadniczym podziałem, występują też: p o d z i a ł p o m o c n i c z y : czyli podział, który dokonywany jest dla organów o charakterze pomocniczym wobec organów o podstawowym znaczeniu - np. podział gminy na sołectwa czy dzielnice, p o d z i a ł s p e c j a l n y : czyli podział, który jest dokonywany w celu wykonania takich zadań państwa, których wykonywanie w ramach podziału zasadniczego nie jest zasadne - np. administracja górnicza, morska itd. (szerzej zob.: E. Kozioł, Analizowanie podziału terytorialnego kraju dla potrzeb administracji samorządowej, za profesor.pl/publikacja,11760,rozne,analizowanie-podzialu-terytorialnego-kraju-dla-potrzeb-administracji-samorzadowej, odczyt ). 235 Szerzej zob.: Podstawy prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej w RP, praca zbiorowa pod red. M. Stec, w Samorząd Terytorialny, nr 1-2/

49 Zaznaczmy na marginesie, iż jak wynika z artykułu 1 ust. 1 Ustawy o samorządzie, charakter uczestnictwa mieszkańców danego obszaru w samorządzie terytorialnym jest obligatoryjny. Brzmi to dość anachronicznie w stosunku do współczesności, ale przynależność mieszkańców na przykład gminy jest rzeczą przymusową: - obywatel nie może się zrzec członkostwa w samorządzie, - może przenieść się na terytorium innej gminy i stać się członkiem innej wspólnoty samorządowej, - organy gminy nie mogą go wykluczyć ze wspólnoty samorządowej 236. Literatura przedmiotu podkreśla, iż wśród podstawowych funkcji samorządu terytorialnego 237 można wyróżnić w szczególności upodmiotowienie społeczności lokalnej 238 zarówno na poziomie gminy czy powiatu, jak i województwa. Dzięki w/w reformie samorząd stał się wyodrębnionym i usamodzielnionym podmiotem władzy oraz administracji publicznej. Związana z tym procesem partycypacja obywatelska (członków społeczności samorządowej) sprowadza się do stworzenia efektywnego systemu zaspokajania potrzeb społecznych, a także do uzyskania społecznej akceptacji dla działań organów JST i zaufania mieszkańców jako warunków skuteczności ich działań 239. W ustawie o samorządzie gminnym w swojej istocie upodmiotowienie społeczności lokalnej rozumiane jest [ ] nie socjologicznie czy politycznie, lecz przede wszystkim prawnie. Przy czym upodmiotowienie to dokonywane jest przez państwo w celu realizacji jego zadań. Na tym tle w doktrynie występują rozbieżności co do ujmowania kategorii interesu lokalnego 240. Możemy zatem wyodrębnić dwie wzajemnie powiązane podstawy powołania samorządu terytorialnego: - realizacja wykonawczych funkcji państwa, - organizowania rozwoju społecznego. W obu przypadkach ponownie w rachubę wchodzi stworzenie właściwych warunków życia społeczności lokalnej lub regionalnej. Ponadto, z literatury przedmiotu wynika 241, iż powyższa konieczność jest spowodowana co najmniej trzema czynnikami: - wzrostem liczebności ludności, - postępem organizacyjnym, - zagrożeniami dotyczącymi środowiska naturalnego. Jak podkreśla M. Jastrzębska, realizacja zadań jednostek samorządów terytorialnych powinna też służyć rozwojowi ekonomicznemu tychże jednostek 242. Literatura wyróżnia różne formy uczestnictwa JST w przedsięwzięciach gospodarczych jako: 236 E. Kozioł, Funkcjonowanie samorządu terytorialnego i jego podstawy prawne, za profesor.pl/mat/n10/pokaz_material_tmp.php?plik=n10/n10_e_koziol_040510_2.php&id_m=11069 (odczyt ) 237 Według M. Clarke a i J. Stewarta (Choices for Local Government from the 1990s and Beyond, wyd. Longman, London 1991, za M. Miazga, Samorząd terytorialny i społeczności lokalne (konspekt wykładu - część I, wspa.pl/wykladowca/mieczyslaw_miazga/plik/1709/type:save) samorządy terytorialne posiadają następujące funkcje: związane z identyfikacją społeczno-przestrzenną, samorządzącej się wspólnoty, rozszerzania możliwości wyboru, związane ze zróżnicowaniem, uczenia się procesu rządzenia, forum dla głosu społeczności lokalnej, podstawy dla poczucia obywatelskości, związane z procesami politycznymi, świadczenia usług. 238 Szerzej zob..: B. Dolnicki, Polski samorząd terytorialny op. cit.; M. Jastrzębska, Finanse op. cit.; Protokół z debaty 20 lat samorządu gminnego w Polsce. Postulaty przedstawicieli samorządów gmin wiejskich i małych miast, Warszawa 12 marca 2010 r., za org.pl/data/protokoldbtasam.pdf (odczyt ); Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, praca zbiorowa pod red. B. Dolnickiego, wyd. ABC a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010; Komunikacja i partycypacja społeczna. Poradnik, praca zbiorowa pod red. J. Hausnera, wyd. MSAP, Kraków 1999 itd 239 M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz op. cit., str M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 25; szerzej zob.: Gospodarka lokalna, za elstudento.org/articles.php?article_id=3573 (odczyt ); Z. Eugeniusz, Nauka o państwie i polityce, wyd. Elipsa, Warszawa 2006; Instrumenty zarządzania rozwojem w przedsiębiorczych gminach, praca zbiorowa pod red. A. Kożucha, A. Noworóla, z serii Monografie i Studia Instytutu Spraw Publicznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, wyd. UJ, Kraków 2011 itd. 49

50 - bezpośredni kontrahenci podmiotów gospodarczych (np. poprzez zamówienia publiczne dokonywane przez JST), - kreatorzy warunków prowadzenia działalności gospodarczej przez inne podmioty (np. poprzez ustalanie wysokości czynszu za wynajem lokali, stawek, ulg, zwolnień w podatkach i opłatach lokalnych zgodnie z przyznanym zakresem lokalnego władztwa podatkowego), - podmioty prowadzące działalność gospodarczą w określonym prawnie zakresie, - podmioty wyznaczające kierunki polityki gospodarczej na terenie JST 243 itd. Schematycznie czynniki warunkujące w/w funkcje samorządu terytorialnego można ująć w następujący sposób: Tabela nr 7 Czynniki warunkujące funkcje JST Mikrosfera państwowa 244 Mikrosfera lokalna ład instytucjonalno-prawny, zaufanie społeczne, polityka gospodarcza w skali lokalnej / regionalnej, dobra wspólne mające na celu integrowanie społeczeństwa i mikrospołeczeństwa, zróżnicowanie dochodowe, zdolność do kompromisu np. partii politycznych, grup zawodowych, organizacji religijnych, etnicznych itd. zakres szarej strefy i korupcji. inwestycje o zasięgu lokalnym / regionalnym / krajowym, inwestycje o zasięgu tylko lokalnym / regionalnym, związek władzy lokalnej z mikrośrodowiskiem, władza lokalna jako łącznik między mikrośrodowiskiem a makrośrodowiskiem zakres uprawnień decyzyjnych samorządu terytorialnego, sprawność władz samorządowych, mobilność społeczności samorządowej, edukacja i świadomość społeczna, stosunek do dóbr publicznych, stosunek do innych Opracowanie własne na podstawie: M. Jastrzębska, Finanse op. cit.; Budżet zadaniowy jako nowoczesne narzędzie zarządzania gospodarką narodową, praca zbiorowa pod red. A. Siedleckiej, wyd.psw im. Papieża Jana Pawłą II w Białej Podlaskiej, Biaął Podlaska 2011; R. Wojtyszyn, Państwo op. cit. itd. Wielu autorów i materiały źródłowe zadania wykonywane przez JST systematyzują zgodnie z dwoma podstawowymi kryteriami: p r z y n a l e ż n o ś c i i p o w s z e c h n o ś c i 245. Tabelarycznie mamy następujący układ: Tabela nr 8 Zadania JST według kryteriów przynależności i powszechności Kryterium Rodzaj zadania Istota zadania przynależność własne - są to zadania w gruncie rzeczy służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, które samorząd realizuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność oraz w ramach posiadanych możliwości finansowych; - zadania własne mogą być realizowane samodzielnie lub za 242 M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str Por.: G. Fursewicz, Formy organizacyjno-prawne gospodarki komunalnej, za bryk.pl/teksty/studia/pozosta%c5%82e/prawo/ formy_organizacyjno_prawne_gospodarki_komunalnej.html (odczyt ); M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 25 itd. 244 Termin m i k r o s f e r a stosuje M. Jastrzębska (Finanse op. cit., str ), zaś wedle tradycyjnego określenia chodzi o tzw. f u n k c j e, które zostały przeniesione z bark państwa na samorząd. 245 Szerzej zob.: M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 26; B. Filipiak, Finanse op. cit., str. 20; por. też: Podstawy działalności samorządu terytorialnego, za sciaga.pl/tekst/zalacznik/23069 (odczyt ); B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit. str. 21; A. Miszczuk, M. Miszczuk, K. Żuk, Gospodarka samorządu terytorialnego, wyd. PWN, Warszawa 2008; E. Kornberger-Sokołowska, Finanse op. cit.; B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit.; E. Kozioł, Funkcjonowanie samorządu terytorialnego i jego podstawy prawne, za profesor.pl/mat/n10/pokaz_material_tmp.php?plik=n10/n10_e_koziol_040510_2.php&id_m=11069 (odczyt ); Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.; Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W. 10/93 itd. 50

51 powszechność zlecone powierzone wspólne obligatoryjne Fakultatywne pośrednictwem jednostek pomocniczych czy też mogą być zlecane do wykonania na zewnątrz w ramach podpisanych umów i porozumień 246 innymi słowy, zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne są to zadania publiczne państwa, które po prostu zostały zlecone do wykonania JST 248 ; - oznacza to, iż odpowiednie ustawy mogą nakładać na poszczególne jednostki samorządowe obowiązek wykonywania zadań (nawet z zakresu działania podsektora rządowego); - ponadto, w systematyce ustawy o samorządzie terytorialnym, zadania zlecone samorządu terytorialnego są klasyfikowane jako przejaw działalności komunalnej (zob. art. 95 ust. 4 w związku z art. 8 ust. 1); - zadań tych nie zalicza się do służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, mogą być to zadania administracji rządowej, realizowane jako część ich władztwa państwowego są to zadania przejęte przez JST do realizacji w drodze umowy lub porozumienia oraz zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami; - konkretne porozumienia określają zakres i wielkość realizowanych zadań podpisanych między podmiotami; - do tych zadań możemy zaliczyć takie same zadania wykonywane przez każdą komórkę zgodnie z zakresem jej właściwości rzeczowej lub wymagające uzgodnienia czy też kolejnego zadania, które mogą być wykonywane łącznie przez dwie lub więcej komórek organizacyjnych albo zadania, które wykonuje wiodąca w danej materii komórka organizacyjna, w oparciu o dane własne i przekazane przez zainteresowane komórki organizacyjne - nałożone na jednostki samorządowe na podstawie przepisów prawa ogólnego, typowe dla wszystkich grup jednostek samorządu terytorialnego - obejmuje zadania o szczególnym znaczeniu społecznym, od których realizacji JST nie może odstąpić. Przez wprowadzenie zadań obowiązkowych ustawodawca zabezpiecza ich wykonanie oraz zapewnia mieszkańcom wspólnoty samorządowej określony poziom zaspokojenia potrzeb publicznych. Jest to prawny wyraz dążenia do równego dostępu do świadczeń w skali państwa, niezależnie od miejsca zamieszkania. Obowiązkowość zadania oznacza przymus jego wykonania, co wiąże się z koniecznością przewidywania środków na jego realizację w budżecie JST zadania przyjęte do realizacji przez organy samorządowe na podstawie prawa wewnętrznego, występują one jedynie w danej, konkretnej 246 Porozumienie jako forma zlecenia zadań nie jest umową prawa cywilnego lecz swoistą formą publiczno-prawną, dotyczącą ustalenia wzajemnych praw i obowiązków zawierających je stron, np. w administracji rządowej i samorządowej jest to sposób uzgodnienia, przyjęcia, wykonywania i sfinansowania przez daną JST określonych zadań (B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit. str. 22) 247 Art. 166, ust. 1 Konstytucji RP 248 Np.: prowadzenie przez gminę USC (meldunki, ewidencja ludności itd.); przeprowadzanie spisów rolnych / ludności; organizacja wyborów sejmowych / prezydenckich; podejmowanie inwestycji na bardzo dużą skalę (budowa dróg)itd. 249 B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit. str B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit. str. 22; por.: K. Surówka, M. Winiarz, Finanse samorządów terytorialnych a finanse na zdecentralizowaną działalność polityki społecznej w Polityka Społeczna nr 11-12/2009, str

52 jednostce - zgodnie z zasadą pomocniczości powinny być wykonywane tylko wówczas gdy w danym miejscu i czasie występuje taka potrzeba 251. Opracowanie własne W. Misterek 252, B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk 253 i inni jednak upraszczają ten podział, opierając się na artykule 166 Konstytucji RP: zadania realizowane przez samorządy zostały podzielone na zadania własne i zadania zlecone: - z a d a n i a w ł a s n e, to zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania te dotyczą tradycyjnych lokalnych obszarów użyteczności publicznej [ ] i finansowane są ze środków, o których rozdysponowaniu samodzielnie decydują władze jednostki; - z a d a n i a z l e c o n e, które w wyniku uzasadnionych potrzeb państwa mogą zostać przekazane do wykonania jednostkom samorządowym drogą ustawy. Łatwo więc zauważyć, iż choć zadania te są w gestii państwa, to ze względu na konieczność lub większą efektywność zostały przeniesione na szczebel samorządowy. Na ich realizację państwo przeznacza odpowiednie środki finansowe w postaci tzw. dotacji celowych. Ponadto, powyższy podział na zadania własne i zlecone (niezależnie od uogólnienia lub wyszczególnienia tych określeń) powoduje różne skutki prawne. Otóż, z a d a n i a w ł a s n e : - zgodnie z założeniami odpowiednich ustaw 254, zadania te samorządy wykonują w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność; - prawo gwarantuje samodzielność w realizacji zadań własnych 255 ; - finansowanie zadań własnych jest oparte na dochodach własnych 256, subwencjach zarówno ogólnych, jak i celowych z budżetu państwa. z a d a n i a z l e c o n e : - zadania te samorządy wykonują już nie we własnym, lecz w imieniu i na rzecz zleceniodawcy, - proces zlecenia następuje wraz z przekazaniem samorządowi adekwatnych do jego zakresu [ ] kompetencji decyzyjnych, a środki finansowe na realizację zadań zleconych zapewnia podmiot zlecający 257 (innymi słowy, przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji 258 ). 251 B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit. str. 22; por.: M. Smoleń, Budżet samorządu terytorialnego jako instrument realizacji zadań gminy Lipinki, na przykładzie gminy, w Samorząd Terytorialny, nr 11, za finansepubliczne.pl/materialy/smolen_budzet.pdf, str W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit. str Szerzej zob.: Art. 2, ust. 1, Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym op. cit.; Art. 2, ust. 1, Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym op. cit.; Art. 6, ust. 1, Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa op. cit 255 Szerzej zob.: Art. 2, ust. 3, Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym op. cit.; Art. 2, ust. 3, Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym op. cit.; Art. 6, ust. 3, Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa op. cit. 256 Wedle Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego źródłami dochodów własnych JST są: a) wpływy z podatków, opłat, dochody z majątku, b) spadki, zapisy i darowizny na rzecz JST, c) dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach, d) odsetki od pożyczek udzielanych przez JST, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, e) odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody JST, f) odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej i inne. W rozumieniu ustawy dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych. 257 B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit., str Art. 7, ust. 3, Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym op. cit. 52

53 - JST realizująca zadania z zakresu administracji rządowej (lub działania innych JST), na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej (lub z tymi jednostkami) otrzymuje od tych organów (czy też jednostek) dotacje celowe w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia (chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej) 259. Ponadto, JST wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej ( również i inne zadania zlecone ustawami) otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań 260. Powyższe argumenty pozwalają na wyodrębnienie typowych dla samorządu terytorialnego cech na tle innych podmiotów występujących w gospodarce. Przytoczmy z nich te, które mają znaczenie z perspektywy niniejszego opracowania: Tabela nr 9 Typowe cechy samorządu terytorialnego Cechy wspólne samorządu terytorialnego i pozostałych osób prawnych Cechy odrębne samorządu terytorialnego jako osoby prawnej Posiadanie osobowości publicznoprawnej (powstaje tylko z mocy prawa krajowego i działa w granicach przez prawo Posiadanie osobowości prawnej. określonych, bowiem jest powołana do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formach właściwych dla tejże administracji). Posiadanie niezawisłych, samodzielnych organów Interes lokalny prowadzonej działalności bez możliwości władzy i nadzoru; osoba prawna działa na zewnątrz wejścia w interes społeczności ogólnopaństwowej i poprzez swoje organy. międzynarodowej. Prawo do stanowienia własnego prawa, ale zgodnego z konstytucją i niewchodzącego w konflikt z prawem obowiązującym w całym państwie. Świadczenie usług oraz dostarczanie dóbr uznanych za dobra publiczne i społeczne, czyli wykonywanie zadań przyjętych za zadania publiczne. Fragment ustroju państwa, wyposażony w prawo do Samodzielność majątkowa oraz finansowa, włącznie sprawowania władzy: np. nakładanie podatków, z prawem do stanowienia i posiadania własnych podejmowanie decyzji administracyjnych, stanowienie dochodów; ma wszelkie zdolności: sądową, prawa miejscowego itd. (innymi słowy, jest to podmiot procesową, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. zarówno p r a w a p u b l i c z n e g o ma kompetencje administracyjno-prawne, jak i p r a w a p r y w a t n e g o osoba prawa cywilnego, posiadająca zdolność sądową. Specyficzny nadzór społeczny nad działalnością oraz Posiadanie i realizacja przyjętego celu do którego jawnością finansów (z tym, że członkami wspólnoty zostały (samorząd terytorialny i osoba prawna) samorządowej z mocy prawa są sami mieszkańcy JST; z powołane; choć cele są różne, to są powodem drugiej strony zaś jej względną samodzielność w pewnym powołania i istnienia samorządu czy też osoby stopniu ogranicza zdecentralizowany nadzór organów prawnej. państwowych, z reguły ograniczony do kryterium legalności. Osiąganie celów strategicznych wynikających z Prowadzenie działalności na zasadzie non profit, przyjętej strategii, zatwierdzonych przez organy. determinującej rozwój społeczeństwa. Opracowanie na podstawie: J. J. Rybiński, Finanse publiczne - środki specjalnego przeznaczenia i nadzoru, wyd. Stowarzyszenie Inżynierów, Doradców i Rzeczoznawców, Warszawa 2008, za sidir.pl/sidir/pliki/.../sidir_finanse_publiczne-definicja.ppt (odczyt ); B. Filipiak, D. Milewski, A. Panasiuk, Zadania samorządu terytorialnego w op. cit., str. 15 itd PODZIAŁ ZADAŃ Na mocy ustawy z dnia 24 VII 1998 r. 261 od stycznia 1999 r. wprowadzono zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny RP na g m i n y, p o w i a t y i w o j e w ó d z t w a. W ten sposób została zrealizowana zasada decentralizacji, która znalazła swój wyraz w artykule 15 Konstytucji RP. 259 Art , Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r., Dz. U. z 2010 nr 80 poz Art. 49, ust. 1 Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r., Dz. U. z 2010 nr 80 poz Dz. U. Nr 96, poz

54 Podkreślmy, że gmina jest podstawową jednostką terytorialnego podziału kraju, zaś jednostkami pomocniczymi w gminach są m.in. sołectwa (organizację i zakres działania których określa właściwa rada gminy odrębnym statutem). Więc gmina, która, jak już wymieniliśmy, powstaje z mocy prawa, posiada osobowość prawną, zaś jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Z perspektywy prawnej sytuacja wygląda prawie tak samo w przypadku powiatu, bowiem jest on lokalną wspólnotą samorządową, którą tworzą z mocy prawa mieszkańcy odpowiedniego terytorium. Powiat również posiada osobowość prawną, a jego samodzielność także podlega ochronie sądowej. Powiat, jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego, obejmuje całe obszary graniczących za sobą gmin, albo cały obszar miasta na prawach powiatu. Województwo jest administracyjnie samodzielne i kieruje rozwojem całego regionu. Stanowi ono regionalną wspólnotę samorządową i jest największą jednostką zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej. W województwie występuje tzw. dualizm podziału władzy na s a m o r z ą d o w ą (podległą marszałkowi) oraz r z ą d o w ą (podległą wojewodzie) 262. W przypadku województwa również organy samorządu działają na własną odpowiedzialność, posiadają osobowość prawną i podlegają ochronie sądowej, wszak trójstopniowy podział nie pozwala aby działania samorządu województwa naruszały samodzielność powiatu i gminy. Co więcej, organy samorządu wojewódzkiego nie stanowią organu nadzoru i kontroli nad organami gminy i nawet nie są organami wyższego stopnia w sprawach postępowania administracyjnego. Poniższy schemat w sposób dość precyzyjny ilustruje struktury samorządów terytorialnych, wskazując na bardzo istotny fakt, iż organy stanowiące władzę na każdym szczeblu są wybieralne. Również wójt, burmistrz czy prezydent są wybierani w powszechnych wyborach. Rysunek nr 11 Struktury samorządów terytorialnych Źródło: wszpwn.com.pl/pub/wos/blizej_swiata/struktura_samorzadu_terytorialnego_kopia.jpg Trójstopniowy podział administracyjny został tak zaprojektowany, aby zakres odpowiedzialności poszczególnych jednostek samorządowych uzupełniał się, a nie dublował 263. Pozwala to w szczególności 262 Wedle niektórych źródeł powyższy dualizm administracji publicznej nie służy umacnianiu pozycji samorządu wojewódzkiego, bowiem współistnienie administracji rządowej (wojewoda) i administracji samorządowej jest jedynie wyrazem przywiązania do tradycji czy też kompromisu politycznego (por.: Z. Niewiadomski, Miejsce samorządu województwa w systemie ustrojowym państwa doświadczenia i perspektywy, referat prezentowany na konferencji 10 lat funkcjonowania samorządu województwa, zorganizowanej w dniach XI.2008 r. w Pułtusku. 263 Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit. 54

55 wyróżnić aż pięć sfer działania samorządu terytorialnego (każdego szczebla), które wpływają np. na otoczenie inwestycyjne na danym obszarze: Tabela nr 10 Sfery działań samorządu terytorialnego wedle zakresu odpowiedzialności poszczególnych JST Obszar Znaczenie Dotyczy decyzji administracyjnych oraz uchwały organów stanowiących (np. odnośnie do wysokości podatków lokalnych, opłat, czynszów, ulg itd.). Wszak najważniejsze są s f e r a r e g u l a c y j n o - dokumenty strategiczne i przestrzenne plany zagospodarowania. Sfera regulacyjnoprawna wiąże się również z interwencjonizmem samorządowym 264 i groźbą p r a w n a przeregulowania systemu gospodarczego 265. Obejmuje marketing terytorialny i nowoczesne formy zarządzania jednostką. Znajduje uznanie wśród samorządowców ze względu na: - konkurencję krajową i międzynarodową, s f e r a - współpracę gospodarczą, kulturalną, edukacyjną i turystyczną. i n f o r m a c y j n o - Samorząd lokalny czy regionalny dosłownie staje się centralnym ośrodkiem promocji i p r o m o c y j n a informacji o gminie, powiecie i województwie, bowiem faktycznie posiada najbardziej aktualne dane statystyczne oraz jakościowe dotyczące wszystkich aspektów życia gospodarczego i społecznego danej wspólnoty samorządowej. Ma niezwykle ważne znaczenie dla rozwoju lokalnego i regionalnego, ponieważ dotyczy wszelkiej aktywności związanej z działalnością inwestycyjną JST, jak i podmiotów powiązanych (zakłady publiczne, jednostki budżetowe itd.). Działania te s f e r a powinny być realizowane zgodnie ze strategią rozwoju i wieloletnim planem i n w e s t y c y j n o - inwestycyjnym. Sfera ta obejmuje również wspieranie przedsiębiorczości poprzez ulgi i o r g a n i z a c y j n a zwolnienia z podatków, udzielanie gwarancji i poręczeń kredytowych, użyczanie nieruchomości komunalnych. Warunkiem uzyskania wsparcia jest dokonanie inwestycji na określonym obszarze, spełniającej odpowiednie warunki, dotyczące np. jej wartości oraz liczby utworzonych i utrzymanych miejsc pracy itd. Dotyczy przede wszystkim tworzenia i realizacji budżetu (zaś uzupełnia jego wieloletni plan inwestycyjny). Z perspektywy naszego opracowania sfera ta ma wyjątkowe znaczenie, bowiem coraz większą rolę odgrywają tzw. zewnętrzne źródła finansowania s f e r a f i n a n s o w o - projektów. Administracja samorządowa może kształtować lokalną i regionalną politykę r e d y s t r y b u c y j n a finansową, korzystać np. z bezzwrotnych środków UE lub różnych rynkowych instrumentów finansowych, np. z kredytów i obligacji, decydować o skali inwestycji publicznych i prywatnych oraz o sposobach ich finansowania. Praktycznie całkowicie obejmuje działania w zakresie koordynacji różnych s f e r a przedsięwzięć gospodarczych. Co więcej, JST może pełnić nawet funkcję rozjemcy w k o o r d y n a c y j n o - sytuacji sporu lub konfliktu interesów, np. między przedsiębiorcami a mieszkańcami r o z j e m c z a gminy. Rozwojowi tej sfery aktywności jednostek samorządu terytorialnego sprzyja prestiż i zaufanie społeczne do przedstawicieli władzy lokalnej i regionalnej. Opracowanie na podstawie: Gospodarka regionalna i lokalna, red. Z. Strzelecki, PWN, Warszawa 2008, s ; T. Dorożyński, W. Urbaniak, Rola jednostek samorządu terytorialnego we wspieraniu inwestorów zagranicznych w województwie łódzkim. Raport częściowy, Projekt Rola bezpośrednich inwestycji zagranicznych w kształtowaniu 264 Wedle definicji A. Sztando, samorządowy interwencjonizm lokalny to kompleks oddziaływań władzy gminy realizowanych za pomocą określonej palety instrumentów determinujących lub wpływających na decyzje wewnętrznych (lokalnych) i zewnętrznych (zlokalizowanych poza obszarem gminy) podmiotów gospodarczych oraz innych jednostek i osób związanych z działalnością gospodarczą, zmierzających do wprowadzenia i utrzymania gminy na długookresowej ścieżce rozwoju lokalnego. Składowym elementem interwencjonizmu lokalnego są również niektóre bezpośrednie decyzje alokacyjne (A. Sztando, Kryteria interwencjonizmu lokalnego na przykładzie wybranych gmin, w Przedsiębiorczość i innowacyjność jako czynniki rozwoju regionalnego i lokalnego, wyd. Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu, Włocławskie Towarzystwo Naukowe, Włocławek 2002, s. 209); szerzej zob.: A. Sztando, Interwencjonizm samorządowy - obszary i instrumenty oddziaływania samorządu terytorialnego na gospodarkę lokalną, w Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, wyd. Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, nr 785, Wrocław 1998, str , za sztando.com/pdf_publikacje/3_inwenc_samorz.pdf (odczyt ) 265 Ocena granicy wolności gospodarczej i krępującej przedsiębiorczość ingerencji (czyli hamującym gospodarkę przeregulowaniem) bywa subiektywna (por.: K. Bochus, Pułapka przeregulowania, , Portal Edukacji Ekonomicznej, za nbportal.pl/pl/np/artykuly/gospodarka/pulapka-przeregulowania, odczyt ). 55

56 aktualnego i przyszłego profilu gospodarczego województwa łódzkiego współfinansowany ze środków UE w ramach EFS, Łódź 2011, str Zważywszy na fakt, iż powyższa klasyfikacja ma charakter raczej uniwersalny, czyli może mieć zastosowanie praktycznie ma każdym szczeblu samorządu, gminom, powiatom i województwom przypisano inny charakter działań zaspokajających zbiorowe potrzeby mieszkańców w zakresie infrastruktury społecznej i technicznej oraz administracji publicznej i ładu przestrzennego 266. Korzystając z literatury przedmiotu 267 oraz dokumentów źródłowych 268, a w szczególności z klasyfikacji proponowanej przez W. Misterka 269, poniżej przedstawiamy tabelę, która ilustruje ogólny zakres odpowiedzialności nałożony na poszczególne jednostki samorządowe w zakresie zadań własnych. Podział ten wynika z jednej strony ze specyfiki samych zadań i potrzeb społeczności, a z drugiej strony z możliwości ich obsłużenia przy ograniczonych środkach publicznych 270 : Tabela nr 11 Ogólne obszary odpowiedzialności JST w zakresie zadań własnych Zadania w zakresie t w o r z e n i a i o b s ł u g i p o d s t a w o w e j i n f r a s t r u k t u r y t e c h n i c z n e j gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizacja ruchu drogowego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymywanie czystości i porządku, G m i n a wysypiska i unieszkodliwianie odpadów komunalnych 271, zaopatrzenie w gaz oraz energię elektryczną i cieplną, lokalny transport zbiorowy, targowiska i hale targowe, ponadgminny transport zbiorowy, P o w i a t powiatowe drogi publiczne, wojewódzka infrastruktura techniczna, W o j e w ó d z t w o regionalny transport zbiorowy, wojewódzkie drogi publiczne, Zadania w zakresie t w o r z e n i a i o b s ł u g i p o d s t a w o w e j i n f r a s t r u k t u r y s p o ł e c z n e j podstawowa opieka zdrowotna, pomoc społeczna, podstawowa edukacja publiczna, G m i n a kultura i biblioteki, ochrona zabytków, kultura fizyczna i turystyka cmentarze gminne, ponadpodstawowa edukacja publiczna, P o w i a t ponadpodstawowa opieka zdrowia, pomoc społeczna, 266 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Por.: Finansowanie samorządu gminnego, praca zbiorowa pod red. Sł. Kańduły, wyd. CeDeWu.pl Wydawnictwo Fachowe, Warszawa 2012; B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str ; M. Jastrzębska, Finanse op. cit.; D. Żak, Zadania jednostek samorządu terytorialnego na rzecz osób niepełnosprawnych, za pfron.org.pl/portal/pl/104/95/zadania_jednostek_samorzadu_terytorialnego_na_rzecz_osob_niepelnosprawnych.html (odczyt ); Wykonywanie zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego a obowiązek stosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych, za www0.uzp.gov.pl:8080/prawo/opinia.pdf (odczyt ); B. Filipiak, Finanse op. cit.; A. Miszczuk, M. Miszczuk, K. Żuk, Gospodarka samorządu op. cit.; E. Kornberger-Sokołowska, Finanse op. cit. itd. 268 Np.: Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego op. cit.; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym op. cit.; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym op. cit.; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa op. cit. itd. 269 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Warto tutaj podkreślić, iż jednym z nowych starych zadań samorządu jest kwestia utylizacji i zagospodarowania odpadów, która z powodu coraz bardziej rygorystycznych wymagań UE staje się skrajną koniecznością (Kto da więcej za śmieci?, Przyszłość polskich odpadów, Bezcenna ekologia, w Newsweek, nr 22/2012, str

57 W o j e w ó d z t w o G m i n a P o w i a t W o j e w ó d z t w o G m i n a P o w i a t W o j e w ó d z t w o G m i n a P o w i a t W o j e w ó d z t w o kultura, ochrona zabytków, kultura fizyczna i turystyka, wojewódzka edukacja publiczna, w tym szkolnictwo wyższe, promocja i ochrona zdrowia, kultura, ochrona zabytków, kultura fizyczna i turystyka, Zadania w z a k r e s i e ł a d u p r z e s t r z e n n e g o lad przestrzenny, gospodarka nieruchomościami, ochrona środowiska i przyrody oraz gospodarka wodna, gminne budownictwo mieszkaniowe, zieleń gminna i zadrzewienia, geodezja i kartografia, gospodarka nieruchomościami, administracja architektoniczno-budowlana, ochrona środowiska i przyrody oraz gospodarka wodna, gospodarka przestrzenna, ochrona środowiska i przyrody oraz gospodarka wodna, Zadania w z a k r e s i e p o r z ą d k u p u b l i c z n e g o porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, ochrona przeciwpożarowa i przeciwpowodziowa, porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, powiatowa ochrona przeciwpożarowa i przeciwpowodziowa obronność, obronność, bezpieczeństwo publiczne, Zadania w z a k r e s i e z a d a ń i n n y c h utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, polityka prorodzinna, wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, promocja gminy, współpraca z organizacjami pozarządowymi, współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. polityka prorodzinna, wspieranie osób niepełnosprawnych, rolnictwo, leśnictwo i rybactwo, przeciwdziałanie bezrobociu i aktywizacja rynku pracy, ochrona praw konsumenta, utrzymanie powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, promocja powiatu, współpraca z organizacjami pozarządowymi. pielęgnowanie polskości i kształtowanie świadomości narodowej, kształtowanie świadomości lokalnej, pobudzanie aktywności gospodarczej i podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności, wspieranie rozwoju nauki, 57

58 wspieranie rozwoju kultury, polityka prorodzinna, modernizacja terenów wiejskich, przeciwdziałanie bezrobociu i aktywizacja rynku pracy, ochrona praw konsumenta. Opracowanie własne Dodajmy też, iż dość nietypową specyficzną jednostką samorządową w kontekście roli i zakresu działań jest miasto na prawach powiatu (czasem określany potocznie jako p o w i a t g r o d z k i lub p o w i a t m i e j s k i ). W ujęciu prawnym (czyli wedle ustawy o samorządzie powiatowym) ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym 272. Dowodem tego nie jest tylko ustawowa definicja prawna, lecz też zapis w tej samej ustawie, iż funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta oraz prezydent miasta, zaś miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie 273. Skutkiem takiej percepcji rzeczywistości, obszar odpowiedzialności oraz dostęp do dochodów obejmuje równocześnie unormowania gmin i powiatów. Otóż w świetle powyższych rozważań kształtuje się szereg właściwości, które wydają sie być charakterystyczne dla samorządu: Rysunek nr 12 Właściwości charakterystyczne samorządom Opracowanie: A. Lewandowski, Regionalizmy i lokalizmy, za europrojektypl.pl/index.php?lang=1&menu=1&menu_select=254 (odczyt ) 272 Art. 92, ust. 3, Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym op. cit. 273 Art. 92, Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym op. cit. 58

59 3. ŹRÓDŁA FINANSOWANIA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W WYBRANYCH KRAJACH EUROPY ZACHODNIEJ I EUROPY ŚRODKOWO- WSCHODNIEJ 3.1. FINANSOWANIE Z PRZYCHODÓW ZWROTNYCH W KRAJACH EUROPY ZACHODNIEJ Wedle literatury przedmiotu dość znaczna (i bardzo istotna) część zadań samorządu ma raczej charakter u s ł u g s p o ł e c z n y c h 274. Po prostu najwięcej obowiązków z usług społecznych 275 znajduje się w gestii samorządów gminy i powiatu 276. Innymi słowy, nawet w XXI w. odpowiedzialność za określony dobrobyt mieszkańców społeczności regionalnej (lub lokalnej) wciąż spoczywa na barkach samorządu terytorialnego. Wymaga to, rzecz jasna, dużych nakładów finansowych ze strony JST. Analiza słuszności takiego podejścia wykracza poza ramy niniejszego opracowania, więc ograniczmy się do kilku uwag, które podkreślą skrajną konieczność poszukiwania przez samorządy na obszarze całej UE zewnętrznych środków finansowych. Ani teoretycy, ani praktycy nie wątpią, iż tradycyjny model tzw. w e l f a r e s t a t e (państwa opiekuńczego) nie dość, że nie jest konceptem skutecznym, lecz czasem wpływa negatywnie na całokształt rozwoju. Samorząd terytorialny i polityka lokalna / regionalna podlegają zmianom łączącym się ze zmianą tradycyjnego modelu welfare state. Zmiany te dotyczą wymiaru gospodarczego, politycznego i związanego z modelami zarządzania 277. Nie jest też nowością, iż wysokim nakładom, za którymi dość często kryje się zwykle marnotrawstwo finansów publicznych towarzyszą mierne efekty, określające niski poziom satysfakcji obywateli, dla dobra których owe nakłady są ponoszone 278. Skuteczność pewnych rozwiązań inwestycyjnych 274 Wedle propozycji R. Szarfenberga (opartej na T. Fitzpatrick i in. (red.), International Encyclopedia of Social Policy, Routledge, London, New York 2006, str. 1300) mamy 2 rodzaje definicji usług społecznych: s z e r o k i e - wszystkie działania i administracje, które zajmują się społecznymi potrzebami obywateli, czyli transfery pieniężne, usługi opieki zdrowotnej, edukacja, osobiste usługi społeczne, usługi opiekuńcze, usługi mieszkaniowe, usługi zatrudnieniowe i wyspecjalizowane usługi dla różnych grup docelowych (dzieci, nadużywający substancji psychoaktywnych, ludzie z problemami psychospołecznymi etc.) ; w ą s k i e - opisują świadczenia w naturze (in kind) w przeciwieństwie do świadczeń pieniężnych i zasadniczo odnoszą się do opieki nad dziećmi, osobami starszymi i niepełnosprawnymi oraz do wyspecjalizowanych usług związanych z profesją pracy socjalnej (R. Szarfenberg, Standaryzacja usług społecznych (Projekt 1.18 Tworzenie i rozwijanie standardów usług pomocy i integracji społecznej jest współfinansowany ze środków UE w ramach EFS), wyd. CRZL, WRZOS, OSPIMOPR, SSOPS, za wrzos.org.pl/projekt1.18/download/ekspertyza%20ryszard%20szarfenberg.pdf, str. 16, odczyt ). 275 Literatura przedmiotu (H. Sochacka-Krysiak, R. Małkowska, Usługi społeczne w jednostkach samorządu terytorialnego, w Nowe zarządzanie publiczne op. cit., str ; M. Grewiński, Integracja socjalna Współnot Europejskich, cz. 1 i cz 2 (w Studia Europejskie nr 2/2000, 1/2001), za mirek.grewinski.pl/dane/ksiazki/artykuly/integracja_socjalna_wspolnot_europejskich_cz.1_i_cz._2.pdf (odczyt ); K. Głąbicka, Polityka społeczna w Unii Europejskiej. Aspekty aksjologiczne i empiryczne, wyd. Elipsa, Warszawa 2001 itd.) wskazuje, iż proces ukształtowania polityki społecznej UE można teoretycznie podzielić na kilka zasadniczych etapów: lata (po powstaniu Wspólnoty Europejskiej została opracowana Europejska Karta Socjalna (Europejska Karta Socjalna sporządzona w Turynie dnia 18 października 1961 r., Dz. U ); l a t a (do początku 80. mamy, wedle określenia M. Grewińskiego złoty wiek harmonizacji, bowiem m. in. w związku z rozszerzeniem Wspólnoty, Rada Europy w 1974 r. uchwaliła główne założenia programowe polityki społecznej, zaś do około 1986 następuje stagnacja, po czym kilka ważnych dokumentów (np.: Pakiet Delors'a (por.: Budżet Unii Europejskiej, wyd. UKIE, Warszawa 2009, str. 2), Wspólnotowa Karta Praw Socjalnych Pracowników (por.: Community Charter of Fundamental Social Rights of Workers, w Summaries of EU legislation, za europa.eu/legislation_summaries/human_rights/fundamental_rights_within_european_union/c10107_en.htm, odczyt ) wpływa na dalsze ożywienie kwestii związanych z tą polityką); l a t a (zasadniczymi składnikami polityki społecznej tego okresu była harmonizacja warunków pracy i życia, ochrona miejsc pracy oraz zmniejszenie różnic w systemach opieki społecznej w poszczególnych państwach UE (H. Sochacka-Krysiak, R. Małkowska, Usługi społeczne op. cit., str. 353). Trzeba też dodać, iż wciąż (po rozszerzeniu UE) celem priorytetowym polityki społecznej UE zostaje wspieranie zatrudnienia i walka z bezrobociem. 276 Por.: L. Sobiech, Zadania samorządu terytorialnego w pomocy społecznej, w Gazeta Prawna, , za samorzad.infor.pl/sektor/zadania/opieka_spoleczna/artykuly/388746,zadania_samorzadu_terytorialnego_w_pomocy_spolecznej.htm (odczyt ); H. Gawroński, Pomoc społeczna jako zadanie samorządu terytorialnego, część 1 i 2, i za samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/pomoc-spoleczna-jako-zadanie-samorzadu-terytorialnego-cz-1 oraz za samorzad.lex.pl/czytaj/- /artykul/pomoc-spoleczna-jako-zadanie-samorzadu-terytorialnego-cz-2 (odczyt ) itd. 277 P. Swianiewicz, Nowe interpretacje teoretyczne polityki miejskiej, w Studia Regionalne i Lokalne, nr 4/22/2005, str H. Sochacka-Krysiak, R. Małkowska, Usługi społeczne op. cit., str

60 nawet w kapitał ludzki często jest nieskuteczna i wyróżnia się raczej negatywnym efektem odwrócenia. Np. w niektórych przypadkach w województwie świętokrzyskim ponad zł kosztowało przygotowanie 1 tzw. klienta pomocy społecznej do skutecznego podjęcia pracy. Po zakończeniu programu (w ramach PO KL) pracę podjęło jedynie 11% uczestników. Ponad zł. kosztowało przygotowanie 1 podopiecznego do skreślenia go z ewidencji pomocy społecznej. Jednak tylko 11,5% uczestników programu udało się wyjść z roli klienta pomocy społecznej 279. Jak do tej pory próba uzdrawiania sytuacji polega raczej na tym, iż zmiany funkcjonalne najczęściej polegają na przekazywaniu nowych zadań i nowych kompetencji jednostkom samorządowym. Zmiany takie przeprowadzono na przykład we Francji, Włoszech, Belgii, Hiszpanii 280 itd. Zaś dużą część dyskusji na temat efektywniejszych sposobów współczesnego zarządzania 281 samorządem stanowi materia finansowania samorządów (lub wyzwolenie się od ciężaru finansowania szeregu usług) poprzez prywatyzację określonych usług lokalnych lub regionalnych 282. Z kolei, komercjalizacja usług społecznych zwiększa [ ] obciążenia finansowe budżetów gospodarstw domowych. Prowadzi to do powstania bariery dochodowej, która wpływa na powstrzymanie się od korzystania z określonych usług, związanych najczęściej z potrzebami wyższego rzędu. Opłata stanowi bowiem przeszkodę w skorzystaniu z usług, a pokonują ją zazwyczaj ci, którzy albo muszą z niej skorzystać, albo odczuwają taką potrzebę i dysponują stosownymi środkami płatniczymi. Sytuacja materialna gospodarstw domowych nie jest więc bez znaczenia dla przekształceń dokonujących się w sferze usług społecznych. Stanowi ona, na co wskazuje zakres sektora prywatnego w sferze usług społecznych, poważny czynnik ograniczający możliwości finansowania lub współfinansowania kosztów wytwarzania tych usług przez znaczną część społeczeństwa. Dlatego też z finansowania usług mających charakter dóbr publicznych państwo nie powinno rezygnować I. Bednarz, Na pomoc społeczną idą ogromne pieniądze, ale efekty są mizerne, w Echo Dnia z dnia P. Swianiewicz, Nowe op. cit., str Szerzej zob.: P. Swianiewicz, Nowe op. cit., str. 5 i 17. Autor w następujący sposób schematyzuje przejście od tradycyjnego samorządu do zarządzania lokalnego: 282 Szerzej zob.: H. Krynicka, Koncepcja nowego zarządzania w sektorze publicznym (New Public Management), w Studia Lubuskie, nr 2/2006, wyd. PWSZ, Sulechów, str ; D. Mieczkowski, Dylematy prywatyzacji: iluzoryczna czy realna kontrola samorządu nad powiatowym szpitalem?, , za RynekZdrowia.pl/Prawo-w-ochronie-zdrowia/Dylematy-prywatyzacjiiluzoryczna-czy-realna-kontrola-samorzadu-nad-powiatowym-szpitalem,119284,1009.html (odczyt ); J. Krzemiński, Samorządy w potrzebie sprywatyzują firmy komunalne, , za ObserwatorFinansowy.pl/2011/03/24/samorzady-wpotrzebie-zaczna-sprzedawac-firmy-komunalne (odczyt ); H. Sochacka-Krysiak, R. Małkowska, Usługi społeczne op. cit.; A. Makosz, Rola i zadania gmin w procesie prywatyzacji, , za Samorzad.Infor.pl/sektor/rozwoj_i_promocja/marketing/artykuly/388921,rola_i_zadania_gmin_w_procesie_prywatyzacji.html (odczyt ); W. Kępka, Samorządy znów chcą prywatyzować, w Gazeta Samorządu i Administracji, , za Samorzad.Infor.pl/temat_dnia/artykuly/545422,samorzady_znow_chca_prywatyzowac.html (odczyt ) itd. 283 H. Sochacka-Krysiak, R. Małkowska, Usługi społeczne op. cit., str. 357; por też: B. Balcerzak-Paradowska, Polityka Rodzinna w Polsce. Rodzina jako podmiot inwestycji w młode pokolenie. Podstawowe kierunki zmian, UNIC Warszawa, The Tenth Anniversary of the International Year of the Family 2004, za unic.un.org.pl/rok_rodziny/wystapienia_prezentacje.php (odczyt ) 60

61 Zważywszy na fakt, iż coraz częściej zapadają stwierdzenia jak wyżej oraz to, że usługi społeczne w świetle prawa wciąż znajdują się w sferze odpowiedzialności samorządów, szkicuje się jeszcze groźniejsze widmo permanentnego braku środków finansowych, niż było do tej pory. Mamy do czynienia z nieuniknionym procesem zadłużenia się pożyczki, kredyty itp. W żadnym z krajów członkowskich UE zadłużenie się samorządu nie jest zabronione. W praktyce przychody zwrotne budżetu JST możemy podzielić na trzy zasadnicze kategorie (które jednak mają wiele wspólnych cech). Są to środki pochodzące z k r e d y t u, p o ż y c z k i lub e m i s j i p a p i e r ó w w a r t o ś c i o w y c h (najczęściej w postaci tzw. obligacji komunalnych). Nie oznacza to jednak, że samorządy w państwach UE mogę się zadłużać bez ograniczeń, doprowadzając społeczność lokalną lub regionalną do bankructwa. W sumie w krajach tych nie wypracowano jednolitych zasad dotyczących wszystkich sposobów i ograniczeń zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorialnego, ale [ ] zadłużanie się w celu finansowania bieżących wydatków jest zabronione w wielu z nich 284. Prawo A u s t r i a c k i e (ustawy ustrojowe dotyczące samorządu terytorialnego, ustawa o finansach krajów związkowych, ustawa o samorządzie miejskim oraz oczywiście konstytucja) przewiduje możliwość zadłużenia (pożyczki, kredyty, emisja obligacji i leasing). Powyższe zobowiązania mogą być zaciągane wyłącznie na cele inwestycyjne, ale tylko do wysokości ograniczonej zdolnością kredytową. Co więcej, praktycznie każdy podmiot może udzielić kredytu. Określenie zdolności kredytowej odbywa się wedle 2 rodzajów kryteriów. Są to: - relacja między zobowiązaniami a dochodami bieżącymi; - nadwyżka operacyjna, czyli nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi. Jednak tutaj potrzebna jest (choć warunkowo) zgoda władz nadzorczych krajów związkowych. Wyjątkiem są: - krótkoterminowe pożyczki na zapewnienie płynności, pod warunkiem, że kwota pożyczki nie przekracza ustalonej wartości dochodów bieżących (wszakże w niektórych krajach związkowych nie jest wymagane uzyskanie zgody na zaciąganie pożyczek nawet na okres ponad 1 roku, o ile kwota pożyczki nie przekracza ustalonej wartości dochodów bieżących), - pożyczki zaciągane w publicznych instytucjach i funduszach 285. W B e l g i i korzystanie z pożyczek, kredytów, emisji obligacji oraz leasingu są dozwolone wyłącznie na cele inwestycyjne i wykup udziałów w spółkach publicznych lub związkach. Trzeba podkreślić, iż warunek zaciągania długu (nawet w obcych walutach) jest dość precyzyjny: okres spłaty nie może być dłuższy niż czas korzystania z inwestycji, czyli od 3 do 30 lat. Warto też dodać, iż każdy podmiot może udzielić kredytu czy też pożyczki, ale w praktyce to Credit Communal de Belgique jest głównym wierzycielem, bowiem gminy i powiaty są jego jedynymi udziałowcami. Ograniczenia w zadłużeniu w Belgii są dość restrykcyjne. Z zasady zdolność kredytową JST określa się poprzez różnicę między niżej opisanymi pozycjami: a) szacowane dochody ogółem pomniejszone o 15% marży bezpieczeństwa; b) suma corocznych niezależnych (automatycznych) odpisów, spłat zaciągniętych kredytów i kredytów przyznanych, a jeszcze niewypłaconych. 284 J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne i ekonomiczne aspekty zadłużenia się jednostek samorządu terytorialnego w Polsce w Dni prawa publicznego, praca zbiorowa, wyd. Masarykova univerzita, 2007, str ; M. Wiewióra, Prawne ograniczenia w zaciąganiu kredytów i pożyczek przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce na tle rozwiązań stosowanych w wybranych krajach europejskich, w Materiały i Studia, Zeszyt nr 239, wyd. NBP, Warszawa 2009, str Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; J. Nikorowicz, Rozwiązania narodowe modeli administracji samorządowej. Cz. 4 Włochy, Austria i Finlandia, za rowniwpracy.gov.pl/rowni-w-pracy/makro-i-mikro-ekonomiaregionow/rozwiazania-narodowe-modeli-administracji-samorzadowej-cz-4-wlochy-austria-i-finlandia.html (odczyt ); J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit. itd. 61

62 Kwota stanowiąca różnicę między pozycją a) i pozycją b) może być przeznaczona na spłatę przyszłych pożyczek 286. Zadłużenie się samorządu w D a n i i jest zabronione. Jednak Minister Spraw Wewnętrznych i Zdrowia może [ ] wydawać szczegółowe rozporządzenia dotyczące zaciągania zobowiązań przez JST 287. Więc, jedynym sposobem pozyskiwania tzw. przychodów zwrotnych (pożyczki, kredyty, emisja obligacji, gwarancje udzielane przez JST oraz opłaty za wynajem i leasing 288 ) jest ubieganie się o jedno z dwóch indywidualnych zezwoleń: - z e z w o l e n i e a u t o m a t y c z n e : przyznaje się tylko na inwestycje w usługi użyteczności publicznej, ale wyłącznie na obszarach uznawanych przez rząd za priorytetowe (czyli inwestycje wodnokanalizacyjne, elektryczne, grzewcze, remonty, domy opieki społecznej nad osobami starszymi, zakupy gruntów) 289, - z e z w o l e n i e d o d a t k o w e (otrzymuje się wyłącznie w ramach limitu przydzielanego samorządom, które poprzez negocjacje ustalają indywidualne progi zadłużenia) 290. Powiaty mogą jednak zaciągać pożyczki praktycznie na każdy cel inwestycyjny. Warto też dodać, iż wysokość stóp procentowych, która jest dopuszczalna (przy zaciąganiu u dowolnego podmiotu) zobowiązań nie jest ograniczona przez duńskie prawo, choć konieczny jest wymóg, aby gmina zaciągała zobowiązania na najlepszych dostępnych na rynku warunkach. Występuje również ograniczenie czasowe: pożyczki na rynku krajowym nie mogą być zaciągane na dłużej niż 30 lat (za wyjątkiem zadłużenie na domy opieki społecznej nad osobami starszymi). W przypadku w/w zezwolenia automatycznego gminy mogą zadłużać się do wysokości kwoty przeznaczonej na inwestycje w ustalonych obszarach. Jeśli zajdzie potrzeba (i przy tym zaistnieje możliwość) limit zobowiązań może być też wykorzystany na inne cele, w przypadku, gdy gmina nie zaciąga zobowiązań na inwestycje w tych obszarach 291. W przypadku wyżej opisanych zezwoleń dodatkowych nie ma żadnych innych limitów ustalanych przez bank centralny lub ministerstwa czy inne instytucje. W przypadku powiatów sytuacja jest znacznie łagodniejsza - zobowiązania ogółem nie mogą przekraczać 30% rocznych wydatków inwestycyjnych na budownictwo 292. W F i n l a n d i i kwestie zadłużenia samorządu reguluje Ustawa o samorządzie lokalnym (w rachubę wchodzą pożyczki, kredyty, emisja obligacji i leasing). Z reguły samorząd zadłuża się (i to praktycznie bez ograniczeń) na realizację bardzo dużych inwestycji, ale ciekawostką jest to, że może też zaciągać pożyczki nawet na cele bieżące. Władze lokalne muszą jednak zrównoważyć swoje finanse w trzyletnim okresie planistycznym. W ciągu roku budżetowego nie jest wymagane, aby dochody równoważyły wydatki, ale w 286 Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; J. Nikorowicz, Rozwiązania narodowe op. cit.; J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit. itd.; Dług Publiczny. Raport Roczny 2007, wyd. Ministerstwo Finansów, Warszawa 2007; Samorząd terytorialny w Europie - studia z nauk administracyjnych, praca zbiorowa, pod red. P. Szreniawskiego, wyd. Piotr Szreniawski, Lublin 2009; Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach , wyd. Ministerstwo Finansów, Warszawa 2011 itd. 287 M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str Gwarancje udzielane przez JST oraz opłaty za wynajem i leasing w Danii są uznawane za zaciąganie zobowiązań (M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str. 13) 289 Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str ; M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str Por.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str. 13; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Por.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit. itd.; Dług Publiczny. Raport Roczny 2007, wyd. Ministerstwo Finansów, Warszawa 2007; Samorząd terytorialny op. cit.; Strategia zarządzania długiem sektora op. cit.; D. Lasocka, Samorządy w Unii Europejskiej, wyd. UKIE, Warszawa 2005; Współdziałanie administracji rządowej i samorządowej w Unii Europejskiej, praca zbiorowa pod red. nauk. M. Kuleszy, M. Sakowicza, wyd. KSAP, Warszawa 2009 itd. 62

63 wieloletnim planie finansowym taki warunek istnieje. Jeżeli bilans na koniec roku pokazuje deficyt, zarząd musi przedstawić propozycję zrównoważenia budżetu 293. Teoretycznie każdy podmiot może fińskim samorządom udzielić kredyt. W dużych bankach komercyjnych zadłużają się raczej miasta, zaś małe gminy zaciągają pożyczki przede wszystkim w banku państwowym i w bankach spółdzielczych. Co więcej, stworzono w kraju tzw. specjalny fundusz komunalny, który najpierw pozyskuje kapitały w bankach, potem z nich udziela pożyczki JST. Poprzez wykorzystanie korzyści skali, pozwala to przede wszystkim na znaczne zmniejszenie kosztów kapitału. Logiczne, iż duży i potężny fundusz jest w stanie wynegocjować lepsze warunki kredytowania, niż poszczególne jednostka samodzielnie. Mechanizm ten pozwala na uproszczenie procedury ubiegania się o środki z funduszu w porównaniu z kredytem komercyjnym 294. We F r a n c j i konieczność zachowania zasady budżetu zrównoważonego powoduje to, że dług może być przeznaczony tylko na inwestycje, zaś dochody bieżące muszą być albo wyższe, albo co najmniej równe wydatkom bieżącym. Jednak, pożyczki spłacane w roku budżetowym (czyli tzw. krótkoterminowe) mogą być zaciągane nawet na utrzymanie płynności finansowej, co wymaga dużej odpowiedzialności ze strony władz samorządowych. Jest to skrajnie konieczne, ponieważ warunki zaciągania długu są praktycznie dowolne 295. W istocie francuskie regulacje prawne w odniesieniu do zadłużania się samorządów nie przewidują formalnych zatwierdzeń kredytów. Nie oznacza to, że wszystko jest pozostawione bez jakiejkolwiek kontroli. Wręcz odwrotnie. Francja posiada dość imponującą kontrolę poziomu zadłużenia ex post 296. Podczas reformy decentralizacyjnej w latach osiemdziesiątych XX wieku rząd niemal całkowicie zaniechał wydawania zgody a priori na zaciąganie kredytów. Od tego czasu samorządy mogą swobodnie podpisywać umowy kredytowe na warunkach, które same wynegocjowały z wybranym przez siebie kredytodawcą. Obowiązują tu jedne z bardziej liberalnych przepisów, dotyczących zadłużenia samorządowego. Prawo chroni samorządy przed bankructwem 297. Wynika z tego, iż banki pożyczające pieniądze praktycznie niczym nie ryzykują. Procedura jest dość prosta. Prefekt departamentu sprawdza legalność zaciągniętych kredytów i jeżeli wykryje jakieś nieprawidłowości, zgłasza je do odpowiednika polskiej regionalnej izby obrachunkowej 298. Podkreślmy jednak, iż pożyczki w walutach obcych są dozwolone za zgodą Ministra Skarbu. Wyżej opisana sytuacja spowodowała, iż we Francji pojawiły się instytucje zarówno publiczne jak i prywatne, które oferują szereg instrumentów wspierających inwestycje infrastrukturalne 299 : Caisse des 293 M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit. str. 77; szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit.; Dług Publiczny. Raport Roczny 2007, wyd. Ministerstwo Finansów, Warszawa 2007; Samorząd terytorialny op. cit.; J. Nikorowicz, Rozwiązania narodowe op. cit.; Strategia zarządzania długiem sektora op. cit.; D. Lasocka, Samorządy w Unii op. cit.; Współdziałanie administracji rządowej op. cit. itd. 295 Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit. itd.; Dług Publiczny. Raport Roczny 2007, wyd. Ministerstwo Finansów, Warszawa 2007; Samorząd terytorialny op. cit.; Strategia zarządzania długiem sektora op. cit.; D. Lasocka, Samorządy w Unii op. cit.; Współdziałanie administracji rządowej op. cit. itd. 296 Ex post jest formą ewaluacji po zakończeniu realizacji danego przedsięwzięcia. 297 Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit. itd. 327; szerzej zob.: E. Vital-Durand, Les collectivités territoriales en France, wyd. Hachette, Paris 2011; Les collectivités locales en chiffres 2012, ed. DGCL, Paris 2012, dgcl.interieur.gouv.fr/workspaces/members/desl/documents/clench/2012/les_collectivites_lo6345/downloadfile/file/publication_glo bale.pdf?nocache= (odczyt ) itd. 298 Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit. itd. 327; szerzej zob.: E. Vital-Durand, Les collectivités op. Cit.; Les collectivités locales en op. cit. itd. 299 Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit. str

64 Dépôts et Consignations (Kasa Depozytowo-Konsygnacyjna), Dexia Crédit Local - La banque de l'économie locale (Dexia Kredyt lokalny Bank gospodarki lokalnej), Credit Agricole (Kredyt rolniczy) itd. 300 W G r e c j i pożyczki, kredyty mogą być zaciągane (oraz emitowanie obligacji) w celach inwestycyjnych zgodnie z Kodeksem Gminnym i Miejskim. W sumie warunki zaciągania kredytów i pożyczek przez JST nie można nazwać rygorystycznymi - rada gminy musi określić trzy podstawowe rzeczy: cel, warunki oraz harmonogram spłat (pożyczki przekraczające 1,5 mln euro wymagają uzyskania zgody co najmniej 2/3 głosów rady powiatu). Jedynie pożyczki w walutach obcych muszą być zatwierdzone przez Ministerstwo Gospodarki i Finansów. Co do źródeł zaciągania kredytów i pożyczek, wachlarz jest duży: budżet państwa, instytucje kredytowe jak banki greckie, Europejski Bank Inwestycyjny albo banki zagraniczne, tzw. instytucje sektora publicznego itd. Mimo to, zasadniczym pożyczkodawcą w Grecji jest Fundusz Towarowo-Pożyczkowy, który oferuje pożyczki dla samorządów na niższych niż banki komercyjne stopach procentowych 301. Wbrew zewnętrznym podobieństwom z Grecją, sytuacja jest odmienna w H i s z p a n i i. Zgodnie z Ustawą o samorządzie lokalnym pożyczki, kredyty, emisje obligacji czy leasing mogą być przeznaczone (w przypadku zadłużenia długoterminowego) tylko na cele inwestycyjne. Krótkoterminowe zaś mogą być wykorzystywane na cele płynnościowe, pod rygorystycznym warunkiem jego spłaty w tym samym w roku. Teoretycznie nie ma też ograniczeń co do warunków zaciągania długu, zaś podmiotem udzielającym pożyczkę czy kredyt może być dowolny podmiot. W praktyce jednak głównym pożyczkodawcą jest Lokalny Bank Kredytowy. Zaznaczmy, iż w przypadku pożyczki w walutach obcych wymagana jest też wpłata określonej kwoty na rachunek w banku centralnym na wypadek ewentualnych strat wynikających z wahań kursów walutowych. W sytuacjach kryzysowych taki instrument ostrożnościowy pozwala częściowo uchronić gminę przed ostatecznym pogrożeniem 302. W przypadku Hiszpanii warto również zwrócić uwagę na fakt, iż w samorządach nie występuje rozdział budżetu bieżącego i kapitałowego. Ponadto, wyżej opisane ograniczenie co do zaciągania kredytów tylko na cele inwestycyjne nie zawsze jest ściśle przestrzegane. W Hiszpanii w JST nie obowiązują też indywidualne limity zadłużenia jak np. w Wielkiej Brytanii, bowiem występuje łączny limit 303 dla całego sektora samorządowego 304. Z drugiej strony zaś, zaciąganie zobowiązań, w wyniku których zostaną przekroczone limity albo kredyty zagraniczne i emisja papierów dłużnych oraz innych papierów wartościowych są możliwe za zgodą Ministerstwa Finansów, która jest wydawana po przeanalizowaniu sytuacji finansowej wnioskodawcy, biorąc pod uwagę m. in. takie czynniki, jak okres spłaty, zyskowność inwestycji finansowanej z tych środków, warunki zobowiązania itd W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit. str. 77; szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit.; Samorząd terytorialny op. cit.; Strategia zarządzania długiem sektora op. cit.; D. Lasocka, Samorządy w Unii op. cit.; Współdziałanie administracji op. cit.; E. Vital-Durand, Les collectivités op. Cit.; Les collectivités locales en op. cit. itd. 301 Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; Samorząd terytorialny op. cit. 302 Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str W Hiszpanii do niedawna obowiązywał wskaźnik 125% dochodów bieżących, ostatnio zaś zmniejszony on do 75% (za Samorządowcy: problemem miast jest brak stabilnych dochodów, nie długi, z dnia , Wyborcza.Biz/biznes/1,100969, ,Samorzadowcy problemem_miast_jest_brak_stabilnych.html, odczyt ) 304 Por.: Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit. itd M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str. 24; por. też: Samorząd terytorialny op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit.; Samorząd terytorialny op. cit.; D. Lasocka, Samorządy w Unii op. cit.; Współdziałanie administracji rządowej op. cit.; M. Wakuła, Wybrane aspekty zadłużenia się gmin, w Zeszyty Naukowe Akademii Podlaskiej w Siedlcach. Seria: Administracja i Zarządzanie, nr 84 / 2010, str. 149 itd. 64

65 W H o l a n d i i przeznaczenie zobowiązań dłużnych regulują ustawy o samorządzie gminnym i powiatowym oraz rozporządzenie w sprawie warunków pożyczek JST. Pożyczki, kredyty, emisje obligacji i leasing mogą być przeznaczone tylko na cele inwestycyjne 306. Warunki zaciągania długu w Holandii można nazwać dość rygorystycznymi. Np. zaciąganie długu o zmiennej stopie procentowej jest zabronione w przypadku pożyczek na 10 lat i więcej. Wcześniejsza spłata pożyczek jest możliwa po upływie nie więcej niż 10 lat. Kara za wcześniejszą spłatę pożyczki nie może przekraczać 5% kwoty zobowiązania 307. Niemniej jednak: - stopa procentowa pożyczki lub kredytu nie może być zmieniana częściej niż raz na 10 lat; - kwota pożyczki nie może podlegać jakiejkolwiek indeksacji, - pożyczki nie mogą być denominowane w walutach obcych lub nawet w jakiś sposób powiązane z walutami obcymi 308. Dodajmy też, że praktyczny brak limitu zadłużenia, przy zachowaniu zrównoważonego budżetu bieżącego (na bazie memoriałowej), oznacza, że zaciągnięcie kredytu lub pożyczki jest możliwe tylko gdy nadwyżka bieżąca wystarcza na pokrycie spłat rat kapitałowych i odsetek 309. Literatura przedmiotu wymienia dość tradycyjne źródło prawa regulującego możliwości wykorzystania tzw. przychodów zwrotnych w I r l a n d i i. Są to Ustawa o samorządzie lokalnym oraz rozporządzenia w zakresie pożyczek Ministra Środowiska Naturalnego i Samorządów Lokalnych (po konsultacjach z Ministrem Finansów). Rozporządzenia mogą zawierać takie aspekty w/w materii, jak źródła pożyczek, okres i zabezpieczenie spłat, itd. Zadłużenie może być przeznaczone na inwestycje, które nie są realizowane przez państwo 310. W praktyce JST w Irlandii nie korzystają z pożyczek w walutach obcych 311. Specyficzne jest dla Irlandii również to, iż wszystkie pożyczki (zaciąganie których jest możliwe tylko pod warunkiem, że dochody bieżące samorządu muszę być wyższe lub co najmniej równe wydatkom bieżącym) wymagają zgody Ministra Środowiska Naturalnego i Samorządów Lokalnych 312. Przepisy N i e m i e c wyraźnie określają, iż zaciąganie długu podlega prawu stanowionemu przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Długiem mogą być pożyczki, kredyty, emisje obligacji, leasing (ale tylko w drodze przetargu publicznego). W Niemczech budżet samorządowy składa się z dwóch części: budżetu bieżącego i majątkowego. Budżet bieżący (administracyjny) niemieckich gmin i powiatów obejmuje zwyczajną działalność samorządu, polegającą na bieżącym finansowaniu zadań komunalnych (np. płace, pomoc społeczna, utrzymanie budynków komunalnych), których kredytowanie jest zabronione. W budżecie 306 M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str Por.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str Por.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str. 25; por. też: Samorząd terytorialny op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit.; Samorząd terytorialny op. cit.; D. Lasocka, Samorządy w Unii op. cit.; Współdziałanie administracji rządowej op. cit.; D. Pietrasz, Kilka uwag o samorządzie terytorialnym Holandii, w Samorząd terytorialny op. cit., str itd. 310 Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; Local Government (Household Charge) Act 2011, za environ.ie/en/legislation/localgovernment/localgovernmentadministration/filedownload,29143,en.pdf (odczyt ); Local Government Finance, za environ.ie/en/localgovernment/localgovernmentadministration/localgovernmentfinance (odczyt ); Indecon Review of Local Government Financing. Report Commissioned by the Minister for the Environment, Heritage and Local Government. Prepared by Indecon International Economic Consultants in association with the Institute of Local Government Studies at University of Birmingham, Birmingham M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str. 18; szerzej zob.: Report of the Local Government Efficiency. Review Group, wyd. Government Publications Sales Office, Dublin Samorząd terytorialny op. cit.; M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; Report of the Local Government Efficiency op. cit.; Local Government (Household Charge) Act 2011 op. cit.; Local Government Finance op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit.; Samorząd terytorialny op. cit.; D. Lasocka, Samorządy w Unii op. cit.; Współdziałanie administracji rządowej op. cit.; M. Wakuła, Wybrane aspekty op. cit. itd. 65

66 majątkowym mieszczą się wydatki na inwestycje komunalne, które mogą być finansowane kredytem 313. Otóż zobowiązania JST w Niemczech mogą być zaciągane tylko w ramach budżetu inwestycyjnego na inwestycje lub spłatę zobowiązań wyłącznie w oparciu o zdolność kredytową danej jednostki. Co więcej, pożyczki na spłatę zobowiązań są dozwolone, jeśli jednak zaciąga się je na korzystniejszych warunkach niż stare zobowiązania. Wszak zmiana harmonogramu spłat nowej pożyczki w żadnym wypadku nie może spowodować wydłużenia czasu spłaty w porównaniu z poprzednim zadłużeniem. Choć warunki zaciągania długu (u dowolnego podmiotu) są dowolne, to w przypadku pożyczki w walutach obcych musi być zgoda banku centralnego, zaś te pożyczki w walutach obcych, które przekraczają określoną wartość, powinny być zabezpieczone depozytem bankowym 314. Poza pożyczkami krótkoterminowymi na utrzymanie płynności, inne wymagają zgody krajów związkowych. Warto też podkreślić, iż pożyczki są dozwolone tylko w dwóch przypadkach, gdy i n n e s p o s o b y f i n a n s o w a n i a s ą n i e m o ż l i w e lub są e k o n o m i c z n i e n i e u z a s a d n i o n e 315. Przykład N o r w e g i i (gdzie mimo dominującej pozycji Norweskiego Banku Gminnego każdy podmiot może być pożyczkodawcą samorządu) jest typowy dla rozwiniętych państw europejskich. Wedle ustawy o samorządzie lokalnym JST mogą zaciągnąć długi (pożyczki, kredyty, emisje obligacji i leasing) tylko na cele inwestycyjne i na konwersję wcześniej zaciągniętego zadłużenia. Ustawa nie wyklucza też zaciągania pożyczek na pokrycie wymagalnego zobowiązania wynikającego z udzielonej gwarancji 316. Jednak ustawodawca w Norwegii stawia kilka istotnych warunków przed samorządami w zakresie zaciągania długu: m a k s y m a l n y o k r e s zaciąganego kredytu czy pożyczki zależy od rodzaju finansowanej inwestycji (w przypadku inwestycji dochodowych jest to 40 lat, zaś dla nieprzynoszących korzyści materialnych jedynie 20 lat), k o n w e r s j a d ł u g u jest możliwa tylko w ramach maksymalnego okresu spłaty ustalonego wg rodzaju inwestycji, s a m o r z ą d o m n i e w o l n o zadłużyć się w walutach obcych, choć mogą jednak zaciągać pożyczki za granicą w norweskich koronach, s p ó ł k i k o m u n a l n e mogą zaciągać pożyczki w walutach obcych, jeśli są spółkami akcyjnymi, p o ż y c z k i o z m i e n n e j s t o p i e p r o c e n t o w e j nie są dozwolone. W kwestii ograniczeń ilościowych w zaciąganiu kredytów i pożyczek przez JST, jak pisze M. Wiewióra 317, nadwyżka operacyjna (różnica między dochodami operacyjnymi a dochodami inwestycyjnymi) powinna wystarczyć przynajmniej na obsługę zadłużenia (raty kapitałowe i odsetki). Brana jest wtedy pod uwagę relacja zobowiązań, wartości spłat i dochodów bieżących 318. W przypadku P o r t u g a l i i Ustawa o samorządzie lokalnym pozwala JST na dość szeroki wachlarz zadłużeń: zobowiązania na rynku kapitałowym, emisja papierów dłużnych oraz kredyty i pożyczki. Warto brać pod uwagę, iż średnio - i długoterminowe pożyczki mogą być zaciągane tylko na cele inwestycyjne lub 313 J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit., str ; 314 Por.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit, str. 14; J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit, str ; Samorząd terytorialny op. cit.; R. Grzeszczak, Struktura administracji w Niemczech (na przykładzie kraju związkowego Saksonia), za interreg3a.dolnyslask.pl/pliki/szkolenia/konspektzajec.pdf (odczyt ) itd. 315 Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit.; Samorząd terytorialny op. cit.; R. Grzeszczak, Struktura administracji op. cit.; Współdziałanie administracji rządowej op. cit.; M. Wakuła, Wybrane aspekty op. cit. itd. 316 M. Wakuła, Wybrane aspekty op. cit., str M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; E. J. Nowacka, Samorząd terytorialny jako forma decentralizacji administracji publicznej, wyd. LexisNexis, Warszawa 2010; Local Government in Norway, wyd. Norwegian Ministry of Local Government and Regional Development, za regjeringen.no/upload/krd/vedlegg/komm/internasjonalt/h-2224.pdf (odczyt ), Ø. Glosvik, Local government and administrative structure in Norway - an introduction, za home.hisf.no/oyvindgl/glosvik-local-gov.ppt ( ); K. Vollan, Norway: Governmental, Decentralized - and Trusted, za idea.int/publications/emd/upload/emd_cs_norway.pdf (odczyt ); L. E. Borge, Local government in Norway, w Local government in Denmark, Norway and Sweden, za svt.ntnu.no/iso/lars.borge/finnish_paper.pdf (odczyt ); B. Aasen, Lessons learned from Norway s support for decentralization and local government reform in developing countries, w Norad Report 22a/2008 Discussion, wyd. Norwegian Agency for Development Cooperation, 2008 itd. 66

67 na przezwyciężenie trudności finansowych. Ostatnie sformułowanie jest jednak stosunkowo nieprecyzyjne i w niektórych okolicznościach może spowodować określone niejasności. O możliwości zaciągania przez samorząd zobowiązań decydują dwa wskaźniki: relacja poziomu wydatków ponoszonych na obsługę zadłużenia w stosunku do wydatków inwestycyjnych oraz relacja wartości obsługi zaciągniętych zobowiązań do otrzymanych dotacji 319. W praktyce jednak jeden warunek zaciągania długu jest dominantem: maksymalny okres, na jaki mogą być zaciągane pożyczki, zależy od czasu eksploatacji sfinansowanej inwestycji i nie może przekraczać 20 lat 320. Mimo też faktu, że podmiotem udzielającym pożyczkę lub kredyt samorządowi może być praktycznie każda instytucja, to i tak koszt pożyczek zaciąganych w sektorze prywatnym nie może być wyższy niż w przypadku sektora publicznego. M. Wiewióra nadmienia, iż spłaty pożyczek nie mogą przekraczać 25% sumy Gminnego Funduszu Podstawowego, Gminnego Funduszu Spójności oraz Gminnego Funduszu Ogólnego lub 20% rocznych wydatków inwestycyjnych gminy 321. Choć S z w a j c a r i a, jak Norwegia, znajduje się poza UE, a jej samorządy mają znacznie większą polityczną i ekonomiczną samodzielność, zasady ich zadłużenia nie wiele się różnią od JST innych państw Wspólnoty. Zamiast odgórnie ustalanych zasad, odrębne przepisy są ustalane przez poszczególne kantony 322. Nie oznacza to, iż w każdym kantonie rządzi odrębna zasada. Niezależnie od lokalizacji geograficznej czy stanu ekonomicznego danego obszaru, główną zasadą jest zaciąganie długoterminowych kredytów (nawet w walutach obcych) tylko na konkretne cele inwestycyjne, a na bieżące cele mogą być zaciągane krótkoterminowe pożyczki (również mogą być w innych walutach). Teoretycznie pożyczkodawcą JST może być każdy podmiot. Więc mniejsze pożyczki są z reguły zaciągane w bankach. Jednak w przypadku większych kredytów w rachubę wchodzi już rynek kapitałowy i (najczęściej) Krajowe Instytucje Ubezpieczeniowe. W Szwajcarii, jak było również w przypadku Holandii, nie ma limitu zadłużenia, jednak w praktyce musi być zachowany tzw. zrównoważony budżet bieżący 323 : zaciągnięcie długu jest możliwe, gdy nadwyżka bieżąca wystarcza na pokrycie spłat rat kapitałowych i odsetek 324. Na tle przykładu Szwajcarii, szwedzkie zasady zaciągania długu dla samorządów są bardziej rygorystyczne. Otóż w S z w e c j i, gdzie samorząd musi zachować zasadę zrównoważonego budżetu bieżącego, nie może zaciągać: - kredytów pod zastaw lub hipotekę na własnym majątku, - kredytów (lub sprzedawać majątku) na bieżącą działalność. W rachubę wchodzą tylko i wyłącznie cele inwestycyjne w zakresie realizowanych zadań. Co więcej, władze lokalne muszą zrównoważyć swoje finanse w 3-letnim okresie planistycznym, choć w ciągu roku budżetowego nie jest wymagane, aby dochody równoważyły wydatki, ale, z perspektywy wieloletniego planu finansowego, taki wymóg już się pojawia. Ponadto, jeśli bilans na koniec roku pokazuje deficyt, zarząd ma obowiązek przedstawić propozycję zrównoważenia budżetu. Podkreślmy też, iż dochody bieżące 319 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str Szerzej zob.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; P. Panfil, Prewencyjna część paktu stabilności i wzrostu w praktyce, w Dni prawa op. cit., str ; Samorząd terytorialny op. cit. itd. 322 M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str Por.: M. Dudek, Referendum gminne w Szwajcarii, w Samorząd terytorialny op. cit., , A. Fornal, Podział terytorialny i zarys samorządu terytorialnego Szwajcarii, w Samorząd terytorialny op. cit.,, str , I. Nizioł, Referendum lokalne w Szwajcarii, w Samorząd terytorialny op. cit., str ; A. Głąb, System polityczny Szwajcarii, , w Portal Spraw Zagranicznych, za psz.pl/index2.php?option=content&do_pdf=1&id=1173 (odczyt ), Samorząd terytorialny w Szwajcarii, , za edukateria.pl/praca/samorzad-terytorialny-w-szwajcarii (odczyt ) 67

68 nie mogą być niższe niż wydatki bieżące. Dość liberalna jest jednak zasada, iż JST samodzielnie decydują o podmiocie udzielającym i warunkach zaciąganych zobowiązań 325. W W i e l k i e j B r y t a n i i zasadniczymi aktami prawnymi regulującymi przeznaczenie zobowiązań dłużnych są Ustawa o samorządzie lokalnym z 2003 r. oraz rozporządzenie w sprawie pożyczek JST. Ponadto, zaciągnięcie zobowiązań przez samorząd jest dozwolone jedynie za zgodą Pierwszego Sekretarza Stanu 326. W Królestwie obowiązują wprawdzie elastyczne, ale jednocześnie restrykcyjne przepisy w zakresie możliwości zadłużania się przez samorządy (w rachubę wchodzą pożyczki, kredyty, emisje obligacji oraz leasing). Każda z JST otrzymuje roczny indywidualny limit zadłużenia, który składa się z dwóch części - zezwoleń p o d s t a w o w y c h i d o d a t k o w y c h. Limity te są ustalane przez Rząd. Kwota limitu uwzględnia pożyczki np. na wyrównanie chwilowego braku płynności i jest wyliczana na podstawie wykorzystania w przeszłości zezwoleń kredytowych na finansowanie wydatków kapitałowych pomniejszonych o koszt obsługi tego zadłużenia. Kwota przyznanego limitu kredytowego nie przekracza 500 tys. funtów, w normalnych okolicznościach, w żadnym roku budżetowym 327. Dodatkowe zezwolenia przydzielane są na określone projekty w konkretnych sektorach. Ponadto Bank Anglii posiada dodatkowe uprawnienia kontrolne w zakresie ram czasowych i emitowanych kwot obligacji komunalnych 328. Cel zadłużenia jest jednoznaczny inwestycje. W teorii warunki zaciągania długu są dowolne, lecz w rzeczywistości kredyty i pożyczki w walutach obcych są dozwolone jedynie za zgodą tzw. Skarbnika 329, zaś rodzaje, warunki emisji i zasady księgowania instrumentów dłużnych są uregulowane w odpowiednich przepisach dotyczących pożyczek, które narzucają też limity ilościowe w zakresie emisji poszczególnych instrumentów dłużnych. Warto też dodać, iż w Wielkiej Brytanii pożyczki mogą być zaciągane poprzez: - debet na rachunku, - pożyczki krótkoterminowe z Banku Centralnego Anglii lub innej instytucji (wszak instytucja ta w momencie podpisania umowy powinna posiadać uprawnienia do udzielania pożyczek zgodnie z Prawem Bankowym), - Krajową Komisję Pożyczkowę, - Izbę Kredytową ds. Inwestycji Publicznych - instrumenty dłużne 330. We W ł o s z e c h zadłużenie samorządów - pożyczki, kredyty, emisje obligacji i leasing, mogą być wykorzystywane tylko w celach inwestycyjnych. Sytuacja dla samorządów jest dość bezpieczna, bowiem nawet maksymalne stopy procentowe, wedle których udzielane są pożyczki zostają ustalane przez Ministra Skarbu. W zakresie pożyczki w walutach obcych jednak trzeba spełnić jedno wymaganie: muszą one być zabezpieczone przez samorząd przed ryzykiem kursowym. Wydaje się być zagmatwaną i biurokratyczną zasada, iż samorządy i spółki komunalne mają obowiązek z prośbą o kredyt najpierw zwrócić się do Biura Depozytowo-Pożyczkowego lub Generalnej Dyrekcji Instytucji Papierów Wartościowych w Ministerstwie Skarbu. Dopiero gdy okaże się, iż instytucje te 325 Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; M. Popławski, Samorząd terytorialny w Królestwie Szwecji, wyd. Adam Marszałek, Toruń 2007; D. Nilsson, Samorząd terytorialny w Szwecji w Przepisy antykorupcyjne dotyczące pracowników samorządowych w polskim systemie prawnym oraz w systemach prawnych innych państw europejskich, wyd. Fundacja Batorego, Warszawa 2002 / 2003, str za batory.org.pl/ftp/korupcja/pracownicy_samorzadowi.pdf itd. 326 Por.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.,str M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.,str Por.: J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne i ekonomiczne op. cit., str Brytyjskie ministerstwo odpowiedzialne m. in. za finanse publiczne. 330 Szerzej zob.: D. Mandela, Polityka regionalna Wielkiej Brytanii, w Samorząd terytorialny op. cit., ; M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; M. Kardas, C. Kucharska, Analiza porównawcza modeli samorządu terytorialnego Niemiec, Wielkiej Brytanii i Szwecji, w Colloquium Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych AMW, publikacjeonline.wnhis.iq.pl/numery/iii/mk.pdf, Rocznik III/2011, str itd. 68

69 nie posiadają odpowiednich środków, samorządy mogą wystąpić o pożyczkę do innych podmiotów. W tym celu trzeba przeprowadzić procedurę przetargową z uwzględnieniem kwestii o k r e s u zaciągania kredytu (nie dłużej, niż na 5 lat) oraz k w o t y o b s ł u g i zadłużenia, która musi być stała (raty kapitałowe i odsetki). Kwestia limitów zadłużenia również nienależny do najprostszych. M. Wiewióra wyodrębnia następujące wymogi 331 : - obsługa długu (raty kapitałowe i odsetki) nie może być wyższa niż 25% dochodów bieżących, - dochody bieżące muszą być wyższe lub równe wydatkom bieżącym, - odsetki od zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz odsetki i dyskonto od emitowanych papierów wartościowych (również i potencjalne kwoty odsetek wynikające z udzielonych przez JST poręczeń oraz gwarancji), nie mogą przekroczyć 12% dochodów bieżących, - potencjalne odsetki wynikające z udzielonych poręczeń i gwarancji nie mogą przekroczyć 5% dochodów bieżących 332. Na podstawie prezentowanych danych, można stwierdzić, iż najbardziej popularnymi, często stosowanymi i skutecznymi formami finansowania z przychodów zwrotnych w w/w krajach są takie tradycyjne instrumenty, jak pożyczki, kredyty (zarówno komercyjne jak i preferencyjne), emisje obligacji oraz leasing FINANSOWANIE Z PRZYCHODÓW ZWROTNYCH W KRAJACH EUROPY ŚRODKOWEJ I WSCHODNIEJ W gruncie rzeczy we wszystkich państwach Europy Środkowej i Wschodniej samorządom terytorialnym zagwarantowano prawo do zaciągania zobowiązań poprzez kredyty, pożyczki lub emisję dłużnych papierów wartościowych 333. Ze względu na fakt, iż określone zróżnicowania w zasadach zadłużenia i szereg ograniczeń występują w większości krajów postsocjalistycznych, warto przeanalizować kilka przykładów, w szczególności tzw. nowych krajów członkowskich UE. Ciekawym przykładem są C z e c h y, gdzie samorządy mogą zadłużać się zarówno na cele inwestycyjne, jak i bieżące. Rodzaje zadłużenia są tradycyjne (pożyczki, kredyty, emisja obligacji i leasing), więc o nich będziemy rozmawiać w następnych rozdziałach. Warunki zaciągania kredytów i pożyczek można nazwać dowolnymi, bowiem zobowiązania mogą być tak w walucie krajowej, jak i obcej. W rachubę wchodzą tylko ogólne regulacje bankowe, zaś pożyczkodawcą może być dowolny podmiot. Co więcej, nie ma limitu zadłużenia czy też jego kosztów obsługi 334. Odmienny jest przykład E s t o n i i, gdzie samorządy mogą zadłużać się tylko na cele inwestycyjne. W tych okolicznościach ciekawostką jest to, że jednak brakuje wyodrębnienia budżetów bieżących i inwestycyjnych 335. Restrykcyjne są w szczególności limity zadłużenia. Otóż: - dług samorządu nie może przekroczyć 60% rocznych dochodów (nie licząc dochodów z dotacji), - koszty obsługi długu nie mogą być wyższe niż 20% dochodów budżetowych. 331 M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; P. Panfil, Prewencyjna op. cit.; Samorząd terytorialny op. cit.; J. Nikorowicz, Rozwiązania narodowe op. cit. 333 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Szerzej zob.: J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit., str. 328; M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str ; D. Jeleń, Samorząd terytorialny w Czechach charakterystyka ogólna, w Samorząd terytorialny op. cit., str ; K. Lacina, Z. Vajdova, Local Government in the Czech Republic, w Decentralization: Experiments and Reforms, praca zbiorowa, pod red. T. M. Horvátha, wyd. Open Society Institute. Local Government and Public Service Reform Initiative, Budapest 2000, str J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit., str

70 - kredyty i pożyczki dla samorządów (lub inne instrumenty finansowe) mogą być uruchomione jedynie po uzyskaniu zezwolenia Ministra Finansów (wydawanie zezwoleń jednoznacznie uruchamia procedurę sprawdzania zbieżności z w/w ograniczeniami) 336. Kolejną istotną kwestią dla Estonii jest materia limitu zadłużenia. Otóż dług całkowity jednostek samorządu terytorialnego nie może przekroczyć 60% rocznych dochodów bieżących osiągniętych w poprzednim roku budżetowym, natomiast koszty jego obsługi muszą być niższe niż 25% tych dochodów 337. Poza tym, pożyczki preferencyjne lub gwarantowane przez państwo nie są wliczane do limitów 338. Warto też zaznaczyć, iż Estonia jest dobrym przykładem co do przewartościowania komercyjnych instrumentów zwrotnych. Pod koniec 90-tych np. obligacje komunalne stały się zasadniczą formą finansowania lokalnego długu (w latach ich emisje finansowały ponad 65% ogólnej wartości długu). Co ciekawe, kredyt komercyjny w gruncie rzeczy nie występował. Wszak przez kolejne lata proporcje tak drastycznie się zmieniły, iż na początku XXI w kredyty komercyjne finansowały ponad 65% długu JST. Literatura przedmiotu uważa, iż przyczyny tych drastycznych zmian tkwią w dwóch zasadniczych wymiarach: - słaba efektywności dłużnych papierów wartościowych, - wzrost aktywności instytucji finansowych 339. Sytuacja S ł o w a c j i jest dość zbliżona do stanu prawnego Estonii. W Słowacji poziom zadłużenia nie był limitowany, ale od 2005 r. ograniczenia takie zostały uchwalone i zaczęły obowiązywać 340. Zadłużenie (czyli pożyczki, kredyty oraz emisje obligacji) samorządów dopuszczalne jest tylko na cele inwestycyjne. Wprawdzie można zaciągać krótkoterminowe zobowiązania na pokrywanie bieżących wydatków, ale trzeba je spłacić w ciągu tego samego roku 341. Na Słowacji prawo nie zabrania zaciągać kredyty i pożyczki w walutach obcych, ale emisja obligacji może się odbyć jedynie za zgodą organów państwa. Również zgoda Ministra Finansów jest potrzebna na pożyczkę na kwotę powyżej 2 mln dolarów. Mimo też dominującej pozycji banku Prva komunalna banka, praktycznie każdy podmiot może być pożyczkodawcą. Trzeba podkreślić, że aby finansować inwestycje, słowackie samorządy korzystają z pomocy obligacji komunalnych od 1993 r. Z biegiem czasu nastąpił gwałtowny wzrost tego rynku, bowiem w około połowie lat 90-tych XX w. uplasowano na nim ponad 30 emisji samorządowych o wartości ponad 1,5 miliarda koron słowackich 342. Znaczenie tych papierów wartościowych było ogromne szczególnie w finansowaniu działalności inwestycyjnej JST (w połowie 90-tych ich udział w skumulowanym długu JST wynosił ponad 50% 343 ). W późniejszym okresie jednak prawie całkowite zrezygnowano z tej formy finansowania. Na początku XXI w. udział obligacji (w skumulowanym długu JST) wyniósł tylko 12%. Dodajmy tylko, iż do słowackiego rynku obligacji komunalnych bardzo zbliżona jest sytuacja funkcjonowania sąsiedniego rynku czeskiego, z tym, że w Czechach w zakresie spadku popularności obligacji, wedle szeregu 336 M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str. 24; szerzej zob.: S. Mäeltsemees, Local Government in Estonia, w Decentralization: Experiments op. cit., str ; Samorząd terytorialny op. cit. itd. 337 J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit., str Por.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str. 25, szerzej zob.: J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit.; Samorząd terytorialny op. cit. itd. 339 Szerzej zob.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit., str M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str. 14; J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit., str stycznia 2009 korony słowackie zastąpiono przez Euro (za około 30 koron płacono 1 Euro). 343 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str

71 autorów, szczególny wpływ miały problemy makroekonomiczne z lat oraz w przypadku małych emisji znacznie wyższe koszty emisji, niż dla kredytu 344. Zaznaczmy na marginesie, iż np. na L i t w i e łączna kwota zadłużenia samorządu nie może przekroczyć 35% jego rocznych dochodów budżetowych (maksymalna kwota zaciąganego przez JST w ciągu roku kredytu wynosi nie więcej, niż 20% dochodów samorządowych). Nadzór finansowy ze strony państwa nad samorządowym długiem spoczywa na Ministrze Finansów. Na Ł o t w i e zaś przy zaciąganiu długu, jednoznacznie wymagana jest zgoda Ministra Finansów. Roczny limit kredytów i gwarancji samorządowych nie może w żaden sposób przekroczyć tej kwoty, która została ustalona między rządem a łotewskimi władzami samorządowymi 345. Na W ę g r z e c h samorządy terytorialne w majestacie prawa mogą się zadłużać i na cele bieżące, i inwestycyjne. Jednak roczne koszty obsługi długu długoterminowego nie mogą przekraczać 70% bieżących dochodów samorządów. Jeśli jednak występują trudności w obsłudze długu, natychmiast następuje ingerencja ustawowa. J. Adamiak, B. Kołosowska podkreślają, iż kiedy zaległości dłużne przekraczają 60 dni, w trybie automatycznym JST obowiązuje ustawa o restrukturyzacji długów. Możliwe są i bardziej drastyczne kroki. Prawo węgierskie pozwala, aby samorząd ogłosił przez sąd brak wypłacalności. Powoduje to licytacje tzw. składników mienia komunalnego i wyznaczenie komisarza finansowego. Niemniej kontrowersyjne jest to, że państwo węgierskie może nawet udzielić samorządowi pożyczki na spłatę odsetek od zadłużenia 346. Warto jednak dodać, iż limit zadłużeń wyraźnie określa, że jego obsługa w ciągu roku nie może być wyższa niż roczne bieżące dochody własne pomniejszone o krótkoterminowe zobowiązania 347. Na Węgrzech jeszcze nie powstał tzw. specjalny bank komunalny, jednak węgierski rynek samorządowy został zdominowany przez OTP Bank. Bank ten obsługuje aż 81% rachunków samorządowych i jest kredytodawcą ponad 60% środków. W Misterek podkreśla, iż znaczenie tego banku dla obsługi JST maleje w porównaniu z końcem XX w., gdy OTP obsługiwał 95% rachunków i finansował ponad 80% kredytów 348. Kolejną ważną kwestią jest to, że na Węgrzech rola obligacji komunalnych w finansowaniu długu systematycznie maleje. Eksperci twierdzą, iż ponad ¼ zadłużenia finansowana była w 1998 roku była spowodowana ogromną emisją dłużnych papierów wartościowych. Warto też podkreślić, iż rola euroobligacji 349 maleje na rzecz niepublicznych emisji krajowych 350. W przypadku w/w krajów również można stwierdzić, iż popularnymi oraz często stosowanymi i skutecznymi formami finansowania z przychodów zwrotnych są tradycyjne instrumenty: pożyczki, kredyty, emisje obligacji oraz (cząstkowo) leasing. 344 Szerzej zob.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str ; J. Nemec, P. Bercik, P. Kuklis, Local Government in Slovakia oraz K. Lacina, Z. Vajdova, Local Government in the Czech Republic, w Decentralization: Experiments op. cit., str ; str Por.: J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit., str. 328; E. Vanags, I. Vilka, Local Government in Latvia, w Decentralization: Experiments op. cit., str ; A. Beksta, A. Petkevicius, Local Government in Lithuania, w Decentralization: Experiments op. cit., str itd. 346 J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit., str Por.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str Szerzej zob.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Euroobligacja jest obligacją emitowaną w krajowej walucie, ale handel obligacją odbywa się za granicą (czyli w innym systemie monetarnym). W zasadzie euroobligacje są przechowywane w formie elektronicznej, zaś handel nimi odbywa się poprzez specjalne systemy (np. Euroclear i Clearstream). Odsetki należne posiadaczom euroobligacji rozliczane są również w formie elektronicznej (źródło: Euroobligacja, za finanse.site11.com/euroobligacja.php; Euroobligacje, za encyclopedia.maksiu.info/haslo/euroobligacja; Euroobligacje, za rolnik2011.blog.interia.pl/?id= , odczyt ) 350 Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str ; szerzej zob.: J. Adamiak, B. Kołosowska, Wybrane prawne op. cit.; I. Temesi, Local Government in Hungary, w Decentralization: Experiments op. cit, str ; M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit.; Samorząd terytorialny op. cit. itd. 71

72 3.3. FINANSOWANIE JAKO DETERMINANT SAMORZĄDNOŚCI TERYTORIALNEJ Faktem jest, iż z roku na rok państwo coraz częściej i coraz więcej przekazuje samorządom nowe obowiązki 351 (np. w zakresie edukacji, przeciwdziałania przemocy w rodzi o, gospodarki odpadami itd.). Z drugiej strony zaś państwo, zgodnie ze standardami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (i jak jednoznacznie wynika z wyżej przytoczonych faktów), zapewnia samorządom dostęp do rynku kapitałowego celem pozyskiwania dodatkowych środków szczególnie na działalność inwestycyjną. Jednocześnie, broniąc się przed nadmiarem ryzyka finansowego, państwo wprowadza szereg barier, mających na celu ograniczenie wielkości zadłużenia się tych podmiotów, a w konsekwencji stabilizację długu publicznego 352. Zaznaczmy na marginesie, że ograniczenia w zakresie zaciągania przez JST kredytów czy pożyczek nie są wszędzie jednakowe nawet w UE, choć przyświeca im ten sam cel. Co więcej, w literaturze przedmiotu 353 coraz częściej pojawia się stwierdzenie, że funkcjonowanie ograniczeń zadłużania się samorządów narzuconych przez państwo powinno skutkować poniesieniem konsekwencji przez władzę publiczną w przypadku wystąpienia nadmiernego zadłużenia samorządów i chronicznych kłopotów ze spłatą zadłużenia. Innymi słowy, skoro państwo wprowadza regulacje długu JST, powinno czuwać, by nie dochodziło do przekroczenia limitów w wyniku zamierzonego i świadomego działania JST. Jeśli problemy ze spłatą zadłużenia występują mimo nieprzekraczania narzuconych ograniczeń, to znaczy, że są one źle skonstruowane 354. Jest to jednak nieco kontrowersyjny punkt widzenia i wątpliwe, żeby w najbliższym czasie udało się wypracować spójne rozwiązanie (choćby na obszarze UE). Podsumowując do tej pory przytoczone przykłady państw Europy Zachodniej i Wschodniej, możemy najczęściej zastosowane instrumenty ograniczenia wielkości zadłużenia podzielić na 3 kategorie: - zgoda organu nadrzędnego na zaciągnięcie kredytu, - ustalenie górnego limitu wysokości zadłużenia rocznego, - zakaz przekraczania szeregu wskaźników finansowych. Hierarchizując rodzaje zadłużenia, możemy powiedzieć, że w pierwszej kolejności w rachubę wchodzą takie zwrotne środki finansowe, jak kredyty komercyjne lub pożyczki preferencyjne. Dopiero po nich możemy mówić o emisji obligacji komunalnych 355 czy o leasingu. Taki stan rzeczy W. Misterek wyjaśnia m. in. tym, iż w wielu państwach stworzone zostały specjalne instytucje albo oddzielne linie finansowania pozwalające na korzystanie z preferencyjnych instrumentów dłużnych 356. Jednak nasze badania w województwie świętokrzyskim wskazują na kolejne uzasadnienie unikania obligacji. Ponad 70% wszystkich badanych samorządowców (za pośrednictwem ankiet anonimowych lub wywiadów pogłębionych na wszystkich szczeblach samorządów) wyraża przekonanie, iż emisja obligacji jest po prostu niepopularną 351 Szerzej zob.: Jednostki samorządu terytorialnego wobec wyzwań edukacyjnych, za sobieski.org.pl/jednostki-samorzaduterytorialnego-wobec-wyzwan-edukacyjnych/#go_top (odczyt ); Aspekty prawne i obowiązki samorządów terytorialnych w zakresie planowania energetycznego, za katowice.energiaisrodowisko.pl/biezace-wydarzenia/aspekty-prawne-i-obowiazkisamorzadow-terytorialnych-w-zakresie-planowania-energetycznego (odczyt ); C. Rychlewski, Więcej zadań, mniej pieniędzy, w Fakty - magazyn gospodarczy z dnia , za bankier.pl/wiadomosc/wiecej-zadan-mniej-pieniedzy html (odczyt ); M. Kędzierski, Jednostki samorządu terytorialnego wobec wyzwań edukacyjnych, , za ww.org.pl/?p=1891&c=11186 (odczyt ); D. Krok, M. Mrowczyk, Samorządy musi przeszywać prąd (Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki z dnia ) za portalsamorzadowy.pl/gospodarka-komunalna/samorzady-musi-przeszywacprad,27531.html (odczyt ) itd. 352 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Szerzej zob..: M. Jastrzębska, Ograniczenia w zaciąganiu długu przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce na tle rozwiązań w państwach członkowskich Unii Europejskiej, w Finanse Komunalne, nr 6/2006; Ograniczenia zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w świetle spełnienia przez Polskę kryteriów fiskalnych konwergencji, za samorzad.lex.pl/czytaj/- /artykul/ograniczenia-zadluzenia-jednostek-samorzadu-terytorialnego-w-swietle-spelnienia-przez--polske-kryteriow-fiskalnychkonwergencji (odczyt ); M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit. itd. 354 M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str Szerzej zob.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Szerzej zob.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str

73 formą zadłużenia, mimo, że w województwie już pojawiają się przypadki ich skutecznej emisji (Kielce, Sandomierz, Skarżysko Kamienna, Piekoszów itd.). W powyższej kwestii warto też brać pod uwagę, że w przypadku małych gmin w rachubę wchodzą: - nieporównywalne do wielkości gminy wysokie koszty emisji, - obawa nieplasowania obligacji na rynku, bowiem ryzyko nieuplasowania ponosi sam emitent 357. Analiza literatury przedmiotu 358 wskazuje również, iż samo nienaruszanie ograniczeń wynikających szczególnie z ustawy o finansach publicznych w żaden sposób nie gwarantuje bezpieczeństwa finansów samorządowych. Aby ocenić możliwość spłaty zobowiązań, nie wystarczy odnieść się tylko do prawnych ograniczeń, gdyż nie warunkują one zachowania płynności finansowej i zdolności kredytowej JST. Rzeczywiste możliwości zaciągania kredytów i pożyczek, wynikające z ograniczeń budżetowych JST bywają na ogół mniejsze, niż te wynikające tylko z ograniczeń ustawowych 359 (pamiętajmy też, że w praktyce instytucje finansowe w celu ustalenia możliwości zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorialnego wykorzystują w sumie nadwyżkę operacyjną tzw. różnice pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi) 360. Z drugiej strony (raczej z perspektywy samorządności terytorialnej) literatura przedmiotu 361 podkreśla fakt, iż w dalszym ciągu, mimo różnych perturbacji rynków, istotną rolę w finansowaniu zadłużenia JST mają instrumenty o tzw. charakterze preferencyjnym, czyli pożyczki: - s p e c j a l n y c h programów nadzorowanych (zasadniczo przez odpowiednie fundusze celowe władzy centralnej), - m i ę d z y b u d ż e t o we (udzielane bezpośrednio z budżetu państwa). Taka sytuacja świadczy raczej o dwóch negatywnych zjawiskach. Są to: - bardzo duży wpływ władzy centralnej na funkcjonowanie JST, - ograniczenia rozwoju samorządowego rynku długu (tak na płaszczyźnie wielkości, jak i jakości). Logiczne, iż mając możliwość korzystania z preferencyjnych źródeł wspierania swojej działalności bezpośrednio z budżetu, JST w bardzo małym stopniu korzystają z kredytów komercyjnych lub obligacji komunalnych. Skutkuje to minimalizacją podaży w/w instrumentów, zniechęca samorządy (a przy okazji i instytucje finansowe) do zastosowania innowacyjnych rozwiązań przyciągających kapitałodawców. Tym samym powielane są stare rozwiązania, a pomijane nowoczesne narzędzia [ ] 362. Podsumowując kwestie determinantów samorządności terytorialnej, trzeba wyróżnić w szczególności te, wybór których ma decydujące znaczenie na źródła finansowania zewnętrznego w zakresie inwestycyjnym samorządów. Literatura przedmiotu 363 proponuje następującą dywersyfikację: Tabela nr 12 Determinanty działalności finansowej JST limity zadłużenia obowiązujące dla JST publicznych (ustawa o finansach publicznych) 1. Czynniki prawne wpływ na limity zadłużenia (instrument zwrotny ujęty w katalogu tytułów dłużnych uwzględnianych w limicie zadłużenia) lub z niego wyłączony 357 Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str. 28; M. Rapkiewicz, Rosnące zadłużenie wyzwaniem dla samorządów, za regioportal.pl/pl28/teksty2138 z dnia (odczyt ); M. Wakuła, Wybrane aspekty zadłużenia op. cit. itd. 359 Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str Szerzej zob.: M. Jastrzębska, Ograniczenia zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w świetle spełnienia przez Polskę kryteriów fiskalnych konwergencji, w Finanse Komunalne, Samorząd Terytorialny, , za samorzad.pap.pl/palio/html.run?_instance=cms_samorzad.pap.pl&_pageid=2&s=depesza&dz=lewa_szpalta.wolters&dep=51279&d ata=&_checksum= (odczyt ); por. też: I. Świderek, Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego w świetle nowych uregulowań zarys problemu (2), z dnia , za samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/zadluzenie-jednostek-samorzaduterytorialnego-w-swietle-nowych-uregulowan--zarys-problemu-2 (odczyt ) itd. 361 Szerzej zob.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Szerzej zob.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str M. Zioło, Zewnętrzne op. cit., str

74 2. Czynniki ekonomiczne tryb wyboru instytucji finansującej (z zastosowaniem lub wyłączeniem przepisów ustawy prawo zamówień publicznych) podlegające regulacji prawnej parametry instrumentu zwrotnego (kapitalizacja odsetek, dyskonto, wartość nominalna zobowiązania) koszt finansowy (bezpośredni i pośredni) związany z danym instrumentem zwrotnym okres finansowania forma wypłaty i spłaty zobowiązania konstrukcja i mechanizm działania zewnętrznego, obcego źródła finansowania elastyczność, dostępność i wydajność instrumentu zwrotnego zastępowalność źródła finansowania procedura pozyskania konkretnego zewnętrznego źródła finansowania rodzaj dokumentów wymaganych w związku z pozyskaniem danego instrumentu 3. Czynniki zwrotnego formalnoorganizacyjne poziom wiedzy i doświadczenia decydentów wymagany w związku z pozyskaniem i wykorzystaniem danego źródła finansowania potrzeba wyodrębnienia osoby / komórki w związku z pozyskaniem i obsługą instrumentu zwrotnego Opracowanie na podstawie M. Zioło, Zewnętrzne op. cit., str. 295 Wydaje się jednak, iż w powyższym opracowaniu brakuje kwestii czynnika społecznego: 4. Czynniki społeczne łagodzenie społecznych konsekwencji problemów ekonomicznych samorządu przeciwdziałanie niekorzystnym zjawiskom typu migracja zarobkowa, wyludnienie danego obszaru itd. wpływ długu (całokształt procedur i konsekwencji zaciągania i spłacania) na jakość życia społeczności lokalnej / regionalnej konsekwencje promocyjne / antypromocyjne efektów zaciągania długu ze zwrotnych środków zewnętrznych transparentność doboru kryteriów źródła zaciągania kredytu dla społeczności na obszarze samorządu Opracowanie własne 74

75 4. ŹRÓDŁA FINANSOWANIA ZADAŃ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO I ICH KONSEKWENCJE EKONOMICZNE 4.1. STRUKTURA DOCHODÓW JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Zgodnie w literaturą przedmiotu 364 dochody jednostek samorządu terytorialnego można klasyfikować wedle różnych kryteriów. K r y t e r i u m e k o n o m i c z n e koncentruje się nad źródłem pochodzenia. Pierwotnym źródłem dochodów dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest wypracowany w kraju produkt krajowy brutto. Samorządy rozporządzają dochodami własnymi i transferowymi. K r y t e r i u m o r g a n i z a c y j n e związane jest z mniej lub bardziej rozbudowaną strukturą samorządu terytorialnego, zaś k r y t e r i u m p r a w n e dotyczy sposobu gromadzenia dochodów na szczeblu lokalnym i regionalnym. 365 Jednak na potrzebę niniejszego opracowania skorzystamy z definicji ustawowych. Otóż art. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r. 366 określa dochody JST następująco: d o c h o d y w ł a s n e, s u b w e n c j a o g ó l n a i d o t a c j e c e l o w e z b u d ż e t u p a ń s t w a. Ustawa ta przewiduje, iż dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych. W literaturze przedmiotu 367 d o c h o d y w ł a s n e samorządów występują w dwóch ujęciach: w ę ż s z y m i s z e r s z y m. W ujęciu węższym chodzi o dochody własne w których występuje: - władztwo podatkowe, - posiadanie własności określonych źródeł dochodów, - posiadanie uprawnień do wprowadzania i kształtowania określonych dochodów (np. dochody z majątku, dochody z prowadzonej działalności gospodarczej itd.). Dochody własne charakteryzują się tym, iż pochodzą ze źródeł znajdujących się na obszarze samorządu. A zatem władze samorządu mają możliwość wpływu na wydajność tych źródeł, a ich wysokość jest uzależniona od rozwoju społeczno-ekonomicznego JST, jej udziału w wytwarzanym PKB, co też zależy od potencjału społeczno-ekonomicznego JST (wpływ na realizowanie wieloletniej prognozy finansowej w powiązaniu ze strategią rozwoju JST) 368. W ujęciu szerokim dochody obejmują wszystkie podatki i opłaty, które oparte są o: - źródła uznane przez prawo za stałe, - bezterminowo związane z budżetami samorządowymi, 364 Por. A. Komar, Finanse publiczne w gospodarce rynkowej, wyd. Oficyna wydawnicza Branta, Bydgoszcz 1996; B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka op. cit.; St. Owsiak, Finanse Publiczne. Teoria i praktyka, wyd. PWN, Warszawa 2000; B. Filipiak, Finanse samorządowe, wyd. Difin, Warszawa 2011; Finansowanie samorządu gminnego, praca zbiorowa, pod red. Sł. Kańduły, wyd. CeDeWu.pl Wydawnictwa Fachowe, Warszawa 2012 itd. 365 Por.: Kryteria klasyfikacji dochodów samorządowych, encyklopedia.edukateria.pl/wiki/kryteria_klasyfikacji_dochod%c3%b3w_samorz%c4%85dowych (odczyt ); szerzej zob.: P. Motek, Podatki lokalne jako instrument oddzaiływania na rozwój społeczno-gospodarczy, w Biuletyn Instytutu geografii społeczno-ekonomicznej i gospodarki przestrzennej Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu. Seria Rozwój regionalny i polityka regionalna nr 1, wyd. Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań 2007, str Tekst obowiązuje od 30 kwietnia 2012, Dz. U. z 2010 nr 80 poz M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str ; P. Galiński, Samodzielność dochodowa jednostek samorządu terytorialnego sytuacja w Polsce, wyd. Wolters Kluwer Polska, , za samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/samodzielnoscdochodowa-jednostek-samorzadu-terytorialnego--sytuacja-w-polsce (odczyt ); M. Kosek Wojnar, Problem samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, w Zeszyty naukowe Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni, nr 2/2004, str itd. 368 M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str. 110; por. też: Rodzaje Podatków Lokalnych, za podatki.xmc.pl/rodzajepodatkow-lokalnych (odczyt ); W. Zasadzki, I. Łucka, Stan i perspektywy finansów lokalnych, w Polityka Gospodarcza, nr 5-6/ , str , za instytut.info/images/stories/ksiazki_polecane/08_polityka_gospodarcza_5-6/r31.pdf (odczyt ); P. Galiński, Samodzielność dochodowa op. cit.; M. Kosek Wojnar, Problem samodzielności op. cit. itd. 75

76 - prezentację w sprawozdawczości budżetowej (zgodnie z regulacjami ustawy o dochodach JST) 369. Zasadniczym źródłem dochodów własnych samorządów są ogółem d o c h o d y p o d atkowe, choć najistotniejszym w tym są podatki lokalne. W literaturze przedmiotu trudno znaleźć w sensie stricto definicji podatków lokalnych (nawet Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych 370 nie proponuje żadnej definicji). Można jednak założyć, iż obejmują one te daniny publiczne w stosunku do których samorządy (pozostając w ramach prowadzonej polityki podatkowej na sowim obszarze i kierując się jednocześnie interesem mieszkańców) mogą samodzielnie podejmować decyzje w zakresie co najmniej wielkości stawek, ulg, zniżek i zwyżek oraz wymiaru czy też poboru 371. Dochodem podatkowym samorządu można określić obowiązkowe świadczenie pieniężne, które ma charakter ogólny, bezzwrotny, nieodpłatny, pobierany przez JST w całości lub w części. 372 Wielokrotnie zostało podkreślone, iż podział dochodów publicznych pomiędzy państwem a samorządem terytorialnym jest jednym z zasadniczych elementów kształtowania systemu finansów publicznych, gdzie fundamentalną wartość ma pionowy podział dochodów publicznych pomiędzy poszczególne JST. Dominuje on nad podziałem poziomym tych dochodów. Otóż pionowy podział dochodów: - obejmuje materię podatków i obciążeń publicznoprawnych - polega na odpowiednim rozdzieleniu zarówno podatków, jak i obciążeń pomiędzy a) państwem i b) innymi związkami publicznoprawnymi wyższego i niższego rzędu 373. Literatura przedmiotu 374 m.in. podkreśla, iż taki podział wiąże się z podziałem zadań pomiędzy poszczególne szczeble władz publicznych, a podatki powinny być przypisane poszczególnym szczeblom zgodnie z ich konstrukcją i konsekwencjami ekonomicznymi 375. Podatki lokalne zaś można podzielić na r e g u l o w a n e p r z e z p a ń s t w o oraz u s t a l o n e p r z e z s a m o r z ą d y t e r y t o r i a l n e. Ostatnia pozycja może stwarzać pozory całkowitej samodzielności podatkowej samorządu, jednak fakt, iż to rząd ma decydujący głos co do konstytuowania podatków lokalnych, świadczy o tym, że na tej płaszczyźnie w dużej mierze władza centralna steruje polityką finansową samorządów Choć metody regulowania podatków lokalnych przez państwo mogą być rozmaite, to i tak w przypadku ich regulowania przez organy państwowe nadal są narzędziem polityki finansowej władz centralnych wobec samorządów. Innymi słowy, organy państwowe dokonują doboru podatków, które mogą wpływać do budżetów samorządowych, co znajduje wyraz w ustawach. Mają one charakter w pełni 369 Por.: M. Kosek Wojnar, Problem samodzielności op. cit., str. 14; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z dnia 12 stycznia 1991 r., Dz. U Nr 9 poz Szerzej zob.: A. Szewczyk, P. Zapadka, Charakterystyka podatków majątkowych i lokalnych w polskim systemie podatkowym, w Edukacja Prawnicza, 12/84/2006, za edukacjaprawnicza.pl/artykuly/artykul/a/pokaz/c/artykul/art/charakterystyka-podatkowmajatkowych-ilokalnych-w-polskim-systemie-podatkowym.html (odczyt ); Impôts locaux, za logisneuf.com/definitionimpots-locaux.html (odczyt ); The council tax guidance manual, Valuation Tribunal Service 2006, za valuationtribunal.gov.uk/pdfs/ct_manual_sept_08.pdf (odczyt ); N. Węgrzynek, Czym są podatki i opłaty lokalne, , za Samorzad.Infor.pl/temat_dnia/artykuly/419355,czym_sa_podatki_i_oplaty_lokalne.html (odczyt ); Rodzaje Podatków op. cit.; W. Zasadzki, I. Łucka, Stan i perspektywy op. cit. itd. 372 Por.: Rodzaje Podatków Lokalnych, za podatki.xmc.pl/rodzaje-podatkow-lokalnych (odczyt ) 373 B. Guziejewska, Pionowa i pozioma nierównowaga fiskalna w warunkach polskiej decentralizacji, w Samorząd Terytorialny nr 9/2006, za gmina.pl/pwp/index.php?id=66 (odczyt ) 374 B. Guziejewska, Pionowa i pozioma nierównowaga op. cit.; Klasyfikacja podatków w Polsce, za newtrader.pl/klasyfikacjapodatkow,668,ekonomia.html (odczyt ); E. Ruśkowski, Finanse lokalne w dobie akcesji, wyd. Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004; R. Rosiński, Podatek i jego klasyfikacja w polskim systemie podatkowym, w Zeszyty Naukowe Instytutu Ekonomii i Zarządzania Politechniki Koszalińskiej, za ieiz.tu.koszalin.pl/dokumenty/wydawnictwo/zeszyty/04/dok_04.pdf (odczyt ) itd. 375 B. Guziejewska, Pionowa i pozioma nierównowaga op. cit. 76

77 obligatoryjny lub też organy samorządowe wybierają z listy ustalonej przez państwo te podatki, które są ze względu na warunki danego samorządu terytorialnego - najbardziej dogodne 376. Wynika z tego, iż nie możemy mówić, że decydentem w tego rodzaju dochodach jest samorząd, który w praktyce może jedynie w rozsądnym stopniu wpływać na wysokość tych podatków, szczególnie, gdy pozostawia się im swobodę doboru stawek lub możliwość wyboru stawek w granicach ustalonych przez państwo, decyzje dotyczące ulg i zwolnień 377 itd. Poza tym, JST mają kolejne (choć przyznamy się bardzo skomplikowane) narzędzie finansowe: przyśpieszając rozwój lokalny (również i regionalny) mogą w sposób pośredni oddziaływać na poziom dochodów z w/w podatków i opłat. Czym wyższy jest poziom społecznoekonomicznego rozwoju obszaru samorządu terytorialnego, tym wyższa jest podstawa opodatkowania. Tym bardziej, iż źródłami wpływów z podatków mogą być podatki od nieruchomości, rolne, leśne, od środków transportowych, dochodowe od osób fizycznych (opłacanych w formie karty podatkowej), od spadków i darowizn itd. Wpływy z opłat zaś mogą mieć charakter skarbowy, targowy, uzdrowiskowy 378 itd. Bardzo ogólna charakterystyka podatków ustalonych przez JST cechuje się rodzajem, konstrukcją i wprowadzeniem bezpośrednio przez samorząd. Opłaty lokalne zaś charakteryzują się tym, iż ich rodzaje i konstrukcja są ustalone albo przez państwo w sposób jednolity dla wszystkich samorządów terytorialnych, albo rodzaje opłat ustala państwo, a samorząd terytorialny decyduje o stawkach lub też samorząd ustala zarówno ich rodzaje, jak i konstrukcję 379. Dochody podatkowe gmin można różnie klasyfikować na podstawie zróżnicowanych kryteriów. Podziałem dochodów podatkowych gmin ze względu na kryterium prawne - ich związku z budżetem gmin w całości lub w części jest ich podział na podatki samorządowe i udziały w podatkach państwowych. Dokonując podziału według charakteru ekonomicznego podatków, dzieli się je na ogół na grupy zbliżone swą konstrukcją, umieszczając je: - po pierwsze, w grupie podatków bezpośrednich lub pośrednich wyróżnionych z punktu widzenia tożsamości osoby podatnika formalnego i rzeczywistego, - po drugie, dzieląc je według przedmiotu opodatkowania na przychodowe, dochodowe, majątkowe, od wydatków 380. M. Jastrzębska proponuje jednak określone kryteria na podstawie których pewne podatki można uznać za lokalne 381. Są to: - kryterium kompetencji organów lokalnych w zakresie ustalania elementów konstrukcji podatków (stawek, ulg i zwolnień podatkowych), - kryterium budżetu, do którego podatki wpływają (organy JST mają wyłączność korzystania z całości wpływów pochodzących z danego podatku), - kryterium związku z zadaniami władz samorządowych, - kryterium związku ze środowiskiem i stosunkami lokalnymi Rodzaje Podatków Lokalnych, za podatki.xmc.pl/rodzaje-podatkow-lokalnych (odczyt ); por. też: P. Huczko, Podatki i opłaty lokalne stawki maksymalne, za podatki.wieszjak.pl/pcc/289686,podatki-i-oplaty-lokalne-2012-stawkimaksymalne.html (odczyt ); Maksymalne stawki podatków i opłat lokalnych 2012, z dnia , za samorzad.infor.pl/sektor/finanse/podatki_i_oplaty/artykuly/560906,maksymalne_stawki_podatkow_i_oplat_lokalnych_2012.html (odczyt ) itd. 377 B. Guziejewska, Pionowa i pozioma nierównowaga op. cit. 378 Por. art. 4, Ustawa o dochodach jednostek samorządu op. cit. 379 Rodzaje Podatków op. cit. 380 Rodzaje Podatków Lokalnych, za podatki.xmc.pl/rodzaje-podatkow-lokalnych (odczyt ); por. też: W. Zasadzki, I. Łucka, Stan i perspektywy finansów lokalnych, w Polityka Gospodarcza, nr 5-6/ , str , za instytut.info/images/stories/ksiazki_polecane/08_polityka_gospodarcza_5-6/r31.pdf (odczyt ) 381 M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str Warto na marginesie podkreślić, iż za podatki lokalne uznaje się te, które zostały ustawowo przekazane JST na czas nieokreślony (bezterminowo), a ich przedmiot opodatkowania charakteryzuje się trwałością (stałością) w miejscu, co uniemożliwia unikanie 77

78 od osób prawnych od osób fizycznych podatek od nieruchomości podatek rolny podatek od środków transportowych podatek od czynności cywilnoprawnych Poza podatkami lokalnymi kolejnym źródłem dochodów własnych samorządów są w/w tzw. o p ł a t y. W szczególności gminy (i miasta na prawach powiatu) mają możliwości uiszczenia różnorodnych opłat. Np. wymienione opłaty skarbowe, eksploatacyjne, targowe, miejscowe, uzdrowiskowe, od posiadania psów, adiacenckie itd. 383 Ponadto jednostki organizacyjne JST, czy też spółki komunalne świadczące określone usługi publiczne na terenie JST, pobierają opłaty np. za wodę i korzystanie z urządzeń kanalizacyjnych, odprowadzanie ścieków, usuwanie i unieszkodliwianie oraz składowanie odpadów komunalnych [ ] 384 itd. Ustawa o gospodarce komunalnej 385 wyraźnie mówi, iż rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne w szczególności o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, chyba że inne przepisy stanowią inaczej. Warto też dodać, iż istotnym i bardzo wydajnym źródłem dochodów własnych samorządów są ich udziały we wpływach z p o d a t k ó w d o c h o d o w y c h stanowiących dochód budżetu państwa. Np. w województwie świętokrzyskim w zakresie dochodów własnych procentowy udział w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa - w podatku dochodowym w 2010 r., ukształtował się następująco: Wykres nr 1 Procentowy udział w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa w województwie świętokrzyskim ogółem gminy miasto na prawach powiatu powiaty 13,80% 8,90% 12,40% 19,20% 0,40% 10,10% 1,60% 0,60% 1,80% 10,80% 9,20% 0,60% 1,20% 1,30% 9,30% 0,80% 0,70% 6,70% 0,70% 0,50% 0,60% województwo Opracowanie własne na podstawie Budżet jednostek samorządu op. cit. Z drugiej strony jak wskazują badania własne 386 praktycy uważają, iż na poziom dochodów własnych mają szczególny wpływ czynniki - lokalizacji i charakteru samorządu (58,3% ankietowanych radnych sejmiku wojewódzkiego, 42,9% samorządowców z powiatów i 82,4% - z gmin) - sytuacji demograficznej: liczba ludności, jej struktura ekonomiczna i saldo migracji (41,7% radnych z sejmiku wojewódzkiego, 28,6% samorządowców z powiatów i 41,2% - z gmin) opodatkowania (w dużym stopniu jednak zależy od efektywności i skuteczności działania organów lokalnych). System podatków lokalnych, wchodzący w skład systemu podatkowego obowiązującego w danym kraju, winien spełniać kilka elementarnych warunków (zasad podatkowych), tj. powinien być stabilny, jasny, sprawiedliwy i łatwy w administrowaniu oraz powiązany z systemem opłat JST (M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str. 111). 383 Por.: Ustawy o dochodach jednostek op. cit.; Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych op. cit.; Ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., Dz. U Nr 115 poz. 741 itd. 384 M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str Art. 4, Ustawa o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996 r., Dz. U Nr 9 poz Badania anonimowe (~60 ankiet) w JST gmin, powiatów i województwa w województwie świętokrzyskim zostały przeprowadzone w okresie czerwiec sierpień

79 - bazy ekonomicznej i stanu zagospodarowania powiatu: w tym sytuacja na rynku pracy, liczba podmiotów gospodarczych, wartość nakładów inwestycyjnych oraz stan infrastruktury (100% radnych sejmiku wojewódzkiego, samorządowców z powiatów i 94,1% - z gmin) Usystematyzujmy więc zasadnicze źródła dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego w tabeli poniżej 387 : Tabela nr 13 Zasadnicze źródła dochodów własnych JST Gmina Powiat Województwo - w p ł y w y z p o d a t k ó w (od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych, dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od czynności cywilnoprawnych) i z o p ł a t (skarbowej, targowej, miejscowej, uzdrowiskowej i od posiadania psów, eksploatacyjnej zgodnie z ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze 388, innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów), - d o c h o d y uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe, z majątku gminy i z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach, w p ł a t y od gminnych zakładów budżetowych, - s p a d k i, z a p i s y i d a r o w i z n y na rzecz gminy, - 5,0 % d o c h o d ó w u z y s k i w a n y c h n a r z e c z b u d ż e t u p a ń s t w a w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami (chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej), odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę pod warunkiem, że inne przepisy nie stanowią inaczej, od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy oraz od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, - d o t a c j e z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego. Warto też dodać, że pozostaje samorządom jeszcze jedna ewentualność, czyli możliwość innych dochodów należnych gminie na podstawie poszczególnych przepisów. Jednocześnie w rachubę wchodzą też: - w y s o k o ś ć u d z i a ł u we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych - w p ł y w y z opłat stanowiących dochody powiatu (a w szczególności uiszczanych na podstawie poszczególnych przepisów) - d o c h o d y uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych, z majątku powiatu, z kar pieniężnych i grzywien określonych w konkretnych przepisach oraz należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów, - s p a d k i, z a p i s y i d a r o w i z n y na rzecz powiatu, - 5,0 % d o c h o d ó w uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, pod warunkiem, że inne przepisy nie stanowią inaczej; - o d s e t k i od pożyczek udzielanych przez powiat (o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej), od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu, od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu (jeśli inne przepisy nie stanowią inaczej), - d o t a c j e z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego, Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób: - f i z y c z n y c h (od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze powiatu) wynosi - d o c h o d y uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych, z majątku województwa, z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach oraz inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów, - s p a d k i, z a p i s y i d a r o w i z n y na rzecz województwa; - 5,0 % d o c h o d ó w uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami (chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej), - o d s e t k i od pożyczek udzielanych przez województwo (o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej), od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody województwa, od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych województwa (poza sytuacjami, gdy inne przepisy nie stanowią inaczej), - d o t a c j e z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób: - f i z y c z n y c h, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze 387 Por.: Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r., Dz. U. z 2010 nr 80 poz. 526; C. Rudzka- Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego, w Nowe zarządzanie publiczne op. cit., str Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm. 79

80 (od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze gminy), która wynosi 39,34% 389 oraz 6,71 % z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze gminy ,25%, - p r a w n y c h (czyli od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze powiatu) wynosi 1,40%. województwa, wynosi 1,60%, - p r a w n y c h (czyli od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze województwa), wynosi 14,75 %. Opracowanie własne, na podstawie m. in.: Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r., Dz. U. z 2010 nr 80 poz. 526; C. Rudzka-Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego, w Nowe zarządzanie publiczne op. cit., str Co więcej, dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być też środki pochodzące ze ź r ó d e ł z a g r a n i c z n y c h niepodlegające zwrotowi, wymienione już środki pochodzące z b u d ż e t u UE (tzw. fundusze unijne) oraz i n n e ś r o d k i określone już w odrębnych przepisach. Kolejną istotną kwestią w zakresie źródeł dochodów JST jest materia s u b w e n c j i 391. W naszym przypadku chodzi m. in. o: - b e z z w r o t n ą pomoc finansową, udzielaną przez państwo ze środków budżetowych jednostkom samorządu terytorialnego w celu wsparcia ich działalności, - n i e o d p ł a t n o ś ć związaną z brakiem świadczenia wzajemnego ze strony jednostki samorządu terytorialnego na rzecz państwa 392, - b r a k powiązania z celem, na jaki może być przeznaczona, - o b i e k t y w n ą metodę ustalania wysokości subwencji ogólnej dla wszystkich JST, - o b o w i ą z k o w o ś ć (w granicach określonych ustawami subwencje ogólne są gwarantowane dla JST; wynika to z braku możliwości blokowania wydatków przeznaczonych na subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego, a zakaz blokowania ustanawia ustawa o finansach publicznych, zaś gwarancje prawne wykonywania subwencji obejmują także obowiązek budżetu państwa przekazywania subwencji w odpowiedniej wielkości, wynikającej z obowiązujących norm dotyczących jej obliczania, oraz w przewidzianych w obowiązującym prawie terminach; terminy te są określone w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a ich przestrzeganie gwarantują przepisy tej ustawy, wprowadzając prawo samorządów do domagania się odsetek za nieprawidłowo obliczone i nieterminowo przekazane raty subwencji; są to odsetki obliczane w taki sam sposób, jak przy zaległościach podatkowych. Samorządom przysługuje prawo dochodzenia swoich roszczeń na drodze sądowej, choć zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie nie został jednoznacznie, rozstrzygnięty spór na temat właściwości sądu (powszechnego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego 393 ), - z ł o ż o n ą s t r u k t u r ę s u b w e n c j i, bowiem system subwencyjnego zasilania JST składa się z wielu elementów, obliczonych odrębnie dla każdej z wydzielonych części subwencji ogólnej system ten został stworzony według odmiennych założeń 394 itd. Literatura przedmiotu charakteryzuje funkcje subwencji wedle różnych kryteriów, z czego na potrzeby niniejszej publikacji wybraliśmy następujące: 389 Wszak udział gmin w w/w wpływach zmniejsza się o liczbę punktów procentowych odpowiadających iloczynowi 3,81 punktu procentowego i wskaźnika obliczonego łącznie dla całego kraju, według następującej zasady: aby otrzymać ten wskaźnik, trzeba dzielić liczbę mieszkańców przyjętych przed dniem 1 stycznia 2004 r. do domów pomocy społecznej, według stanu na dzień 30 czerwca roku bazowego, przez liczbę mieszkańców przyjętych przed dniem 1 stycznia 2004 r., według stanu na dzień 31 grudnia 2003 r. (art. 89 Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r). 390 Por.: art. 3-4 Ustawy o dochodach jednostek op. cit. 391 Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa (art. 167 ust. 2 Konstytucji RP). 392 E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str Por.: E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str

81 - f i n a n s o w a n i e z a d a ń : polega na dostarczaniu JST, rozdzielanych odgórnie, środków publicznych w celu umożliwienia wykonania zadań, - f u n k c j a w y r ó w n a w c z a : związana jest z kryteriami oceny dochodowości danej JST. Podstawą tej funkcji może być porównanie do JST o najwyższym poziomie dochodów lub do ustalonej w wyniku tych obliczeń tzw. średniej dochodowości. Metoda ustalania poziomu dochodów danej JST polega na określeniu ewentualnego poziomu dochodów, bez uwzględnienia obniżenia poziomu dochodów będącego skutkiem zastosowania przez JST narzędzi wdrażania polityki lokalnej - ulgi i zwolnienia w podatkach lokalnych, obniżenia stawek podatkowych itd., - z a s a d a r e g u l a c y j n a : polega na wyrównaniu dochodów JST dla zapewnienia równego dostępu do dóbr i usług o charakterze publicznym w poszczególnych obszarach RP, - m o t y w a c y j n y - p o b u d z a j ą c y c h a r a k t e r : stymuluje JST o stosunkowo niższych dochodach do pozyskiwania wszelkich możliwych dochodów we własnym zakresie oraz aktywizuje JST na płaszczyźnie ekologicznej, społecznej i ekonomicznej - f u n k c j a r e k o m p e n s u j ą c a : w istocie swojej polega na dodaniu konkretnych elementów obliczeniowych, dostarczających samorządom dochodów, które kompensują likwidowane czy też ograniczone przez ustawodawcę źródła własnych dochodów 395. Kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego odpowiednio dla gmin, powiatów i województw określa ustawa budżetowa. Kwota podstawowa części wyrównawczej subwencji ogólnej jest przyznawana gminom zgodnie z zasadami określonymi w UODJST wedle algorytmu uwzględniającego dochody podatkowe gminy na 1 mieszkańca w porównaniu ze średnią krajową dochodów podatkowych wszystkich gmin 396. Zasady przydzielania subwencji ogólnej dla JST szczegółowo określa UODJST i to na jej mocy każda gmina otrzymuje z budżetu państwa środki finansowe w postaci wyżej opisanej subwencji ogólnej. Otóż na podstawie powyższej analizy oraz zgodnie z w/w ustawą subwencja ogólna (o przeznaczeniu której decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego), w zarysie, składa się z następujących części przedstawionych w tabeli poniżej 397 : Tabela nr 14 Składniki subwencji ogólnej Dla gmin Dla powiatów Dla województw c z ę ś ć w y r ó w n a w c z a c z ę ś ć w y r ó w n a w c z a c z ę ś ć w y r ó w n a w c z a składa się z sumy kwoty p o d s t a w o w e j i u z u p e ł n i a j ą c e j. Podstawową otrzymuje gmina, gdzie wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest mniejszy niż 92% analogicznego wskaźnika dochodu podatkowego dla wszystkich gmin w przeliczeniu również na 1 mieszkańca. Zaś uzupełniającą otrzymuje gmina, gdzie gęstość zaludnienia jest niższa niż średnia gęstość zaludnienia kraju. Gdy wskaźnik jest większy niż składa się z sumy kwoty p o d s t a w o w e j i u z u p e ł n i a j ą c e j. Podstawową otrzymuje powiat, gdzie wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest niższy niż wskaźnik dochodów podatkowych na 1 mieszkańca dla wszystkich powiatów. Uzupełniającą otrzymuje powiat, gdzie wskaźnik bezrobocia liczony jako iloraz stopy bezrobocia w powiecie w stosunku do stopy bezrobocia w kraju jest składa się z sumy kwoty p o d s t a w o w e j i u z u p e ł n i a j ą c e j : Podstawową otrzymuje województwo, w którym wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest niższy niż wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich województw. Uzupełniającą otrzymuje województwo, w którym ilość mieszkańców nie przekracza 3 milionów. 395 Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 29; E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str Por.: art. 20 Ustawy o dochodach jednostek op. cit. 397 Szerzej zob.: Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r., Dz. U. z 2010 nr 80 poz. 526; M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str

82 150% gmina nie otrzymuje większy niż 1,1. kwoty uzupełniającej. c z ę ś ć r ó w n o w a ż ą c a c z ę ś ć r ó w n o w a ż ą c a c z ę ś ć r e g i o n a l n a ustala się w wysokości sumy łącznej kwoty wpłat gmin oraz łącznej kwoty uzupełniającej (części wyrównawczej) i dzieli się: - 50% dla gmin miejskich, gdzie wydatki na dodatki mieszkaniowe na 1 mieszkańca były wyższe niż 80% średnich wydatków mieszkaniowych we wszystkich gminach miejskich 398, - 25% dla gmin wiejskich i miejsko-wiejskich, w których dodatek mieszkaniowy w przeliczeniu na 1 mieszkańca był wyższy niż 90% średnich wydatków mieszkaniowych we wszystkich gminach wiejskich i wiejsko-miejskich w przeliczeniu na 1 mieszkańca, - 25% dla gmin 399, gdzie suma dochodów 400 w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest niższa niż 80% średnich dochodów z tych samych tytułów we wszystkich gminach miejskich i miejskowiejskich w przeliczeniu na 1 mieszkańca. ustala się jako suma kwoty łącznej i dzieli się: - 9% rozdziela się z uwzględnieniem wydatków; - 7% między powiaty wskazane przez ministra właściwego do spraw pracy 401, gdzie w danym roku budżetowym nie działał urząd pracy, a zadania tej jednostki były realizowane przez inne powiaty; - 30% między powiaty, w których długość dróg powiatowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest wyższa niż średnia ich długość w całym kraju; - 30% między miasta na prawach powiatu, w zależności od długości dróg krajowych i wojewódzkich znajdujących się na terenie miasta grodzkiego; - 24% między te powiaty, w których planowane dochody na rok budżetowy są niższe od planowanych dochodów powiatu w roku bazowym. ustala się jako łączna kwota wpłat dla województw i dzieli się: - 20% między województwa, gdzie stopa bezrobocia jest wyższa niż 110% średniej stopy bezrobocia w kraju; - 40% dla województw, gdzie powierzchnia dróg wojewódzkich w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest wyższa niż powierzchnia dróg wojewódzkich w przeliczeniu na 1 mieszkańca w całym kraju; - 10% dla województw, gdzie PKB w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest niższy niż 75% PKB w kraju na 1 mieszkańca; - 15% między województwa z uwzględnieniem wydatków bieżących na regionalne przewozy kolejowe; - 15% dla województw, gdzie kwota planowana dochodów z tytułu części wyrównawczej i kwot wchodzących w skład części regionalnej pomniejszona o planowaną wpłatę do budżetu państwa jest niższa od kwoty planowanych na dany rok bazowy dochodów z części wyrównawczej i regionalnej subwencji ogólnej. c z ę ś ć o ś w i a t o w a c z ę ś ć o ś w i a t o w a c z ę ś ć o ś w i a t o w a otrzymują na wydatki bieżące związane ze szkołami podstawowymi prowadzenie których stanowi zadania własne gminy. otrzymują na wydatki bieżące związane ze szkołami ponadpodstawowymi, internatami i świetlicami przy tych szkołach oraz zespołami ekonomicznoadministracyjnymi obsługującymi te szkoły. Powiat może też udzielać dotacji niepublicznym szkołom podstawowym i placówkom oświatowym tego poziomu kształcenia prowadzonym przez osoby prawne czy też fizyczne na obszarze powiatu. otrzymują na wydatki bieżące związane ze szkołami ponadpodstawowymi o znaczeniu ponadregionalnym i internatami przy tych szkołach. Z tych samych środków może być również udzielane dofinansowanie dla szkół publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez inne niż jednostki samorządu terytorialnego osoby prawne lub osoby fizyczne. 398 W przeliczeniu na 1 mieszkańca z poprzedniego roku. 399 Podział między miejsko-wiejskie oraz wiejskie. 400 PIT, podatek leśny, podatek rolny. 401 Obecnie zamiast Ministerstwa Pracy funkcjonuje Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. 82

83 Opracowanie własne na podstawie: Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r., Dz. U. z 2010 nr 80 poz. 526; M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str Warto też na marginesie wymienić tzw. mechanizmy wyrównawcze subwencji, opartej na następujących metodach: - p i o n o w a (wynikająca ze środków publicznych przekazywanych bezpośrednio z budżetu państwa samorządom), - p o z i o m a (oparty na redystrybucji środków publicznych od jednostek o wyższych dochodach do jednostek o niskich); obecnie prawie 100% tej subwencji pochodzi z wpłat gmin zamożnych 402, - m i e s z a n a (część środków przekazywana jest z budżetu państwa, a część z budżetu JST). 403 Kwota subwencji wyrównawczej, jak zostało wyżej pokazane, jest w pełni finansowana z budżetu państwa i corocznie wskazana w ustawie budżetowej. Wynika z tego, iż, mimo faktu, że o przeznaczeniu środków otrzymanych w formie subwencji ogólnej decyduje rada gminy, wysokość tej subwencji jest całkowicie zależna od stanu gospodarki oraz budżetu centralnego. Jak wynika z komunikatu Ministerstwa Finansów, w 2012 roku w ramach subwencji ogólnej (bez części oświatowej) gminy otrzymały 6,87 mld zł., czyli około 300 mln więcej niż w 2011 r. (część wyrównawcza subwencji wynosiła ponad 6,22 mld zł, a część równoważąca 651 mln zł.). Więcej było również pieniędzy na oświatę - 38,7 mld zł. 404 W budżecie zaplanowane było również 25 mln zł w części rekompensującej dla gmin, celem wyrównania ubytków w dochodach wynikających ze zwolnień z podatku od nieruchomości gruntów, budowli i budynków 405. Nie jest zaskakujące, iż kwota na oświatę również się zwiększyła, ponieważ najistotniejszą częścią subwencji ogólnej jest właśnie część oświatowa. W 2010 r. spośród powiatów w województwie największe znaczenie subwencja oświatowa miała w powiecie ostrowieckim (42,3%), zaś najmniejsze w kieleckim (15,7%) 406. Nie jest to subwencja jednakowa dla wszystkich szczebli JST i mimo nazwy nie jest przeznaczona w całości tylko i wyłącznie na realizację zadań oświatowych. Samorządy mogą część z tej subwencji przeznaczyć na inne cele, choć nie jest to zjawiskiem codziennym Por.: A. Świrska, Ocena systemu subwencjonowania gmin w opinii władz samorządowych, w Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistyczny w Siedlcach. Seria: Administracja i Zarządzanie, nr 89 / 2011, str Szerzej zob.: M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str ; por. też: E. Suchocka-Roguska, Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - z upoważnienia ministra - na interpelację nr 7863 w sprawie subwencji wyrównawczych dla gmin, Warszawa, dnia 10 marca 2009 r., za orka2.sejm.gov.pl/iz6.nsf/main/ (odczyt ); M. Poniatowicz, O tym jak kryzys finansowy podważył ideę redystrybucji poziomej dochodów w sektorze samorządowym, w Zeszyty Naukowe nr 10, wyd. Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Kraków 2011, str itd. 404 Warto podkreślić, iż zgodnie z art. 27 UODJST wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa, zaś art. 28 wyjaśnia, iż kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. 405 Por.: M. Cyrankiewicz, Subwencja ogólna dla gmin w 2012 r., w Rzeczpospolita z dnia , za rp.pl/artykul/ html (odczyt ) 406 Budżet jednostek samorządu terytorialnego w województwie świętokrzyskim w 2010 r., wyd, Urząd Statystyczny w Kielcach, Kielce 2011 r., str Por.: E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str. 115; Subwencja ogólna rozparcelowana, z dnia , za portalsamorzadowy.pl/prawo-i-finanse/subwencja-ogolna-rozparcelowana,30627.html (odczyt ); Sejm zwiększył rezerwę subwencji oświatowej, za wiadomosci.onet.pl/kraj/sejm-zwiekszyl-rezerwe-subwencjioswiatowej,1, ,wiadomosc.html (odczyt ); W. Misiąg, Subwencja oświatowa ma same wady, z dnia , PortalSamorzadowy.pl/edukacja/subwencja-oswiatowa-ma-same-wady,28245_0.html (odczyt ); Metryczki subwencji oświatowej ujawnione, , za PortalSamorzadowy.pl/edukacja/metryczki-subwencji-oswiatowej-ujawnione,32666.html (odczyt ); Nieoznaczona subwencja, z dnia , za samorzad.pap.pl/palio/html.run?_instance=cms_samorzad.pap.pl&_pageid=2&s=depesza&dz=redakcyjne.finanse&dep=109770&d ata=&_checksum= (odczyt ); Subwencja oświatowa, za wszystkojasne.waw.pl/subwencja-oswiatowa.html (odczyt ) itd. 83

84 Literatura przedmiotu 408 zakłada, iż w założeniu mechanizm subwencji ma być silnym instrumentem minimalizującym dysproporcję między zamożnymi gminami (które w zasadzie powinny zmierzać do całkowitej niezależności finansowej) a gminami o niskich dochodach. Teoretycznie system redystrybucji jest wdrażany w ten sposób, aby zwiększanie dochodów własnych JST było bardziej opłacalne niż korzystnie z subwencji. Jednak jak wynika z materiału badawczego 409, samorządowcy często wyrażają obawy, iż: - wzrost dochodów własnych nie zrekompensuje finansowej straty z tytułu obniżenia subwencji wyrównawczych w części podstawowej, - mechanizm wyrównawczy jako kwota subwencji bardzo słabo wypełnia swoje przeznaczenie, - dla biednych gmin mechanizm ten działa usypiająco (brak motywacji do działań twórczych) 410. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem E. Matuszewskiej i M. Palusińskiego, iż jeśli system redystrybucji zachęca bardziej do zwiększanie dochodów własnych samorządów, niż do sięgania po subwencję, to bierna postawa beneficjenta może doprowadzić do zwiększania dystansu między JST o wysokim, czy nawet średnim poziomie dochodów własnych, a tymi o najniższych dochodach. W przypadku braku dbałości o zwiększenie dochodów własnych samorządy narażają się na poważne trudności szczególnie w długookresowym bilansowaniu budżetu. To z kolei może przełożyć się na zmniejszenie inwestycji w regionie, powodując zwiększenie bezrobocia i wzrost przepaści w rozwoju gospodarczym w stosunku do ogółu JST tego samego szczebla 411. Niewątpliwie poskutkuje to jeszcze większym uzależnieniem budżetu od subwencji i dalszą degradacją obszaru danego samorządu. W świetle powyższych argumentów można stwierdzić, iż w praktyce bogatszym gminom bardziej opłacają się inwestycje na własnym terenie (o ile w ogóle jest taka możliwość), ponieważ generuje to tzw. przychody podatkowe, co może w dużym stopniu zregenerować utraconą część subwencji. Uwzględniając ustawę o dochodach JST oraz charakter d o t a c j i n a c e l o w e o b l i g a t o r y j n e 412 i c e l o w e f a k u l t a t y w n e, dochodami JST mogą być 408 Szerzej zob.: E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str ; J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności i finansowanie projektów inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego współfinansowanych funduszami Unii Europejskiej, wyd. SGH w Warszawie, Warszawa 2011, str ; M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str ; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str itd. 409 Por.: A. Świrska, Ocena systemu subwencjonowania op. cit.; E. Matuszewska, M. Palusiński, Wpływ subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego na gospodarkę gmin oraz inwestorów, za tpa-horwath.pl/blog/2011/06/30/wplyw-subwencji-dla-jednosteksamorzadu-terytorialnego-na-gospodarke-gmin-oraz-inwestorow (odczyt ); Badania własne, wywiady pogłębione z 29 pracownikami JST różnych szczebli w województwie świętokrzyskim w okresie maj-czerwic 2012 itd. 410 Słuszna jest uwaga E. Kornberger-Sokołowskiej, iż system subwencji ogólnych dla JST ukształtował się ewolucyjnie, był w kolejnych latach przekształcany i uzupełniany o nowe elementy. Skutkiem tego jest obecny bardzo skomplikowany system zasilania budżetów samorządowych, który opiera się na [ ] różnorodnych kryteriach, niebędący wynikiem konsekwentnych i racjonalnych działań prawodawcy, lecz w wielu przypadkach ukształtowany w wyniku nacisków politycznych, na skutek których określone kategorie gmin uzyskiwały zwiększone zasilenia subwencyjne (np. duże miasta lub gminy wiejskie). Jest on także [ ] konsekwencją przekształceń systemowych w finansach publicznych [ ]. To jedna z przyczyn wykreowania sytuacji, w której zasady i kryteria subwencjonowania nie są jasne, lecz różnorodne i nie zawsze przy tym spójne wewnętrznie. Subwencje ogólne mogą być związane z wielkością realizowanych zadań (np. część oświatowa subwencji ogólnej), inne wiążą się z liczebnością mieszkańców wspólnoty (np. subwencja przeliczeniowa, proporcjonalna) czy też z wielkością ubytków w dochodach gmin wynikających z wcześniejszych decyzji ustawodawcy co do przekształceń systemu finansów publicznych. System subwencjonowania wykorzystuje kryterium wysokości podstawowych dochodów podatkowych przypadających na jednego mieszkańca wspólnoty samorządowej. Prowadzi to [ ] do zindywidualizowania zasileń subwencyjnych dla poszczególnych jednostek samorządu [ ], których celem jest także wyrównywanie różnic w terytorialnym rozkładzie ich dochodów własnych oraz uwzględnianie zróżnicowanych potrzeb finansowych poszczególnych wspólnot samorządowych. Poszczególne elementy subwencji ogólnej preferują odmienne kategorie samorządów, np. sposób obliczania tzw. przeliczeniowej liczby mieszkańców gmin - stanowiący podstawę do rozdziału kwoty podstawowej w subwencji ogólnej dla gmin - sytuuje w pozycji uprzywilejowanej dwie kategorie gmin: duże aglomeracje miejskie oraz gminy bardzo małe, poniżej 5 tyś. mieszkańców; z kolei np. system rekompensat z tytułu ulg i zwolnień w określonych podatkach samorządowych zapewnia zwiększone zasilanie z budżetu państwa gminom wiejskim (E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str ). 411 Por.: E. Matuszewska, M. Palusiński, Wpływ subwencji op. cit 412 Nieprzekazanie w/w dotacji może spowodować nawet wystąpienia JST na drogę sądową w celu obrony swoich interesów finansowych. 84

85 a) dotacje obligatoryjne (z budżetu państwa) na: - zadania zlecone ustawami, - zadania z zakresu administracji rządowej, - zadania służb, inspekcji i straży, - finansowanie zadań własnych. b) dotacje fakultatywne (czyli z budżetu państwa, ale dobrowolne) na: - dofinansowanie zadań własnych, - wydatki inwestycyjne, - realizację zadań na mocy porozumień, - usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, - prowadzenie państwowych uczelni zawodowych, - zadania z funduszy celowych. Warto też podkreślić szczegółową rolę k o n t r a k t u w o j e w ó d z k i e g o. W założeniu (i w praktyce), kontrakt, zgodnie z ustawą z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 413 jest umową o dofinansowanie programu operacyjnego środkami pochodzącymi z: - budżetu państwa, - państwowych funduszy celowych, - ze źródeł zagranicznych, Umowa ta zostaje zwarta przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego z zarządem województwa, w zakresie i na warunkach określonych w uchwale przez Radę Ministrów. Kontrakt wojewódzki zawiera przede wszystkim zasady udzielania, przekazywania oraz rozliczania dotacji rozwojowej środków na realizację regionalnych programów operacyjnych, a także zobowiązania finansowe strony rządowej oraz strony samorządowej. Ponadto w Kontrakcie zawarte są postanowienia w zakresie nadzoru Ministra Rozwoju Regionalnego nad prawidłowością wykorzystania środków przez samorząd oraz postanowienia dotyczące zadań Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie koordynacji regionalnych programów operacyjnych. Podpisanie Kontraktu Wojewódzkiego jest podstawą do rozpoczęcia procedury przekazywania samorządom województw środków finansowych na realizację regionalnych programów operacyjnych 414. Np. kontrakt wojewódzki dla regionu świętokrzyskiego na lata wynosi (z EFRR) ,00 Euro. Dodajmy też, iż dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być również środki z f u n d u s z y c e l o w y c h, pozyskiwane na podstawie odrębnych przepisów lub też dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań straży i inspekcji (zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. 415 Prawo przewiduje również dotacje udzielane przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej na podstawie odrębnych przepisów Dz. U. Nr 227, poz.1658 i z 2007 r. Nr 140, poz Por.: Kontrakty wojewódzkie , za mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/polityka_regionalna/kontrakty_wojewodzkie/2007_2013/strony/kontrakty_wojewodzkie_2007_2013.a spx, z dnia (odczyt ); szerzej zob.: E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str. 122; M. Giełda, Czy kontrakt wojewódzki jest porozumieniem administracyjnym?, w Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego, praca zbiorowa pod red. J. Supernata, wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2009, str ; G. Gęsicka, Kontrakty wojewódzkie instrumenty rządowej polityki regionalnej w systemie wdrażania nowej polityki spójności (Opracowanie wykonane na zlecenie Ministerstwa Gospodarki i Pracy, listopad 2004 r.), za funduszestrukturalne.gov.pl/informator/npr2/ekspertyzy/kontrakty%20wojew%c3%b3dzkie%20gesicka.pdf (odczyt ) itd. 415 Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm. 416 Por.: art. 3, Ustawy o dochodach jednostek op. cit. 85

86 W opinii specjalistów istotne jest to, że w procesie udzielania dotacji JST mogą odgrywać rolę aktywną (czyli zamiast czekać na decyzję władz centralnych, występować z wnioskami, przedstawiać argumenty uzasadniające konieczność ich przyznania, podejmować działania o charakterze lobbystycznym itd.) lub bierną. Poza tym, różny może też być zakres ich uprawnień do występowania na drogę prawną w celu skorygowania wielkości już przyznanej dotacji. Wynika z tego, iż określenie ważnych elementów charakteryzujących różne formy dotacji celowych jest możliwe jedynie po szczegółowej analizie każdej z nich 417. W zakresie wyżej omawianej materii sytuacja w województwie świętokrzyskim kształtuje się następująco. Dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego, na które składają się dochody gmin, powiatów, miasta na prawach powiatu oraz województwa wyniosły w 2010 r. 5621,2 mln zł wobec 5203,2 mln zł w 2009 r. (wzrost o 8,0%). Największy udział w dochodach jednostek samorządu terytorialnego miały gminy ponad 56%. Tempo wzrostu ich dochodów było przy tym stosunkowo szybkie. W odniesieniu do 2009 r. zwiększyły się one o 18,9%. Na drugim miejscu uplasowały się powiaty z udziałem 17,8%, jednak wzrost był tu wyraźnie wolniejszy niż w przypadku gmin i wyniósł 6,9%. Na miasto na prawach powiatu przypadało 16,3% dochodów. W skali roku zmalały one o 13,8%. Odmiennie przedstawiały się zmiany dochodów województwa. Stanowiły one 9,3% ogółu dochodów jednostek samorządu terytorialnego, jednak w stosunku do roku poprzedniego wyraźnie się zmniejszyły o 33,6% 418. Na tle ogólnych wyników wyróżnia się powiat konecki, który miał mniej dochodów własnych: w zł a w 2010 już tylko (~2,5% mniej). Sytuacja niewiele lepsza była w powiecie pińczowskim, który w 2009 miał zł dochodu własnego, a w 2010 tylko zł. (~4,8% mniej). Z kolei mniej subwencji ogólnej otrzymały powiat ostrowiecki (w 2010 w stosunku do 2009 roku z zł zmalało do zł., o ponad 1% mniej), powiat jędrzejowski (w 2009 było zł, a w 2010 tylko , ponad 1% mniej), powiat opatowski (w 2009 r zł, zaś w 2010 r zł., o ~0,7% mniej), powiat kazimierski ( zł. w 2009 r. i w 2010, czyli ~3,37% mniej), który również mniej wydał na inwestycje ( zł. w 2009 r. i w 2010 r., czyli ~9,93%) itd. Powiat sandomierski zaś zamiast dotacji z budżetu państwa w 2009 roku, w 2010 otrzymał zł (ponad 3,7 razy więcej ok. 73,18%), jednak zwiększyły się również wydatki: a) ogółem z zł w 2009 do (czyli 1,8 razy więcej ok. 44,65%) w 2010 r., b) bieżące z w 2009 do (1,9 razy więcej ok. 46,49%) w 2010 i c) na inwestycje z zł do (ponad 63% więcej) w 2010 r. 419 Na 1 mieszkańca przypadało w województwie średnio 4432 zł dochodów, tj. o 339 zł więcej niż w 2009 r. Miasto Kielce osiągnęło dochód na 1 mieszkańca w wysokości 4491 zł (rok wcześniej 3938 zł), gminy województwa 2988 zł (w 2009 r zł), powiaty 941 zł (w roku poprzednim zł), a w budżecie województwa wyniósł on 410 zł, choć w 2009 r. było aż 617 zł. Na poniższym wykresie znajdują się 8 gmin, które odnotowały najwyższy dochód na 1 mieszkańca 420 : Wykres nr 2 Gminy z najwyższym dochodem na 1 mieszkańca 417 E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str Por.: Budżet jednostek samorządu terytorialnego w województwie świętokrzyskim w 2010 r., wyd, Urząd Statystyczny w Kielcach, Kielce 2011 r., str Szerzej zob.: Budżet jednostek op. cit. 420 Por.: Budżet jednostek op. cit., str

87 Solec-Zdrój Strawczyn Secemin Sitkówka-Nowiny Połaniec Dwikozy Sandomierz Łubnice Opracowanie własne na podstawie Budżet jednostek samorządu op. cit., str. 10 Najniższy poziom tego wskaźnika wystąpił z kolei w gminach Opatów (2043 zł,), Wojciechowice (2139 zł), Czarnocin (2249 zł) i Stąporków (2255 zł). Spośród 13 powiatów najwyższy dochód na 1 mieszkańca osiągnęły buski (1213 zł), skarżyski (1179 zł) oraz staszowski (1080 zł), a najniższy powiat kielecki (650 zł.) 421. Dochody budżetów JST według rodzajów zostały zilustrowane na poniższym wykresach: Wykres nr 3 Dochody budżetów JST wg. rodzajów ,5 Dochody własne ogółem , w tym m. in. udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa w podatku dochodowym (w tys. zł): w mieście na w prawach powiatu województwie w powiatach w gminach ogółem od osób prawnych 14829, ,5 3652, , ,1 od osób fizycznych , , , , ,6 podatek od nieruchomości 84899, , ,3 podatek rolny 164, , ,1 podatek od środków transportowych , , , , Dochody własne gmin ,3 Dochody własne powiatów ,4 Dochody własne województwa ,6 Dochody własne miasta na prawach powiatu ,2 5773, , ,0 421 Por.: Budżet jednostek op. cit., str

88 podatek od czynności cywilnoprawnych 10682, , ,8 opłata skarbowa 4676,4 7650, ,3 dochody z majątku ,1 9884, , ,9 środki na dofinansowanie własnych zadań pozyskane 3316,1 23, , , ,9 z innych źródeł dotacje celowe z budżetu państwa , , , , ,0 dotacje otrzymane z funduszy celowych 368,6 202,1 934,2 7322,6 8827,5 pozostałe dotacje 86573, , , , ,9 subwencje ogólne z budżetu państwa , , , , ,0 Opracowanie własne na podstawie Budżet jednostek op. cit., str. 16 Dochody budżetów poszczególnych powiatów i miasta Kielce wedle rodzajów (w tys. zł) w sposób wymowny podkreślają znaczenie subwencji. Na poniższej tabeli przedstawione zostały porównania z dotacjami celowymi, które wskazują wpływ subwencji na ogólny stan finansów JST. Tabela nr 15 Dochody budżetów i dotacje celowe poszczególnych powiatów i miasta Kielce wedle rodzajów Dochody Dotacje w tym celowe środki na Dotacje otrzymane dofinansowanie celowe z Subwenc-je Dotacje otrzymane z realizowane na zadania Wyszczególnienie własnych budżetu ogólne Ogółem razem funduszy na zadań państwa celowych podstawie pozyskane porozumień z innych między JST źródeł Województwo , , , ,4 1302, , ,7 Podregiony Kielecki , ,8 7479, ,6 756, , ,8 Powiaty kielecki , ,3 60, ,4 28,1 1501, ,1 konecki 78464, ,2 163, ,9-281, ,0 ostrowiecki , ,0 2993, ,9 115,8 32, ,6 skarżyski 92177, ,5 471, ,5 1078, ,6 starachowicki 90492, ,6 474, ,6 213,2 638, ,2 miasto na prawach powiatu Kielce , ,2 3316, ,3 368,6 7414, ,3 Sandomierskojędrzejowski , ,8 7301, ,7 546,2 9138, ,9 Powiaty buski 88623, ,9 14, ,2 20,3 966, ,0 jędrzejowski 80405, ,4 58, ,5-3448, ,0 kazimierski 37076,9 5360,3 277,3 8806,0-1713, ,5 opatowski 59272, ,0 8, ,6-356, ,1 pińczowski 38140,5 7612,6 3343,6 8568,0-805, ,2 sandomierski 79677, ,9 659, ,1-944, ,0 staszowski 79014, ,0 67, ,5 70,0 129, ,2 włoszczowski 38705,4 9316,0-7985,7 2,9 589, ,0 88

89 Opracowanie własne na podstawie Budżet jednostek op. cit., str. 18 Dla klarowności sytuacji warto też analizować dochody budżetów gmin w poszczególnych powiatach 422 (również według rodzajów): Wykres nr 4 Dochody budżetów gmin w powiatach Opracowanie własne na podstawie Budżet jednostek op. cit., str Bez dochodów gmin mających również statut miasta na prawach powiatu. 89

90 Poza dochodami własnymi w kwestii finansów samorządowych istotną rolę odgrywały także 2 inne kategorie: - subwencja oświatowa, której udział w świętokrzyskim wyniósł 22,4% i był o 0,5 punktu procentowego wyższy niż w roku , - dotacje z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej, na które przypadało 15,0% dochodów (w 2009 r. 11,6%) 424. Udział subwencji oświatowej miał dużą rozpiętość i w budżecie kształtował się pomiędzy 8,2% w Sandomierzu, a 33,2% w Łopusznie. Duże znaczenie środki te miały także w Kluczewsku, w którym stanowiły 31,9%, Czarnocinie 31,6% i Piekoszowie 31,2%. Spośród powiatów zaś największe znaczenie subwencja oświatowa miała w ostrowieckim, w którym stanowiła 42,3%, w buskim 42,2% i w skarżyskim 42,2%, natomiast zdecydowanie najmniejsze w kieleckim 15,7%, choć w mieście Kielce subwencja oświatowa stanowiła 23,9% dochodów, a w budżecie całego województwa jedynie 2,5% 425. W strukturze dochodów budżetów JST wedle rodzaju (jak wynika z poniższego wykresu), subwencje na zadania oświatowe 426 kształtowały się następująco (w tys. zł) 427 : Wykres nr 5 Subwencje na zadania oświatowe , , , , , , , , ,9 Województwo Powiaty Miasto na prawach powiatu Gminy Ogółem Opracowanie własne na podstawie Budżet jednostek op. cit., str WEWNĘTRZNE I ZEWNĘTRZNE ŹRÓDŁA FINANSOWANIA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO, JAKO PODSTAWA JEGO SAMODZIELNOŚCI FINANSOWEJ W zakresie zagadnień fundamentalnych działalności samorządów jednym z najtrudniejszych pytań jest sprecyzowanie stanu faktycznego samodzielności finansowej JST, bowiem istotą samorządu terytorialnego jest przyznanie jednostkom lokalnym (i regionalnym) określonej niezależności od państwa, reprezentowanego przez władzę centralną. Samodzielność JST wynika z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz z podstawowych ustaw ustrojowych. Zgodnie z tymi uregulowaniami JST uczestniczą w sprawowaniu władzy 423 Budżet jednostek op. cit., str Budżet jednostek op. cit., str Budżet jednostek op. cit., str Bez dochodów gmin mających również statut miasta na prawach powiatu. 427 Budżet jednostek op. cit., str

91 publicznej samodzielnie, a samodzielność ta podlega ochronie sądowej 428. A więc nie chodzi o całkowitą niezależność (samostanowienie się) od państwa, lecz o prawne i faktyczne możliwości korporacji terytorialnych do regulowania i kształtowania w ramach ustaw znacznej części spraw publicznych na własną odpowiedzialność [ ] 429. Co więcej, działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność JST stanowią podmioty odrębne od organów administracji rządowej. M. in. w ten sposób jednostki samorządu terytorialnego uczestniczą w sprawowaniu władzy państwowej, wykonując istotną część zadań publicznych samodzielnie, ale na podstawie ( w ramach ) ustaw. Otóż samorządy wykonują zadania publiczne uczestnicząc, w zakresie określonym przez ustawodawcę, w sprawowaniu władzy państwowej, jednak czynią to na szczególnych zasadach, z których najważniejsze znaczenie ma zasada prawem przyznanej i prawem chronionej samodzielności 430. W praktyce samodzielność samorządu jest pochodnią zakresu i rodzaju zleconych samorządowi terytorialnemu zadań publicznych oraz całokształtu systemu finansowego JST. Warto też brać pod uwagę kwestię dostosowania dochodów do wydatków, które musi ponosić samorząd w celu realizacji tychże zadań. Literatura przedmiotu podkreśla, iż samodzielność finansowa JST ma wiele aspektów oraz nie jest kategorią absolutną i stateczną 431. Z kolei, zakres i skuteczność gwarancji prawnych, które służą ochronie samodzielności finansowej JST są pochodną polityki państwa w zakresie decentralizacji finansów publicznych. Samodzielność finansowa rozpatrywana jest jako prawo samorządu do posiadania środków finansowych oraz zobowiązanie państwa do zapewnienia tych środków 432. Wśród szeregu prób definicji samodzielności finansowej JST można zauważyć pewną wspólną cechę: samodzielność w ujęciu s z e r o k i m i samodzielność w ujęciu w ą s k i m. Ujecie s z e r o k i e traktuje samodzielność gmin, powiatów i województw jako prawną gwarancję (w ramach określonych przez Konstytucję RP, Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego oraz ustawy samorządowe) możliwości suwerennego decydowania o przeznaczeniu posiadanych środków, niezależnie od tego, czy są to dochody własne, czy też środki transferowe z budżetu państwa lub przychody budżetowe. Zasada ta w żadnym razie nie może być utożsamiana z samofinansowaniem się jednostek, bowiem doprowadziłoby to tylko do w ą s k i e g o ujęcia samodzielności, czyli do prowadzenia lokalnej (lub regionalnej) gospodarki finansowej opartej na dochodach własnych. Innymi słowy, mielibyśmy samodzielność samorządów w takim stopniu, w jakim pozyskiwałby publiczne środki finansowe we własnym zakresie Por.: Kołaczkowski B., Ratajczak M., Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce, wyd. Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, str ; szerzej zob.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str ; C. Rudzka-Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego, w Nowe zarządzanie publiczne op. cit., str ; M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str ; M. Kosek Wojnar, Problem samodzielności finansowej jednostek op. cit., str itd. 429 Por.: Kołaczkowski B., Ratajczak M., Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce, wyd. Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, str ; szerzej zob.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str ; C. Rudzka-Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego, w Nowe zarządzanie publiczne op. cit., str ; M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str ; M. Kosek Wojnar, Problem samodzielności finansowej jednostek op. cit., str itd. 430 Szerzej zob.: Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (Sygn. akt W. 10/93), za trybunal.gov.pl/otk/otk.htm 431 M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str. 54; Kołaczkowski B., Ratajczak M., Gospodarka finansowa samorządu op. cit., str. 19 itd. 432 M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 15; M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str. 54; P. Galiński, Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego pojęcie, determinanty, ocena, z dnia , za samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/samodzielnosc-finansowa-jednostek-samorzadu-terytorialnego--pojecie-determinanty-ocena (odczyt ) 91

92 Jednak taki stan rzeczy świadczy, iż obecnie o zakresie samodzielności finansowej JST decyduje wielkość zasobów pieniężnych przekazanych do ich samodzielnej dyspozycji (w relacji do wielkości zasobów pieniężnych państwa) oraz zakres swobody w kształtowaniu wydatków, wydatkowaniu środków, organizacji budżetów samorządowych, planowaniu budżetowym i wykonywaniu budżetu 434. Literatura przedmiotu definiuje kilka rodzaji samodzielności finansowej JST. W pierwszej kolejności w rachubę wchodzą s a m o d z i e l n o ś ć d o c h o d o w a (czyli tzw. gromadzenie dochodów) i s a m o d z i e l n o ś ć w y d a t k o w a. Następnie można wymienić z a d ł u ż a n i e s i ę i p o z y s k i w a n i e p r z y c h o d ó w z w r o t n y c h, czyli co najmniej prawo do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych dłużnych. I po trzecie, prawnie zagwarantowane kompetencje t w o r z e n i a i r e a l i z a c j i b u d ż e t u 435. Z perspektywy niniejszego opracowania najważniejsza jest tzw. samodzielność dochodowa, gdyż w rachubę wchodzi zapewnienie możliwości zwiększenia dochodów i pozyskiwania ich z różnych źródeł i różnymi metodami. Z samodzielnością dochodową wiąże się kwestia wystarczalności dochodów do finansowania zadań, z którą to łączy się konieczność rozpatrywania struktury dochodów z punktu widzenia możliwości ich kształtowania przez JST. Dlatego też należy badać grupy dochodów JST i konstrukcje poszczególnych rodzajów dochodów wchodzących w skład tych grup 436. Jednym z determinantów efektywnego finansowania rozwoju lokalnego i regionalnego, a w konsekwencji rozwoju krajowego i globalnego, jest zasada s a m o d z i e l n o ś c i f i n a n s o w ej J S T w z a k r e s i e p o z y s k i w a n i a d o c h o d ó w. Literatura przedmiotu 437 charakteryzuje to jako zdolność do wpływania jednostek samorządowych na s t r u k t u r ę i w i e l k o ś ć dochodów, w ramach przyznanych im prawnie kompetencji. W. Misterek przytacza klasyfikację A. Werwińskiej na pięciu płaszczyznach świadczących o stopniu realizacji tej zasady 438 : - r o d z a j e i s t r u k t u r a d o c h o d ó w (dochody własne, subwencje oraz dotacje celowe). Ze względu na fakt, iż praktycznie około ½ dochodów samorządu stanowią dochody własne, można stwierdzić, że bardzo duża część wpływów do budżetów samorządów pozostaje poza władztwem decyzyjnym jednostki. Słuszna jest uwaga autorów, iż niestety nawet subwencja ogólna w znacznej części pochłaniana jest przez wydatki na cele drogowe i oświatowe, a to wpływa negatywnie na samodzielność dochodową samorządów. Wynika z tego, iż o przeznaczeniu zasadniczej części środków budżetu samorządowego praktycznie na każdym poziomie decydują odpowiednie organy państwowe. Wskazuje na to również bardzo wysoki udział dotacji celowych, które determinują samodzielność samorządów zamiast pełnić funkcję uzupełniającą 439 ; 434 M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str. 54; por. też: M. Poniatowicz, O tym jak kryzys op. cit., str ; P. Galiński, Samodzielność finansowa op. cit. 435 Szerzej zob.: Kołaczkowski B., Ratajczak M., Gospodarka finansowa op. cit., str ; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str ; C. Rudzka-Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego, w Nowe zarządzanie publiczne op. cit., str ; M. Poniatowicz, O tym jak kryzys finansowy op. cit., str M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str ; M. Kosek Wojnar, Problem samodzielności finansowej jednostek op. cit., str itd. 436 M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str J. Kotlińska, Finanse powiatów w świetle ustawy o finansach publicznych, w Roczniki Ekonomiczne numer 4, za kpsw.edu.pl/menu/pobierz/re4/59_kotlinska.pdf (odczyt ); I. Świderek, Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego w świetle nowych uregulowań zarys problemu, w Samorząd Terytorialny nr 6/2010, za samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/zadluzeniejednostek-samorzadu-terytorialnego-w-swietle-nowych-uregulowan--zarys-problemu; M. Kosek-Wojnar, Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w sferze wydatków, w Zeszyty naukowe Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni, nr , str ; M. Wakuła, Wybrane aspekty op. cit., str ; E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania decentralizacji op. cit itd. 438 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 16; szerzej zob.: P. Galiński, Samodzielność op. cit.; Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - z upoważnienia ministra - na interpelację nr 7143 w sprawie wpływu kryzysu gospodarczego na jednostki samorządu terytorialnego w Polsce, za orka2.sejm.gov.pl/iz6.nsf/main/6870ca48 (odczyt ); Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - z upoważnienia ministra - na interpelację nr w sprawie udziału 92

93 - z a k r e s w ł a d z t w a p o d a t k o w e g o. Zasada funkcjonowania samorządów zakłada, iż powinny one mieć wpływ na wysokość podatków i opłat lokalnych. Nawet pobieżna analiza kompetencji polskich samorządów pokazuje, iż władztwo w zakresie tworzenia przepisów prawa podatkowego występuje tylko w przypadku gmin i dotyczy podatków lokalnych. Wpływy z nich są [ ] nieznaczne, gdyż ich udział w relacji do dochodów ogółem wynosi [ ] ok. 20%. Powiaty i województwa nie mają udziału w dochodach z podatków lokalnych w ogóle, co należy wręcz uznać za naruszenie przepisów wynikających z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego 440 ; - w p ł y w ź r ó d e ł n i e p o d a t k o w y c h n a p o z i o m d o c h o d ó w w ł a s n y c h. Można powiedzieć, iż jest to założenie praktyczne, choć mało skuteczne: samorządy w zasadzie posiadają pełną swobodę oddziaływania na wielkość dochodów ze swojego majątku mogą zwiększać swoje wpływy budżetowe lub ograniczać, w konsekwencji stymulując działalność gospodarczą w regionie. Jednak problem tkwi w tym, iż udział tych wpływów w dochodach ogółem sięga jedynie kilku procent 441 ; - m o ż l i w o ś ć p o z y s k i w a n i a ś r o d k ó w z n o w y c h ź r ó d e ł. Na tej płaszczyźnie samodzielność samorządów w gruncie rzeczy jest ograniczona, ponieważ JST mogą samodzielnie korzystać jedynie z dochodów z góry im przyznanych. Wszak samodzielnie poszukiwanie innowacyjnych (poza wyznaczonymi przez władze centralne) źródeł jest niemożliwe przynajmniej ze względu na brak takich instrumentów prawnych 442 ; - m o ż l i w o ś ć p r o w a d z e n i a d z i a ł a l n o ś c i g o s p o d a r c z e j. Zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej JST mogą prowadzić działalność zarobkową również poza obszarem użyteczności publicznej 443. Jest to konieczny element prawdziwej samodzielności finansowej samorządów, wszak taka działalność jest restrykcyjnie ograniczona i może być prowadzona jedynie przez gminy, które muszą wykazać, że na ich terenie występują problemy, które nie mogą być rozwiązane w inny sposób aniżeli właśnie przez podjęcie działalności gospodarczej 444. Literatura przedmiotu podkreśla, iż wzrost aktywności w tym zakresie zwiększyłby JST dostępność do dochodów własnych oraz pozwoliłby na lepsze realizowanie zadań publicznych 445. Powyższe problemy (przedstawione w ogólnym zarysie) wyraźnie mają negatywny wpływ na samodzielność finansową samorządów, hamują lokalny (a w konsekwencji również regionalny i krajowy) rozwój ekonomiczny itd. Z drugiej zaś strony JST posiadają osobowość prawną, dysponują własnym jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych, za orka2.sejm.gov.pl/iz6.nsf/main/6fb2a4fd (odczyt ) itd. 440 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Por.: P. Galiński, Samodzielność op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 16; A. Hanusz, A. Niezgoda, P. Czerski, Dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego, wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009 itd. 442 Por.: w. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 16; T. Zieliński, Prawne problemy działalności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego, w Zeszyty Nukowe MWSE w Tarnowie, nr 6/2004, str , za zn.mwse.edu.pl/ebooki/6/ pdf itd. 443 Por.: Ustawa o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996 r., Dz. U Nr 9 poz M. Walczak, Czy jednostki samorządu mogą prowadzić działalność zarobkową poza sferą użyteczności publicznej z dnia , za Bbiznes.GazetaPrawna.pl/artykuly/424442,czy_jednostki_samorzadu_moga_prowadzic_dzialalnosc_zarobkowa_poza_sfera_uzytecz nosci_publicznej.html (odczyt ); por.: też: T. Zieliński, Prawne problemy op. cit.; M. Grzywa, J. Kwiatkowski, P. Modrzewski, P. Mucha, Bariery rozwoju samorządu w Polsce. Raport opracowano pod kierunkiem Krzysztofa Lipskiego, wyd. Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Małopolski Instytut Samorządu Terytorialnego i Administracji, Kraków 2010 itd. 445 Szerzej zob.: A. Jaraszek, P. Mucha, Bariery rozwoju samorządu op. cit.; A Makosz, E. Usowicz, Zasady prowadzenia działalności gospodarczej przez gminy, w Dziennik Gazeta Prawna z dnia 7 czerwca 2006, nr 110, za edgp.gazetaprawna.pl/index.php?act=mprasa&sub=article&id=93166 (odczyt ); W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 16; Wyrok NSA z 19 stycznia 2003 r., SA/Gd 1968/02, OSS z 2003 r.; Ł. Sobiecha, Prowadzenie działalności gospodarczej przez gminę z dnia , za Samorzad.infor.pl/temat_dnia/artykuly/387212,prowadzenie_dzialalnosci_gospodarczej_przez_gmine.html (odczyt ); P. Zaborniak, W. Maciejko, Tworzenie spółek kapitałowych przez samorząd gminny jako forma ograniczania lokalnego bezrobocia, w Biuletyn Finanse Publiczne, 2/2007, za finanse-publiczne.pl/artykul.php?view=363 itd. 93

94 majątkiem i mają prawo prowadzenia działalności gospodarczej. Działają w gospodarce rynkowej i muszą współpracować i konkurować z podmiotami czysto gospodarczymi. Tymczasem traktowanie ich jedynie, jako organów władzy administracyjnej, narzuca im poważne ograniczenia, które skutkują ograniczeniem efektywności ich działań 446. Jak nadmienia literatura przedmiotu, dla samodzielności JST wyjątkowo istotna jest również ich samodzielność finansowa w zakresie pozyskiwania zwrotnych środków finansowych. W. Misterek zaznacza, iż zasadniczym wyznacznikiem samodzielności finansowej samorządów jest zagwarantowanie im dostępu do rynku finansowego i korzystania z instrumentów dłużnych. Polskie regulacje prawne gwarantują możliwość zadłużania się zarówno na pokrywanie przejściowego, jak i finansowanie planowanego deficytu budżetowego 447. Samorządy praktycznie na każdym poziomie mogą korzystać co najmniej z trzech źródeł: kredyty, pożyczki i emisje obligacji (czyli dłużnych papierów wartościowych) 448. Ustawodawca wprowadził jednak określone mechanizmy w celu ochrony przed niedopuszczalnym zadłużeniem JST i wzrostem długu publicznego. W szczególności trzeba brać pod uwagę makroekonomiczne ograniczenia długu, które bezpośrednio wiążą się z udziałem samorządu w ogólnym poziomie długu publicznego. Wynika z tego, iż udział ten może negatywnie wpływać nie tylko na inflację, lecz też na szereg innych istotnych parametrów gospodarki krajowej 449. Do 31 grudnia 2013 r. w powyższej materii obowiązują 2 akty prawne: - ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych 450, - ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 451. Zgodnie z art. 169 ustawy z 30 czerwca 2005 r., łączna kwota przypadająca w danym roku budżetowym s p ł a t r a t k r e d y t ó w i p o ż y c z e k (wraz z należnymi w danym roku odsetkami od zaciągniętych kredytów i pożyczek), w y k u p u p a p i e r ó w w a r t o ś c i o w y c h e m i t o w a n y c h p r z e z s a m o r z ą d (wraz z należnymi odsetkami i udzielonym dyskontem) oraz p o t e n c j a l n y c h s p ł a t kwot (wynikających z udzielonych przez samorząd poręczeń i gwarancji) nie może przekroczyć 15% planowanych przez JST dochodów na dany rok budżetowy. Jednak, gdy relacja między łącznym zadłużeniem sektora finansów publicznych a PKB przekroczy 55%, kwota ta nie może przekroczyć 12% planowanych dochodów JST (chyba że obciążenia te w całości wynikają z zobowiązań zaciągniętych przed datą ogłoszenia tej relacji). Art. 170 tejże ustawy postanawia, iż łączna kwota długu na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem danej jednostki w roku budżetowym. Co więcej, w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki na koniec kwartału nie może przekroczyć 60% dochodów planowanych w danym roku budżetowym. Ograniczeń tych jednak nie stosuje się do: - emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciąganych w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami pochodzącymi z budżetu UE oraz niepodlegającymi zwrotowi środkami z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), 446 J. Regulskiego (przy współpracy z M. Wojda i P. Modrzewskim), Szanse i bariery rozwoju samorządności, Raport, wyd. Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Warszawa 2010, za frdl.org.pl/downloads/raport_szansy_i_bariery_rozwoju_jst.pdf (odczyt ) 447 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Przypomnijmy, iż w poprzednim rozdziale zostały opisane te źródła dochodów dla zagranicznych JST i w gruncie rzeczy praktycznie się one nie różnią. 449 Szerzej zob.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str. 8; por. też: P. Pijet, Dług publiczny Polski jako zagrożenie dla rozwoju gospodarczego samorządów, w Periodyk Naukowy Akademii Polonijnej, Tom 1, za mikroekonomia.net/system/publication_files/857/original/29.pdf? , str (odczyt ) 450 Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241, przepisy pozostawione w mocy do r. 451 Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz i 1241 z późn. zm. 94

95 - poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania JST z wykorzystaniem wymienionych środków pomocowych 452. Ponadto, jeśli określone w umowie środki pomocowe nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu orzeczony zostanie ich zwrot, samorząd (do czasu spełnienia warunków określonych wyżej 453 ) nie może: - emitować papierów wartościowych, - zaciągać kredytów lub pożyczek, - udzielać poręczeń i gwarancji W powyższej materii istotne znaczenie mają zapisy artykułu art. 242 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Z artykułu wynika, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, wynikające z rozliczeń kredytów, pożyczek i emisji obligacji. Zaś na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Wykonane wydatki bieżące jednak mogą być wyższe od wykonanych dochodów bieżących o kwotę związaną z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków pochodzących z UE pod warunkiem, że środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym 454. Wyżej opisana sytuacja zmienia się od 1 stycznia 2014 r. Zasadnicza różnica w stosunku do stanu obecnego polega na tym, iż wedle artykułu 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. będzie obowiązywać następujący mechanizm: organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie będzie mógł uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadającej w danym roku budżetowym a) spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami od wszystkich kredytów, b) wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, c) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów budżetu ogółem 455. Wskaźnik ten będzie liczony indywidualnie dla każdego samorządu na podstawie danych pochodzących ze sprawozdań rocznych, przy czym przy obliczaniu tej relacji dla roku poprzedzającego rok budżetowy przyjmować się będzie planowane wartości wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały z wykonania budżetu. Ograniczenie to nie będzie miało zastosowania do a) wykupów papierów wartościowych, b) spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielonej przez państwa EFTA, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań, c) poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania JST w ramach programów finansowanych z udziałem wymienionych w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji z tych środków. W przypadku, gdy określone w umowie środki pomocowe nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu zostanie orzeczony ich zwrot, samorząd nie będzie mógł emitować ani papierów wartościowych, ani 452 L. Mażewski, Procedury ograniczające nadmierne zadłużenie JST, z dnia , za Samorzad.Infor.pl/temat_dnia/artykuly/587723,procedury_ograniczajace_nadmierne_zadluzenie_jst.html (odczyt ); por.: Uzasadnienie, za mf.gov.pl/_files_/bip/bip_projekty_aktow_prawnych/ap/2011/uzasanieniest.pdf (odczyt ); Sposoby finansowania inwestycji infrastrukturalnych przez jednostki samorządu terytorialnego, za centrumppp.pl/forum/download/kielce/sposoby_finansowania_inwestycji.pdf (odczyt ) itd. 453 Zasady określone w wymienionych art. 169 i 170 ustawy z 30 czerwca 2005 r. stosuje się również w przypadku związków JST. 454 Por.: L. Mażewski, Procedury ograniczające op. cit.; Uzasadnienie op. cit. 455 Por.: art ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, por. też: L. Mażewski, Procedury ograniczające op. cit.; Uzasadnienie op. cit. 95

96 zaciągać kredytów czy pożyczek ani też udzielać poręczeń lub gwarancji aż do czasu spełnienia wymaganej relacji 456. Dodatkowo, samorząd będzie miał obowiązek uwzględnienia w swoim limicie kwot zobowiązań: - w wysokości proporcjonalnej do udziału samorządu we wspólnej inwestycji współfinansowanej kredytem, pożyczką lub emisją obligacji spłacanych lub wykupywanych w danym roku budżetowym, - w pozostałych przypadkach w wysokości proporcjonalnej do jego udziału we wpłatach wnoszonych na rzecz związku, którego jest członkiem 457. Ponadto, po 1 stycznia 2014 r. będzie też obowiązywać obowiązek zrównoważenia budżetu w zakresie jego dochodów i wydatków bieżących 458. W myśl tej zasady, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu na następny rok w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące - powiększone o nadwyżkę budżetową z lat poprzednich i wolne środki (wynikające z rozliczeń kredytów, pożyczek i emisji obligacji). Na koniec następnego roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, z zastrzeżeniem przypadku realizacji zadań bieżących ze środków UE i EFTA. Wówczas, wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki jedynie o kwotę związaną z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków UE, w przypadku, gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym 459. Skrajną formą zdyscyplinowania samorządów, które w sposób rażący naruszają ustawowe progi zadłużania, jest ustanowienie zarządu komisarycznego przez Prezesa Rady Ministrów 460. Jest to bardzo skrajna sytuacja i zdarza się niezwykle rzadko, gdy inne możliwości (czyli obowiązujące procedury prawne) są całkowicie wyczerpane. Sam fakt, iż zgodnie z art. 171 Konstytucji RP o r g a n a m i n a d z o r u n a d d z i a ł a l n o ś c i ą J S T są premier i wojewodowie, a w z a k r e s i e s p r a w f i n a n s o w y c h pracę samorządów kontrolują regionalne izby obrachunkowe (RIO), zaś Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może nawet r o z w i ą z a ć o r g a n s t a n o w i ą c y s a m o r z ą d t e r y t o r i a l n y, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy, tworzy dość silne instrumenty, które pozwalają uregulować sytuację finansową JST. Zgodnie z w/w ustawodawstwem 461 oraz literaturą przedmiotu 462 w zakresie działalności nadzorczej: 456 Por.: art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; L. Mażewski, Procedury ograniczające op. cit.; Uzasadnienie op. cit.; Odpowiedź Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów na interpelacja w sprawie funkcjonowania samorządów w aspekcie znowelizowanej ustawy o finansach publicznych, maciejorzechowski.pl/9064/interpelacja-w-sprawiefunkcjonowania-samorzadow-w-aspekcie-znowelizowanej-ustawy-o-finansach-publicznych.html (odczyt ) 457 Por.: art ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; L. Mażewski, Procedury ograniczające op. cit.; Uzasadnienie op. cit. 458 Art. 242 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 459 Uzasadnienie op. cit.; L. Mażewski, Procedury ograniczające op. cit.; Art. 242 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; 460 Np. w 1998 r.: Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem nadzorczym zawiesił organ wykonawczy i ustanowił zarząd komisaryczny dla Gminy Kielce na okres do dwóch lat oraz powołał komisarza rządowego na okres do dwóch lat, nie dłużej niż do wyboru zarządu przez radę kolejnej kadencji, w Diariusz Senatu RP, nr 19/1998 r., za ww2.senat.pl/k4/dok/diar/21/2102.htm 461 Samorząd Terytorialny, Rozdział VII Konstytucji RP; Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych; Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. itd. 462 Uzasadnienie op. cit.; L. Mażewski, Procedury ograniczające op. cit.; J. Regulskiego (przy współpracy z M. Wojda i P. Modrzewskim), Szanse i bariery op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; W. Wytrążek, Środki nadzoru nad samorządem terytorialnym, za kul.pl/files/42/nadzor.pdf (odczyt ); B. Starczewski, Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, w LEX Wolters Kluwer Polska z dnia , za samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/nadzor-naddzialalnoscia-jednostek-samorzadu-terytorialnego-cz-2 (odczyt ); P. Panfil, Prawne i finansowe uwarunkowania długu skarbu państwa, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2011; Informacja o sprawowaniu przez Wojewodę Świętokrzyskiego nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w 2010 r., za kielce.uw.gov.pl/_plik.php?id=3327 (odczyt ); Nadzór nad samorządem a granice jego samodzielności, praca zbiorowa, pod red. M. Stec i M. Mączyńskiego, wyd. Wolters Kluwer business, Warszawa

97 - w ł a ś c i w o ś ć r z e c z o w a R I O obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek w szczególności w zakresie - budżetu JST i jego zmian, - zaciągania takich zobowiązań, które wpływają na wysokość długu publicznego samorządu oraz udzielania pożyczek, - wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Nadzór RIO ma jeszcze kilka ważnych aspektów, które można klasyfikować następująco: - gdy dochodzi do sytuacji niepodjęcia uchwały budżetowej (co zdarza się niebywałe rzadko) przez organ stanowiący samorząd do 31 stycznia roku budżetowego, RIO samodzielnie ustala budżet tej jednostki zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zleconych, - w przypadku, gdy przedłożony RIO projekt budżetu lub projekt wieloletniej prognozy finansowej 463 zawiera planowanie zadłużenia i jego obsługę w sposób niezgodny postanowieniami ustawy o finansach publicznych, RIO w swojej opinii wskazuje konkretne i konieczne działania naprawcze zgodne z prawem, - w okolicznościach uchwalenia budżetu lub wieloletniej prognozy finansowej zawierających niezgodną z ustawodawstwem wysokość zadłużenia i jego obsługi, RIO (prowadząc z urzędu postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały za nieważną w całości lub części) wskazuje nie tylko nieprawidłowości, lecz też konkretne sposoby (działania naprawcze) oraz termin ich usunięcia. Jeżeli organ stanowiący JST w wyznaczonym terminie nie usunie w/w uchybień, kolegium RIO orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części. - w ł a ś c i w o ś ć k o m p e t e n c y j n a p r e m i e r a obejmuje: - wnioskowanie do Sejmu o rozwiązanie organu stanowiącego JST, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy, oraz wyznaczenie osoby pełniącej funkcję rozwiązanego organu, - odwołanie organu wykonawczego w sytuacji powtarzającego się naruszania Konstytucji lub ustaw przez ten organ, 463 Ze względu na wyjątkowe znaczenie wieloletniego prognozowania finansowego, warto na marginesie przedstawić algorytm wedle którego jest ona przygotowana: Źródło: Wieloletnie planowanie finansowe, za budzet-zadaniowy.com/wieloletnie_planowanie_budzetowe (odczyt ); por. też: Wieloletnia prognoza finansowa w jednostkach samorządu terytorialnego. Metodyka opracowania, Warszawa 2010, za mf.gov.pl/_files_/finanse_samorzadow/aktualnoci/2010/wpf-metodyka_opracowania pdf (odczyt ) 97

98 - uzgodnienie statutu gminy o liczbie mieszkańców powyżej 300 tys. oraz województwa samorządowego, - zawieszenie organów JST oraz ustanowienie zarządu komisarycznego (taka ewentualność następuje na wniosek ministra do spraw administracji publicznej, jeżeli łącznie wystąpią następujące przesłanki: a) przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu przez daną jednostkę zadań publicznych, b) brak nadziei na szybką poprawę skuteczności działania. Jak widać, nie są to przesłanki stateczne, lecz w wielu okolicznościach (przynajmniej wedle wyroku WSA w Warszawie z r., sygn. akt IISA/Wa693/ ) zależą od: - kwestii zdolności personalnej organów danej JST do podjęcia działań zmierzających do szybkiej poprawy skuteczności działania, - oceny przygotowanych w tym zakresie kroków przez organy jednostki. Stosunkowo precyzyjne jest to, iż kryterium przedłużającego się stanu braku skuteczności w wykonywaniu przez jednostkę zadań publicznych obejmuje kilka determinantów: - zły stan finansowy jednostki przez kilka lat, - wysoki poziom zadłużenia i deficytów budżetu występujący od kilku lat, - nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników samorządowych, - nieterminowe regulowanie zobowiązań powodujące opłacanie karnych odsetek, - zaciąganie pożyczek z baków komercyjnych bez uzyskania zgody organu stanowiącego, - brak środków na finansowanie zadań obowiązkowych jednostki. Uzupełnienie powyższych ograniczeń o charakterze ogólnym, stanowi wyróżnione przez W. Misterka 465 kilka kategorii ograniczeń, które (szczególnie na płaszczyźnie pozyskiwania zwrotnych środków finansowych) funkcjonują dość skutecznie. Np.: - samorząd może zaciągać tylko i wyłącznie takie zobowiązania, których koszty obsługi ponoszone są co najmniej raz w roku (czyli obciążenie zadłużenia rozkłada się na szereg płatności, poprawiając możliwość obsługi zadłużenia i zmniejszając jednocześnie zagrożenie utraty płynności), - limit dyskontowy ustalony jest na poziomie 5%, - zakaz zaciągania zobowiązań, których maksymalna wysokość nominalna (w złotych) nie została z góry określona (ta kategoria utrudnia dostęp do zobowiązań w walucie obcej i ogranicza rozwój komunalnego rynku kapitałowego; nie dotyczy to jednak pożyczek i kredytów na finansowanie działalności inwestycyjnej zaciąganej w wybranych instytucjach oraz emisji euroobligacji o terminie wykupu powyżej jednego roku; to z kolei otwiera drogę do zagranicznych rynków kapitałowych, umożliwiając zaciąganie bardzo wysokich długoterminowych zobowiązań na realizację drogich wieloletnich programów infrastrukturalnych). Schematyzując źródła finansowania inwestycji JST 466, można łatwo dostrzec ogromne znaczenie środków własnych, co zostało przedstawione na rys. nr 13: Rysunek nr 13 Źródła finansowania inwestycji JST 464 Wyrok WSA w Warszawie z , za orzeczenia-nsa.pl/wyrok/ii-sa-wa ,zawieszenie_organow_zarzad_komisaryczny_rozstrzygniecia_nadzorcze_dotyczace_gminy_skargi,4206b5.html (odczyt ) 465 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Sposoby finansowania inwestycji infrastrukturalnych przez jednostki samorządu terytorialnego, za centrumppp.pl/forum/download/kielce/sposoby_finansowania_inwestycji.pdf 98

99 Opracowanie własne W świetle powyższych argumentów, literatura przedmiotu (z perspektywy materii pozyskiwania środków zwrotnych szczególnie na rynku kapitałowym przez JST) wyróżnia ograniczenia j a k o ś c i o w e, dotyczące celów i warunków zadłużania oraz i l o ś c i o w e, limitujące wysokość długu lub kosztów obsługi, odnoszące się do zaciągania zobowiązań dłużnych przez samorządy 467. Należy jednak zgodzić się z W. Misterek, iż pomimo opisanych utrudnień trzeba stwierdzić, że pozyskiwanie zwrotnych środków finansowych charakteryzuje się znaczną swobodą. Zwiększa to dostępność i elastyczność źródeł finansowania oraz umożliwia realizację kosztownych zadań inwestycyjnych poprzez dług. Łatwiejsze jest także gospodarowanie środkami pieniężnymi i zarządzanie płynnością w budżecie. Wprowadzone limity mają głównie za zadanie zapewnienie wypłacalności jednostek samorządu terytorialnego w celu utrzymania ich wiarygodności oraz ograniczanie długu publicznego SAMODZIELNOŚĆ FINANSOWA W ZAKRESIE WYDATKOWANIA ŚRODKÓW Samodzielność wydatkową jednostek samorządu terytorialnego możemy zdefiniować jako autonomiczną zdolność decydowania przez samorząd (w granicach prawa) o sposobie finansowania zadań JST 469. Taka samodzielność predestynuje sprawność podejmowania decyzji na płaszczyźnie rozdysponowywania środków publicznych 470. Wiemy jednak, że poszczególne ustawy dzielą obowiązki między strukturami rządowymi i samorządowymi i w ten sposób podsuwają tzw. zadania obligatoryjne JST. W tych okolicznościach możemy mówić tylko o względnej swobodzie zarówno w przypadku wyboru i zakresu wdrażania zadań własnych, jak i zadań zleconych, bowiem to władze centralne decydują o sposobie i zakresie ich wdrażania 471. Literatura przedmiotu (zarówno naukowa, jak i mediów informacyjnych) podkreśla, iż negatywnym bodźcem ograniczenia samodzielności wydatkowej JST jest nieproporcjonalność wielkości przekazywanych środków na realizację w/w obligatoryjnych zadań własnych oraz zadań zleconych. Przykładem tego może być przeniesienie na szczebel samorządowy zadań o charakterze społecznym, bez zapewnienia odpowiedniego wzrostu oraz swobody pozyskiwania dochodów, co zmniejsza samodzielność w gospodarowaniu środkami finansowymi. Jedną z typowych ilustracji takiej sytuacji może być Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z dnia 9 czerwca 2011 r (Dz. U ), która 467 M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str. 9; por. też: M. Wakuła, Wybrane aspekty op. cit.; P. Pijet, Dług publiczny Polski op. cit. itd. 468 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Szerzej zob.: P. Galiński, Samodzielność dochodowa jednostek op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne op. cit., str Por.: P. Galiński, Samodzielność dochodowa jednostek op. cit. 471 Szerzej zob.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 19; P. Galiński, Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego pojęcie, determinanty, ocena, , za samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/samodzielnosc-finansowa-jednosteksamorzadu-terytorialnego--pojecie-determinanty-ocena (odczyt ) 99

100 nakłada na JST każdego szczebla liczne zadania własne, których realizacja wymaga dużych nakładów finansowych 472. Faktem jest, iż samorządy terytorialne permanentnie otrzymują nowe zadania, ale bez pokrycia finansowego typu nowe źródła dochodów, odpowiednio wysokie dotacje celowe itd. Ponadto, widoczną i dodatkową wadą takiego stanu rzeczy jest skomplikowanie sytuacji przez władze centralne poprzez notoryczne narzucenie kwot minimalnych czy też (poniekąd oczekiwanych, aczkolwiek bardzo wysokich) standardów wykonanej usługi. Brak zabezpieczeń odpowiednich środków finansowych na wykonanie podobnych zadań powoduje, iż samorządy po prostu wykorzystują inne (nie raz niewłaściwe) źródła sfinansowań. Powoduje to dość niepewny stan dla samorządów, które zaczynają manewrować w coraz to ciaśniejszej przestrzeni budżetu, która obejmuje działania pozostawione poz a d z i a ł a l n o ś c i ą o b l i g a t o r y j n ą i z l e c o n ą 473. Podstawą samodzielności finansowej szczególnie w zakresie wydatkowania środków jest swoboda w podejmowaniu decyzji o sposobie wykonania zadań. W gruncie rzeczy, społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych w y s t a r c z a j ą c y c h zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień 474. Trudno też odmówić kreatywności JST, bowiem z powodu w/w braku zasobów finansowych, samorządy zakładają własne jednostki w różnych formach organizacyjno-prawnych w celu realizacji narzuconych im ustawowo obowiązków. Mogą też posiłkować się jednostkami obcymi, którym zlecone zostanie należyte świadczenie usług o charakterze użyteczności publicznej. W tym przypadku jednostce samorządowej pozostanie wyłącznie obowiązek wyboru kooperanta i jego kontrola. Wykorzystanie outsourcingu 475 pozwala w wielu przypadkach na lepszą efektywność wykonywanych zadań oraz na zmniejszenie kosztów 476. Warto jednak zaznaczyć, iż z analizy szeregu źródeł wynika, iż jednak o praktycznie realnej samodzielności w zakresie wydatkowania środków można mówić w zakresie zadań inwestycyjnych, bowiem działalność ta ma charakter nieobligatoryjny oraz znajduje się tylko i wyłącznie w gestii decyzyjnej JST Por.: A. Bochentyn, Samorządy bez dodatkowych funduszy na nowe zadania z zakresu pieczy zastępczej, z dnia , za samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/samorzady-bez-dodatkowych-funduszy-na-nowe-zadania-z-zakresu-pieczy-zastepczej (odczyt ). 473 Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; szerzej zob.: M. Kosek Wojnar, Problem samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, w Zeszyty naukowe Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni, nr 2/2004; T. Żółciak, Reguła wydatkowa dla samorządów nie taka straszna, jak ją malują, w Dziennik Gazeta Prawna z dnia , za biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/606949,regula_wydatkowa_dla_samorzadow_nie_taka_straszna_jak_ja_maluja.html (odczyt ); Zbliżenie stanowisk rządu i samorządów w sprawie reguły wydatkowej, 16 lutego 2012, za podatki.gazetaprawna.pl/artykuly/594808,zblizenie_stanowisk_rzadu_i_samorzadow_ws_reguly_wydatkowej.html (odczyt ); E. Kornberger-Sokołowska, Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego w aktualnym systemie prawnym, w Studia Iuridica, nr XXXIX/2001, str ; M. Weber, Reguła wydatkowa wbrew samorządom, w Rzeczpospolita. Prawo z dnia , za rp.pl/artykul/ html, (odczyt ); Ł. Zalewski, Samorządy uciekną z długiem do spółek, w Dziennik Gazeta Prawna z dnia , za podatki.gazetaprawna.pl/artykuly/594034,samorzady_uciekna_z_dlugiem_do_spolek.html; P. Galiński, Samodzielność dochodowa jednostek op. cit.; P. Galiński, Samodzielność finansowa jednostek op. cit.; J. Nikorowicz, Samorządy lokalne formy demokracji bezpośredniej, za rowniwpracy.gov.pl/aktywne-na-rynku-pracy/makro-i-mikro-ekonomia-regionow/samorzady-lokalneformy-demokracji-bezposredniej.html (odczyt ); A. Deloff-Białek, G. Wyszogrodzki, Powierzenie zadania o udzielenie zamówienia publicznego w kontekście relacji między jednostką samorządu terytorialnego a spółką komunalną, w Finanse Komunalne, za finanse-publiczne.pl/artykul.php?view=481 (odczyt ) itd. 474 Artykuł 9, Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., Dz. U. z dnia 25 listopada 1994 r.; por też: Badanie potrzeb społecznych w gminie Barczewo. Raport końcowy, za efs.gov.pl/analizyraportypodsumowania/baza_projektow_badawczych_efs/documents/raport_koncowy_badanie_potrzeb_spol_% 20w_gminie_Barczewo.pdf (odczyt ); Finansowanie samorządu gminnego. Studia przypadków, praca zbiorowa pod red. S. Kańduły, wyd. CeDeWu.pl. Wydawnictwa Fachowe, Warszawa 2012 itd. 475 Angielski skrót od outside-resource-using, oznaczającym korzystanie z zasobów zewnętrznych (przyp. autorów) 476 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit

101 W omawianym zakresie wydatków budżetowych, na jednego mieszkańca województwa świętokrzyskiego przypadło średnio 4939 zł, które były najwyższe w mieście na prawach powiatu Kielce zł (zwiększyły się o 469 zł w skali roku) oraz w gminach zł (wzrosły o 689 zł). Jak można odczytać z poniższego wykresu, najwięcej wydatków w przeliczeniu na 1 mieszkańca poniosła gmina Sandomierz aż 7654 zł. Wykres nr 6 Wydatki w przeliczeniu na 1 mieszkańca w wybranych gminach w zł. Opracowanie własne na podstawie Budżet jednostek samorządu op. cit. Wyraźnie widać, iż wysoko wyróżnione gminy znacząco zwiększyły swoje wydatki w przeliczeniu na 1 mieszkańca. Sytuacja całkowicie odmienna jest w szeregu innych gmin województwa świętokrzyskiego. Najmniejsze kwoty wydatkowały gminy Opatów 2299 zł (w 2009 r zł), Brody 2304 zł (w poprzednim roku 2181 zł), Czarnocin 2359 zł (w 2009 r zł), Wojciechowice 2405 zł (w 2009 r zł) oraz Busko-Zdrój 2524 zł (w 2009 r zł). Zaznaczmy też, iż w strukturze wydatków główne miejsce zajmują wydatki bieżące, które stanowiły w 2010 r. 71,6% wydatków ogółem, natomiast udział wydatków majątkowych w tym samym okresie wynosił 28,4%, w tym inwestycji 27,7%. Znamienne jest, iż najwięcej środków na inwestycje przeznaczono w budżecie województwa - 41,9%, a w budżetach powiatów (w stosunku do ogólnych wydatków) kształtowały się na około dwukrotnie mniejszym poziomie - 24,5%, w gminach - 28,2%, a w Kielcach tylko - 21,2%. W samych gminach udział wydatków na inwestycje był już bardzo zróżnicowany i kształtował się od 59,4% w Strawczynie do 1,2% w Słupi Koneckiej. Poza gminą Strawczyn najwięcej ze swojego budżetu przeznaczyły na inwestycje gminy Secemin (55,3%), Solec-Zdrój (52,1%), Smyków (52,0%), Bogoria (49,3%). Do gmin, które przeznaczyły najmniej środków na inwestycje (oprócz poprzednio wymienionej Słupi Koneckiej) należały Czarnocin (6,4%), Opatów (6,7%), Opatowiec (7,6%), Wojciechowice (7,8%). Spośród powiatów stosunkowo dużo na inwestycje wydatkowano w powiecie staszowskim, bowiem stanowiły tam one 48,0% ogółu wydatków. W drugim pod tym względem powiecie kieleckim było to wyraźnie mniej - 35,0%. Najniższy poziom wydatków inwestycyjnych odnotowano natomiast w powiecie koneckim tylko 5,5% ogółu 478. Niestety wśród wydatków bieżących największą pozycję tworzyły wynagrodzenia. Na ten cel przeznaczano 26,1% wydatków gmin, aż 38,9% powiatów, 29,4% miasta Kielce, zaś najmniej (13,0%) województwa. Wśród gmin największy udział wynagrodzenia miały w budżecie Piekoszowa 40,6%, Mirca 40,1% i Gnojna 39,6%. Z drugiej strony w Dwikozach na ten cel przeznaczano jedynie 12,9% wydatkowanych środków. Mniejsze różnice niż w gminach występowały w poszczególnych powiatach. W 477 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; M. Juchnicka, Polityka inwestycyjna samorządu terytorialnego jako narzędzie kształtowania rozwoju regionalnego, Białostocka Fundacja Kształcenia Kadr, za bfkk.pl/old/_files/polityka%20inwestycyjna%20samorzadu%20terytorialnego%20jako%20narzedzie%20ksztaltowania%20rozwoju %20regionu.pdf (odczyt ); Działalność inwestycyjna jednostek samorządu terytorialnego w latach , za RIO.gov.pl/html/analizy/inw_komunalne/dzialalnosc_inw.pdf (odczyt ); Sposoby finansowania inwestycji op. cit. itd. 478 Budżet jednostek samorządu op. cit., str

102 zbadanym okresie największy udział miały one w ostrowieckim 46,3%, natomiast najmniejszy w staszowskim 25,4% 479. Ciekawa jest też struktura wydatków inwestycyjnych gmin, powiatów i Kielc w układzie powiatów w 2010 roku, która kształtowała się następująco: Wykres nr 7 Struktura wydatków inwestycyjnych Źródło: Budżet jednostek samorządu op. cit., str. 13 Spośród 101 gmin województwa świętokrzyskiego (bez miasta Kielce) w 2010 r. jedynie w 5 dochody przekroczyły wydatki. Są to Oleśnica, w której nadwyżka przekroczyła 14% dochodów, Łubnice z prawie 12%-ową nadwyżką, Brody z dochodami przewyższającymi wydatki o ponad 9%, Raków - 1%, Obrazów z nadwyżką 0,6%. Na drugim biegunie są gminy, które w 2010 r. osiągnęły wysoki deficyt (w relacji do swoich dochodów) Morawica, z deficytem w wysokości 38,3% swoich dochodów, Strawczyn z deficytem 36,9%, Ożarów -35,2%, Ruda Maleniecka -35,0%, Mniów -33,6%. 12 z 13 powiatów województwa było deficytowych i tylko konecki zamknął rok 2010 nadwyżką budżetową ponad 3,5% dochodów. Największy deficyt zanotowano w powiatach skarżyskim, w którym wydatki przekroczyły dochody o 17,1% oraz w powiecie staszowskim o 14,0% 480. Wydatki budżetów JST według rodzajów (w tys. zł) ukształtowały się następująco: Wykres nr 8 Wydatki budżetów JST 479 Budżet jednostek samorządu op. cit., str Budżet jednostek samorządu op. cit., str

103 Opracowanie własne na podstawie Budżet jednostek op. cit., str. 19 Wykres nr 9 Wydatki budżetów gmin w poszczególnych powiatach 481 według rodzajów Opracowanie własne na podstawie Budżet jednostek op. cit., str Bez dochodów gmin mających również statut miasta na prawach powiatu. 103

104 Badania wydatków według poszczególnych działów jednoznacznie pokazują, iż największą pozycję w budżetach JST w 2010 r. zajmowała oświata i wychowanie, na którą przeznaczono ponad ¼ środków (aż 26,7%). Wszak łatwo dodatkowo zauważyć, iż wskaźnik ten zmalał w stosunku do 2009 r. aż o 1,2 pkt. W tym samym czasie zwiększył się udział wydatków m. in. na pomoc społeczną i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej - do 17,7% (w stosunku do 16,7% z 2009 r.) oraz na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska (z niecałe 4,5% do prawie 6,4%). Zmalał natomiast udział środków wydatkowanych na transport i łączność z 17,3% w 2009 r. do 16,4% w 2010 r. Warto też podkreślić, iż zakres odpowiedzialności w materii oświaty i wychowania spoczywa na barkach gmin i powiatów. Więc samorządy te przeznaczyły na ten cel w 2010 r. odpowiednio 29,7% i 28,0% swoich wydatków, podczas gdy województwo jedynie 4,5%. W mieście na prawach powiatu Kielce było to 27,2%. Materiały źródłowe wskazują, iż spośród gmin stosunkowo najwięcej na oświatę i wychowanie wydatkowały Łączna (55,0% wszystkich środków) i Bodzechów (nieco więcej, niż 47%). Najmniejszą część swoich wydatków na ten cel przeznaczały natomiast Łubnice (13,7%) i Smyków (15,2%). Na szczeblu powiatowym najwyższym udziałem oświaty i wychowania wyróżnił się kazimierski (z wynikiem ponadto 40%) i ostrowiecki (~39,9%) a najmniejszym kielecki - 10,9% i opatowski 22,8% WRAŻLIWOŚĆ SYSTEMU FINANSOWANIA JST W WARUNKACH ZMIENNOŚCI SYTUACJI GOSPODARCZEJ Kwestia wpływu kryzysu światowego na budżety jednostek samorządu terytorialnego jest faktem niezaprzeczalnym i w chwili powstania niniejszej publikacji samorządy już odczuwają jego skutki. Równolegle zaznaczyć należy, iż nie każdy szczebel samorządowy odczuwa to w sposób identyczny. Co więcej, z perspektywy prawnej, samorządy są stosunkowo dobrze chronione przed kryzysem. Chodzi w szczególności o tzw. barierę ochronną, która powstaje ze względu na następujące rozwiązania [ ]: - znaczny udział subwencji ogólnych wypłacanych jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa według reguł skonstruowanych w ten sposób, że zmniejszanie łącznych kwot subwencji jest praktycznie niemożliwe - w ten sposób silne uzależnienie samorządów od budżetu państwa, uważane zwykle za wadę systemu dochodów samorządowych - w warunkach kryzysowych okazuje się korzystne dla samorządów, - znaczący udział w dochodach samorządowych udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, które - jak dotąd - okazują się dość odporne na skutki spowolnienia wzrostu gospodarczego, choć w przypadku przedłużającego się kryzysu dynamika dochodów osobistych - a więc i pochodnych dochodów budżetowych - niewątpliwie musiałaby się obniżyć 483. W zaistniałej sytuacji niepokój budzi też fakt, iż tylko gminy uzyskują dochody z podatków lokalnych, natomiast ani powiat, ani województwo nie otrzymują dochodów z podatków lokalnych. Taka sytuacja jest sprzeczna nie tylko z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego, lecz też art. 168 Konstytucji RP 484, choć udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa to stosunkowo duże wpływy dla budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W takich okolicznościach ponownie mamy do czynienia z pozorną samodzielnością samorządów, bowiem tzw. dochody własne są fikcją, gdy jednostka szczególnie na poziomie powiatu lub województwa nie ma żadnego wpływu na ustalenie podatków. Za dochody własne więc należy uznawać tylko te, co do których organy samorządowe mogą wywierać wpływ na ich wydajność 482 Budżet jednostek op. cit., str W. Misiąg, Budżetowe skutki kryzysu światowego systemu finansowego, w Finansowy Kwartalnik Internetowy E-finansw.com, nr 3/2009, za e-finanse.com/artykuly_eng/125.pdf 484 Por.: Sz. Bryndziak, System dochodów jednostek samorządu terytorialnego w warunkach kryzysu finansowego i kryzysu finansów publicznych, w Acta Universitatis Lodziensis, Folia Oeconomica 260, 2011, str

105 [ ], a w odniesieniu do podatków stanowiących dochód budżetu państwa nie ma to miejsca 485. A w tym przypadku nie można mówić o jakimkolwiek wpływie. Na zasadzie reakcji łańcuchowej, ostatni światowy kryzys ekonomiczny spowodował problemy w budżecie państwa, co z kolei musiało wpłynąć na finanse samorządowe. W ostatecznym rozrachunku kryzys nie był aż tak odczuwalny na obszarach powiatów 486, choć najgorzej kryzys wpłynął na gospodarkę finansową województw, ponieważ najważniejszym źródłem dochodów własnych budżetów samorządu województwa są udziały w podatkach dochodowych, przede wszystkim w podatku dochodowym od osób prawnych. Jednak wysokość tych udziałów wynosi jedynie 14,75% 487. Nie jest to jedyny czynnik, aczkolwiek taki stan rzeczy w przypadku województwa świętokrzyskiego poskutkował wzrostem wskaźnika zadłużenia do ponad 60%, choć w 2010 r. największy wzrost dochodów na mieszkańca odnotowano m. in. w gminach województwa (jako skutek wysokiej absorpcji środków unijnych). Ponadto, wzrosły też dochody gmin województwa w przeliczeniu na jednego mieszkańca - gminy miejskie w świętokrzyskim uzyskały najwyższy wzrost dochodów w kraju o 735 zł, wydatki inwestycyjne na mieszkańca, w 2010 r. wzrosły w porównaniu z 2009 o ponad 60% 488 itd. W wymienionym okresie dzięki stosunkowo dobrej absorpcji środków UE powyższe i szereg innych wskaźników zanotowały tendencję wzrostową. Jednak zgodnie z Uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w sprawie uchwalenia budżetu Województwa Świętokrzyskiego na 2010 rok plan dochodów w stosunku do uchwały budżetowej wzrósł o kwotę ,34 zł, a wykonanie było niższe od planu po zmianach o kwotę ,59 zł. Wskaźnik wykonania planu po zmianach stanowił 97,0 %. Ponadto, plan wydatków na 2010 rok wg uchwały budżetowej stanowił kwotę ,00 zł, po zmianach wprowadzonych w trakcie roku wzrósł do poziomu ,27 zł, natomiast jego wykonanie było niższe od planu o ,13 zł i stanowiło kwotę ,14 zł, czyli wskaźnik realizacji planu stanowił 86,8 % 489. Z kolei w 2011 roku poziom dochodów zaplanowany był wstępnie na kwotę zł, co zostało później zmniejszone do kwoty ,26 zł, zaś jego realizacja stanowiła ,23 zł, czyli mniej o ,74 zł, a wykonanie było niższe od planu po zmianach o kwotę ,03 zł. W 2011 roku wskaźnik wykonania planu po zmianach stanowił 89% 490. Wedle w/w Uchwały wydatki bieżące w 2010 r. wyniosły ,57 zł, co w odniesieniu do planu po zmianach ustalonego na kwotę ,22 zł ukształtowało wskaźnik wykonania na poziomie 92,3 %. Plan wydatków na 2011 rok stanowił zł, po zmianach zmniejszył się do kwoty ,58 zł, natomiast jego wykonanie było niższe od planu o ,79 zł i stanowiło kwotę ,79 zł. wskaźnik realizacji planu stanowił 75,25%. Wydatki bieżące wyniosły ,30 zł, co w odniesieniu do planu po zmianach ustalonego na kwotę ,68 zł ukształtowało wskaźnik wykonania na poziomie 86,88% Sz. Bryndziak, System dochodów op. cit., str Por.: Sz. Bryndziak, System dochodów op. cit., str Por.: Art. 6, Ustawa o dochodach jednostek op. cit. 488 Por.: Raport roczny Sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego. Część I. Jednostki samorządu terytorialnego ogółem, Departament Strategii i Analiz. Zespół Analiz Sektorowych, PKO Bank Polski, Warszawa 2011, za media.pkobp.pl/file/mediakit/362831/18/raport-roczny-jst-2011.pdf (odczyt ) 489 Uchwała Nr IX/144/11 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27 czerwca 2011 r., bip.sejmik.kielce.pl/bip_admin/zdjecia_art/13263/uchwala.nr.ix pdf (odczyt ); por. też: Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2010 r., Zatwierdzona przez Kolegium Najwyższej Izby Kontroli w dniu 7 czerwca 2011 roku 490 Por.: Uchwała nr XXI/358/12 Sejmiku Województwa Świętokrzyskie z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Województwa Świętokrzyskiego za 2011 r., za BIP.sejmik.kielce.pl/bip_admin/zdjecia_art/14600/uchwala.nr.XXI pdf (odczyt ) 491 Por.: Uchwała nr XXI/358/12 Sejmiku Województwa op. cit. 105

106 Warto też zaznaczyć, iż wydatki majątkowe zaplanowane w 2010 r. na poziomie ,05 zł zrealizowano w kwocie ,57 zł, co stanowiło 80,9 % planu. Zamknięcie budżetu województwa po stronie dochodów kwotą ,75 zł, a po stronie wydatków kwotą ,14 zł, ukształtowało deficyt budżetu w kwocie ,39 zł, przy planowanym na poziomie ,93 zł. Co ciekawe, deficyt został sfinansowany nadwyżką z lat ubiegłych 492. Wydatki majątkowe zaplanowane w 2011 r. na poziomie znacznie wyższym, niż rok wcześniej, czyli ,90 zł zrealizowano w kwocie ,49 zł (czyli o ,08 zł mniej, niż rok wcześniej) co stanowiło 64,18 % planu. Zamknięcie budżetu województwa po stronie dochodów kwotą ,23 zł, a po stronie wydatków kwotą ,79 zł, ukształtowało deficyt budżetu w kwocie ,56 zł, przy planowanym na poziomie aż ,32 zł. i tym razem deficyt został sfinansowany nadwyżką z lat ubiegłych 493. Mimo powyższej sytuacji, stan społeczno-ekonomiczny województwa w 2011 r. w sumie kształtował się już nieco inaczej. Np. w zakresie dochodów i wydatków JST na 1 mieszkańca (w złotych) wynik był -297,85 zł, choć w świętokrzyskim dotacje celowe z budżetu państwa na - f i n a n s o w a n i e z a d a ń z z a k r e s u a d m i n i s t r a c j i r z ą d o w e j J S T wyniosły ponad 540 zł jedna z najwyższych w Polsce, - d o f i n a n s o w a n i e z a d a ń w ł a s n y c h J S T wynosiło około 230 zł również jedna z najwyższych w kraju. - f i n a n s o w a n i e z a d a ń z z a k r e s u a d m i n i s t r a c j i r z ą d o w e j g m i n wynosiło ponad 404 zł (również nie najgorsza kwota w RP), - d o f i n a n s o w a n i e z a d a ń w ł a s n y c h g m i n kształtowało się w wysokości 142,5 zł - f i n a n s o w a n i e z a d a ń z z a k r e s u a d m i n i s t r a c j i r z ą d o w e j p o w i a t ó w ukształtowało się w wysokości ponad 100 zł, - d o f i n a n s o w a n i e z a d a ń w ł a s n y c h p o w i a t ó w wyniosło ponad 80 zł. Dotacje celowe z budżetu państwa na finansowanie (również w przeliczeniu na 1 mieszkańca): - z a d a ń r e a l i z o w a n y c h p r z e z J S T n a p o d s t a w i e p o r o z u m i e ń z o r g a n a m i a d m i n i s t r a c j i r z ą d o w e j wyniosły zaledwie 1,27 zł, gdy w analogicznym okresie i na analogiczne wydatki w województwie podlaskim kwota ta była 2,2 zł a w mazowieckim nawet nieco ponad 5,00 zł, - z a d a ń r e a l i z o w a n y c h p r z e z g m i n y n a p o d s t a w i e p o r o z u m i e ń z o r g a n a m i a d m i n i s t r a c j i r z ą d o w e j wynosiły zaledwie 0,7 zł (w lubelskim aż 1,3 zł). - z a d a ń r e a l i z o w a n y c h p r z e z p o w i a t y n a p o d s t a w i e p o r o z u m i e ń z o r g a n a m i a d m i n i s t r a c j i r z ą d o w e j wyniosły 0,6 zł. W zestawieniu dochodów i wydatków gmin tendencje również były spadkowe. Zaplanowany: - d o c h ó d o g ó ł e m osiągnięty w 95,8%, co zważywszy na stan kryzysowy gospodarki i tak nie jest najgorszym wynikiem (choć również trzeba brać pod uwagę pozytywny wpływ absorpcji funduszy UE), - w y d a t k i o g ó ł e m osiągnięto w 91,5%, co raczej nie świadczy o dobrym zarządzaniu procesami wydatkowania. Tak samo wynik d o c h o d ó w i w y d a t k ó w p o w i a t ó w na 1 mieszkańca w świętokrzyskim był spadkowy i wyniósł -31,00 zł (w przeliczeniu na 1 mieszkańca). Dla porównania w Zachodniopomorskim wynik był około -64,00 zł a w Śląskim 7,55 zł. 492 Por.: Uchwała Nr IX/144/11 Sejmiku op. cit.; por. też: Analiza wykonania op. cit. 493 Por.: Uchwała nr XXI/358/12 Sejmiku Województwa op. cit. 106

107 Wynik d o c h o d ó w i w y d a t k ó w w o j e w ó d z t w na 1 mieszkańca w 2011 r. jest nieco skromny w stosunku do roku 2010, kiedy dochody wynosiły około 410 zł, a wydano ponad 440 zł. W 2011 r. zarówno dochód (407 zł), jak i wydatek (418 zł) były skromniejsze. Widoczny jest też spadek w zakresie dotacji celowych z budżetu państwa na finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej województw. W 2011 r była to kwota (w przeliczeniu na 1 mieszkańca) około 60 zł, gdy w 2010 było ponad 86 zł. Choć niewielka, jednak widoczna jest też pozytywna różnica w puli dotacji celowych z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych województwa: w 2010 roku była to kwota 6,4 zł na 1 mieszkańca, a w 2011 już 6,7 zł. Województwo nie miało ani w 2010 r., ani w 2011 r. żadnych zobowiązań do wykonanych dochodów 494. Otóż w warunkach kryzysu finansów publicznych jakakolwiek nadmierna centralizacja sytemu finansów JST wedle literatury przedmiotu może w każdej chwili spowodować totalną destrukcje gospodarki finansowej samorządów, bowiem: - ponad połowa dochodów samorządowych pochodzi z dotacji i subwencji, - około ¼ dochodów to udziały samorządów w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa (ograniczanie tych transferów spowoduje skutki w postaci spadku ogólnego poziomu dochodów samorządowych) 495. W zaistniałych okolicznościach niekorzystne dla JST zmiany (obniżenie stawek podatku dochodowego od osób fizycznych, zmiana wysokości udziału województw w podatku dochodowym od osób prawnych itd.) mogą tylko skomplikować sytuację. Na podstawie danych ze Sprawozdania budżetowego za rok 2011 oraz literatury przedmiotu, można zaryzykować stwierdzeniem, iż nawet w warunkach kryzysu samorządy powiatowe nie wiele ryzykują, bowiem w dochodach powiatów subwencje ogólne i wpływy z udziałów w PIT stanowią największy udział. Stosunkowo bezpieczne są też gminy, zwłaszcza gminy wiejskie i małe miasta, dla których subwencje ogólne stanowią podstawowe źródło dochodów 496. Rzeczywiste zagrożenie może się kryć jednak w stosunkowo dużych gminach miejskich i w województwach z powodu ewentualnego spadku dochodów własnych (podatkowych, majątkowych, od czynszów itd.). Zaś w przypadku samorządów województw zasadniczym zagrożeniem może być duży udział w ich dochodach udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT Corporate Income Tax) 497. Podatek ten posiada jedną bardzo istotną cechę: dochody z osób prawnych najszybciej reagują na jakiekolwiek zmiany w otoczeniu gospodarczym; innymi słowy w pewnej chwili wpłaty z tytułu CIT mogą zmaleć (kłopoty z eksportem, tworzenie rezerw na potencjalne negatywne skutki kryzysu itd.) 498. Próbując skatalogować najważniejsze zagrożenia kryzysu ekonomicznego, które mogą objąć środki zwrotne finansowania JST i mogą bezpośrednio dotyczyć samorządów, otrzymujemy następujący obraz przedstawiony w tabeli poniżej: 494 Wybrane pozycje wedle Sprawozdania budżetowe (Finanse Publiczne), za mf.gov.pl/index.php?const=5&dzial=229&wysw=4&sub=sub5 (odczyt ) 495 Por.: Sz. Bryndziak, System dochodów jednostek op. cit.; W. Misiąg, Budżetowe skutki kryzysu światowego op. cit. 496 Wojciech Misiąg, Budżetowe skutki op. cit. 497 Wojciech Misiąg, Budżetowe skutki op. cit. 498 Wojciech Misiąg, Budżetowe skutki op. cit.; por. też: Informacja kwartalna o sytuacji makroekonomicznej i stanie finansów publicznych, październik 2011, nr 4 / 2011, Ministerstwo Finansów, za mf.gov.pl/_files_/kwartalna/informacja_kwartalna_pazdziernik.pdf; Informacja kwartalna o sytuacji makroekonomicznej i stanie finansów publicznych, styczeń 2012, nr 1 / 2012, Ministerstwo Finansów, za mf.gov.pl/_files_/kwartalna/kwartalna_styczen_2012.pdf 107

108 Środki zwrotne Wpływ kryzysu na finansowanie kredytowe i pożyczki samorządów bardzo wysoki wzrost kosztu kredytu (tak w opłatach aranżacyjnych, jak i w marży), krótszy okres finansowania (~5-7 lat), banki komercyjne jednak w dalszym ciągu są zainteresowane współfinansowaniem projektów z instytucjami multilateralnymi / środkami UE, pewność udzielenia finansowania ograniczona poprzez zapisy dające prawo kredytodawcy do zmiany struktury, kwoty, warunków finansowania. Tabela nr 16 Kryzys ekonomiczny a środki zwrotne finansowania JST Wpływ kryzysu na emisje obligacji komunalnych wzrost oprocentowania obligacji, krótki termin wykupu obligacji 3-5 lat, emisje tylko w złotych, dalekie od łagodności limity inwestycyjne inwestorów instytucjonalnych w kwestii inwestycji w obligacje jednego emitenta, brak (lub słaby) rating powoduje ograniczania bazy inwestorów, oferta publiczna zapewnia dostęp do szerokiej bazy inwestorów, choć charakteryzuje się dość długim okresem przygotowania oraz skomplikowanymi wymogami informacyjnymi, brak ogólnie dostępnych kwotowań 499 dla emisji niepublicznej. Opracowanie własne na podstawie Sposoby finansowania inwestycji infrastrukturalnych przez jednostki samorządu terytorialnego, za centrum-ppp.pl/forum/download/kielce/sposoby_finansowania_inwestycji.pdf Reasumując, w kwestii prowadzenia gospodarki finansowej JST podstawowym założeniem jest gwarancja samodzielności finansowej samorządu poprzez oddzielenie budżetu państwa od budżetu poszczególnych jednostek 500. Z co najmniej trzech fundamentalnych ustaw (o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim) jednoznacznie wynika, iż JST prowadzą samodzielnie gospodarkę finansowaną na podstawie własnego budżetu 501. Określa to gwarancję suwerenności w gospodarowaniu samorządów terytorialnych i stworzenie niezależnych systemów w ramach finansów publicznych 502. Literatura przedmiotu podkreśla, iż samodzielność JST jest w sposób charakterystyczny wyróżniona szczególnie na co najmniej trzech poziomach prowadzenia gospodarki finansowej 503 : - o p r a c o w a n i e b u d ż e t u : nie występuje żadna przeszkoda w procesie całkowicie samodzielnego przygotowania a) procedury budżetowej, b) projektu budżetu i c) przyjęcia budżetu oraz nadania rangi uchwały (gminy, powiatu lub województwa), 499 Kwotowanie jest podstawowym instrumentem Wspólnej Polityki UE i jest formą kontroli podaży produktów na jednolitym rynku europejskim, za forsal.pl/tematy/k/kwotowanie (odczyt ) 500 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit. 20; szerzej zob.: Rozdział 6. Gminna gospodarka finansowa, Ustawa o samorządzie gminnym op. cit.; Rozdział 5. Finanse samorządu województwa, Ustawa o samorządzie województwa op. cit.; Rozdział 6. Finanse powiatu, Ustawa o samorządzie powiatowym op. cit. 501 Por.: P. Galiński, Samodzielność dochodowa jednostek op. cit.; P. Galiński, Samodzielność finansowa jednostek op. cit.; M. Kosek Wojnar, Problem samodzielności op. cit.; Nadzór nad samorządem a granice op. cit.; E. Kornberger-Sokołowska, Samodzielność finansowa op. cit. itd. 502 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit Por.: Z. Cieśla, Uchwała budżetowa jako podstawa gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w świetle ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych - wybrane zagadnienia, w Biuletyn Informacyjny Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy, nr 3/49/2005, str ; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; W. Witalec, Zasady gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w świetle ustaw dotyczących reformy ustrojowej państwa, w Biuletyny RIO, Budżet Samorządu Terytorialnego - Zeszyt 8, za rzeszow.rio.gov.pl/biuletyny.php?p=8_2 (odczyt ); Samorząd w pigułce, w Gospodarka Finansowa JST, za DlaRadnych.pl/niezbednik/samorzad-w-pigulce.html?showall=&start=16 (odczyt ); P. Galiński, Samodzielność dochodowa jednostek op. cit.; E. Gąsiorek, Zarządzanie finansami i mieniem komunalnym w gminie w aspekcie kreowania rozwoju lokalnego, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, za pte.pl/katowice/173 (odczyt ); P. Galiński, Samodzielność finansowa jednostek op. cit.; M. Kosek Wojnar, Problem samodzielności op. cit.; Nadzór nad samorządem a granice op. cit.; E. Kornberger-Sokołowska, Samodzielność finansowa op. cit.; Gospodarka finansowa jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, z dnia , za samorzad.infor.pl/wiadomosci/artykuly/475941,gospodarka_finansowa_jednostek_budzetowych_i_samorzadowych_zakladow_budz etowych.html (odczyt ); Rozdział 2. Sposób prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych, w tym sposób i tryb sporządzania planów finansowych, Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych itd. 108

109 - w d r a ż a n i e b u d ż e t u : nie podlega żadnej wątpliwości, iż właściwe jednostki wykonawcze samodzielnie realizują w/w budżet w ujęciu d o c h o d o w y m i w y d a t k o w y m. JST posiadają możliwość również samodzielnego wyboru swych działań i decyzji w zakresie rezerw budżetowych, - z m i a n b u d ż e t u : taka możliwość zapewnia JST a) sprawność w okresie wdrażania budżetu i b) daje możliwość skutecznego reagowania na zmiany, Autorzy publikacji uważają jednak, iż niemniej istotny jest czwarty poziom, czyli gwarancja, iż s a m o d z i e l n o ś ć s a m o r z ą d u j e s t c h r o n i o n a p r z e z s ą d. Daje to instrumenty prawne w zakresie ochrony suwerenności JST przed pokusą nadmiernej (pozaprawnej) ingerencji władz centralnych w kwestie ukonstytuowania i prowadzenia samorządowej gospodarki finansowej. Praktycy jednak, jak wskazują badania własne 504, w zakresie możliwości najbardziej sprzyjających racjonalizacji gospodarki budżetowej, pierwszorzędne znaczenie nadają raczej w i e l k o ś ci i s t r u k t u r ze b u d ż e t u j e d n o s t k i. Tak uważa ponad 75% ankietowanych samorządowców z Sejmiku Wojewódzkiego i ~72% z powiatów. W gminach zaś ta kwestia jest na drugim miejscu (70,6%). S t r a t e g i a z a r z ą d z a n i a w ł a d z l o k a l n y c h / r e g i o n a l n y c h otrzymuje średnio około 67% (w gminach jednak jest to sprawa pierwszorzędna 76,5%), zaś u w a r u n k o w a n i a z e w n ę t r z n e g o s p o d a r k i f i n a n s o w e j otrzymują ~średnio około 62% głosów respondentów. Co ciekawe m i e n i e k o m u n a l n e i s t a n z a g o s p o d a r o w a n i a g m i n y pod względem hierarchii ważności zostały wskazane na poziomie 29,4%. Idealnym rozwiązaniem by było gdyby głosy rozłożyły się w miarę równo. Jednak autorzy opracowania zdają sobie sprawę, iż jest to niemożliwe w szczególności z jednego powodu: oznaczałoby to idealny stan równowagi poziomu wiedzy i w konsekwencji rozwoju społeczno-gospodarczego. Jednak nawet w/w drobny wycinek z badań świadczy, iż szczególnie wiedza finansowa samorządowców wymaga uzupełnienia. 504 Badania anonimowe (~60 ankiet) w JST gmin, powiatów i województwa w województwie świętokrzyskim zostały przeprowadzone w okresie czerwiec sierpień

110 5. ZNACZENIE ZEWNĘTRZNYCH ŹRÓDEŁ FINANSOWANIA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO 5.1. FUNKCJONALNY SYSTEM ZEWNĘTRZNYCH ŹRÓDEŁ FINANSOWANIA ZADAŃ SAMORZĄDOWYCH Z analizy literatury przedmiotu 505 wynika, iż rolę samorządu w systemie gospodarki lokalnej lub regionalnej można oceniać wedle różnych kryteriów. Jednak materiał badawczy wyróżnia dwie zasadnicze kategorie: - regulacyjna, które ma za zadanie przeciwdziałać ewentualnym antagonizmom, konfliktom interesów, zminimalizować bariery rozwojowe itd., - stymulacyjna: aktywizująca i intensyfikująca procesy rozwojowe na obszarze samorządu. Realizacja każdego z tych podstawowych zadań wymaga ogromnych środków finansowych, pochodzących zarówno ze źródeł wewnętrznych, jak i zewnętrznych. Typową ilustracją powyższych stwierdzeń są np. inwestycje komunalne, które wymagają bardzo wysokich nakładów inwestycyjnych. Poniższy rysunek obrazowo pokazuje proporcjonalność finansowania tych inwestycji przez źródła własne i zewnętrzne JST: Rysunek nr 14 Proporcjonalność finansowania inwestycji przez źródła własne i zewnętrzne Źródło: J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str. 34. Analizując funkcjonowanie oraz wydajność mechanizmu uzupełniania dochodów i tzw. solidarności finansowej między samorządami, warto podkreślić, iż literatura przedmiotu wyróżnia w zasadzie trzy koncepty konstytuowania finansów JST: dwa jed n o l i t e i j e d e n mieszany. Koncepty jednolite można scharakteryzować następująco: - dochodowo samowystarczalne samorządy z całkowitym rozdziałem źródeł dochodów państwa i samorządu, - całkowite finansowanie samorządów przez państwo, bez jakichkolwiek dochodów własnych JST. 505 Por.: T. Dorożyński, W. Urbaniak, Raport częściowy, Rola jednostek samorządu terytorialnego we wspieraniu inwestorów zagranicznych w województwie łódzkim, Projekt Rola bezpośrednich inwestycji zagranicznych w kształtowaniu aktualnego i przyszłego profilu gospodarczego województwa łódzkiego współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, Łódź 2011, za biz.uni.lodz.pl/?dl_id=60 (odczyt ); A. Wyczarska, Miejsce i rola strategii rozwoju w systemie planowania regionalnego w Polsce, Materiały II Międzynarodowej Konferencji Scenariusze rozwoju regionalnego, 7-8 października 2011, Wołgograd (Federacja Rosyjska), za civic.edudemo.org.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=112:ii-midzynarodowa-konferencja-scenariusze-rozwojuregionalnego-wystpienia-polskich-ekspertow-na-konferencji-w-federacji-rosyjskiej&catid=34:rosja&itemid=59 (odczyt ); A. Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli ustrojowych gmin, w Samorząd Terytorialny 11/1998, str , za sztando.com/pdf_publikacje/10_odzial_sam_lok_roz_lok.pdf (odczy ) 110

111 Koncept mieszany zaś łączący w sobie wybrane cechy powyższych konceptów 506. W zaistniałych okolicznościach nie sposób niedocenić znaczenia zewnętrznych źródeł finansowania jakiegokolwiek przedsięwzięcia, choć wiążą się one z tzw. ryzykiem zadłużenia, które musi być pod stałą kontrolą szczególnie ze względu na ustawowe ograniczenia górnego pułapu zadłużenia (w poprzednim rozdziale mechanizm ten został dość szczegółowo opisany). M. in. z tego powodu prawdopodobnie 66% powiatów w Polsce w 2013 roku nie uchwali budżetów. Zabraknie im pieniędzy na inwestycje, będą miały olbrzymie problemy z obsługą zadłużenia 507. Przypomnijmy tylko, iż art. 243 ustawy o finansach publicznych przewiduje wprowadzenie od 1 stycznia 2014 r. nowego wskaźnika zadłużenia w samorządach, który będzie ustalany indywidualnie dla każdej JST. Z perspektywy województwa świętokrzyskiego znaczenie zewnętrznych źródeł finansowania działalności JST również ma ogromne znaczenie, bowiem według prognozy Ministerstwa Finansów z 2012 roku w sprawie deficytu samorządów 508, ponad 31 milionów złotych mniej otrzymają w 2012 roku świętokrzyskie JST. Np.: budżet Kielc do końca 2012 r. zmniejszy się o ponad 8,5 miliona złotych, Ostrowca Świętokrzyskiego o 1,5 miliona, zaś o około 1 mln mniej Skarżyska-Kamiennej i Starachowic. Największe problemy pojawią się w powiatach (powiat kielecki otrzyma około 850 tysięcy złotych mniej, ostrowiecki o około 600 tysięcy, skarżyski o 450 tysięcy itd.), zaś cały budżet województwa z powodu mniejszych wpływów z podatków straci co najmniej 1 milion złotych. Faktycznie, w tych okolicznościach dowodem funkcjonalności systemu zewnętrznych źródeł finansowania np. na pokrycie deficytu budżetowego może być nawet kredyt. Województwo świętokrzyskie w 2012 zaciągnie kredyt z Europejskiego Banku Inwestycyjnego w wysokości ponad 220 milionów złotych celem pokrycia deficytu budżetowego w najbliższych dwóch latach 509. Kredyt w całości ma zostać spłacony do 2028 roku 510. Jeśli utrzyma się obecna tendencja radykalnego ograniczenia długów samorządów, to zgodnie z symulacją Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych obowiązek minimalizacji lub całkowitej rezygnacji z wydatków inwestycyjnych dotknąłby 57 ze 116 jednostek samorządu terytorialnego w Świętokrzyskim. Ten wskaźnik liczby samorządów, które musiałyby dokonać redukcji deficytu, plasuje województwo na drugim miejscu w kraju po województwie warmińsko-mazurskim. Sytuacja w świętokrzyskim jest jednak jeszcze gorsza, bowiem wedle Regionalnej Izby Obrachunkowej suma deficytów wszystkich JST w regionie wynosi ponad 607 milionów. Reguła wydatkowa nakazałaby zmniejszyć tę kwotę 506 Por.: J. Olejniczak, System wpłat do budżetu państwa dokonywanych przez samorządy terytorialne z przeznaczeniem na wyrównanie dochodów innych samorządów, ze szczególnym uwzględnieniem problemu Warszawy i województwa mazowieckiego, w Opinie i Ekspertyzy (OE 142), wyd. Kancelaria Senatu. Biura Analiz i Dokumentacji. Dział Analiz i Opracowań Tematycznych, Warszawa 2010, str Ł. Zalewski, Finansowa zapaść polskich powiatów przez nowe przepisy, w Dziennik Gazeta Prawna z dnia , za gospodarka.dziennik.pl/finanse/artykuly/388565,nowe-przepisy-o-finansach-publicznych-spowoduja-budzetowy-paralizpowiatow.html (odczyt ) 508 Pro.: Deficyt samorządów. Prognoza Ministerstwa Finansów, z dnia , za money.pl/gospodarka/wiadomosci/artykul/deficyt;samorzadow;prognoza;ministerstwa;finansow,62,0, html (odczyt ); P. Kowalski, Mniejsze pieniądze dla świętokrzyskich samorządów, w Echo Dnia z , za echodnia.eu/apps/pbcs.dll/article?aid=/ /powiat0114/ (dczoyt ); Deficyt samorządów. Prognoza Ministerstwa Finansów, PAP z dnia , za m.money.pl/wiadomosci/artykul/deficyt;samorzadow;prognoza;ministerstwa;finansow,62,0, html (odczyt ) itd. 509 Generalnie w kwestii kredytu np. Kielc duże znaczenie ma rating miasta. Fitch Ratings w marcu 2012 r. zmienił perspektywę ratingów Kielc z Negatywnej na Stabilną: catingi odzwierciedlają poprawę zarządzania finansowego, która obejmuje ograniczenie tempa wzrostu wydatków operacyjnych oraz racjonalizację wydatków bieżących. Fitch oczekuje, iż polityka finansowa Kielc przyczyni się do poprawy wyników operacyjnych, a to z kolei zapewni Kielcom bezpieczną obsługę długu. W ratingach są brane też pod uwagę rosnące zadłużenie Miasta oraz utrzymującą się presję na wzrost wydatków operacyjnych, wynikającą z przekazywania przez rząd zadań bez odpowiedniego ich finansowania (źródło: Finansowy sukces Kielc, z dnia , za um.kielce.pl/biuroprasowe/archiwum-aktualnosci/rok-2012/marzec/art,6046,finansowy-sukces-kielc.html, odczyt ) 510 Por.: Świętokrzyskie bierze kredyt, w Echo Dnia z , za echodnia.eu/apps/pbcs.dll/article?aid=/ /powiat0114/ (odczyt ) 111

112 o blisko 400 milionów, a więc o 65,5% najwięcej w kraju. W kiepskiej sytuacji znalazłoby się co najmniej 48 gmin i siedem powiatów 511. Powyższy opis nie oznacza, iż system zewnętrznych źródeł finansowania ogranicza się jedynie do kredytów czy nawet pożyczek preferencyjnych. Samorządy mogą również emitować papiery wartościowe, korzystać z leasingu itd. W każdym razie kwoty uzyskane z w/w i podobnych tytułów stanowią przychody gminy. W tych okolicznościach (zważywszy też na fakt, iż występuje skrajna ograniczoność środków finansowych w dyspozycji samorządów, choć jednocześnie rośnie zakres ich zadań) władze samorządowe powinny się liczyć m. in. z m o ż l i w o ś c i ą zagwarantowania trwałych i odpowiednich źródeł finansowania inwestycji ze środków własnych gminy oraz k o n i e c z n o ś c i ą finansowania inwestycji poprzez instrumenty dłużne (kredyty, pożyczki, emisja papierów wartościowych itd.) 512. Zatem można stwierdzić, iż funkcjonalność systemu finansowania działalności JST ze źródeł zewnętrznych właśnie polega m. in. na poszukiwaniu nowych rozwiązań w zakresie gromadzenia dochodów i ich rozdysponowania, korzystając w szczególności z możliwości samodzielności JST 513. To z kolei potwierdza konieczność zmiany koncepcji gospodarowania zasobami samorządu, z perspektywy nie administrowania, lecz nowego zarządzania publicznego, bowiem zakłada ono: - zastąpienie biurokratycznego modelu administrowania m. in. samorządem przez model menedżerski (pozwoli to zastosować w sektorze publicznym zasady i modele zarządzania sektorem prywatnym), - konieczność wprowadzenia całkowicie nowego podejścia do jakościowego zarządzania sektorem publicznym opartym na rosnących oczekiwaniach obywateli (wszak bez rosnących podatków) 514. Słusznie podkreśla M. Jastrzębska, iż z uwagi na ograniczone możliwości równoważenia budżetu JST poprzez oddziaływanie na dochody i wydatki coraz częściej wykorzystywaną metodą przywracania równowagi budżetu JST jest zaciąganie długu 515. Jednak A. Wiernik zaznacza, iż równowaga budżetowa występuje, kiedy wszystkie wydatki publiczne znajdują pokrycie w dochodach publicznych, a więc gdy nie ma deficytu 516. Inną sprawą są cele zaciągania kredytów lub pożyczek, które mogą być bardzo różnorodne. Z założenia (wedle Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 27 marca 1992 r. w sprawie zaciągania pożyczek przez władze lokalne i regionalne), zaleca się, aby władze ograniczały się jedynie do zadłużania w celu a) f i n a n s o w a n i a wydatków związanych z inwestycjami kapitałowymi i krótkoterminowych braków gotówkowych oraz b) z m i a n harmonogramu spłat bieżącego zadłużenia 517. W rzeczywistości zaś dominują dwie całkowicie odmienne perspektywy oceny celu zadłużenia: 511 P. Więcek, Kataklizm wisi nad Świętokrzyskiem. Nadchodzi koniec wielkich budów?, w Echo Dnia z , za echodnia.eu/apps/pbcs.dll/article?aid=/ /powiat0114/ (odczyt ) 512 Szerzej zob.: J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str Zaznaczmy na marginesie, iż do województw o najmniejszym stopniu samodzielności finansowej należy m. in. województwo świętokrzyskie, jako jedno z tych, które skupiają na swoim terenie niewielką część ogólnej liczby gmin miejskich w Polsce wskaźnik ten wynosi 1,6% (por.: J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str. 35). 514 Szerzej zob.: Nowe zarządzanie publiczne op. cit.; Budżet zadaniowy w administracji publicznej, praca zbiorowa, pod red. M. Postuły, P. Perczyńskiego, wyd. Ministerstwo Finansów, Warszawa 2010; H. Izdebski, Od administracji publicznej do public governance, w Zarządzanie Publiczne, 01/2007, wyd. Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Kraków 2007; L. Kowalczyk, Współczesne zarządzanie publiczne jako wynik procesu zmian w podejściu do administracji publicznej, w Zeszyty Naukowe Wałbrzyskiej Wyższej Szkoły Zarządzania i Przedsiębiorczości, nr 1/2008; B. Filipiak, Finanse op. cit., str itd. 515 M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 191; szerzej zob.: WGonet, Kredyty pożyczki obligacje w gospodarce finansowej samorządu terytorialnego, wyd. SGH, Warszawa 2006 itd. 516 Szerzej zob.: A. Wernik, Finanse publiczne, cele, struktury, uwarunkowania, wyd. Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2011, za Budżet zadaniowy jednostek samorządu terytorialnego, praca zbiorowa, pod red. A. Siedleckiej, wyd. PSW im. Papieża JanaPawła II w Białej Podlaskiej, Białą Podlaska 2011, str Por.: Recommendation No R(92) 5 of the Committee of Ministers to Member States on Borrowing by Local and Regional Authorities (adopted by the Committee of Ministers on 27 March 1992 at the 472nd meeting of the Misters Deputies), Council of Europe, Committee of Ministers, str. 2, za 112

113 - z jednej strony rozważania teoretyczne z zakresu finansów publicznych, w tym przede wszystkim tzw. złota reguła zrównoważonego budżetu zezwala w niektórych przypadkach nawet zachęca na rozważne zadłużanie się w ramach programów inwestycyjnych [ ]. Dług, który służy finansowaniu wydatków inwestycyjnych, nazywany jest bowiem długiem produktywnym w odróżnieniu od długu martwego, będącego jedynie instrumentem równoważenia budżetu[ ] 518 ; - z drugiej strony zaś nie brakuje tzw. kontrargumentów, namawiających do zaciągania kredytów i pożyczek (oraz emisji papierów wartościowych) tylko i wyłącznie w celach finansowania wydatków na realizację inwestycji samorządowych 519. W tej ostatniej materii M. Wiewióra przytacza cztery zasadnicze argumenty 520 : - potencjalne korzyści wynikające z inwestycji przekraczające koszty obsługi zadłużenia (czyli lepiej coś robić, aniżeli czekać bezskutecznie na samorozwiązanie sytuacji); - obniżenie kosztów inwestycji na skutek skrócenia czasu jej realizacji. Powolne i stopniowe odkładanie środków pochodzących z dochodów bieżących z reguły skutkuje dłuższą realizacjąinwestycji, co z kolei negatywnie się nakłada na pewne koszty stałe, zwiększając je itd.; - równość międzypokoleniowa, czyli rozpoczynamy inwestycje, ale korzyści pojawiają się dopiero po jej realizacji, więc nieraz kredyt spłaca następne pokolenie; - dostęp do środków Wspólnotowych wymaga zapewnienia tzw. wkładu własnego (od kilku do kilkunastu procent) - pożyczanie pieniędzy przez samorząd generuje zdolność absorpcyjną środków pomocowych UE. M. Jastrzębska stawia przy tym kilka trafnych warunków determinujących skuteczne wykorzystanie zadłużenia. Otóż samorządy - w i e d z ą jak efektywnie wykorzystać pozyskane środki ze zwrotnych źródeł finansowania, - p o t r a f i ą wybrać najkorzystniejsze dla siebie instrumenty dłużne w zależności od a) p o t r z e b finansowych, b) k o s z t ó w pozyskania środków finansowych, c) m o ż l i w o ś c i spłaty, - u m i e j ą przewidzieć skutki zadłużania się i zarządzać powstałym długiem. Niespełnienie przez samorządy tych warunków może je wprowadzić w tzw. pułapkę zadłużenia 521. Pewnym zakłóceniem funkcjonalności systemu zewnętrznych źródeł finansowania można uznać to, że ustawa o finansach publicznych wprowadza regułę koncepcji dochodów w budżecie samorządów z podziałem na d o c h o d y oraz w y d a t k i b i e ż ą c e i m a j ą t k o w e. Powyższy podział w połączeniu ze ściśle zamkniętym katalogiem dochodów majątkowych i wydatków majątkowych faktycznie predestynuje ustalenie ile samorząd wydaje np. na inwestycje, wszak ogranicza (wedle M. Jastrzębskiej wręcz nie pozwala 522 ) praktyczną możliwość zdefiniowania źródeł finansowania nawet tychże wydatków 523. Powstaje dwojaka sytuacja: wcd.coe.int/com.instranet.instraservlet?command=com.instranet.cmdblobget&instranetimage=574045&secmode=1&docid= &Usage=2 (odczyt ) 518 M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str Por.: M. Jastrzębska, Finanse op. cit.; W. Gonet, Kredyty, pożyczki op. cit. itd. 520 Por.: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia op. cit., str M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str Szerzej zobr.: E. Czołpińska, Wieloletnia prognoza finansowa w jednostkach samorządu terytorialnego, w Finanse Komunalne nr 5/2010, za samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/wieloletnia-prognoza-finansowa-w-jednostkach-samorzadu-terytorialnego (odczyt ); M. Jastrzębska, Zarządzanie długiem jednostek samorządu terytorialnego, wyd. Wolters Kluwer business, Warszawa 2009; L. Lipiec-Warzecha, Dochody własne jednostek budżetowych a odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, finanse-publiczne.pl/artykul.php?view=403 (odczyt ); E. Jerzmańska, Jak należy rozumieć wprowadzoną zasadę ujmowania w budżecie jednostki samorządu terytorialnego dochodów i wydatków w podziale na bieżące i majątkowe, w Finanse Komunalne 6/2007 itd. 113

114 - wedle prawa polskiego dług jest przypisany do deficytu, więc nie jest całkowicie utożsamiany z wydatkami inwestycyjnymi 524 ; - nadwyżka budżetowa jest źródłem przychodów, a nie dochodów budżetowych i może być wykorzystana tylko do sfinansowania deficytu lub równoważenia rozchodów włącznie ze spłatą rat kredytów i pożyczek, wykupu papierów wartościowych dłużnych itd. (o tym w poprzednim rozdziale już była mowa). Powyższe czynniki warunkują to, że środki finansowe pochodzące z długu (czy też nadwyżki budżetowej lub nawet z prywatyzacji) nie wykluczone, że zostaną wykorzystane przez samorząd na finansowanie wydatków nieinwestycyjnych. Co więcej, skoro w powyższej sytuacji nie ma podziału na budżet operacyjny (bieżący) i budżet kapitałowy (inwestycyjny), to i nie ma możliwości sprecyzowania na co te środki wydano 525. Otóż wbrew pozorom, wybór instrumentu zwrotnego finansowania nie należy do łatwych decyzji, zaś skutki wyboru jednoznacznie mają ogromny wpływ na stan finansowy samorządu. Jednak w zaistniałych okolicznościach, gdy chronicznie brakuje dotacji, subwencji i innych źródeł bezzwrotnego finansowania działalności JST, zewnętrzne źródła pozostają jak na razie niezastąpione i wysoce funkcjonalne oraz jednocześnie wyjątkowo odpowiedzialne, chociażby ze względu na konieczność spłaty zadłużenia 526. Trzeba wszak zaznaczyć na marginesie (jako zjawisko obowiązkowe), iż uruchomienie przychodów budżetu JST, pochodzących z pożyczek publicznych, wymaga od organu stanowiącego i wykonawczego JST spełnienia warunków określonych przepisami prawa 527. Ogromne znaczenie dla sprawnego systemu finansowania samorządu ze źródeł zewnętrznych mają również czynniki wyboru tychże instrumentów zwrotnego finansowania. Można skatalogować te instrumenty wedle różnych kategorii. Z analizy literatury przedmiotu można wyróżnić kilka najczęściej spotykanych systematyzacji tych czynników 528 : - niezależne od samorządu, czyli z e w n ę t r z n e (oprocentowanie, wrażliwość rynku finansowego, ograniczenia prawne, preferencyjny charakter instrumentu, rekomendacje instytucji finansowej itd.); - zależne, czyli w e w n ę t r z n e (mechanizm zwyczajowy, wcześniejsze doświadczenie JST, zmiana władzy JST, zmiany polityczne, możliwość samodzielnego przygotowania dokumentacji, pogorszenie kondycji finansowej samorządu, celowość zadłużenia, skuteczność wybranego instrumentu dłużnego itd.), 524 Por.: M. Jastrzębska, Ograniczenia zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w świetle spełnienia przez Polskę kryteriów fiskalnych konwergencji, z dnia , za samorzad.pap.pl/palio/html.run?_instance=cms_samorzad.pap.pl&_pageid=2&s=depesza&dz=lewa_szpalta.wolters&dep=51279&d ata=&_checksum= (odczyt ) 525 Por.: E. Jerzmańska, Jak należy rozumieć op. cit.; M. Jastrzębska, Ograniczenia zadłużenia jednostek op. cit.; E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit. itd. 526 T. Kierzkowski, Zwrotne instrumenty finansowe w ramach programów operacyjnych na lata proponowany model funkcjonowania poręczeń portfelowych oraz preferencyjnych kredytów, Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych LEWIATAN, za pkpplewiatan.pl/opinie/aktualnosci/2012/1/_files/2012_04/instrumenty.pdf (odczyt ); T. Kierzkowski, Preferencyjne i zwrotne instrumenty finansowe dla firm, w Fundusze Europejskie, , za bankier.pl/wiadomosc/preferencyjne-i-zwrotne-instrumenty-finansowe-dla-firm html (odczyt ); M. Zioło, Zewnętrzne, obce źródła finansowania wydatków op. cit.; M. Szczepański, Pozadotacyjne instrumenty finansowe w polityce spójności UE po 2013 roku wymiar wspólnotowy i krajowy. Analiza propozycji Komisji Europejskiej dotyczącej rozszerzenia zakresu stosowania instrumentów inżynierii finansowej w polityce spójności po 2013 r., Warszawa, luty 2011 r., za mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/polityka_spojnosci/polityka_spojnosci_po_2013/raporty/documents/mszczepanski_ekspertyza_dla_ MRR_21_02_2011.pdf; R. Michalski, W jakim stopniu finansowanie zwrotne zastąpi granty?, w Fundusze Europejskie, , za banki.wp.pl/kat,86354,title,w-jakim-stopniu-finansowanie-zwrotne-zastapi-granty,wid, ,wiadomosc.html?ticaid=1ec7a (odczyt ) itd. 527 M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 192; por. też: M. Jastrzębska, Polityka długu jednostki samorządu terytorialnego, w Bank i Kredyty, wrzesień 2002, str Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str ; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str ; E. Kornberger- Sokołowska, Finanse jednostek op. cit.,

115 Na podstawie powyższej kategoryzacji, można wyodrębnić też najważniejsze determinanty wyboru zwrotnego źródła finansowania. W ujęciu o g ó l n e j k a t e g o r i i wyboru w/w źródeł M. Jastrzębska (również za M. Zioło 529 ) proponuje zwracać uwagę na c e c h y i n s t r u m e n t u z w r o t n e g o oraz r o d z a j r y z y k a związanego z wykorzystaniem instrumentu zwrotnego. Z tej perspektywy według L. Patrzałka jednak ważniejsze są m i n i m a l i z a c j a k o s z t ó w pozyskiwania instrumentów równoważących budżet oraz z a c h o w a n i e b i e ż ą c e j p ł y n n o ś c i finansowej i k o o r d y n a c j a b i e ż ą c y c h c z y t e ż p r z y s z ł y c h d o c h o d ó w JST z ich przyszłymi zobowiązaniami. Te same źródła nieco inaczej hierarchizują d o d a t k o w e k a t e g o r i e tegoż wyboru. M. Jastrzębska skupia się na u z a s a d n i e n i u celowości podjętej decyzji o zadłużaniu się samorządu oraz e f e k t y w n o ś c i i s k u t e c z n o ś c i wybranego instrumentu zwrotnego finansowania. L. Patrzałek proponuje znacznie więcej determinantów: d o s t ę p n o ś ć i s z y b k o ś ć pozyskiwania kapitału, w y s o k o ś ć k w o t y kapitału możliwa do pozyskania przez samorząd, o k r e s i z a b e z p i e c z e n i e zwrotu kapitału, k o s z t pozyskania danego źródła, e l a s t y c z n o ś ć konkretnego instrumentu zwrotnego, r y z y k o związane z danym źródłem finansowania i e f e k t promocyjny. E. Kornberger-Sokołowska raczej unika podziału na kategorie ogólne i dodatkowe, bowiem uważa, iż determinantem wyboru jest zapewnienie n a j k o r z y s t n i e j s z e g o r o z w i ą z a n i a, czyli jako kryteria definiuje czynniki e k o n o m i c z n e, s p o ł e c z n e i p r a w n e. Poglądy E. Kornberger-Sokołowskiej wydają się być bliżej do L. Patrzałka, ponieważ jako czynniki ekonomiczne autorka nadmienia następujące kryteria: k o s z t y pozyskania środków, doradztwa prawnego i finansowego, prowizji, zabezpieczeń, gromadzenia środków na jednorazową spłatę oraz częstotliwość spłat. Jako czynniki społeczne w rachubę wchodzą k o r z y ś c i marketingowe, skutki odbioru społecznego itd. Natomiast zakres prawny determinuje r e g u l a c j e związane z procedurami zamówień publicznych, wpływ formy zadłużenia na sposób prezentacji prognozy długu itd. 530 Nie można wszak twierdzić, iż powyższe czynniki i determinanty wyboru źródła finansowania zwrotnego są kategoriami stałymi i można je precyzyjnie wykalkulować. O wyborze konkretnej formy pozyskania kapitału przez daną jednostkę samorządu terytorialnego przesądza zindywidualizowany zespół czynników odnoszących się do czasu i miejsca danej operacji ZEWNĘTRZNE ŹRÓDŁA FINANSOWANIA (JAKO DETERMINANT RACJONALIZACJI GOSPODARKI FINANSOWEJ) Literatura przedmiotu dość często racjonalizację gospodarki finansowej ściśle wiąże w szczególności z wieloletnią prognozą finansową (WPF), a nieraz z wieloletnim planem inwestycyjnym (WPI). Bez wątpienia są to silne narzędzia prognozowania i planowania przebiegu procesów gromadzenia oraz rozdysponowania samorządowych funduszy publicznych, co stanowi jeden z determinantów realizacji lokalnej oraz regionalnej polityki finansowej 532. Ze względu na ramy tematyczne niniejszej publikacji 529 Por.: M. Zioło, Zewnętrzne, obce źródła finansowania wydatków inwestycyjnych gmin i determinanty ich doboru, w Zeszyty Naukowe, nr 10, wyd. Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Kraków 2011, str. 293; por. też: M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str Por.: M. Zioło, Zewnętrzne, op. cit., str. 293; szerzej zob.: L. Patrzałek, Kryteria wyboru i uwarunkowania wykorzystania zwrotnych źródeł finansowania jednostki samorządu terytorialnego, w Gospodarka finansowa jednostki samorządu terytorialnego, pod red. L. Patrzałka, wyd. Wyższa Szkoła Bankowa, Poznań 2010; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str ; Kornberger- Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., 190 itd. 531 Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., itd. 532 Szerzej zob.: A. Walasik, Wątpliwości dotyczące wieloletniej prognozy finansowej, w Samorząd Terytorialny nr 1,2/2011, za samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/watpliwosci-dotyczace-wieloletniej-prognozy-finansowej (odczyt ); J. Hermaszewski, Wyniki badań ankietowych - analiza z komentarzem w ramach projektu Poprawa skuteczności zarządzania jst., za 115

116 materie WPF i WPI nie będą analizowane, jednak warto podkreślić, iż mają ogromne znaczenie przede wszystkim ze względu na prognozowanie nadmiernego ryzyka zadłużenia zwrotnymi źródłami finansowania JST. Pozyskiwanie środków ze zwrotnych źródeł finansowania w klasycznym ujęciu obejmuje co najmniej p o ż y c z k i i k r e d y t y k r a j o w e i / l u b z a g r a n i c z n e ( k r ó t k o t e r m i n o w e i / l u b d ł u g o t e r m i n o w e ), e m i s j e p a p i e r ó w w a r t o ś c i o w y c h d ł u ż n y c h ( o b l i g a c j e k o m u n a l n e i / l u b e u r o o b l o g a c j e i / l u b b o n y k o m u n a l n e ) 533. Wymieniona już wielokrotnie Ustawa o finansach publicznych (art. 217, ust. 2) jednoznacznie określa (jako zamknięty katalog), iż deficyt budżetu samorządu może być sfinansowany przychodami pochodzącymi z - sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego; - kredytów; - pożyczek; - prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego; - nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych; - wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Poza tym, JST mogą też zaciągnąć tzw. pożyczki międzybudżetowe udzielane bezpośrednio z budżetu państwa, a także pożyczki udzielane w ramach specjalnych programów nadzorowanych przez ministerstwa lub fundusze celowe. Źródłem finansowania wykorzystywanym przez JST są także zaległości płatnicze (zobowiązania wymagalne 534 ) 535. Otóż wedle ustawy o finansach publicznych 536 samorząd może zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na: - pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; - finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; - spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów; - wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Ustawodawca stawia też określone warunki zasad zaciągania kredytów, pożyczek czy też emisji papierów wartościowych. Otóż w przypadku w/w działań s u m a z a c i ą g n i ę t y c h k r e d y t ó w i p o ż y c z e k o r a z z o b o w i ą z a ń z w y e m i t o w a n y c h p a p i e r ó w w a r t o ś c i o w y c h w ż a d n y m r a z i e n i e m o ż e p r z e k r o c z y ć k w o t y o k r e ś l o n e j w u c h w a l e b u d ż e t o w e j j e d n o s t k i s a m o r z ą d u t e r y t o r i a l n e g o. Czyli jedynie organ stanowiący może upoważnić organy wykonawcze do zaciągania kredytów lub pożyczek, określając przy tym przeznaczenie hermaszewski.glogow.pl/wp-content/uploads/2011/10/wynik-analiz-opinie-skarbnik%c3%b3w-i-w%c5%82odarzy1.pdf (odczyt ) 533 Szerzej zob.: B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit.; B. Filipiak, Finanse op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła finansowania op. cit.; E. Bogacz-Kine, Kredyt bankowy i obligacje komunalne jako instrumenty równoważenia budżetu jednostek samorządu terytorialnego, za ae.krakow.pl/~ekte/konf/boga.doc, odczyt ; Nowe zarządzanie publiczne op. cit.; J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit.; E. Kornberger-Sokołowska, Finanse op. cit.; ; M. Jastrzębska, Finanse op. cit.; Ustawa o finansach publicznych op. cit itd. 534 Zobowiązania wymagalne (tzw. executable obligations), to wszystkie bezsporne zobowiązania wynikające z ewidencji księgowej, których termin płatności minął a nie są przedawnione ani umorzone (łącznie z odsetkami), za stat.gov.pl/gus/definicje_plk_html.htm?id=poj-6436.htm wyjaśnienie autorów. 535 M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 190; por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła finansowania op. cit., str Por.: art , Ustawa o finansach publicznych op. cit., 116

117 środków, okres spłaty i ewentualną metodę zabezpieczenia należności, determinując w ten sposób oświadczenie woli składane przez organ wykonawczy w imieniu danej jednostki samorządu terytorialnego 537. Na dodatek, zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, z przeznaczeniem na w/w przejściowy deficyt budżetu JST, podlegają spłacie czy też wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Zaznaczmy na marginesie, iż na finansowanie wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne ujęte w ramach szeregu przedsięwzięć, jednostki samorządu mogą też zaciągać pożyczki w państwowych funduszach celowych, o ile ustawa tworząca fundusz tak stanowi. Nadmienić należy też, iż na rynku Polski występują także różne inne formy kredytów preferencyjnych dla jednostek samorządu terytorialnego (mowa dotyczy przede wszystkim Banku Gospodarstwa Krajowego). Jednak JST mogą również pozyskiwać środki zwrotne m. in. jako pożyczki udzielane przez fundusze celowe, agencje, inne samorządy itd. I choć różne są elementy konstrukcyjne i zasady funkcjonowania kredytów i pożyczek, to cele ich zaciągania w sumie są bardzo podobne. Dla JST dodatkowe zobowiązania pojawiają się w szczególności, gdy w rachubę wchodzi emisja papierów wartościowych lub zaciąganie kredytu albo pożyczki na f i n a n s o w a n i e planowanego deficytu budżetu, s p ł a t ę wcześniej zaciągniętych zobowiązań kredytowych, pożyczkowych lub emisyjnych, w y p r z e d z a j ą c e f i n a n s o w a n i e działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz f i n a n s o w a n i e wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne. W w/w przypadkach zarząd danej jednostki jest po prostu prawnie zobowiązany uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych 538. E. Kornberger-Sokołowska uważa, iż pozytywnym skutkiem korzystania przez jednostki samorządu terytorialnego z instrumentów dłużnych jest możliwość zwiększenia zakresu i przyspieszenie procesów inwestycyjnych w odniesieniu do infrastruktury komunalnej, a także wymuszenie w ten sposób dbałości o zachowanie zdolności kredytowej i wiarygodności w opinii potencjalnych kredytobiorców. Negatywne skutki to zagrożenie dla stabilizacji finansowej w przyszłości ze względu na konieczność zabezpieczenia środków na spłaty zobowiązań i koszty obsługi zadłużenia. Dlatego też regulacje prawne dopuszczają możliwość występowania deficytu w budżetach jednostek samorządu terytorialnego przy jednoczesnym wprowadzaniu ograniczeń związanych z limitowaniem zadłużenia 539. Z perspektywy kolejnego determinantu racjonalizacji gospodarki finansowej JST, na szczególną uwagę zasługuje e m i s j a p a p i e r ó w w a r t o ś c i o w y c h, która w zasadzie stanowi tylko uzupełniające źródło finansowania deficytów budżetowych w jednostkach samorządu. Z definicji obligacji wynika, iż jest ona papierem wartościowym, w którym emitent stwierdza, że jest d ł u ż n i k i e m właściciela obligacji (obligatariusza) oraz z o b o w i ą z u j e się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia o charakterze p i e n i ę ż n y m lub n i e p i e n i ę ż n y m 540 (w literaturze przedmiotu świadczenie pieniężne polega na zapłacie, w ściśle określonym terminie, należności głównej oraz należności ubocznych: odsetek lub dyskonta 541, zaś w przypadku niepieniężnych, emitent może się zobowiązywać do udostępnienia 537 E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., 188; por.: art. 262, Ustawa o finansach publicznych op. cit., 538 Szerzej zob.: Finanse publiczne i prawo finansowe, praca zbiorowa, po red. C. Kosikowskiego, E. Ruśkowskiego, wyd. Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2008; por. też: I. Szymańska, Absolutorium jednostek samorządu terytorialnego, w Biuletyny RIO. Budżet Samorządu Terytorialnego, Zeszyt 9, za rzeszow.rio.gov.pl/biuletyny.php?p=9_3 (odczyt ) 539 E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., Art. 4, Ustawa z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach, Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz z późn. zm. 541 Chodzi o różnicę między wartością nominalną a ceną emisyjną obligacji. 117

118 obligatariuszowi np. udziału w przyszłych zyskach, do przeniesienia własności lokali komunalnych na nabywcę obligacji na określonych warunkach itd. 542 ). E. Kornberger-Sokołowska w zakresie emisji papierów wartościowych wymienia też tzw. bony komunalne, czyli papiery wartościowe z terminem zapadalności do roku, ale jest to instrument bardzo rzadko stosowany 543. Warto jednak wymienić też możliwość emisji o b l i g a c j i p r z y c h o d o w y c h, które pozwalają ograniczyć odpowiedzialność emitenta i przyznają nabywcom prawa do zaspokajania roszczeń jedynie z przychodów inwestycji realizowanych przez emitenta z pozyskanych środków finansowych 544. Specyfika obligacji przychodowych polega m. in. na: - powiązaniu spłaty obligacji z przychodami lub majątkiem emitenta (tzw. prawo pierwszeństwa zaspokojenia obligatariuszy), - możliwości ograniczenia odpowiedzialności emitenta do kwoty przychodów lub wartości majątku, do których obligatariuszom służy prawo pierwszeństwa, - określonym celu emisji związanym z finansowanym przedsięwzięciem - długoterminowości finansowania specjalnego rachunku bankowego dla przychodów z przedsięwzięcia (a co za tym idzie, to zakaz wypłat przez emitenta, wyłącznie z egzekucji, wyłącznie z masy upadłości), - ochronie praw obligatariuszy (chodzi w szczególności o zakaz zbywania i obciążania majątku przedsięwzięcia, zakaz cesji wierzytelności). Z perspektywy zadłużenia samorządu zaś, przy ustalaniu ograniczeń zadłużenia JST (w ujęciu art. 243 ustawy o finansach publicznych z dn. 27 sierpnia 2009 r.) nie uwzględnia się środków ze w/w specjalnego rachunku bankowego, ani świadczeń emitenta wobec obligatariuszy 545. Innymi słowy, mechanizm funkcjonowania tych obligacji polega na tym, iż środki pochodzące z ich emisji przeznaczone są na sfinansowanie przedsięwzięcia zakładającego uzyskiwanie przychodów, a wykup obligacji będzie sfinansowany z tych wpływów 546. Jest to rzeczywiście dość atrakcyjna dla obligatariuszy oferta, bowiem: - przede wszystkim emitent, czyli JST jest wiarygodny, - występuje stabilny popyt na tzw. usługi użyteczności publicznej, czyli stały strumień przychodów, - obligacje mają charakter długoterminowy, - kwestia w/w pierwszeństwa zaspokojenia roszczeń stanowi specjalną formę ochrony obligatariuszy, minimalizując ryzyko strat, - obligacje są też zbywalne Por.: Ł. Sobiech, Obligacje komunalne samorządu terytorialnego, z dnia , za samorzad.infor.pl/temat_dnia/artykuly/387375,obligacje_komunalne_samorzadu_terytorialnego.html (odczyt ); E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit.,; Obligacja, zrozumfinanse.pl/poland/portal/slownik/slownik_131.htm 543 E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., Por.: E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit.; szerzej zob.: Obligacje przychodowe, za ipo.pl/gielda/rodzaje_obligacji/obligacje_przychodowe_ html (odczyt ); Obligacje przychodowe, za skarbiec.biz/haslo/174/ (odczyt ); Obligacje przychodowe jako źródło pozyskania kapitału na inwestycje, za geoland.pl/dodatki/energia_liii/bph.html (odczyt ); W. Chabasiewicz, Niedoceniane obligacje przychodowe, za alebank.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=10284:chabasiewicz-kowalska-i-partnerzy-wojciech-chabasiewiczniedoceniane-obligacje-przychodowe-&catid=458:chabasiewicz-kowalska-i-partnerzy&itemid=1897 (odczyt ); Obligacje przychodowe jako alternatywne źródło finansowania jednostek samorządu terytorialnego, za ck-legal.pl/wpcontent/uploads/2011/05/obligacje-przychodowe1.pdf (odczyt ) itd. 545 Por.: Obligacje przychodowe jako alternatywne źródło finansowania jednostek samorządu terytorialnego, za ck-legal.pl/wpcontent/uploads/2011/05/obligacje-przychodowe1.pdf (odczyt ), str E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., Por.: Obligacje przychodowe jako op. cit.; E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit.; szerzej zob.: Obligacje przychodowe, za ipo.pl/gielda/rodzaje_obligacji/obligacje_przychodowe_ html (odczyt ); Obligacje przychodowe, za skarbiec.biz/haslo/174/ (odczyt ); Obligacje przychodowe jako źródło pozyskania kapitału na inwestycje, za geoland.pl/dodatki/energia_liii/bph.html (odczyt ) itd. 118

119 Konieczność racjonalizacji gospodarki finansowej determinuje się również materią ograniczeń dotyczących zaciągania zobowiązań dłużnych samorządach. Praktycznie każda ustawa, która w pewnym stopniu dotyczy funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego w ten lub inny sposób wprowadza określone ograniczenia (administracyjne, finansowe itd.) w ich działalności. Wszak zasadnicze ograniczenia (swoisty dekalog) z zakresu zaciągania zobowiązań dłużnych w JST w istocie wprowadza wielokrotnie wymieniona już ustawa o finansach publicznych. Ograniczenia te, wedle klasyfikacji E. Kornberger- Sokołowskiej 548, wynikającej m. in. z ustawy o finansach publicznych, dotyczą: - wprowadzenia limitów dotyczących wielkości spłat zadłużenia wraz z kosztami i obsługi długu w danym roku budżetowym, - zakazu uchwalania budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące, powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i tzw. wolne środki, - nakazu spłaty pożyczek i kredytów zaciągniętych na pokrycie występującego przejściowo deficytu w trakcie roku budżetowego w tym samym roku budżetowym, - nakazu określenia w uchwale budżetowej maksymalnej wielkości dopuszczalnych zobowiązań wynikających z zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych w danym roku budżetowym, - konieczności uzyskania opinii regionalnej izby obrachunkowej co do możliwości spłaty w przypadku ubiegania się o kredyt lub pożyczkę, - zakazu emitowania papierów wartościowych z dyskontem wyższym niż 5%, - zakazu kapitalizacji odsetek, - zakazu zaciągania zobowiązań, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu ich wymagalności nie zostanie ustalona w złotych, - zakazu kapitalizowania odsetek od zobowiązań, - nakazu określenia w uchwale budżetowej łącznej kwoty poręczeń i gwarancji udzielanych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. Typowym przykładem skuteczności i zasadności działań regionalnych izb obrachunkowych jest uchwała nr 86/2011 kolegium regionalnej izby obrachunkowej w Kielcach z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (nr XV/124/2011) Rady Miasta Skarżyska Kamiennej z listopada 2011 roku dotyczącej emisji obligacji komunalnych oraz określenia zasad ich zbywania. W tym konkretnym przypadku z badań izby wynikało, iż podstawą podjęcia uchwały w sprawie emisji obligacji jest plan przychodów i rozchodów zawartych w uchwale zmieniającej budżet oraz prognoza dotycząca tych pozycji (zawarta w uchwale zmieniającej wieloletnią prognozę finansową). Skoro więc Izba w stosunku do tych uchwał podjęła rozstrzygnięcia nadzorcze, to również uchwała w sprawie emisji uznana została jako sprzeczna z prawem 549. Jak widać, podstawowym celem w/w rygorystycznych ograniczeń jest utrzymanie samorządów w ramach prowadzenia ostrożnej polityki zaciągania długu. Ograniczenia te będą jeszcze bardziej 548 Por.: E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str ; por. też: M. Wiewióra, Prawne ograniczenia w zaciąganiu op. cit.; M. Michalska, Klasyfikacja tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w Samorzad.infor.pl z dnia , za samorzad.infor.pl/temat_dnia/artykuly/482241,klasyfikacja_tytulow_dluznych_zaliczanych_do_panstwowego_dlugu_publicznego.ht ml (odczyt ); M. Michalska, Zaciąganie zobowiązań przez jednostki sektora finansów publicznych bez ograniczeń, w Samorzad.infor.pl z dnia , za samorzad.infor.pl/sektor/finanse/podatki_i_oplaty/artykuly/497191,zaciaganie_zobowiazan_przez_jednostki_sektora_finansow_publ icznych_bez_ograniczen.html (odczyt ) itd. 549 Por.: Uchwała nr 86/2011 kolegium regionalnej izby obrachunkowej w Kielcach z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XV/124/2011 Rady Miasta Skarżyska Kamiennej z dnia 24 listopada 2011 roku w sprawie emisji obligacji komunalnych oraz określenia zasad ich zbywania, za BIP.kielce.rio.gov.pl/bip_admin/zdjecia_art/1582/ pdf (odczyt ), str

120 rygorystyczne w przypadku w/w nowej ustawy o finansach publicznych szczególnie w zakresie nowych sposobów określania limitów zadłużenia dla poszczególnych jednostek samorządowych, które będzie formalnie i prawnie obowiązywać od 1 styczna 2014 r. Analizując m o c n e i s ł a b e strony ograniczeń prawnych zadłużenia JST, M. Jastrzębska 550 wyróżnia jako m o c n e : - zniesienie limitu poziomu długu JST; - zakaz finansowania długiem wydatków bieżących; - wprowadzenie jedynie limitu poziomu wypłat na obsługę długu, - zaliczenie do limitu poziomu wypłat na obsługę długu kwoty związanej ze spłatą zadłużenia związku współtworzonego przez daną JST - wprowadzenie wieloletniej prognozy finansowej. Jako s ł a b e zaś, zostały wyróżnione: - powiązanie poziomu deficytu budżetu JST i wypłat na obsługę długu JST z poziomem deficytu budżetu państwa i relacją państwowego długu publicznego do PKB, - brak zróżnicowania limitu zaciągania długu przez JST dla gmin, miast na prawach powiatu, powiatów i województw samorządowych, - wyłączenie z limitu zadłużenia JST finansowania przejściowego niedoboru budżetu, - zbyt wąskie określenie instrumentów dłużnych (z perspektywy naszej publikacji wyjątkowe znaczenie ma to, że nie zostały zaliczone kwoty wypłat na obsługę długu z tytułu l e a s i n g u, f a k t o r i n g u, s e k u r y t y z a c j i, k r e d y t u k u p i e c k i e g o, w y k u p u w i e r z y t e l n o ś c i i p a r t n e r s t w a p u b l i c z n o - p r y w a t n e g o : wynika z tego, jak ostrzega autorka analizy, że samorząd może finansować inwestycje poprzez wykup wierzytelności, a zakup wyposażenia poprzez leasing, w ogóle nie korzystając z kredytów, pożyczek, emisji obligacji), - zobowiązania mogące obciążać JST nie zostały zaliczone do wyliczenia limitu zadłużenia, lecz zaciągane przez niezależne osoby prawne (np. spółki komunalne, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, samorządowe instytucje kultury itd.), - nie przewidziano okresu przejściowego dla JST na wprowadzenie nowych zasad, jak również zmian ustawy o dochodach JST w celu powiązania źródeł dochodów JST z kosztami realizacji zadań zleconych JST przez administrację rządową, - brak symulacji wrażliwości proponowanego limitu wypłat na obsługę zadłużenia JST, a konkretnie zmian nadwyżki operacyjnej, zwłaszcza w okresach zmian źródeł dochodów i kosztów nowo przyjmowanych zadań przez JST oraz dochodów JST ze sprzedaży majątku, mających charakter nadzwyczajny i jednokrotny, - proponowany limit wypłat na obsługę długu zwiększa poziom zdolności JST do zaciągania i obsługi długu nie tylko JST o dobrej kondycji finansowej, - bieżące koszty obsługi zadłużenia są zawarte w definicji wydatków bieżących, ale nie są uwzględnione w limicie wypłat na obsługę długu. Z powodu w/w i szeregu innych ograniczeń w zakresie zadłużania się samorządów została wprowadzona do systemu finansów samorządowych tzw. z ł o t a r e g u ł a zrównoważonego budżetu, która postuluje aby finansować deficytem budżetowym jedynie wydatki majątkowe (inwestycyjne), czyli te o charakterze długookresowym np. wydatki na infrastrukturę. Natomiast bieżące wydatki państwa powinny 550 M. Jastrzębska, Ograniczenia zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w świetle spełnienia przez Polskę kryteriów fiskalnych konwergencji (cz. 2), za samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/ograniczenia-zadluzenia-jednostek-samorzadu-terytorialnego-wswietle-spelnienia-przez-polske-kryteriow-fiskalnych-konwergencji-cz-2 (odczyt ) 120

121 być pokryte w całości przez bieżące dochody budżetowe 551. Co więcej, ewentualność finansowania deficytu przez instrumenty dłużne (czyli zwrotne) dopuszcza się jedynie w odniesieniu do budżetu majątkowego; deficyt jest wykluczany w obrębie deficytu bieżącego. Nawiązuje ona do koncepcji podziału długu na tzw. dobry i zły dług oraz do podziału długu na dług produktywny, służący finansowaniu wydatków inwestycyjnych, oraz dług martwy, stanowiący jedynie efekt równoważenia budżetu DOTACJE JAKO ŹRÓDŁO FINANSOWANIA ZADAŃ SAMORZĄDÓW (M. IN. STRUKTURA DOTACJI, JEJ CELE, RODZAJE, KONTRAKT WOJEWÓDZKI) W literaturze przedmiotu trudno znaleźć jednoznaczną definicję d o t a c j i, zaś definicje encyklopedyczne są dość ogólnikowe i nieprecyzyjne. Np. jeszcze Encyklopedia Gutenberga przed II Wojną Światową charakteryzowała pojęcie dotacji m. in. jako wyposażenie w dochody albo w dobra np. pewnego stanowiska, pewnej kasy, fundacji itp Praktyczny słownik współczesnej polszczyzny określa dotację jako bezzwrotną pomoc finansową przyznawaną w celu złagodzenia lub zrekompensowania pewnego obciążenia, a także zachęcenia do podjęcia określonego działania: dotacja może mieć formę bezpośredniego transferu środków pieniężnych albo być przekazana pośrednio jako ulga podatkowa, korzystna taryfa opłat itp Nawet poprzednio wymieniona Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego niezbyt precyzyjnie definiuje to pojęcie, jednak wszystkie dotacje określa jedynie jako dotacje celowe. Czyli można d o t a c j e c e l o w e, na podstawie szeregu akt prawnych (ustawa o finansach publicznych, ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego itd.) i analizy literatury przedmiotu 555, ująć jako nieodpłatną formę pomocy finansowej, która charakteryzuje się co najmniej następującymi cechami: - nie wymaga zwrotu, - przyznawana jest ze względu na konieczność realizacji ściśle określonych celów. Sama celowość jest uwarunkowana wdrażaniem przez samorządy określonych i istotnych dla funkcjonowania państwa i samorządu działań, które są jednak na tyle kosztochłonne, iż JST nie może samodzielnie, bez pomocy państwa, ich wykonać. Do kwestii s u b w e n c j i wrócimy nieco niżej, wszak warto w porównaniu z dotacjami celowymi zaznaczyć, iż w istocie swojej są one po prostu inną formą dotacji, bowiem w ich przypadku nie trzeba określać przeznaczenia, czyli nie są rozliczane z tej perspektywy, aczkolwiek są również bezzwrotną pomocą finansową, udzielaną także przez państwo ze środków budżetowych w celu wsparcia działalności samorządów. Otóż dotacje celowe w finansowaniu działalności JST są transferem z budżetu państwa o specyficznym, charakterze, bowiem z założenia wyposażają te jednostki w odpowiednie środki pieniężne na określony cel. 556 Ustawodawca tak skonstruował prawo, iż samorządy praktycznie na każdym szczeblu otrzymują w/w dotację na wdrażanie odgórnie określonych zadań, które mają bardzo istotne znaczenie dla ogólnych interesów państwa, zaś samorząd nie ma praktycznie żadnej możliwości zmiany jej przeznaczenia. 551 Złota reguła finansów publicznych, Polski Serwis Naukowy, za naukowy.pl/encyklopedia/z%c5%82ota_regu%c5%82a_finans%c3%b3w_publicznych (odczyt ); szerzej zob.: J. E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, wyd. PWN, Warszawa 2004; E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str itd. 552 E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str Wielka Encyklopedja Powszechna, wyd. Gutenberga, Kraków, reprint wyd. Kurpisz", Poznań 1995 r., t. IV, str Praktyczny słownik współczesnej polszczyzny, pod red H. Zgółkowej, wyd. Kurpisz, Poznań 1996, t. 9. str J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności i finansowanie projektów op. cit.; Z. Ofiarski, Subwencje i dotacje jednostek samorządu terytorialnego, wyd. Centrum Doradztwa i Inforamcji Difin Sp. z o.o., Warszawa 2002; Finanse samorządowe 2008: 410 pytań i odpowiedzi, praca zbiorowa pod red. C. Kosikowskiego, wyd. Wolters Kluwer business, Warswzawa 2008, za books.google.pl; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit. itd. 556 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str

122 Np. art. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządowych wskazuje konkretne cele, na które może być udzielona dotacja samorządom (gminom, powiatom i województwom): - zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami, - zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej, - usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk żywiołowych, - finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych, - realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych. Podkreślić należy jednak, iż dotacja na bieżące zadania zlecone ma ogromne znaczenie szczególnie w przypadku powiatów. Z tego źródła, po reformie ustrojowej, finansowane są bowiem powiatowe służby inspekcji i straży, czyli regionalne odpowiedniki organów centralnych 557. Wszak dla gmin lub województw te dotacje mają nieco mniejsze znaczenie, ponieważ służą do finansowania w zasadzie zadań administracyjnych. Dość szczegółowy katalog rodzajów dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego (wedle ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego 558 ) potwierdza tezę, iż dotacja na bieżące zadania własne jest efektem niewydolności dochodów własnych jednostek samorządowych 559. Znaczenie zewnętrznych źródeł finansowania zadań samorządowych tym bardziej się uwypukla, gdy bierzemy pod uwagę, że: - dotacja jako instrument wspierania budżetów lokalnych funkcjonuje bez równoległego umacniania władztwa podatkowego i stanowi dowód niskiej samodzielności finansowej samorządów szczególnie w zakresie pozyskiwania dochodów, - niewykorzystana część dotacji (zakładając, iż nie wchodzi w rachubę jej niecelowe wykorzystanie) powinna zostać zwrócona budżetu państwa, co pozbawia samorządy jakiejkolwiek możliwości samodzielnego oszczędzania choćby jakiejś części dotacji celowej 560 (kwestia mocnych i słabych stron tej zasady przekracza ramy przedmiotowe niniejszego opracowania, więc nie będziemy jej analizować), - dotacja na zadania własne samorządów może przyjmować postać dofinansowania na inwestycje. Najczęściej jednak wielkość tego wsparcia nie przekracza 50% wartości kosztorysowej inwestycji, co zmusza samorządy do wygospodarowania odpowiednich środków własnych. Obecnie ten rodzaj dotacji może być uzyskany wyłącznie na realizację inwestycji wynikającej z regionalnej strategii rozwoju oraz takiej, która wiąże się z celami zapisanymi w kontrakcie wojewódzkim 561. Podsumowując w/w ogólną charakterystykę dotacji celowych, można ich podział uschematyzować następująco 562 : 557 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Chodzi w szczególności o rozdział 7: art. 42 (dotacje z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych objętych kontraktem wojewódzkim, z zakresu zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych, związanych z wdrażaniem reformy systemu oświaty, wyrównywaniem szans edukacyjnych oraz zapewnianiem kształcenia praktycznego, w zakresie przebudowy, budowy lub remontów dróg powiatowych i gminnych itd.); art. 43 (dotacje na zadania objęte mecenatem państwa w dziedzinie kultury); art. 45 (dotacje celowe od organów administracji rządowej); art. 46 (dotacje celowe od jednostek samorządu); art. 49 (dotacje celowe na wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych np. na realizację zadań wykonywanych przez straże i inspekcje itd.); art. 51 (dotacje celowe na realizację zadań związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz klęsk) itd. 559 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Por.: E. Kornberger-Sokołowska, Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego w aktualnym systemie prawnym, w Studia Iuridica, nr XXXIX/2001, str W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 31; por. też: B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa samorządu op. cit., str Tabela pochodzi z Dotacje i wydatki w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, w BDO Finanse Publiczne nr 10/48, październik 2011, za finansepubliczne.bdo.pl/component/content/article/868-dotacje-ze-srodkow-publicznych/1482-dotacje-iwydatki-w-budzecie-jednostki-samorzadu-terytorialnego.html (odczyt ) 122

123 Źródło dotacji Dotacje z budżetu państwa Dotacje z funduszy celowych Pozostałe dotacje, np. od innych JST na podstawie porozumień 1. Na zadania zlecone: bieżące inwestycyjne 2. Na zadania własne: bieżące inwestycyjne Na zadania: bieżące inwestycyjne Na zadania: bieżące inwestycyjne Tabela nr 17 Schemat podziału dotacji Przeznaczenie dotacji finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami; wykonanie zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej; usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk żywiołowych; finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych; realizacja zadań wynikających z umów międzynarodowych. z zakresu zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych; związanych z inicjatywami wspierania edukacji na obszarach wiejskich, w tym na stypendia i pomoc materialną dla młodzieży wiejskiej; związanych z wdrażaniem reformy systemu oświaty, wyrównywaniem szans edukacyjnych oraz zapewnianiem kształcenia praktycznego; realizowanych w celu zagospodarowania nieruchomości SP przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej i przekazanych jednostce samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 363 ze zm.); związanych z budową i remontami obiektów sportowych oraz rozwijaniem sportu, w szczególności wśród dzieci i młodzieży, a także sportu osób niepełnosprawnych; w zakresie przebudowy, budowy lub remontów dróg powiatowych i gminnych; o których mowa w odrębnych przepisach - na zasadach w nich określonych. Opracowanie własne Samorządowcy praktycznie na każdym szczeblu bardzo wysoko cenią znaczenie dotacji. Wyniki naszych ankiet anonimowych wśród radnych i pracowników (od stanowisk kierowniczych do szeregowych) 563 wskazują na - 6,8 pkt. z możliwych 10 w samorządzie wojewódzkim, - 8,9 pkt. w samorządach powiatowych, - 9,5 pkt. w gminach JST. Nie negując wpływu dotacji na finanse samorządu, warto jednak dodać, iż czym wyższe są one, tym niższa jest motywacja pozyskiwania zewnętrznych (a tym bardziej dłużnych) źródeł finansowania działalności JST. 563 Badania anonimowe (~60 ankiet) w JST gmin, powiatów i województwa w województwie świętokrzyskim zostały przeprowadzone w okresie czerwiec sierpień

124 5.4. ZNACZENIE I ZASTOSOWANIE SUBWENCJI Subwencje, jak i w/w dotacje, jako narzędzie realizacji funkcji alokacyjnej i redystrybucyjnej finansów publicznych 564, są przekazywane do budżetów samorządów z budżetu państwa. Przypomnijmy, iż subwencje 565 w zasadzie służą równoważeniu budżetu i można powiedzieć, że są podstawowym narzędziem administracji centralnej do redystrybucji dochodów, do władz JST 566. Z zasady przyznanie subwencji ogólnej powinno stwarzać władzom samorządowym stabilne warunki do oszacowania jej wysokości w kilkuletniej perspektywie. Do cech odróżniających tę formę zasilania budżetu gminy od innych źródeł zalicza się [ ]: - brak powiązania subwencji z celem, na jaki może zostać przeznaczona, co oznacza, że gmina ma dowolność w rozdysponowaniu tego dochodu; może go przeznaczyć na różne cele, - obligatoryjny charakter subwencji, co oznacza, iż jest ona gwarantowana jednostkom samorządu terytorialnego, - bezzwrotny charakter subwencji 567 Cechy te konstytuują m. in. podstawową zasadę, na której opiera się system finansowy gmin, czyli obiektywizacja zasileń budżetów samorządowych w formie subwencji ogólnej z budżetu państwa. Oznacza to w szczególności: - opracowanie ściśle sformalizowanych zasad ustalania wielkości subwencji ogólnej dla poszczególnych gmin, - zniesienie możliwości uznaniowego przyznawania przez Ministra Finansów - z własnej inicjatywy lub w wyniku kierowanych do resortu indywidualnych wniosków - dodatkowych środków, poza określonymi w ustawie Por.: J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str Wedle prawa (ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r.) subwencja ogólna dla gmin składa się z części: w y r ó w n a w c z e j, r ó w n o w a ż ą c e j i o ś w i a t o w e j. Jednak ze względu na fakt, iż w poprzednim rozdziale kwestia ta została szczegółowo omawiana, zaś jeszcze bardziej wyszczególnienie wykracza ramy tematyczne tej publikacji, autorzy uważają za bezcelowe dalszą analizę tej materii. 566 Por.: J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str Por.: J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str Por.: E. Suchocka-Roguska (sekretarz stanu), Odpowiedź na interpelację w sprawie wysokości subwencji dla gmin, po umorzeniu podatku rolnego, w sytuacji klęski żywiołowej, Warszawa, dnia 9 października 2006 r., za gover.pl/k5/poslowie/szczegolyinterpelacji/posel/klim-jozef-piotr/interpelacja/interpelacja-w-sprawie-wysokosci-subwencji-dlagmin-po-umorzeniu-podatku-rolnego-w-sytuacji-kleski-zywiolowej (odczyt ). Warto też zwrócić uwagę na struktura subwencji ogólnej dla gmin (w latach ), która mimo określonej ewolucji, zasadniczo nie zamieniła się: Źródło: J. Olejniczak, System wpłat do budżetu op. cit, str

125 W literaturze przedmiotu można znaleźć dość jednoznaczne stwierdzenie, iż tzw. s y s t e m dotacji i subwencji, czyli d o c h o d ó w t r a n s f e r o w y c h 569 jednostek samorządu terytorialnego obejmuje formę d o t a c j i c e l o w y c h, natomiast rolę dotacji ogólnych spełnia s u b w e n c j a o g ó l n a. Wszak trudno dostrzec między tymi pojęciami jakieś wyraźniej granicy i trzeba zgodzić się ze stwierdzeniem, iż podział ten jest jedynie umownym określeniem, ponieważ dotacja i subwencja są pojęciami bliskoznacznymi w swej treści, wskazującymi na bezzwrotną pomoc finansową udzielaną w celu popierania określonej działalności i tzw. różnice są często sprawą umowną i wynikają z regulacji ustawowych 570, zaś całokształt systemu transferów dochodów JST permanentnie budzi szereg wątpliwości. Analizując istniejące badania 571, można sklasyfikować argumenty odnośnie w/w transferów raczej z dwóch perspektyw: za lub p r z e c i w. Tabela nr 18 Zasady transferów - z a s a d a r ó w n o ś c i p i o n o w e j - z a s a d a r ó w n o ś c i p o z i o m e j Argumenty za zasada ta, polega na wyposażaniu samorządu terytorialnego, jako jednego z elementów administracji publicznej, w odpowiednią pulę środków w stosunku do wykonywanych przez niego zadań; jest to podstawowe założenie idei równości pomiędzy poszczególnymi szczeblami władzy publicznej. Zbyt niskie dochody wspólnot terytorialnych w stosunku do wydatków powinny być uzupełnione właśnie środkami wyrównawczymi 572 ; samorządy rzeczywiście notorycznie otrzymują nowe zadania, które w sposób naturalny muszą być finansowane z konkretnych źródeł, więc konieczne jest stworzenie sprawnego systemu transferów system ten, wedle M. Jastrzębskiej 573, powinien być (w przyjętym znaczeniu prawnym) raczej subwencyjny, a nie dotacyjny, aby samorządy mogły samodzielnie podejmować decyzje w zakresie wydatkowania. P. Swianiewicz podkreśla też, iż w praktyce subwencje motywowane chęcią zachowania równości pionowej są bardzo częste, szczególnie w krajach europejskich 574 ; wedle badaczy ta zasada jest też skutkiem pogłębiającej się decentralizacji wydatkowej 575 mimo tego, iż ogranicza się możliwości decentralizacji dochodowej; nierówność w tej materii jest skutkiem różnic ekonomicznych między różnymi regionami Polski, wiec obszary biedniejsze powinny być wspierane finansowo; logika zasady jest prosta gdyby nie wyrównanie sytuacji finansowej, mieszkańcy gmin biedniejszych musieliby płacić znacząco wyższe podatki, by otrzymywać usługi takie same jak mieszkańcy bogatszych części kraju 576 ; kolejny argument opiera się na postulacie realizacji zasady równości poziomej dochodów i związanej z nią zasadzie solidarności finansowej między poszczególnymi 569 Innymi słowy, przez t r a n s f e r y z budżetu państwa do budżetów jednostek samorządu terytorialnego rozumiemy zarówno transfery nieprzypisane, tj. subwencje oraz udziały w podatkach centralnych, jak i transfery przypisane, tj. dotacje (por.: J. Marczak, A. Skoczylas-Tylman, M. Ślebocka, T. Uryszek, Aktywność organów jednostek samorządu terytorialnego a ich dochody transferowe, w Acta Universitatis Lodziensis, Folia Oeconomica 247 / 2011, str ). 570 M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str Ponadto, Słownik Wyrazów Obcych (pod red. E. Sobola, wyd. PWN, Warszawa 1995) nawet nie wiele odróżnia te określenia. D o t a c j a jest traktowana jako bezzwrotna pomoc finansowa udzielona przedsiębiorstwu, instytucji, organizacji (rzadziej: osobie) w celu poprawienia określonej działalności; subwencja, subsydium (str. 245), zaś s u b w e n c j a, jako bezzwrotna pomoc finansowa udzielana najczęściej przez państwo instytucjom, organizacjom społecznym lub osobom (str. 1050) 571 Np.: P. Swianiewicz, Transfery z budżetu państwa dla samorządów lokalnych, w Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/11/2003, str ; M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., ; J. Marczak, A. Skoczylas-Tylman, M. Ślebocka, T. Uryszek, Aktywność organów jednostek op. cit., str itd. 572 J. Olejniczak, System wpłat do budżetu op. cit, str M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str P. Swianiewicz, Transfery z budżetu op. cit., str Wynika to z faktu, iż udział JST w strukturze wydatków publicznych jest większy niż udział w dochodach publicznych. 576 P. Swianiewicz, Transfery z budżetu op. cit., str

126 - w s p a r c i e d l a s a m o r z ą d ó w, ś w i a d c z ą c y c h u s ł u g i n i e t y l k o d l a s w o i c h m i e s z k a ń c ó w - d o f i n a n s o w a n i e z a d a ń g e n e r u j ą c y c h e f e k t y z e w n ę t r z n e - m i n i m a l i z a c j a n i e s k u t e c z n o ś c i w d e c y z j a c h l o k a l i z a c y j n y c h - d o c h o d y t r a n s f e r o w e jednostkami samorządu terytorialnego, której przesłanką jest wyrównywanie sytuacji finansowej biedniejszych i bogatszych samorządów 577 ; M. Jastrzębska wyróżnia dwa kierunki tego wsparcia: dotacje kierowane na konkretne zadania, które wesprą ich rozwój oraz przyczynią się do stopniowej likwidacji nadmiernych różnic w stanie infrastruktury technicznej w skali kraju i subwencje jako źródło środków finansowych dla uboższych samorządów 578 ; nie jest nowością, iż zasięg oddziaływania szeregu usług nie zamyka się w granicach danego samorządu; P. Swianiewicz omawia ten przypadek na przykładzie wielkich miast, które często obsługują mieszkańców okolicznych gmin w przypadku takich usług jak szkolnictwo [ ], oczyszczanie ulic, utrzymanie dróg lokalnych i wiele innych. Gdyby nie wsparcie tych jednostek za pomocą transferów, mieszkańcy miast utrzymywaliby podaż usług dla okolicznych gmin ze swoich podatków [ ]. Przy braku wspomagania dla takiego samorządu, władze i społeczność lokalna mogłyby nie być zainteresowane zapewnieniem odpowiedniej podaży usług 579 ; świadomość i wiedza o istniejących efektach zewnętrznych pozwala zachęcać m. in. samorządy do utrwalenia działań generujących pozytywne efekty zewnętrzne 580 ; literatura przedmiotu uznaje za konieczne w szczególności ustalenie obszaru korzyści, a konkretnie przedmiotu działania JST; mówimy tutaj o zapewnieniu minimalnego standardu usług, który jest określany w skali kraju, więc konieczne jest dofinansowanie realizacji w/w zadań (na tym samym poziomie), bowiem nie zawsze każdy samorząd może na to mieć środki własne 581. stan taki, jak ostrzega m. in. P. Swianiewicz, może wynikać z tzw. współzawodnictwa podatkowego między samorządami, które z kolei może prowadzić do nadmiernego obniżania dochodów samorządów, czyli bardzo niskiej podaży usług lokalnych. Argumenty przeciw szereg autorów utrzymuje, iż nie wpływają one na skuteczną alokację zasobów środków publicznych, bowiem są w sprzeczności z efektywną rynkową alokacją kapitału, w szczególności z perspektywy dofinansowywania z budżetu państwa słabo wydajnych samorządów argumentacja zwolenników takiego podejścia jest ekonomicznie usprawiedliwiona: zasoby te, zamiast zasilać nieudolne JST, mogą być przesuwane do innych, ekonomicznie wydajniejszych obszarów 582 ; mogą działać zniechęcająco na władze lokalne w kwestii stymulowania rozwoju społeczno-ekonomicznego; zawsze łatwiej funkcjonować na czyimś garnuszku, niż samemu się starać, aby ktoś to zabrał dla słabszych 583 ; wedle przeprowadzonych badań własnych 584, praktycznie wszystkie podobne transfery ograniczają samodzielność finansową samorządu; P. Swianiewicz 585 nawet podkreśla, iż utrudniają one dostosowanie polityki finansowej do lokalnych preferencji, a z drugiej strony obniżają odpowiedzialność polityków lokalnych przed wyborcami, M. Jastrzębska zaś dodaje, iż często są uznaniowo przyznawane i 577 M. Poniatowicz, O tym jak kryzys finansowy op. cit., str M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str P. Swianiewicz, Transfery z budżetu op. cit., str M. Borek, D. Dec, K. Dobrowolska, P. Czyż, I. Szczepocka, Regionalnie czy centralnie? Ocena efektywności i skuteczności wdrażania instrumentów wsparcia przedsiębiorczości na różnych szczeblach administracji, wyd. Fundacja Instytut Przedsiębiorczości i Rozwoju Regionalnego, za ewaluacja.gov.pl/wyniki/documents/ggov_068.pdf (odczyt ) 581 P. Swianiewicz, Transfery z budżetu op. cit., str. 98; M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str Por.: M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str ; M. Poniatowicz, O tym jak kryzys finansowy op. cit., str P. Swianiewicz, Transfery z budżetu op. cit., str Badania anonimowe (~60 ankiet) w JST gmin, powiatów i województwa w województwie świętokrzyskim zostały przeprowadzone w okresie czerwiec sierpień P. Swianiewicz, Transfery z budżetu op. cit., str

127 niekorzystnie wpływają na celowość oraz skuteczność realizacji wieloletnich planów finansowych opracowanych przez władze JST 586 ; część oświatowa subwencji ogólnej (z budżetu państwa) jest wypłacana niezależnie od wielkości dochodów własnych [ ]. Czyni to system mało przejrzystym. Samorządy o wysokim potencjale własnym otrzymują różnego typu transfery na finansowanie określonych zadań własnych oraz zleconych, a w tym samym czasie muszą dokonywać wpłat do budżetu państwa w związku z wysokimi dochodami własnymi 587. praktycznie nie uwzględniają funkcji i znaczenia samorządów o najwyższym potencjale dochodowym, które są lokomotywami rozwoju społecznoekonomicznego 588 ; paradoksalnie, czym więcej bogate gminy zarabiają, tym więcej wydają innym 589, zamiast zwiększyć własny m a r g i n e s b e z p i e c z e ń s t w a ; jak postuluje M. Jastrzębska, dochody transferowe nie wyrównują różnic w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego samorządów, bowiem przyczyny tych różnic m. in. są w głównej mierze warunkowane czynnikami gospodarczymi, lecz społecznymi i kulturowymi 590. Opracowanie własne na podstawie: P. Swianiewicz, Transfery z budżetu państwa dla samorządów lokalnych, w Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/11/2003, str ; M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., ; J. Marczak, A. Skoczylas-Tylman, M. Ślebocka, T. Uryszek, Aktywność organów jednostek op. cit., str W istniejącym systemie finansowania JST subwencje mają największe znaczenie szczególnie w gminach. Zarówno ogólne, jak i celowe spełniają zasadniczą rolę w procesach rozwoju lokalnego i regionalnego. Mimo różnych (często kontrowersyjnych) interpretacji znaczenia subwencji, bezsporne jest, iż instrument ten daje państwu możliwość przyspieszenia rozwoju biedniejszym obszarom, a także poprawia sytuację finansową JST. Nie sposób też nie docenić znaczenia subwencji oświatowej, która w sumie stanowi podstawę edukacji (np. w 2012 r. na jednego ucznia wynosiła ona ponad 4900 zł 591 ) WPŁYW KONTRAKTU WOJEWÓDZKIEGO NA FINANSE SAMORZĄDÓW Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. 592 (raczej artykuł 5) definiuje k o n t r a k t w o j e w ó d z k i jako umowę o dofinansowanie programu operacyjnego środkami pochodzącymi z budżetu państwa, państwowych funduszy celowych lub ze źródeł zagranicznych, zawieraną przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego z zarządem województwa, w zakresie i na warunkach określonych przez Radę Ministrów. Warto zaznaczyć, iż nie jest to kontrakt dobrowolny (zależny również od zarządu województwa), wszak posiada jednocześnie elementy cywilnoprawne (równorzędność podmiotów, dochodzi do skutku przez zgodne oświadczenie podmiotów, strony wspólnie dokonują wielu uzgodnień, dowolność zawarcia, właściwość sądów powszechnych) i publicznoprawne (zawierany jest przez podmioty prawa publicznego, dotyczy realizacji zadań o charakterze publicznym itd.) 593. Otóż zarząd 586 M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str J. Mackiewicz-Łyziak, W. Misiąg, M. Tomalak, Dochody i wydatki publiczne w latach Analiza regionalna, wyd. Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa 2009, str. 10, za mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/ewaluacja_i_analizy/raporty_o_rozwoju/ekspertyzy/documents/dochody_i_wydatki_2006_2007.pd f (odczyt ) 588 M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str Por. też: Rekordowe janosikowe na Mazowszu, w Kronika Mazowiecka, nr 5/87/2010, str M. Jastrzębska, Finanse jednostek op. cit., str Por.: Subwencja niższa niż zakładało MEN, PAP-serwis samorządowy z dnia , za edufakty.pl/index.php/informacje/59/257.html (odczyt ) 592 Dz. U Nr 227 poz z późn. zm. 593 Por.: Kontrakt wojewódzki, za porady.legeo.pl/pytania/5199/kontrakt-wojewodzki (odczyt ); M. Giełda, Czy kontrakt wojewódzki jest porozumieniem administracyjnym?, w Między tradycją a przyszłością op. cit., str ; G. Gęsicka, Kontrakty wojewódzkie instrumenty rządowej polityki regionalnej w systemie wdrażania nowej polityki spójności, opracowanie wykonane na zlecenie Ministerstwa Gospodarki i Pracy, listopad 2004 r., za funduszestrukturalne.gov.pl/informator/npr2/ekspertyzy/kontrakty%20wojew%c3%b3dzkie%20gesicka.pdf (odczyt ) itd. 127

128 województwa albo zawrze kontrakt i zrealizuje zadania powierzone, albo nie będzie miał żadnej możliwości realizacji swoich zobowiązań. Przypomnijmy na marginesie, iż sam kontrakt nie jest podstawą prawną dla przekazywania środków finansowych z budżetu państwa rolę tę pełnią programy rozwoju i inne przewidziane ustawowo instrumenty finansowe, wszak na podstawie kontraktów są określane środki finansowe w ramach różnych programów realizowanych przez umawiające się strony. Kontrakt obejmuje wybrane działania administracji publicznej, mające najistotniejsze znaczenie dla procesów rozwojowych, zarówno na poziomie krajowym, regionalnym, jak i obszaru strategicznej interwencji (obszary problemowe) 594. Schematycznie formułę kontraktu wojewódzkiego (jako instrumentu uzgadniania polityki rządu w układzie terytorialnym - w stosunku do województw oraz instrumentu uzgadniania przedsięwzięć przez samorząd województwa w relacjach wewnątrzregionalnych) można przedstawić w następujący sposób: Rysunek nr 15 Nowa formuła kontraktu wojewódzkiego Źródło: Nowa koncepcja systemu polityki regionalnej. Wnioski z prac grup roboczych, MRR, Warszawa 2008 r., za mrr.gov.pl/aktualnosci/rozwoj_regionalny/documents/1734f1db7a2f4767bc8e181508ddd248podsumowanieraportow1. pdf (odczyt ), str. 43 Jak wynika z opracowania, kontrakt wojewódzki obejmuje zarówno poziom regionalny, jak i krajowy oraz składa się z trzech etapów przygotowania: - władze wojewódzkie i władze krajowe przygotowują się do negocjowania kontraktu; - strony przystępują do negocjacji, - zarząd województwa podpisuje kontrakt z ministrem rozwoju regionalnego. Kontrakt wojewódzki określa: 594 Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego we współpracy z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów i Zespołem Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów, Dokument przyjęty na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 27 kwietnia 2009 r., Warszawa, kwiecień 2009 r., za mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/polityka_rozwoju/system_zarzadzania_rozwojem/documents/zalozenia_szr_wersja_przyjeta_przez _RM_ pdf (odczyt ) 128

129 - co najmniej k w o t ę d o f i n a n s o w a n i a programu opracowanego przez zarząd województwa środkami pochodzącymi z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych, w a r u n k i przekazywania środków, s p o s ó b wykonywania przez ministra rozwoju regionalnego nadzoru nad prawidłowością wykorzystania przekazanych środków oraz kontroli i monitoringu nad realizacją kontraktu wojewódzkiego, a także z a k r e s i t r y b sprawozdawczości z realizacji kontraktu, - kwotę d o f i n a n s o w a n i a części a) zadań realizowanych przez samorząd wojewódzki w ramach krajowego programu operacyjnego oraz b) w k ł a d u własnego jednostek samorządu terytorialnego w ramach realizacji regionalnego programu operacyjnego 595. Istotę kontraktu wojewódzkiego W. Misterek uzasadnia koniecznością opracowania instrumentu pozwalającego na takie przeniesienie środków z budżetu państwa do poszczególnych jednostek, aby uzyskać jak największą spójność realizowanych działań 596. Znaczenie kontraktu wojewódzkiego jest na tyle ważne, iż dzięki niemu uskuteczniają się konkretne działania inwestycyjne poprzez określenie źródeł ich finansowania zarówno po stronie budżetu państwa, jak i po stronie budżetów JST. Ponadto, kontrakt wojewódzki jest też instrumentem pozwalającym na koordynację części środków Unii Europejskiej oraz na zagwarantowanie ich odpowiedniej absorpcji 597. G. Gęsicka wyróżnia dwa wymiary funkcjonalne kontraktu wojewódzkiego: u s t r o j o w y oraz p r a g m a t y c z n y. Ten ostatni ma szczególne znaczenie z perspektywy k o o r d y n a c j i, r a c j o n a l n o ś c i i e f e k t y w n o ś c i wykorzystania środków publicznych. A to z kolei zawiera takie determinanty, jak: - zasada programowania (środki trafiają nie na przypadkowe inwestycje, lecz na zadania przemyślane, w skoordynowany sposób realizujące priorytety strategii kraju i województwa), - zasada partnerstwa samorządu województwa z samorządami lokalnymi oraz partnerami społecznymi i ekonomicznymi (skutkuje to koordynacją działań zarówno w wymiarze krajowym, jak i wewnątrz województwa), - wieloletnia umowa z rządem zapewnia stabilność finansowania konkretnych inwestycji 598 (np. wedle kontraktu wojewódzkiego dla województwa świętokrzyskiego na lata , dotacja rozwojowa jest udzielana corocznie do 2015 roku) 599, - faktyczny udział w realizacji kontraktu wojewódzkiego więcej podmiotów niż tylko rząd i samorząd wojewódzkich (co jednak wymaga prawnego zagwarantowania możliwości zawierania przez samorządy województw podobnych kontraktów z jednostkami samorządu terytorialnego niższego szczebla oraz umożliwienie tworzenia kontraktów między województwami) 600. W świetle powyższych uwag, wydaje się nadzwyczaj ważny dokument przygotowany przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (we współpracy z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów i Zespołem Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów) pt. Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski, który opracował nową rolę kontraktu wojewódzkiego oraz zasady jej wdrażania Art. 20, ust. 6-7, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r., Dz. U Nr 227 poz z późn. zm. 596 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Por.: G. Gęsicka, Kontrakty wojewódzkie op. cit. 599 Szerzej zob.: Kontrakt wojewódzki dla Województwa Świętokrzyskiego, art. 8, za xn--rpo-witokrzyskierec99i.pl/data/pliki/41_kontrakt.pdf (odczyt ) 600 Szerzej zob.: A. Regulski, J. Zawistowski, A. Żurawski, Kontrakty terytorialne jako instrument polityki rozwoju. Optymalizacja kontraktów terytorialnych w kontekście wdrażania Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego , wyd. Instytut Badań Strukturalnych, Warszawa mrr.gov.pl/aktualnosci/fundusze_europejskie_2007_2013/documents/29_kd_ a.pdf (odczyt ) 601 Szerzej zob.: Założenia systemu zarządzania rozwojem op. cit. 129

130 Dokument zwraca uwagę, iż w celu poprawy efektywności i zapewnienia synergii działań podejmowanych przez różne podmioty publiczne dla osiągania celów rozwojowych, kontrakt wojewódzki powinien zapewniać koordynację działań różnych podmiotów publicznych reprezentowanych albo a) z jednej strony przez Ministra Rozwoju Regionalnego, a z drugiej przez samorząd województwa, albo b) z jednej strony przez rząd, a z drugiej przez inne podmioty publiczne (nie wykluczono, że samorządowe) dla osiągania wspólnie uzgodnionych celów rozwojowych na poziomie kraju, regionów lub innych obszarów ważnych z perspektywy strategicznej interwencji państwa. W swojej istocie w/w kontrakt jest podstawą do programowania działań i określania zasad wyboru projektów w ramach programów rozwoju, zarządzanych przez: - władze centralne (w ramach polityki regionalnej i polityk sektorowych), - samorząd terytorialny, - ewentualnie inne podmioty publiczne. Dokument determinuje kontrakt wojewódzki jako swoistego rodzaju spis nie tyle przekazywanych środków z jednej instytucji do drugiej, a raczej jako wkład każdej ze stron w realizację wspólnie uzgodnionych celów interwencji. Otóż przedmiotem negocjacji są: - cele i priorytety polityki rozwoju w odniesieniu do terytorium (regionu, obszaru strategicznej interwencji), polityk sektorowych (poza strategicznymi celami rozwojowymi, które są określane i konsultowane na etapie przygotowywania średnio- i długookresowych dokumentów strategicznych), - strategiczne inwestycje i programy (np. z zakresu zasobów ludzkich). Wedle autorów dokumentu (czyli założeń rządowych) nowy kontrakt wojewódzki powinien umożliwić uczynienie polityki regionalnej domeną działalności całego rządu, a nie tylko sprawą Ministra Rozwoju Regionalnego 602. Jak wynika z danych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego 603 oraz Świętokrzyskiego Urzędu Marszałkowskiego 604, kwota kontraktu wojewódzkiego dla województwa świętokrzyskiego (która pochodzi z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego) wynosi euro. Na realizację projektów objętych pomocą publiczną województwo w sumie otrzyma z innych środków budżetu państwa dodatkowo euro. Tym samym kontraktem zobowiązania województwa wynoszą euro KREDYTY I POŻYCZKI KOMERCYJNE JAKO ŹRÓDŁA FINANSOWANIA DZIAŁALNOŚCI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Różnica między pojęciami k r e d y t i p o ż y c z k a jest raczej umowna. Np. prawo bankowe pośrednio definiuje k r e d y t w sposób następujący: przez umowę kredytu bank zobowiązuje się oddać do dyspozycji kredytobiorcy na czas oznaczony w umowie kwotę środków pieniężnych z przeznaczeniem na ustalony cel, a kredytobiorca zobowiązuje się do korzystania z niej na warunkach określonych w umowie, zwrotu kwoty wykorzystanego kredytu wraz z odsetkami w oznaczonych terminach spłaty oraz zapłaty prowizji od udzielonego kredytu 606. Kodeks cywilny zaś charakteryzuje p o ż y c z k ę 607, podkreślając, iż 602 Por.: Założenia systemu zarządzania rozwojem op. cit. 603 Szerzej zob.: Kontrakty wojewódzkie , za mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/polityka_regionalna/kontrakty_wojewodzkie/2007_2013/strony/kontrakty_wojewodzkie_2007_2013.a spx, str. 16 (odczyt ) 604 Kontrakt Wojewódzki dla Województwa Świętokrzyskiego, za (odczyt ) 605 Kontrakt Wojewódzki dla Województwa Świętokrzyskiego op. cit. 606 Art. 69, ustawa Prawo bankowe z dnia 29 sierpnia 1997 r., Dz.U. z 2002 nr 72 poz. 665, z późn. zm. 607 Przypomnijmy, iż w przeciwieństwie do kredytu, pożyczka może być nieoprocentowana. 130

131 przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku 608, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości 609. W obu przypadkach umowy powinny być sporządzone na piśmie, z tym, że w przypadku kredytu cel musi być wyraźnie określony, zaś pożyczka nie wymaga sprecyzowania celu. Kolejną specyficzną różnicą między kredytem, a pożyczką jest to, że kredyty może udzielać tylko i wyłącznie bank 610, zaś pożyczkę może udzielić dosłownie każdy podmiot prawa cywilnego 611. Nie oznacza to jednak, iż wybór banku (w celach kredytu czy też pożyczki) w przypadku samorządów odbywa się w sposób dowolny. JST obowiązują już wymienione zasady Prawa Zamówień Publicznych 612. Można powiedzieć, że z perspektywy samorządu kredyt jest produktem do nabycia drogą przetargową. Banki wszak mogą stosować wiele rodzajów zabezpieczenia kredytów (np. hipoteka ustawiona na nieruchomości kredytobiorcy, gwarancja na przyszłych dochodach dłużnika itd.) i choć szczegółowy opis zasad wystąpienia o kredyt i udzielanie kredytu nie są celem niniejszej publikacji, podkreślmy jednak faktu, iż JST mogą oferować różnorodne formy zabezpieczenia spłaty kredytu lub czy pożyczki, np.: - poręczenie według prawa cywilnego 613 lub wekslowego, - zastaw na wkładach oszczędnościowych, na majątku, na pojazdach itd. Co więcej, zgodnie z artykułem 7 ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne z dnia 8 maja 1997 r. 614, w niektórych okolicznościach istnieje też możliwość udzielenia samorządom poręczeń przez Radę Ministrów na spłatę kredytów bankowych zaciąganych przez JST na finansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych. W poprzednich rozdziałach już zostało zaznaczone, iż JST może zaciągać zarówno krótko -, jak i długoterminowe kredyty. Kwestia k r ó t k o t e r m i n o w y c h k r e d y t ó w powstaje przede wszystkim w określonych przypadkach. Najczęściej ich konieczność pojawia się, gdy w ciągu roku budżetowego powstają kłopoty (np. oszacowane dochody nie są uzyskiwane na czas, występują nieprzewidziane okoliczności 615 ) itd. W zaistniałych okolicznościach może w rachubę wchodzić kredyt, który może należy spłacić do końca roku budżetowego, bowiem samorząd musi poddać się rygorom zrównoważonego budżetu. Poniżej przedstawiamy kilka z ewentualnych typowych kredytów dla samorządów. Np. Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), jako k r e d y t o b r o t o w y w r a c h u n k u k r e d y t o w y m dla jednostek samorządu terytorialnego, proponuje kredyt na: - pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST (w tym finansowanie bieżących zobowiązań JST, spłatę istniejącego krótkoterminowego zadłużenia JST w innym banku lub BGK), - finansowanie planowanego deficytu budżetu JST (lub nawet innych wydatków), 608 Te jednak, jak zauważa M. Jastrzębska, nie są przedmiotem umów w JST w sensie zwrotnego finansowania (por.: M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 214) 609 Art. 720, ustawa Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r., Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, z późn. zm. 610 Art. 5, ustawa Prawo bankowe op. cit. 611 M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 214; por. też: Pożyczka a kredyt różnice, za leonis.pl/poradniki/pozyczka-a-kredytroznice (odczyt ); I. Heropolitańska, E. Borowska, Kredyty i gwarancje bankowe, wyd. Twigger SA, Warszawa 1997 itd. 612 Ustawa Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r., Dz. U r. Nr 113 poz. 759 z późn. zm. 613 Innymi słowy, poręczyciel zobowiązuje się do spłaty kredytu w razie uchylenia się kredytobiorcy od wywiązania się ze zobowiązań. 614 Dz. U. z 2012 poz M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str ; por. też: J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str ; P. Jakubowski, Kredyty dla gmin, z dnia , za regioportal.pl/pl28/teksty1975/kredyty_dla_gmin (odczyt ); I. Heropolitańska, E. Borowska, Kredyty i gwarancje op. cit. 131

132 - spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów, - refinansowanie wydatków poniesionych w roku budżetowym, w którym jednostka samorządowa ubiega się o kredyt. 616 Dość skutecznym kredytem jest też tzw. kredyt obrotowy w rachunku bieżącym (czyli odnawialny). Stanowi on najczęściej pojawiającą się formę kredytu rewolwingowego, związanego z koniecznością prowadzenia przez bank kredytujący rachunku bieżącego kredytobiorcy, polegający na wykorzystaniu w okresie umownym środków z udzielonego kredytu do wysokości ustalonego limitu. Zadłużenie występuje w postaci salda debetowego rachunku bieżącego kredytobiorcy. Powstaje ono w wyniku dyspozycji płatniczych, realizowanych z ciężaru tego rachunku, który pełni zarówno funkcję rachunku kredytowego, jak i rachunku rozliczeniowego. Jest to bardzo wygodna forma finansowania, gdyż może być wykorzystywana w zależności od potrzeb finansowych, a spłata odbywa się poprzez wpływ na rachunek kredytobiorcy 617. K r e d y t l o m b a r d o w y jest udzielany na finansowanie dowolnych potrzeb JST, ale na nie dłużej, niż trzy miesiące. Jest to kredyt udzielany pod zastaw ruchomości lub praw łatwo zbywalnych na rynku. Charakterystyczną jego cechą jest fakt zatrzymania przez bank przedmiotu zastawu. Zasadniczym warunkiem otrzymania tego kredytu jest posiadanie lokaty terminowej w banku udzielającym kredytu, zaś kwota kredytu nie może być wyższa, niż 90% wartości wkładu terminowego. Zabezpieczenie kredytu stanowi blokada środków zgromadzonych na lokacie terminowej 618. K r e d y t d o r a ź n y jest raczej znany jako kredyt kasowy i w skrajnych sytuacjach pozwala samorządom sfinansować przejściowe kłopoty finansowe, co pozwala utrzymać płynność finansową. Procedura jest dość prosta: bank upoważnia JST do pobrania z rachunku bieżącego kwoty przekraczającej jego pokrycie. Spłacać ten debet na rachunku trzeba prawie natychmiast, w ciągu kilku dni. Poza tym, że bank ustala górny limit zadłużenia, ustalany jest także maksymalny okres jego występowania. Kredyt udzielony w formie tzw. l i n i i k r e d y t o w e j oznacza, iż spłata części lub całości zadłużenia powoduje jego automatyczne odnowienie. Istnieje zatem możliwość wielokrotnego wykorzystania kredytu w ramach przyznanego limitu, do momentu upływu daty ustalonej w umowie. Odsetki spłacane są tylko od kwoty wykorzystanego kredytu. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego opisane wyżej kredyty mogą służyć pokryciu występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego, finansowaniu bieżących zobowiązań, spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów 619. W zakresie kredytów d ł u g o t e r m i n o w y c h, warto przede wszystkim zwrócić uwagę na k r e d y t i n w e s t y c y j n y. W tym przypadku w rachubę wchodzą takie wydatki, na które JST nie ma pokrycia w planowanych dochodach budżetowych, zaś ich celem jest stworzenie nowego czy też powiększenie już istniejącego majątku trwałego. Z reguły banki oferują ten kredyt np. na: - finansowanie planowanego deficytu budżetu JST, - spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów, 616 Por.: Kredyt obrotowy w rachunku bieżącym dla jednostek samorządu terytorialnego, za bgk.com.pl/kredyt-obrotowy-wrachunku-biezacym-dla-jednostek-samorzadu-terytorialnego (odczyt ) 617 P. Jakubowski, Kredyty dla gmin op. cit., str. 216; por. też: M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 215; J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str ; I. Heropolitańska, E. Borowska, Kredyty i gwarancje op. cit. 618 M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 216; por. też: I. Heropolitańska, E. Borowska, Kredyty i gwarancje op. cit.; J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str ; P. Jakubowski, Kredyty dla gmin, z dnia , za regioportal.pl/pl28/teksty1975/kredyty_dla_gmin (odczyt ) 619 P. Jakubowski, Kredyty dla gmin op. cit.; por. też: J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str ; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str

133 - refinansowanie wydatków poniesionych w roku budżetowym, w którym jednostka samorządowa ubiega się o kredyt, - finansowanie innych przedsięwzięć i wydatków oraz inwestycji samorządowych. W sumie literatura przedmiotu 620 w ofercie banków dotyczących kredytów inwestycyjnych wyróżnia trzy rodzaje kredytów: - na wyposażenie (tj. na zakup, modernizację lub budowę majątku trwałego), - na restrukturyzację (czyli na przebudowę struktury gospodarczej jednostki w celu odzyskania równowagi finansowej), - na budowę lub zakup całych obiektów przemysłowych cy też rolnych. Długoterminowym kredytem o charakterze inwestycyjnym jest też k r e d y t h i p o t e c z n y, który jest udzielany pod zabezpieczenie hipoteczne. Samorządy ubiegające się o ten kredyt muszą się liczyć z faktem, iż istotnym warunkiem wymaganym przez bank jest pozytywna ocena efektów ekonomicznych inwestycji oraz odpowiedni poziom udziału środków własnych. M. Jastrzębska podkreśla, iż samorządy mogą zaciągać ten kredyt na finansowanie budownictwa komunalnego i socjalnego, innych przedsięwzięć polegających na budowie i modernizacji obiektów użyteczności publicznej, projektów infrastrukturalnych. Bank udzielający kredytu hipotecznego pod udzielone kredyty zabezpieczone hipoteką emituje hipoteczne listy zastawne. Bank oferuje usługę refinansowania skonsolidowanych kredytów na okres lat. W efekcie im dłuższy okres kredytowania tym kwota kredytu rozkłada się na większą liczbę rat o niższych wartościach, co wpływa na poprawę płynności finansowej JST i obniża poziom wskaźników zadłużenia JST, tym samym umożliwiając realizację innych przedsięwzięć 621. W zasadzie zdolność kredytowa JST jest ceniona dość wysoko przez banki, bowiem uważa się, że samorządy należą do najbardziej wiarygodnych i ekonomicznie bezpiecznych klientów banków. W tym zakresie literatura przedmiotu 622 wyróżnia determinanty o następującym charakterze: - samorządy są osobami prawa publicznego, utworzonymi przez państwo, zaś ich gospodarka finansowa jest całkowicie jawna; - działalność JST opiera się na budżecie odzwierciedlającym całość ich gospodarki; - mają wiele stałych, rytmicznych dochodów publiczno-prawnych i nie można ogłosić w stosunku do nich upadłości; - wypłacalność samorządów jest zagwarantowana ustawowo, a poza tym, ustawa o finansach publicznych ogranicza możliwości ich zadłużania się oraz rodzaje zaciąganych kredytów; - JST podlegają kontroli a) budżetowej dokonywanej przez regionalne izby obrachunkowe oraz b) społecznej sprawowanej przez organ stanowiący JST (radę lub sejmik) oraz komisje rewizyjne; - samorządy mają ustawowy obowiązek do terminowego regulowania swoich zobowiązań, nie mogą nie spłacić zaciągniętego zgodnie z prawem zadłużenia, chyba, że mogą mieć trudności z terminową regulacją zobowiązań. Otóż szczególnie z powodu kredytowej łatwości samorządów, kredyt długoterminowy powinien być zaciągnięty bardzo ostrożnie. 620 P. Jakubowski, Kredyty dla gmin op. cit.; por. też: J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 216; I. Heropolitańska, E. Borowska, Kredyty i gwarancje op. cit.; Samorząd. Kredyt inwestycyjny, Bank Ochrony Środowiska, za bosbank.pl/?page=kredyt_inwestycyjny_samorzady (odczyt ); Kredyt inwestycyjny dla jednostek samorządu terytorialnego, Bank Gospodarki Krajowej, za bgk.pl/kredyt-inwestycyjny-dla-jednostek-samorzadu-terytorialnego ( ); Kredyt inwestycyjny, BankDnBNORD, za dnbnord.pl/pl/wspolnoty-i-organizacje/jednostkisamorzadowe/kredyty/kredyt-inwestycyjny ( ) itd. 621 M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str J. Nargiełło, Zdolność kredytowa jako element potencjału finansowego jednostek samorządu terytorialnego, w Studia Regionalne i Lokalne, nr 3/25/2006, str. 103; por. też: I. Heropolitańska, E. Borowska, Kredyty i gwarancje op. cit. 133

134 Kredyt długoterminowy jest przedsięwzięciem nie raz na lat. Takie wieloletnie przedsięwzięcie wymaga dużej odpowiedzialności, staranności dbałości o interesy wspólnoty samorządowej. Szczególnie z tego powodu decyzja o zaciągnięciu takiego kredytu (lub kilu takich kredytów) powinna być poprzedzona: - bardzo wnikliwą oceną wpływu tego źródła przychodów (zwrotnych) na przyszły poziom wydatków budżetu JST, - analizą możliwości utrzymania i rozwijania dotychczasowego standardu dostarczanych usług. W ramach tej oceny przede wszystkim brane są pod uwagę koszty zastosowania danego instrumentu, czas spłaty oraz możliwości wykorzystania określonego instrumentu z punktu widzenia JST. Kwota kredytów i pożyczek długoterminowych nie może przekraczać wysokości uchwalonej w uchwale budżetowej 623. Warto też nieco się skupić nad cechami umowy kredytowej, z których literatura przedmiotu 624 uważa, że najważniejsze są: - k o n s e n s u a l n y c h a r a k t e r : umowa dochodzi do skutku w chwili jej zawarcia, a nie w czasie rzeczywistego (czyli materialnego) przekazania środków finansowych; oddanie do dyspozycji kredytobiorcy środków pieniężnych jest tylko elementem wykonania zawartej umowy; - d w u s t r o n n e z o b o w i ą z a n i e : a) bank oddaje do dyspozycji kredytobiorcy środki pieniężne, jednocześnie pozostając ich właścicielem do końca obowiązywania umowy, b) kredytobiorca korzysta ze w/w środków tylko i wyłącznie zgodnie z umową, zwraca je z ustalonymi odsetkami i innymi kosztami banku w określonych terminach; - z o b o w i ą z a n i e p i e n i ę ż n e : udzielając kredyt, bank może się zobowiązać jedynie do oddania do dyspozycji kredytobiorcy ustalonej w umowie kwoty pieniężnej, zaś kredytobiorca jest zobowiązany do jej zwrotu na określonych w tejże umowie warunkach; - o d p ł a t n o ś ć : z reguły kredytobiorca zobowiązany jest do zapłaty odsetek a) od wykorzystanego kredytu, b) za zwłokę od kredytu niespłaconego w terminie oraz c) prowizji określonych w umowie, jednak samorządy należą do grupy wiarygodnych klientów, wiec w ich przypadku umowy uwzględniają znacznie niższe koszty; - t e r m i n o w o ś ć : umowa musi obowiązywać od dnia jej podpisania do dnia całkowitej spłaty kredytu i zdjęcia wszelkich zabezpieczeń; - c e l o w o ś ć : jest to element obowiązujący bezwzględnie, bowiem zmiana celu wykorzystania środków finansowych może spowodować żądanie banku o natychmiastową spłatę albo części, albo całości kredytu w przypadku samorządów może to zachwiać stabilność budżetową jednostki - z a s t r z e ż o n y c h a r a k t e r u m o w y : jest to kwestia wyłączności kompetencji banków, bowiem wedle prawa polskiego działalnością kredytową mogą zajmować się jedynie banki. Ponadto, W. Misterek nadmienia publikację D. Korenika i R. Szostaka 625, gdzie autorzy podkreślają typowe tylko i wyłącznie dla samorządów (wynikających z ograniczeń prawnych lub specyfiki podmiotu) cechy charakterystyczne kredytu: - b e z p i e c z e ń s t w o : ten element jest zagwarantowany co najmniej dwoma czynnikami, a) zaciągane przez JST zobowiązania służą wyłącznie realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej, co minimalizuje prawie do zera ryzyko kredytodawcy, b) zarząd JST ponosi całkowitą (osobistą) 623 Por.: B. Kołodziej, Pożyczki i kredyty w jednostce op. cit.; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str ; R. Kaszubski, A. Tupaj-Cholewa, Prawo bankowe, wyd. Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, str , za books.google.pl; M. Żukowska, Kredyt w banku (wykład), Uniwersytet Marii Curie- Skłodowskiej w Lublinie, za google.pl; G. Tracz, Umowa kredytu, w Transformacje Prawa Prywatnego, nr 3 4/2007, str ; I. Heropolitańska, E. Borowska, Kredyty op. cit.; Ustawa Prawo bankowe op. cit. itd. 625 Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str

135 odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co maksymalizuje stopień ostrożności kredytobiorcy; - j a w n o ś ć : ze względu na fakt, iż spłata kredytu pochodzi ze środków publicznych (czyli w zasadzie z tzw. kieszeni podatnika), przez cały okres kredytowania działalność inwestycyjna i finansowa samorządu jest jawna; - k o s z t y o b s ł u g i k r e d y t u, zgodnie z prawem 626, muszą być ponoszone co najmniej raz do roku, przy czym kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna: ma to zapobiegać przenoszeniu obciążeń finansowych na budżety późniejszych lat i kumulacji odsetek; - k o n i e c z n o ś ć o k r e ś l e n i a k w o t y całości obciążenia kredytowego w dniu zawarcia umowy; - obowiązek uzyskania o p i n i i R e g i o n a l n e j I z b y O b r a c h u n k o w e j o możliwości spłaty zobowiązania 627, co stanowi kolejną weryfikację wiarygodności kredytobiorcy oraz ustawowych limitów zadłużenia; - skomplikowana s p e c y f i k a w y b o r u s p o s o b u i p r z e d m i o t u z a b e z p i e c z e n i a : uwzględnia to bezpieczeństwo realizacji zadań publicznych, bowiem niemożliwe jest wykorzystywanie majątku samorządu, który jest niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania jego mieszkańców. Samorząd, zamierzając uzyskać kredyt, musi przejść dość długą procedurę, która ma dualny charakter: a) z perspektywy ustawodawcy JST ma określone obowiązki prawne (musi spełniać pewne warunki prawne w szczególności w ujęciu Prawa zamówień publicznych oraz b) bank ma własne wewnętrzne reguły udzielania kredytu, które też muszą być niemniej rygorystycznie spełnione. Jednak analiza w/w aspektów prawnych zaciągania kredytu (czyli zwrotnego źródła finansowania) przez samorząd przekracza ramy tematycznego niniejszego opracowania. Zdając sobie sprawę z uciążliwego charakteru kredytów i pożyczek komercyjnych, reprezentanci samorządów w województwie świętokrzyskim (na poziomach województwa, powiatów i gmin) dość surowo je oceniają. Otóż wedle badań ich opinii 628, powyższa forma finansowania działań samorządowych w skali 1-10 otrzymuje ~2,5 pkt PREFERENCYJNE POŻYCZKI I KREDYTY JAKO STYMULATORY W OKREŚLONYCH OBSZARACH REALIZACJI ZADAŃ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Z badań własnych (w/w ankiety anonimowe i wywiady pogłębione z 49 samorządowcami radni, kierownicy i pracownicy JST województwa świętokrzyskiego) wynika, iż prawie 89% respondentów uważa, że pożyczki i kredyty preferencyjne są: - potężnym bodźcem w rozwoju regionalnym, - stymulatorem inwestycyjnym, - jedną z gwarancji sprawnego funkcjonowania samorządu Wyniki te są kompatybilne z analizą, która pojawia się w literaturze przedmiotu 629 i potwierdzają, iż możliwość obniżenia kosztów finansowych lub szansa na redukcję części zadłużenia przy spełnieniu 626 Art. 92, Ustawy o finansach publicznych op. cit. 627 Art. 91, Ustawy o finansach publicznych op. cit. 628 Badania anonimowe (~60 ankiet) w JST gmin, powiatów i województwa w województwie świętokrzyskim zostały przeprowadzone w okresie czerwiec sierpień Por.: M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str ; Pozabudżetowe formy finansowania Jednostek Samorządu Terytorialnego, za urzadskarbowy.net/informacje/pozabudzetowe-formy-finansowania-jednostek-samorzadu-terytorialnego (odczyt ); J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str ; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str ; E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str ; Z. Kornat, Wsparcie finansowe inwestycji samorządowych z funduszy krajowych, GP z dnia , za 135

136 odpowiednich warunków jest znaczącą zachętą dla realizacji działań inwestycyjnych w określonym zakresie. Tym samym kredyty i pożyczki preferencyjne nabierają, poza elementem współfinansowania inwestycji, charakteru oddziaływania na rozwój wybranych obszarów infrastruktury 630. Otóż inwestycje wdrażane przez m. in. samorządy świętokrzyskie można sfinansować właśnie z preferencyjnych kredytów oferowanych np. przez Europejski Banku Inwestycyjny (EBI) 631 czy też Bank Rozwoju Rady Europy (BRRE) 632 lub Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju 633 (Bank Światowy) 634. Z tymi bankami współpracują np. BGK, BOŚ S.A. itd. W gruncie rzeczy preferencyjność kredytów udzielanych przez EBI i BRRE opiera się raczej na dwóch filarach: - dość długi okres finansowania (nawet do 15 lat), - niskie oprocentowanie (może być nawet 5% w skali roku). 635 Np. kredyty ze środków Europejskiego Banku Inwestycyjnego (w szczególności dla jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków), za pośrednictwem Banku Gospodarki Krajowej, mogą być przeznaczane na finansowanie przedsięwzięć w sektorach Środowisko, Infrastruktura, Rozwój Gospodarki Opartej na Wiedzy, Edukacja i Zdrowie. Udział kredytu z linii EBI może wynosić aż 50% kosztów przedsięwzięcia inwestycyjnego 636. Inny przykład: Bank BOŚ na początku 2012 r. podpisał umowę linii kredytowej w wysokości 75 mln euro z BRRE, która będzie dostępna przez 15 lat i ma służyć finansowaniu samorządów. 637 Kredyty pochodzące ze środków BRRE również mogą być przeznaczone na inwestycje samorzad.infor.pl/temat_dnia/artykuly/387249,wsparcie_finansowe_inwestycji_samorzadowych_z_funduszy_krajowych.html (odczyt ); E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek op. cit., str W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str E u r o p e j s k i B a n k I n w e s t y c y j n y to bank powołany na mocy Traktatu Rzymskiego ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Będąc finansowym ramieniem Unii Europejskiej, Bank posiada osobowość prawną oraz finansową niezależność. Bank jest zarządzany przez własne struktury decyzyjne (w skład których wchodzi przedstawiciel Komisji Europejskiej). Statut Banku w formie protokołu został dołączony do Traktatu Rzymskiego i stanowi jego integralną część oraz posiada taką samą moc prawną jak sam Traktat. Bank zajmuje się m.in. finansowaniem w formie pożyczek projektów inwestycyjnych zgodnych z szeroko pojętymi celami UE sprzyjającymi zrównoważonemu rozwojowi Unii głównie w sektorze publicznym i prywatnym, w transporcie, telekomunikacji, przemyśle, sektorze energetyki, turystyce, a ostatnio także w sferze ochrony zdrowia i nauki. Bank udziela również gwarancji na przedsięwzięcia inwestycyjne oraz administruje środkami powierzonymi przez państwa członkowskie. Z dniem 1 maja 2004 r. w poczet członków Banku zostało przyjętych dziesięć Nowych Państw Członkowskich Unii Europejskiej, w tym Polska (źródło: Europejski Bank Inwestycyjny EBI (European Investment Bank EIB), za funduszeeuropejskie.gov.pl/slownik/strony/ebi.aspx, odczyt ) 632 B a n k R o z w o j u R a d y E u r o p y powstał w 1956 r. jako Fundusz Przesiedleńczy Rady Europy dla Uchodźców oraz Przeludniania w Europie. Jest najstarszą europejską instytucją finansową, w której udziałowcami jest obecnie 37 państw, w tym Polska. Bank jest instrumentem finansowym Rady Europy, udzielającym pożyczek krajom członkowskim. Bank uczestniczy w finansowaniu projektów wzmacniających integrację społeczną (np. przez udzielanie pomocy uchodźcom, budowę mieszkań socjalnych), a także projektów wspierających bardziej racjonalne gospodarowanie zasobami środowiska (np. w zakresie produkcji energii odnawialnej lub w ramach pomocy regionom dotkniętym przez klęski żywiołowe). Bank finansuje ponadto projekty w sektorach edukacji i ochrony zdrowia, wspierające rozwój kapitału ludzkiego. Bank przyznaje pożyczki w wysokości 50% całkowitego kosztu netto inwestycji lub projektu. Pożyczki z CEB udzielane są bezpośrednio rządom krajów członkowskich lub osobom prawnym, w tym samorządom lokalnym (źródło: Bank Rozwoju Rady Europy, za mogilany.pl/node/909, odczyt ). 633 M i ę d z y n a r o d o w y B a n k O d b u d o w y i R o z w o j u jest organizacją wyspecjalizowaną ONZ, która została utworzona w 1945 r. Bank, którego członkami jest 187 państw, w tym Polska (do 1950 i od 1986), został powołany na mocy umów z Bretton Woods; pierwotnie udzielał długookresowych pożyczek państwom członkowskim na odbudowę po II wojnie światowej, obecnie - głównie na programy rozwoju gospodarczego i uzdrawiania gospodarek narodowych. Siedziba Banku znajduje się w Waszyngtonie (źródło: Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju, za encyklopedia.pwn.pl/haslo.php?id= , odczyt ) 634 Por.: P. Jakubowski, Kredyty dla gmin op. cit.; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str Por.: M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 218; P. Jakubowski, Kredyty dla gmin op. cit.; G. E. Urbańska, Zewnętrzne źródła finansowania samorządów (2). Europejski Bank Inwestycyjny, w EDS, nr 1/4/2008, str itd. 636 Por.: Kredyty ze środków Europejskiego Banku Inwestycyjnego na finansowanie rozwoju regionalnego, Bank Gospodarki Krajowego, za bgk.com.pl/kredyty-ze-srodkow-europejskiego-banku-inwestycyjnego-na-finansowanie-rozwoju-regionalnego (odczyt ) 637 Por.: Bank BOŚ ma 75 mln euro linii kredytowej z CEB dla samorządów, z dnia , za bankier.pl/wiadomosc/bank-bosma-75-mln-euro-linii-kredytowej-z-ceb-dla-samorzadow html (odczyt ) 136

137 realizowane przez samorządy (czy też jednostki podlegające JST). Udział kredytu w przedsięwzięciu nie może przekroczyć 50% wartości inwestycji m. in. w obszarze: - modernizacji obszarów wiejskich, - oczyszczalnie ścieków, rekultywacja powierzchni ziemi i ochrona wód podziemnych, - edukacji, - służby zdrowia, - wykorzystania odnawialnych źródeł energii, - ochrony środowiska, - inwestycji o charakterze społeczno-kulturalnym na zaniedbanych obszarach miejskich itd. 638 Dla obu linii kredytowych (EBI i CBE) charakterystyczne jest to, że mogą uzupełniać finansowanie projektów dotowanych z funduszy strukturalnych, choć dotacja wraz z kredytem nie może łącznie przekroczyć 90 proc. wartości projektu. Więc samorządy muszę uzupełnić brakujące 10% albo ze środków własnych, albo z innych źródeł finansowania zwrotnego. Główne obszary działalności kredytowej B a n k u Ś w i a t o w e g o w Polsce obecnie obejmują: - realizację reform sektora społecznego, - usprawnienie zarządzania w sektorze publicznym, - tworzenie miejsc pracy poza rolnictwem, - wsparcie rządowego Programu Restrukturyzacji Górnictwa Węgla Kamiennego, - restrukturyzację i prywatyzację sektora publicznego, - osiąganie celów w zakresie ochrony środowiska - udzielanie kredytów innowacyjno-pilotażowych (projekty dotyczące rynku hurtowego, usuwania skutków powodzi, modernizacji dróg) itd. 639 W celu zapewnienia pomocy technicznej, doradztwa oraz wsparcia finansowego w zakresie rozwoju gospodarki rynkowej w Polsce i stymulowania stałego wzrostu gospodarczego, Bank Światowy finansuje konkretne projekty inwestycyjne z zakresu odbudowy i rozwoju oraz realizacji zadań gospodarczych. Ze względu na fakt, iż projekty te są rozpatrywane w powiązaniu m. in. z planami rozwojowymi samorządów, JST również mogą korzystać z kredytów i pożyczek udzielanych na zasadach preferencyjnych za pośrednictwem BGK i Banku BOŚ 640. Warto też wymienić niektóre działania B a n k u G o s p o d a r s t w a K r a j o w e g o, które będąc programami rządowymi 641, mają dość specyficzny charakter i są w zasadzie dedykowane JST: - wykup wierzytelności wobec jednostek samorządowych oraz spółek komunalnych oferowany przez BGK, to produkt, którego celem jest zapewnienie finansowania wykonawców inwestycji z zakresu gospodarki komunalnej, a także finansowania sprzedaży i dostawy towarów lub wykonywania usług dla jednostek samorządu terytorialnego lub spółek komunalnych. To działanie polega na zawarciu przez BGK i wykonawców inwestycji Umowy o wykup wierzytelności lub zawarciu trójstronnej Umowy o wykup wierzytelności pomiędzy BGK, wykonawcami inwestycji i dłużnikiem. Po zawarciu Umowy o wykup wierzytelności BGK staje się wierzycielem dłużnika. W przypadku wykupu wierzytelności dotyczących 638 Por.: M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 218; P. Jakubowski, Kredyty dla gmin op. cit. 639 Por.: Bank Światowy, za ZUS.pl/default.asp?p=2&id=689 (odczyt ); M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str Por.: M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 218; szerzej zob.: P. Jakubowski, Kredyty dla gmin op. cit.; W. Dziemianowicz, M. Herbst, Poland, w Local Government and Economic Development, praca zbiorowa, pod red. S. Ĉapková, wyd. Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest 2005, str O działaniach kredytowych BGK (jako tzw. pośrednika banków międzynarodowych) już była mowa. 137

138 przedsięwzięć inwestycyjnych, dopuszcza się możliwość wykupu wierzytelności wynikających z nie zakończonych zadań inwestycyjnych 642 ; - wsparcie finansowe z Funduszu Dopłat celem tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych dotyczy następujących inwestorów: gminy i związki międzygminne (otrzymują wsparcie na realizacje przedsięwzięć polegających na tworzeniu lokali socjalnych, noclegowni, domów dla bezdomnych i mieszkań chronionych), powiaty (otrzymują wsparcie na realizacje przedsięwzięć polegających na tworzeniu lokali mieszkalnych służących wykonywaniu zadań z zakresu pomocy społecznej w formie mieszkań chronionych) itd program dopłat do oprocentowania kredytów bankowych udzielonych na usuwanie skutków powodzi, osuwisk ziemnych i huraganów: BGK stosuje dopłaty ze środków budżetowych do oprocentowania kredytów udzielonych gminom na usuwanie skutków powodzi począwszy od lipca 1997 roku do dziś. W szczególności w rachubę wchodzą kredyty z dopłatami do oprocentowania przeznaczone na budowę lub zakup mieszkań komunalnych dla osób, które w wyniku powodzi utraciły lokal mieszkalny lub budynek mieszkalny i nie mają możliwości ich odbudowy z własnych środków pożyczki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich : w szczególności JST mogą otrzymać środki z budżetu państwa w formie niskooprocentowanej pożyczki udzielanej przez BGK (do wysokości udziału środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych ponoszonych na realizację projektów w ramach niektórych działań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata : w rachubę wchodzi odnowa i rozwój wsi, podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej, wdrażanie lokalnych strategii rozwoju, wdrażanie projektów współpracy, funkcjonowanie lokalnej grupy działania, nabywanie umiejętności i aktywizacja 645 itd. Z różnorakich ofert B a n k u O c h r o n y Ś r o d o w i s k a (BOŚ) warto wyróżnić Kredyt z Dobrą Energią oraz Europejską Ofertę: - z Kredytu z Dobrą Energią mogą przede wszystkim korzystać JST i spółki komunalne celem realizacji przedsięwzięć z zakresu wykorzystania odnawialnych źródeł energii, z przeznaczeniem na a) finansowanie projektów polegających na budowie biogazowni, farm wiatrowych, instalacji energetycznego wykorzystania biomasy, innych projektów z zakresu energetyki odnawialnej oraz b) pokrycie zobowiązań podatkowych z tytułu podatku VAT związanego z projektem i sfinansowaniem zapotrzebowania na kapitał obrotowy projektu) 646 ; - Europejska Oferta proponuje m. in. samorządom udzielenie promesy kredytowej potwierdzającej źródła finansowania projektu zgłaszanego do dofinansowania ze środków UE, kredyt pomostowy udzielany na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji współfinansowanych ze środków europejskich, kredyt uzupełniający udzielany na pokrycie części kosztów, które nie zostaną zakwalifikowane do finansowania ze środków europejskich, kredyt Technologiczny przyznawany na sfinansowanie inwestycji technologicznych, polegających na wdrożeniu nowych technologii, stosowanych na świecie krócej niż 5 lat, bezpłatną ocenę 642 Por.: Wykup wierzytelności wobec jednostek samorządu terytorialnego oraz spółek komunalnych, za bgk.com.pl/wykupwierzytelnosci-wobec-jednostek-samorzadu-terytorialnego-oraz-spolek-komunalnych (odczyt ) 643 Por.: Wsparcie finansowe z Funduszu Dopłat, za bgk.com.pl/program-wsparcia-budownictwa-socjalnego-ze-srodkow-funduszudoplat/zasady-funkcjonowania-programu-dla-wnioskow-edycji-2007-i-2008-roku-oraz-edycji-wiosennej-2009-roku (odczyt ) 644 Por.: Program dopłat do oprocentowania kredytów bankowych udzielonych na usuwanie skutków powodzi, osuwisk ziemnych i huraganów, za bgk.com.pl/program-doplat-do-oprocentowania-kredytow-bankowych-udzielonych-na-usuwanie-skutkow-powodzi-- osuwisk-ziemnych-i-huraganow (odczyt ) 645 Por.: Pożyczki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich , za bgk.com.pl/prow (odczyt ) 646 Kredyt z Dobrą Energią, za bosbank.pl/index.php?page=3302 (odczyt ) 138

139 możliwości dofinansowania ze środków europejskich oraz specjalistyczne doradztwo współpracujących z bankiem firm doradczych; w tym przypadku w rachubę wchodzą inwestycje, projekty badawcze i innowacyjne, usługi doradcze i szkoleniowe, rozwój rynku pracy i kapitału ludzkiego i inne projekty kwalifikujące się do dofinansowanie w programach europejskich. 647 Niemniej ważne również dla samorządów województwa świętokrzyskiego są możliwości finansowania preferencyjnego, które udzielają Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOSiGW) oraz Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnoprawnych (PFRON). NFOSiGW i współpracujące z nim wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, poprzez finansowanie inwestycji w tym zakresie, są najistotniejszymi instytucjami realizującymi politykę ekologiczną w Polsce. Gminy, powiaty i województwa w ramach pomocy od tych podmiotów mogą korzystać z: pożyczek preferencyjnych (z możliwością częściowego umorzenia), pożyczek płatniczych, kredytów preferencyjnych udzielanych ze środków Narodowego Funduszu przez banki w ramach linii kredytowych, dopłat do oprocentowania preferencyjnych kredytów i pożyczek. Dodatkowym obszarem wsparcia beneficjentów przez NFOŚiGW są także środki bezzwrotne przekazywane w postaci dotacji [ ]. Preferencyjny charakter pożyczek z NFOŚiGW wynika głównie z atrakcyjnej stopy procentowej. Jej wielkość ustalana jest w odniesieniu do stopy redyskontowej NBP i waha się w zależności od charakteru podmiotu ubiegającego się o wsparcie oraz przeznaczenia środków od 0,1 do 0,7 tej stopy 648. W w/w zakresie: - priorytetowymi są następujące programy: ochrona wód, gospodarka wodna, ochrona ziemi, geologia i górnictwo, opracowanie programów ochrony powietrza, system Zielonych Inwestycji GIS, efektywne wykorzystanie energii, Inteligentne Sieci Energetyczne ISE, ochrona przyrody, edukacja ekologiczna, wspieranie projektów i inwestycji poza granicami kraju, przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska z likwidacją ich skutków itd. 649 ; - istotne znaczenie dla samorządów ma bezzwrotna pomoc finansowa dla Polski w postaci dwóch instrumentów: a) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) oraz b) Norweskiego Mechanizmu Finansowego (tzw. f u n d u s z e n o r w e s k i e ) - pomoc ta pochodzi z trzech krajów Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), będących zarazem członkami EOG, czyli Norwegii, Islandii i Liechtensteinu. Ściśle zdefiniowane obszary priorytetowe w tym przypadku obejmują: ochronę środowiska, promowanie zrównoważonego rozwoju poprzez lepsze wykorzystanie i zarządzanie zasobami, ochronę kulturowego dziedzictwa europejskiego, w tym transport publiczny i odnowa miast, rozwój zasobów ludzkich poprzez m.in. promowanie wykształcenia i szkoleń, wzmacnianie w samorządzie i jego instytucjach potencjału z zakresu administracji lub służby publicznej, a także wzmacnianie wspierających go procesów demokratycznych, opieka zdrowotna i opieka nad dzieckiem, badania naukowe, polityka regionalna oraz działania trans graniczne itd. 650 Podsumowując ogólną charakterystykę kredytów i pożyczek preferencyjnych dla samorządów (i to na płaszczyźnie stymulowania inwestycji jedynie w wybranych obszarach), warto wyodrębnić klika czynników wskazujących zarówno za ich zasadność, jak i na związane z tym niebezpieczeństwa 651. Bezsporne jest pozytywne znaczenie kredytów i pożyczek preferencyjnych oraz w/w programów wspierających źródła finansowania JST. Są to pozytywne stymulatory sprawnego funkcjonowania samorządów. W. Misterek jednak zwraca uwagę na bardzo istotne zjawisko: często niewidoczny problem 647 Europejska oferta, za bosbank.pl/?page=oferta_europejska_samorzady (odczyt ) 648 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Por.: Programy priorytetowe, za www2.nfosigw.gov.pl/srodki-krajowe/programy-priorytetowe (odczyt ) 650 Por.: Środki norweskie, nfosigw.gov.pl/srodki-norweskie (odczyt ) 651 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str

140 tkwi w tym, iż w przypadku tego typu instrumentów, możemy mówić o efekcie wypierania. Obszary preferowane przez państwo we wspomnianych wyżej programach przejmują znaczną część aktywności inwestycyjnej samorządów. Tym samym w pozostałych sferach funkcjonowania gmin, powiatów i województw następuje ograniczenie działalności inwestycyjnej. Jednostki samorządowe nie generują bowiem znaczących wolnych środków finansowych na późniejszą obsługę zadłużenia, co powoduje konieczność wyboru pojedynczych projektów. Dodatkowo ustawowe limity zadłużenia wzmacniają opisaną sytuację. Konieczna jest więc szczególna kontrola obszarów podlegających wsparciu przez instytucje państwowe w postaci preferencji kredytowych. Wspomagane powinny być wyłącznie te obszary, dla których mechanizmy rynkowe nie wytworzą wystarczającej ilości projektów inwestycyjnych. Taka sytuacja ma miejsce np. w przypadku ochrony środowiska, modernizacji obszarów zacofanych gospodarczo i o wysokim bezrobociu lub w przypadku wsparcia strukturalnego rolnictwa. Dodatkowo aktywizacja działalności inwestycyjnej może następować w sektorach kluczowych dla rozwoju państwa, takich jak mieszkalnictwo czy infrastruktura drogowa OBLIGACJE KOMUNALNE JAKO ŹRÓDŁO DŁUGOTERMINOWEGO KAPITAŁU OBCEGO (Z ELEMENTAMI LEASINGU I FAKTORINGU) Kolejnym instrumentem ewentualnego wsparcia finansowego w zakresie realizacji zadań samorządów województwa świętokrzyskiego są obligacje komunalne. Ustawowa definicja obligacji mówi, iż jest ona papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia 653. Zgodnie też z tą samą ustawą obligacje (czyli o b l i g a c j e k o m u n a l n e ) mogą emitować również jednostki samorządu terytorialnego, a także związki tych jednostek (oraz miasto stołeczne Warszawa) 654. Obligacje komunalne należą do tzw. nieskarbowych papierów dłużnych i emitowane są przez JST (czy też ich spółki) celem pozyskania środków finansowych bezpośrednio z rynku pieniężnego. Są one emitowane w złotych czy też innej walucie, zaś terminy emisji wynoszą od miesiąca do kilku lat 655. W zasadzie są to serie obligacji sprzedawane w ramach tzw. Programów Emisji, sprzedaż których na rynku pierwotnym odbywa się za pośrednictwem banku-emitenta emisji w/w papierów dłużnych. Na rynku 652 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Art. 4, Ustawa o obligacjach z dnia 29 czerwca 1995 r., Dz. U. z 2001 nr 120 poz Art. 2, Ustawa o obligacjach z op. cit.; por. też: M. Mosiołek, Obligacje komunalne w jednostkach samorządu terytorialnego, w Dziennik Gazeta Prawna z dnia Ze względu na fakt, iż kwestia emisji obligacji komunalnych nie jest celem naszej publikacji, niżej przedstawiamy tylko schematyczny obraz obowiązującego harmonogramu przeprowadzenia ich emisji: Źródło: Ł. Sobiech, Obligacje komunalne samorządu terytorialnego, GP z dnai , za samorzad.infor.pl/temat_dnia/artykuly/387375,obligacje_komunalne_samorzadu_terytorialnego.html (odczyt ); por. też: Emisja Obligacji Komunalnych, za bankmillennium.pl/static-content/pl/schemat-emisjaobligacji-big-pl_ gif (odczyt ) 140

141 wtórnym zaś kupno lub sprzedaż realizowane są przeważnie za pośrednictwem banku-agenta 656 emisji albo bezpośrednio między podmiotami. Samorządy gminne najczęściej emitują obligacje z terminem wykupu od trzech do dziesięciu lat, wszak jest też możliwość sprzedaży w/w obligacji zanim nastąpi termin ich wykupu na rynku wtórnym. Warto też podkreślić, iż dużą część wartości rynku obligacji komunalnych stanowią papiery emitowane w trybie oferty niepublicznej, a obrotem wtórnym zajmują się raczej (choć nie zawsze) te same banki, które organizują emisje 657. Wtórny rynek obrotu obligacjami komunalnymi odbywa się w Polsce na rynku giełdowym Catalyst, który jest stosunkowo nowym tworem (jako system autoryzacji i obrotu dłużnymi instrumentami finansowymi) i został zorganizowany w 2009 r. oraz jest prowadzonym przez Giełdę Papierów Wartościowych i jej spółkę zależną BondSpot 658. Ustawa o obligacjach wyraźnie definiuje zawartość obligacji, czyli z czego ma się ona składać 659. Obligacja powinna w szczególności zawierać: - powołanie podstawy prawnej emisji, - nazwę i siedzibę emitenta, miejsce i numer wpisu do właściwego rejestru albo wskazanie JST, związku tych jednostek będących emitentem, - nazwę obligacji i cel jej wyemitowania (jeżeli jest on określony), - wartość nominalną 660 i numer kolejny obligacji, - opis świadczeń emitenta, ze wskazaniem w szczególności wysokości tych świadczeń lub sposobu ich ustalania, terminów, sposobów i miejsc ich spełniania, - oznaczenie obligatariusza (jeśli obligacja jest imienna), - ewentualny zakaz lub ograniczenie zbywania obligacji imiennej, - datę, od której nalicza się oprocentowanie, wysokość oprocentowania, terminy jego wypłaty i miejsce płatności (jeśli warunki emisji przewidują oprocentowanie), oraz warunki wykupu, - zakres i formę zabezpieczenia albo informację o jego braku, - miejsce i datę wystawienia obligacji, - podpisy osób uprawnionych do zaciągania zobowiązań w imieniu emitenta, przy czym podpisy te mogą być odtwarzane sposobem mechanicznym Rolę agenta emisji w zasadzie przyjmują banki lub firmy konsultingowe W imieniu emitenta obligacji agent emisji może między innymi: o p r a c o w a ć dokument emisyjny oraz wzory obligacji, umów, regulaminów itp., p r z e d s t a w i ć sposób przeprowadzenia oferty, z uwzględnieniem podziału emisji na serie i podział czasowy przedsięwzięcia, d o t r z e ć do możliwie szerokiego grona inwestorów instytucjonalnych (zarówno krajowych jak i zagranicznych), p r o w a d z i ć spotkania informacyjne z potencjalnymi nabywcami obligacji (road show), z o r g a n i z o w a ć emisję i sprzedaż obligacji na rynku pierwotnym wraz z ewentualnym gwarantowaniem zamknięcia emisji, d o k o n a ć rozliczenia transakcji, p r o w a d z i ć procedury wypłaty odsetek i wykupu obligacji, z o r g a n i z o w a ć obrót obligacjami na rynku wtórnym itd. (por.: M. Okniński, Jak samorząd terytorialny może finansować inwestycje z emisji obligacji komunalnych, w Dziennik Gazeta Prawna z dnia , za GazetaPrawna.pl/drukowanie/ (odczyt ) 657 Por.: Obligacje komunalne w Polsce, w Zeszyty BRE Bank CASE, praca zbiorowa pod red. E. Balcerowicz, nr 84/2006; Przewodnik lda potencjalnych emitentów. Obligacja komunalne na Catalyst, wyd. Giełda Papierów Wartościowych, Warszawa 2010; M. Mosiołek, Obligacje komunalne w op. cit. 658 Por.: K. Krasuski, Catalyst może się udać, w Rzeczpospolita z dnia , za rp.pl/artykul/211863,368101_catalyst_moze_sie_udac.html (odczyt ); Przewodnik lda potencjalnych emitentów. Obligacja op. cit. 659 Por.: Art. 5, Ustawa o obligacjach z op. cit.; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 222; M. Okniński, Jak samorząd terytorialny może finansować inwestycje z emisji obligacji komunalnych, w Gazeta Prawna, , za prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/500323,jak_samorzad_terytorialny_moze_finansowac_inwestycje_z_emisji_obligacji_komunalnych.html (odczyt ) 660 W stosunku do obligacji wyróżnia się wartość nominalną, emisyjną i rynkową obligacji. Wartość nominalna obligacji to wielkość wyszczególniona w obligacji określająca kwotę, którą zobowiązuje się wypłacić emitent po upływie terminu wykupu; jest to wartość zwrotu pożyczonego w ten sposób kapkału; od wartości nominalnej naliczane są odsetki. Cena emisyjna obligacji to cena, po której emitent sprzedaje obligacje na pierwotnym rynku kapitałowym. Na ogół emitenci starają się określić cenę emisyjną na niższym poziomie niż wynikałoby to z koniunktury rynkowej, uwzględniając pewien upływ czasu od sprzedaży emisji do momentu wprowadzenia jej do obrotu (zamrożenie kapitału). Cena rynkowa obligacji to wartość określona przez popyt i podaż oraz koniunkturę rynkową; jest ona rzeczywistą wyceną obligacji (M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 222). 141

142 W literaturze przedmiotu są pewne rozbieżności co do wad i zalet obligacji komunalnych (nawet w terminologii np. z a l e t y, czy f u n k c j e itd.) 662, jednak co do pewnych cech pozytywnych autorzy są zgodni. Skatalogowania tych właściwości można dokonać wedle różnych kryteriów (dochodowość, pewność zysku itd.). Na potrzeby tego opracowania wybierzemy tradycyjny podział na kilka pozytywnych i negatywnych wpływów na ich tzw. zbywalność i na finanse samorządu (z perspektywy samorządów terytorialnych i obligatariuszy). P o z y t y w n e d l a s a m o r z ą d u : A. Jak wynika z materiału badawczego (m. in. ankiety, wywiady pogłębione itd.) samorządy są przekonane (i z pewnością mają rację), iż w szczególności niepubliczna emisja obligacji jest szybkim i stosunkowo niedrogim sposobem pozyskania środków od banku prowadzącego ich rachunek bieżący. Środki z emisji są do dyspozycji samorządów natychmiast po emisji. JST emitent dzięki emisji pozyskuje określony kapitał, którym może rozporządzać. Innymi słowy, emisja obligacji komunalnych pozwala na pozyskanie środków w zamian za niższe oprocentowanie. Wynika to z faktu, iż nabywcy obligacji po prostu pożyczają taniej niż banki, bowiem emitent obligacji (w naszym przypadku samorząd) pożycza bezpośrednio u inwestorów, minimalizując koszty pozyskania kapitału co najmniej o część oprocentowania bankowego, który bank musi zapłacić (np. swoim klientom), żeby zgromadzić odpowiednie środki finansowe 663. Ponadto, istotnym argumentem pozwalającym na oferowanie obligatariuszom niższego niż koszt kredytu kuponu odsetkowego, jest także łatwa zbywalność tego instrumentu. Stworzenie odpowiedniego rynku wtórnego pozwala bowiem na ograniczenie inwestorom ryzyka płynności. Niższe ryzyko gwarantuje znaczne zainteresowanie obligacją na rynku pomimo jej niższej rentowności 664. B. W przypadku zaciągania kredytu zarówno komercyjnego, jak i preferencyjnego, banki starają się przedsięwziąć odpowiednie środki ostrożności, aby maksymalnie ograniczać własne ryzyko. W przypadku biednych i już zadłużonych samorządów z niższym ratingem te środki mogą być bardzo kosztowne (tzw. zabezpieczenia prawne rzeczowe - np. hipoteka, blokada środków na rachunku bankowym itd.). Emisja obligacji eliminuje ten problem, ponieważ w rzeczywistości na rynku dominują tzw. emisje niezabezpieczone. Obligacje należą do kategorii zobowiązań niezabezpieczonych. Poza tym, w praktyce od banków wymaga się nadzoru nad celowym wykorzystaniem kredytu, zaś przy emisji obligacji nie ma takiego wymogu. Co więcej, istnieje rzeczywista możliwość skutecznego dochodzenia przez obligatariusza roszczeń wynikających z obligacji na drodze postępowania sądowego 665. C. Emisja obligacji daje możliwość (poza oprocentowaniem), oferować potencjalnym inwestorom inne świadczenia, a nawet i uprawnienia, które gwarantują minimalizację oprocentowania 661 Do obligacji dołącza się arkusz kuponowy oprocentowania, jeśli warunki emisji to przewidują, oraz arkusz wykupu obligacji (por.: Art. 5, Ustawa o obligacjach z op. cit.) 662 Szerzej zob.: J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; M. Mosiołek, Obligacje komunalne w jednostkach op. cit.; Przewodnik dla potencjalnych emitentów. Obligacje komunalne na Catalyst, wyd. Giełda Papierów Wartościowych, Warszawa 2010, str ; M. Jastrzębska, Finanse op. cit. itd. 663 Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 103; M. Mosiołek, Obligacje komunalne op. cit.; J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str. 57; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str ; Przewodnik dla potencjalnych op. cit., str ; L. Lipiec-Warzecha, Funkcje obligacji, w BDO Spółki Giełdowe nr 6 / 19 / Czerwiec 2010, za spolkigieldowe.bdo.pl/biuletyn/62/prawo-i-orzecznictwo/funkcje-obligacji.html (odczyt ) itd. 664 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Por.: M. Mosiołek, Obligacje komunalne op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 103; J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str. 57; L. Lipiec-Warzecha, Funkcje obligacji op. cit.; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str ; Przewodnik dla potencjalnych op. cit., str itd. 142

143 obligacji. Możliwość ustalenia innego niż pieniężny sposobu wykupu obligacji, wpływa pozytywnie na zdolność kredytową emitenta i jednocześnie pobudza zainteresowanie wierzycieli daną emisją. Dzięki dodatkowym świadczeniom o charakterze niepieniężnym można konstruować emisję pod określone preferencje inwestorów, wykorzystując wiele instrumentów hybrydowych, takich jak: obligacje zamienne na akcje 666, obligacje przychodowe, czy też obligacje mieszkaniowe 667. Wedle M. Jastrzębskiej pewnej grupie inwestorów przyznaje się określone (dodatkowe) prawa, zaś spłata zobowiązań następuje m. in. przez świadczenia niepieniężne (otrzymanie prawa własności do mieszkania, udział w przedsięwzięciach JST na korzystnych warunkach itd.) 668. D. Charakterystycznym objawem emisji obligacji jest cecha przyciągania kapitału. Samorząd a) pozyskuje kapitał na inwestycję i b) aktywuje przedsiębiorców do nowych inwestycji. Sama emisja działa m. in. jak gwarancja zapewnienia odpowiednich warunków inwestycyjnych. Nieraz jest to konieczny warunek rozwoju lokalnego, bowiem niektóre jednostki samorządowe, a w szczególności gminy, w swoich aktywach posiadają dużej wartości majątek, który ze względu na brak odpowiednio wyszkolonej kadry nie może być należycie zarządzany. W takiej sytuacji właściwa konstrukcja emisji pozwala na sprywatyzowanie posiadanego mienia, przy jednoczesnym zgromadzeniu funduszy inwestycyjnych 669. Otóż m. in. w przypadku obligacji zamiennych, występuje bardzo duża ewentualność, iż można pozyskać nawet inwestora strategicznego dla np. przedsiębiorstwa komunalnego, dokonując równolegle bezpiecznej i kontrolowanej restrukturyzacji tegoż przedsiębiorstwa. To z kolei może zadziałać jako bodziec rozwojowy (rozwój infrastruktury technicznej, społecznej itd.) 670, bowiem proces prywatyzacji składników mienia komunalnego nabiera tempa dzięki w/w obligacjom zamiennym oraz obligacjom z prawem pierwokupu (gdy istnieje możliwość wykupu akcji spółek komunalnych lub składników mienia komunalnego). Warto też przypomnieć, iż poza światem businessu, obligacje posiadają także funkcję mobilizowania obywateli na rzecz inicjatyw samorządowych 671, E. W przypadku emisji obligacji to raczej samorząd ustala warunki spłaty, które powinny być ukonstytuowane wedle zasad rynku. Nie oznacza to jednak, że z tego powodu obligacje stają się mniej elastyczne, niż kredyty (zaznaczmy, iż kredyt zawsze pozostaje w granicach umów bankowych). Rzecz w tym, iż możliwość kształtowania przez JST struktury terminów wykupu powoduje, iż obligacje wciąż zostają elastycznym źródłem finansowania 672. Elastyczność obligacji przejawia się przede wszystkim w swobodzie ustalenia terminu emisji, jak również w możliwości dopasowania terminów wykupu do możliwości budżetu O b l i g a c j e z a m i e n n e są rodzajem złożonych instrumentów finansowych, które posiadają składnik dłużny oraz element pochodny, czyli prawo do zamiany długu na udziały. 667 W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 224; L. Lipiec-Warzecha, Funkcje obligacji op. cit.; M. Mosiołek, Obligacje komunalne op. cit.; J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str. 57; Przewodnik dla potencjalnych op. cit., str itd. 669 Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 103; M. Mosiołek, Obligacje komunalne op. cit.; J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str. 57; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str ; C. Rudzka-Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek op. cit., str ; Przewodnik dla potencjalnych op. cit., str itd. 671 Por.: M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 103; M. Mosiołek, Obligacje komunalne op. cit.; B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit., str ; L. Lipiec-Warzecha, Funkcje obligacji op. cit.; J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str. 57; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str ; Przewodnik dla potencjalnych op. cit., str itd. 673 Przewodnik dla potencjalnych op. cit., str

144 F. W przypadku obligacji komunalnych występuje też dość długi okres zapadalności. W porównaniu z kredytami sytuacja wygląda następująco: emitując obligację, samorząd w praktyce zaciąga dług na znacznie dłuższy czas, niż w przypadku kredytu. Wydłużenie okresu spłaty długu umożliwia lepsze dopasowanie struktury i harmonogramu spłat do możliwości budżetu samorządów. W praktyce standardem są obligacje 7-10-letnie, choć ostatnio pojawiają się też obligacje kilkunastoletnie. Obligacje nie podlegają spłacie zaraz po emisji, zaś w ramach programu emisji emitowanych jest przeważnie kilka serii obligacji, z czego przypadające do spłaty najwcześniej są obligacje pięcioletnie. Oznacza to, że przez pierwsze co najmniej 4 lata po emisji samorząd musi pokrywać tylko koszty odsetek, zaś wykup kapitału nastąpi dopiero po 5 latach 674. Poza tym, emitowane zwykle w kilku transzach obligacje nie nastręczają później przy spłacie wielkich problemów - łatwiej jest spłacać kilka razy w ciągu roku relatywnie niewielką sumę niż całość zadłużenia za jednym razem 675. G. W przypadku emisji obligacji wybór jej organizatora emisji nie podlega przepisom ustawy o zamówieniach publicznych (nie dotyczy to wyboru banku kredytującego) 676. Innymi słowy mamy do czynienia z tzw. uproszczoną procedurą 677. Wyłączenie obowiązku stosowania się do tej ustawy powoduje, że a) emitent jest swobodny co do ustalania warunków emisji, b) nie jest ograniczony bardzo rygorystycznymi (a często nieuzasadnionymi) zasadami wyboru tzw. najlepszej oferty, c) nie grożą mu środki odwoławcze niezadowolonych oferentów 678. Nie powoduje to całkowitej tzw. samowolki, bowiem samorząd i tak przeprowadza określoną przez siebie procedurę konkursową zmierzającą do wyłonienia podmiotu oferującego najkorzystniejsze warunki 679. H. Niemniej ważnym są tzw. aspekty marketingowe (lub efekt promocyjny) związane z emisją obligacji. Gdy samorządy decydują się na emisję w obrocie publicznym, obligacje stają się poza źródłem finansowania działalności JST, również i korzystnym narzędziem marketingowym. W praktyce obligacje są traktowane jako nowoczesny instrument działań prorynkowych i zarządzania finansami 680. Właśnie na tym polega funkcja promocyjna obligacji komunalnych, która z kolei wynika z popularyzacji wspólnoty samorządowej i kształtowania jej wizerunku jako podmiotu innowacyjnego i aktywnie zarządzanego; finansowanie inwestycji samorządowych za pomocą obligacji może się przyczynić nie tylko do nagłośnienia tych inwestycji, ale również osiągnięć JST 681. I. Gdy porównujemy koszt obsługi kredytu i emisji obligacji, powinniśmy liczyć się z faktem, iż w przypadku obligacji odsetki płacone są zwykle raz do roku, co powoduje, że dla takiego samego oprocentowania nominalnego, efektywne koszty obsługi obligacji będą mniejsze niż w przypadku kredytu z odsetkami płaconymi np. co miesiąc lub co kwartał 682. Wynika to z 674 Por.: Przewodnik dla potencjalnych op. cit., str M. Mosiołek, Obligacje komunalne op. cit.; por. też: L. Lipiec-Warzecha, Funkcje obligacji op. cit. 676 Por.: Art. 4, Ustawa Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r., Dz. U. z 2010 nr 113 poz. 759 z późn. zm. 677 M. Mosiołek, Obligacje komunalne op. cit. 678 Szerzej zob.: A. Panek, Środki odwoławcze w Prawie zamówień publicznych, za amadeus.biz.pl/pl/%c5%9arodki_odwolawcze_w_prawie_zamowien_publicznych_/397 (odczyt ) 679 Por.: Przewodnik dla potencjalnych op. cit., str Por.: Przewodnik dla potencjalnych op. cit., str M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 224; por. też: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 105; C. Rudzka-Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek op. cit., str Szerzej zob.: K. Jajuga, Obligacje. Anatomia sukcesu. Instytucje i zasady funkcjonowania rynku kapitałowego, wyd. Komisja Nadzoru Finansowego, Warszawa 2006; K. Jajuga, Obligacje i akcje. Anatomia sukcesu. Instytucje i zasady funkcjonowania rynku kapitałowego, wyd. Komisja Nadzoru Finansowego, Warszawa 2009; C. Rudzka-Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek op. cit., str

145 uwzględnienia wartości pieniądza w czasie. Ponadto, nominalne oprocentowanie obligacji (i nie tylko komunalnych) zazwyczaj jest mniejsze (lub porównywalne) do oprocentowania kredytu komercyjnego 683. N e g a t y w n e d l a s a m o r z ą d u : A. Powyższe czynniki nigdy nie występują razem, co ogranicza ich efektywność 684, tylko w zależności od konkretnego przypadku (czyli w zależności od wielkości, charakteru inwestycji oraz kondycji finansowej JST itd.) można zdecydować się na wybór między obligacjami komunalnymi a kredytami lub pożyczkami. B. Mogą się pojawiać nieoczekiwane wydatki, które nie występują w przypadku pozyskiwania środków poprzez kredyt bankowy 685. Pojawia się też kwestia nieco złożonej i długiej procedury emisyjnej oraz problem podatności na wahania rynkowych stóp procentowych. C. Mamy do czynienia też z wysokimi kosztami i warunkami formalnymi wejścia na publiczny rynek (rating, doradztwo, koszty notowań). Ponadto, trzeba też liczyć się z koniecznością odpowiedniego zagospodarowania nadwyżek przychodów z emisji obligacji, tak by nie dochodziło do negatywnego arbitrażu 686. D. Samorząd powinien też przygotować się do jednorazowego wykupu obligacji, co wiąże się z koniecznością zapewnienia dużych środków na określony moment wykupu. Więc mogą też w rachubę wchodzić problemy z ewentualnym zabezpieczeniem emisji czy wcześniejszym wykupem wyemitowanych obligacji 687. P o z y t y w n e d l a o b l i g a t a r i u s z y 688 : A. Samorząd nie może zbankrutować (zgodnie z regulacjami prawnymi nie może być postawionay w stan upadłości), zaś JST ma znaczący majątek trwały, co w sumie daje możliwość ustanowienia zabezpieczenia dla obligatariuszy. B. Mimo różnych dyskusji praktyków (samorządowców) i teoretyków, samorząd ma zagwarantowaną prawnie sporą niezależność ekonomiczną, która wynika z szerokiej i zróżnicowanej bazy dochodowej. Poza tym, jako emitent, prowadzi jawną gospodarkę finansową (i obowiązek jawności warunków emisji), a więc zarządzanie finansami JST ma charakter publiczny, co zapewnia przejrzystość mechanizmów decyzyjnych i kontrolnych.\ C. Obligacje komunalne mogą przyznawać obligatariuszowi prawo do zaspokojenia roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami gminy z całości albo części majątku przedsięwzięcia, które zostały sfinansowane ze środków uzyskanych z ich emisji, jak również z całości albo z części przychodów z innych przedsięwzięć gminy. 683 Przewodnik dla potencjalnych op. cit., str W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str Istota negatywnego arbitrażu w gruncie rzeczy polega na tym, iż JST nie potrafi dostosować przepływów finansowych wynikających z zaciągniętego długu do swoich potrzeb finansowych. Z tego powodu powstaje konieczność ograniczenia wydatków na zadania bieżące i inwestycyjne (szerzej zob.: Negative Arbitrage, za investopedia.com/terms/n/negativearbitrage.asp#axzz21i0uykkj, odczyt ; M. Jastrzębska, Zarządzanie długiem jednostek samorządu terytorialnego, wyd. Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2009 r., str. 32) 687 Por.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 103; M. Mosiołek, Obligacje komunalne op. cit.; J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str. 57; C. Rudzka-Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek op. cit., str ; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str ; B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit., str ; Przewodnik dla potencjalnych op. cit., str ; L. Lipiec-Warzecha, Funkcje obligacji op. cit. itd. 688 Szerzej zob.: W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 103; M. Mosiołek, Obligacje komunalne op. cit.; J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str. 57; L. Lipiec-Warzecha, Funkcje obligacji op. cit.; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str ; Przewodnik dla potencjalnych op. cit., str ; C. Rudzka-Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek op. cit., str itd. 145

146 D. Inwestor ma możliwość stosunkowo bezpiecznej lokaty wolnych środków, zaś bank-agent emisji, pośrednicząc w zdobyciu funduszy dla samorządu, praktycznie nie ponosi ryzyka utraty środków (co nie jest rzadkie w przypadku kredytu). Taki stan rzeczy powoduje pobieranie niższej prowizji, zwłaszcza, że stwarza to szansę do rozszerzania współpracy pomiędzy bankiem i samorządem, N e g a t y w n e d l a o b l i g a t a r i u s z y 689 : A. Nie można wykluczyć, iż samorząd-emitent może być niewypłacalny, a więc mogą się pojawić trudności z wyegzekwowaniem należności przez obligatariuszy. B. Występuje niska płynność majątku trwałego, co oznacza trudności w zbywaniu składników majątku JST, gdyż majątek JST jest podstawą wykonywania przez nią zadań, a ponadto, samorząd w znacznym stopniu jest uzależniony od decyzji centralnych w zakresie przyznanych źródeł dochodów. C. Samorząd ma ograniczoną możliwość manewrowania wydatkami, co wynika ze złożoności funkcji pełnionych przez JST jako podmiotu p u b l i c z n o p r a w n e g o (ma do wykonania określone zadania publiczne) i podmiotu g o s p o d a r c z e g o (w ograniczonym prawnie zakresie prowadzi działalność gospodarczą - dotyczy głównie gmin), D. Jawna gospodarka finansowa jest mimo wszystko bardzo biurokratyczna i z tego powodu mogą się pojawić czynniki czasochłonne oraz, co jest najgorszym scenariuszem, upolitycznione. W literaturze przedmiotu 690 trudno znaleźć ujednolicone kryteria co do rodzaju obligacji, jednak tutaj panuje znacznie większa zgoda, niż w przypadku wad i zalet. Warto też dodać, iż poniższe podziały mają raczej umowny charakter i mogą zostać różnie skatalogowane. Jednym z kryteriów podziału obligacji może być s p o s ó b o z n a c z e n i a o b l i g a t a r i u s z a, czyli: obligacje imienne wystawiane są na konkretną osobę, zaś jeśli chcemy przenieść wynikające z nich prawa, trzeba zrobić to w formie przelewu połączonego z wydaniem dokumentu. obligacje na okaziciela mogą być przenoszone poprzez samo wydanie ich nabywcy przez zbywcę. Obligacje imienne są trudniejsze w obrocie (tym bardziej, że emitent może ograniczyć lub wyłączyć możliwość zbywania obligacji imiennych) i z tego powodu niezbyt chętnie są przyjmowane przez inwestorów. Obligacje na okaziciela zaś nie powodują szczególnych kłopotów. W praktyce emitowane obligacje komunalne w Polsce są w zasadzie na okaziciela: czym łatwiej będą one zbywalne, tym większe są szanse na lepsze zyski dla samorządów 691. Uzasadnienie dla stosowania obligacji imiennych pojawia się w sytuacji, w której z obligacjami związane byłoby określonego rodzaju dodatkowe świadczenie (np. uprzywilejowanie w wykupie gruntu czy mieszkania), a emitent nie chciałby uprzywilejowywać innych osób niż konkretnie wskazane, np. dotychczasowych najemców, czy dzierżawców Szerzej zob.: M. Mosiołek, Obligacje komunalne w op. cit.; B. Kołaczkowski, M. Ratajczyk, Gospodarka finansowa op. cit., str ; C. Rudzka-Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek op. cit., str ; L. Lipiec-Warzecha, Funkcje obligacji op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit., str. 103;. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności op. cit., str. 57; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str ; Przewodnik dla potencjalnych op. cit., str itd. 690 M. Jastrzębska, Finanse op. cit.; Rodzaje obligacji, za GPWcatalyst.pl/1277#top (odczyt ); Ustawa o obligacjach z op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; M. Mosiołek, Obligacje komunalne w op. cit.; L. Lipiec-Warzecha, Funkcje obligacji op. cit.; Obligacje komunalne w op. cit.; C. Rudzka-Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek op. cit., str ; Przewodnik dla potencjalnych op. cit. itd. 691 M. Jastrzębska, Finanse op. cit.; Rodzaje obligacji op. cit.; L. Lipiec-Warzecha, Funkcje obligacji op. cit.; Obligacje komunalne w op. cit.; Przewodnik dla potencjalnych op. cit. itd. 692 Rodzaje obligacji, op. cit. 146

147 Kolejne kryterium, z perspektywy p r z e d m i o t u z o b o w i ą z a n i a p r a w wynikających z obligacji, dzieli obligacje na n i o s ą c e w s o b i e w i e r z y t e l n o ś c i p i e n i ę ż n e, ś w i a d c z e n i e n i e p i e n i ę ż n e o r a z m i e s z a n e. Poza niektórymi wyjątkami, obligacje komunalne w Polsce są obligacjami ze ś w i a d c z e n i a m i p i e n i ę ż n y m i 693. Czyli: wierzytelność pieniężna oznacza, iż trzeba zapłacić należność główną lub odsetki dokładnie w sposób i w terminach określonych w warunkach emisji; świadczenia niepieniężne mogą być zastosowane przez samorządy (bonifikaty przy wykupie mieszkania, ulgi i zniżki w opłatach za usługi świadczone przez samorząd albo jej spółkę komunalną, prawo pierwszeństwa do objęcia w przyszłości akcji spółki komunalnej, która może być emitentem obligacji itd.) 694. Następne kryterium opiera się na zasadzie lokalizacji miejsca powstania obligacji, czyli chodzi o: emisję obligacji krajowych (emitowane w kraju samorządu i wystawiane w walucie krajowej), emisję obligacji zagranicznych (emitowane poza granicami kraju lokalizacji emitenta) najczęściej spotkane w formie euroobligacji 695. Ta ostatnia forma obligacji w Polsce jeszcze nie jest popularna i prawdopodobnie w najbliższym czasie nie będzie (przynajmniej na to wskazują doświadczenia naszych sąsiadów Czech, Słowacji itd.). Dość popularną formą jest podział obligacji na a k t y w n e i p a s y w n e w e d l e c e l u i c h e m i s j i : obligacje aktywne można też nazwać czynne, ponieważ służą gromadzeniu nowych środków finansowych, ale koniecznie na konkretne cele określone przez emitenta w warunkach emisji; innymi słowy, pozwalają zdobyć środki finansowe na nowe przedsięwzięcia, obligacje pasywne mają charakter uzupełniający, bowiem służą finansowaniu (restrukturyzacji) już istniejących zobowiązań 696. Z perspektywy s p o s o b u o p r o c e n t o w a n i a o b l i g a c j i można je podzielić na obligacje o stałym oprocentowaniu, które, jak sama nazwa mówi, przynoszą obligatariuszom jednakowe dochody z odsetek w ustalonych terminach przez cały okres do ich wykupu; obligacje o zerowym oprocentowaniu nie stanowią obiektu szczególnego zainteresowania; obligacje o zmiennym oprocentowaniu są obecnie emitowane w oparciu o określony rodzaj stawki bazowej. Najczęściej jako stawka bazowa stosowany jest WIBOR 697, do którego dodawana jest marża. Wysokość marży zróżnicowana jest w zależności od a) okresu wykupu obligacji (dłuższy termin powoduje większą marżę), b) oceny ryzyka finansowego związanego z danym emitentem (w zasadzie emisje dużych miast mają niższe marże niż emisje mniejszych). Regułą jest roczny okres odsetkowy, choć nie istnieją prawne przeszkody dla ustalenia okresów krótszych. Jednak warto tutaj podkreślić, iż krótsze okresy odsetkowe mogą bardziej uwrażliwić obligacje na pewne procesy zachodzące na rynku kapitałowym (np. zmiany stawek bazowych), co może mieć zarówno swoje zalety, jak i wady Rodzaje obligacji, op. cit.; M. Mosiołek, Obligacje komunalne w op. cit.; L. Lipiec-Warzecha, Funkcje obligacji op. cit.; Przewodnik dla potencjalnych op. cit. itd. 694 Por.: M. Jastrzębska, Finanse op. cit.; Rodzaje obligacji op. cit.; L. Lipiec-Warzecha, Funkcje obligacji op. cit. 695 Rodzaje obligacji op. cit.; M. Jastrzębska, Finanse op. cit. 696 Szerzej zob.: Rodzaje obligacji op. cit.; M. Jastrzębska, Finanse op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; M. Mosiołek, Obligacje komunalne w op. cit.; C. Rudzka-Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek op. cit., str ; Przewodnik dla potencjalnych op. cit. itd. 697 W I B O R, to skrót z angielskiego: Warsaw Interbank Offered Rate, czyli chodzi o wysokość oprocentowania kredytów na polskim rynku międzybankowym. 698 Por.: S. Huczek, Obligacje komunalne na rynku CATALYST, wyd. Giełda Papierów Wartościowych, Warszawa 2009, str. 8; M. Jastrzębska, Finanse op. cit.; Rodzaje obligacji op. cit. 147

148 Ze względu na t e r m i n w y k u p u obligacje można podzielić na: krótkoterminowe: te obligacje mają termin wykupu do jednego roku (samorządy wykorzystują je najczęściej w celach finansowania przejściowego deficytu budżetu), średnioterminowe: na ich wykup trzeba będzie czekać od 1 roku do 5 lat, długoterminowe: są to obligacje o dłuższym niż 5 lat terminie wykupu. W gruncie rzeczy obligacje komunalne są emitowane w ramach programu emisji, czyli są podzielone na serie (lub transze) o zróżnicowanym terminie wykupu 699. Kryterium s t o p n i a z a b e z p i e c z e n i a dzieli obligacje na n i e z a b e z p i e c z o n e, c z ę ś c i o w o z a b e z p i e c z o n e oraz c a ł k o w i c i e z a b e z p i e c z o n e. W sumie emisje obligacji komunalnych w Polsce jak do tej pory były emisjami niezabezpieczonymi. Z perspektywy samorządów stwarza to pozytywną sytuację 700. Dla rynku kapitałowego wystarczającą gwarancją jest status prawny jednostek samorządu terytorialnego jako emitenta. Należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 8 ustawy o obligacjach, emitent odpowiada całym swoim majątkiem (obecnym i przyszłym) za zobowiązania z obligacji, a przecież jst posiadają prawnie zagwarantowane źródła dochodów 701. Wedle niektórych źródeł 702 bardzo istotnym podziałem obligacji jest podział ze względu na s p o s ó b e m i s j i. Podział ten występuje w postaci: oferty prywatnej: oferta kierowana jest do nie więcej niż 99 adresatów oferty publicznej: jak sama nazwa wskazuje, oferta jest dla każdego chętnego inwestora. Praktycznie wszystkie emisje obligacji komunalnych samorządów polskich przeprowadzane były w trybie oferty prywatnej, choć powoli pojawiają się też publiczne. Po nowelizacji ustawy o ofercie publicznej 703, przeprowadzanie tych ofert przez samorządy stało się nieco prostsze 704. Obligacje komunalne dzielą się także na z a m i e n n e i w y m i e n n e : ze względu na fakt, iż poprzednio już była mowa o obligacjach zamiennych, zaznaczmy tylko, iż o b l i g a c j e w y m i e n n e dają posiadaczowi prawo do wymiany obligacji na akcje zwykłe podmiotu innego niż emitent obligacji. Obligacje zamienne i obligacje wymienne mogą tylko emitować spółki komunalne (spółki akcyjne) 705. Ze względu na ź r ó d ł o p o c h o d z e n i a ś r o d k ó w f i n a n s o w y c h n a o b s ł u g ę o b l i g a c j i komunalnych można je podzielić na: obligacje ogólne w zasadzie obsługiwane są z dochodów budżetu danego samorządu, którego zabezpieczeniem i gwarancją jest cały majątek JST, a także wszystkie jego wpływy budżetowe. W przypadku tych obligacji cel, na jaki przeznaczone zostaną środki z emisji obligacji, nie jest istotny dla samej emisji. Jednak w obligacjach ogólnych cel wydania środków pozyskanych dzięki emisji jest wymagany przepisami prawa. Tak więc środki pozyskane dzięki tym emisjom też są przeznaczane na konkretny cel. Są one używane do realizacji niedochodowych 699 Szerzej zob.: Rodzaje obligacji op. cit.; M. Jastrzębska, Finanse op. cit.; Przewodnik dla potencjalnych op. cit.; S. Huczek, Obligacje komunalne op. cit. itd. 700 Por.: M. Jastrzębska, Finanse op. cit.; Rodzaje obligacji op. cit.; Ustawa o obligacjach z op. cit.; W. Misterek, Zewnętrzne źródła op. cit.; M. Mosiołek, Obligacje komunalne w op. cit.; L. Lipiec-Warzecha, Funkcje obligacji op. cit.; Obligacje komunalne w op. cit.; C. Rudzka-Lorenz, J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek op. cit., str ; Przewodnik dla potencjalnych op. cit. itd. 701 Rodzaje obligacji op. cit.; 702 S. Huczek, Obligacje komunalne op. cit.; Rodzaje obligacji op. cit.; M. Jastrzębska, Finanse op. cit. itd. 703 Szerzej zob.: Ustawa o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych z dnia 29 lipca 2005 r., Dz. U Nr 184 poz S. Huczek, Obligacje komunalne op. cit.; Rodzaje obligacji op. cit.; M. Jastrzębska, Finanse op. cit. Obligacje komunalne w Polsce, w Zeszyty BRE Bank CASE, praca zbiorowa pod red. E. Balcerowicz, nr 84/2006, str itd. 705 Rodzaje obligacji op. cit. 148

149 przedsięwzięć takich jak budowa szkół, budynków administracyjnych, parków, jak i dochodowych inwestycji, np. rozbudowa systemów kanalizacyjnych 706, obligacje przychodowe (obsługiwane z określonych źródeł przychodów). Trudno powiedzieć, iż są one tak popularne, jak obligacje ogólne (komunalne), jednak wedle specjalistów (szczególnie praktyków) są one niedoceniane i mogą przynieść wymierne zyski samorządom 707. Jeszcze w 2000 r. nowelizacja ustawy o obligacjach wprowadziła możliwość emitowania obligacji przychodowych, aczkolwiek aż do końca pierwszej dekady XXI w. doszło zaledwie do przeprowadzenia 3 emisji 708. Sam fakt, iż samorządy decydują się w zasadzie tylko na emisję obligacji zwykłych może tylko teoretycznie świadczyć, że obligacje przychodowe są mało efektywną formą pozyskiwania kapitału. W rzeczywistości jest to raczej skutek braku wiedzy samorządów co do zalet tych obligacji. W oparciu o w/w ustawę, możemy obligacje przychodowe scharakteryzować jako wierzycielskie papiery wartościowe, które są spłacane tylko z przychodów netto z określonego źródła. Wedle M. Jastrzębskiej obligacje przychodowe oparte są na przychodach z określonego źródła i emitowane przez JST w celu zdobycia środków niezbędnych do sfinansowania konkretnego przedsięwzięcia przynoszącego przychody, np. budowa wysypisk śmieci, spalarni śmieci, mieszkań komunalnych, systemów wodnokanalizacyjnych, płatnych parkingów, portów lotniczych i morskich, nabrzeży portowych, szpitali i urządzeń związanych z celami zdrowotnymi, sal gimnastycznych, stadionów itd. Kwoty należne obligatariuszom pochodzą jedynie z danego przedsięwzięcia, a nie z dochodów budżetowych. Obligacje te związane są z wyższymi odsetkami należnymi obligatariuszom, gdyż są obarczone wyższym ryzykiem inwestowania i koszt ich emisji będzie wyższy. Zagwarantowanie zapłaty wszelkich należności wynikających z obligacji przychodowych z funduszy ogólnych może wpłynąć na redukcję wysokości oprocentowania takich obligacji jak i na redukcję opłat pobieranych od użytkowników danego przedsięwzięcia 709. Warto tutaj podkreślić, iż katalog ewentualnych emitentów obligacji przychodowych nie jest zbyt szeroki, wszak samorządy zajmują tam główne miejsce. Wąską listę ewentualnych emitentów można usprawiedliwić tym, iż ten rodzaj obligacji ma służyć właśnie finansowaniu inwestycji o charakterze pożytku publicznego 710. Co więcej, omawiane obligacje są rzeczywiście atrakcyjne dla inwestycji o charakterze infrastrukturalnym, gdyż praktycznie nie nadają się do zabezpieczenia długów 711. Obligacje przychodowe mogą także przyznawać obligatariuszowi prawo do zaspokojenia swoich roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami samorządu (z całości albo z części przychodów lub z całości albo części majątku przedsięwzięć, które zostały sfinansowane ze środków uzyskanych z emisji obligacji, albo z całości czy też z części przychodów z innych przedsięwzięć określonych przez emitenta) M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str Szerzej zob.: M. Stępniewski, Obligacje przychodowe, za twigger.pl/pliki/10.pdf (odczyt ); Materiały konferencji Wsparcie inwestycji środowiskowych finansowanie, procedura, alternatywne źródła wsparcia, Poznań, 25 listopada 2010, za fundusze-europejskie.pl/upload/konferencje/poleko_10/prezentacje/5_collect.pdf; E. Szczepkowska, I. Jóźwiak, Obligacje przychodowe środkiem na inwestycje, za e-czytelnia.abrys.pl/index.php?mod=tekst&id=6108 (odczyt ); J. Gąsior, Obligacje przychodowe jako atrakcyjna forma finansowania inwestycji komunalnych, z dnia , za taxfin.pl/artykul,2012,obligacje_przychodowe_jako_atrakcyjna_forma_finansowania_inwestycji_komunalnych.html (odczyt ); W. Chabasiewicz, Niedoceniane obligacje przychodowe, za alebank.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=10284:chabasiewicz-kowalska-i-partnerzy-wojciech-chabasiewiczniedoceniane-obligacje-przychodowe-&catid=458:chabasiewicz-kowalska-i-partnerzy&itemid=1897 (odczyt ); M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str ; Jest nowe źródło pieniędzy na drogi: obligacje przychodowe BGK, w Dziennik Gazeta Prawna, z dnia 11 lutego 2011, za biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/486361,jest_nowe_zrodlo_pieniedzy_na_drogi_obligacje_przychodowe_bgk.html (odczyt ) 708 Por.: J. Gąsior, Obligacje przychodowe op. cit. 709 M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str Por.: J. Gąsior, Obligacje przychodowe op. cit. 711 Por.: Obligacje przychodowe, za ipo.pl/gielda/rodzaje_obligacji/obligacje_przychodowe_ html (odczyt ) 712 Szerzej zob.: Art. 23a, Ustawa o obligacjach op. cit. 149

150 W istocie swojej te obligacje pozwalają ograniczyć odpowiedzialność emitenta do wysokości przychodów inwestycji finansowanej z uzyskanych przez samorząd środków. Otóż, jeśli w przypadku innych obligacji emitent odpowiada własnym majątkiem za swoje zobowiązaniami, to w tym przypadku nie ma tego wymogu. Należy zgodzić się z tezą J. Gąsiora, iż z powodu coraz bardziej restrykcyjnego podejścia do zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, emisja obligacji przychodowych może wkrótce stać się głównym sposobem na gromadzenie wkładu własnego, koniecznego przy inwestycjach finansowanych przy udziale funduszy Unii Europejskiej, bez jednoczesnego zwiększania poziomu zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego 713. Nie wgłębiając się w szczegółową prezentację zasad prawnych emisji tych obligacji (dostępnych w ustawie o obligacjach), podkreślmy, iż analiza specyfiki obligacji przychodowych oraz literatury w tym zakresie 714 pozawala wyodrębnić wybrane w a d y i z a l e t y tych obligacji, które zdaniem autorów mają decydujące znaczenie dla ich sprawnego funkcjonowania na rynku. W zakresie zalet można wyróżnić to, że: - atutem obligacji przychodowych jest też b r a k o g r a n i c z e ń w y n i k a j ą c y c h z e s z t y w n y c h r a m u m ó w b a n k o w y c h o k r e d y t i n w e s t y c y j n y, - stosunkowo n i ż s z y k o s z t f i n a n s o w a n i a przy dużych transakcjach, - takie obligacje w sumie weryfikują się pozytywnie przy projektach a) d ł u g o t e r m i n o w y c h i b) k a p i t a ł o c h ł o n n y c h oraz nie obciążają budżetu samorządu, p r z e r z u c a j ą c w o k r e ś l o n y m s t o p n i u r y z y k o z JST na inwestora, - można łączyć kilka jednostek samorządowych w celu emisji obligacji dla konkretnego w s p ó l n e g o p r z e d s i ę w z i ę c i a czy też powołać nawet s p ó ł k ę c e l o w ą, której jedynym przedmiotem działania powinna być emisja obligacji oraz zarządzanie w/w przedsięwzięciem, - emisja obligacji przychodowych, ani świadczenia emitenta należne obligatariuszom w wykonaniu zobowiązań wynikających z tychże obligacji n i e w c h o d z ą d o l i m i t ó w z a d ł u ż e n i a s a m o r z ą d u i p o d m i o t ó w p o w i ą z a n y c h, - są z b y w a l n e n a r y n k u w t ó r n y m i tradycyjnie posiadają d ł u g i t e r m i n z a p a d a l n o ś c i, - ich elastyczność przejawia się w stosunkowej d o w o l n o ś c i u s t a l e n i a t e r m i n u e m i s j i oraz w m o ż l i w o ś c i d o p a s o w a n i a t e r m i n ó w w y k u p u do możliwości finansowych projektu (ustala samorząd zgodnie z obowiązującymi standardami rynkowymi), - p r o m o c j a działalności samorządu. Z perspektywy w a d (lub czynników zniechęcających, jak określa M. Jastrzębska 715 ) można wyróżnić: 713 J. Gąsior, Obligacje przychodowe op. cit. 714 Szerzej zob.: M. Mikita, Nowe formy finansowania rozwoju regionalnego - szansą na wzrost konkurencyjności Polski, materiały Lama Project`s International Conference. XIII Scientific Conference of Young Economist. VII International Conference for Senior and Yunior Researches. Labour Market and Competitiveness, Szczecin kwietnia 2007, za mikroekonomia.net/system/publication_files/707/original/18.pdf? (odczyt ); M. Mikita, Inne formy finansowania rozwoju regionalnego w Polsce, w Finansowanie rozwoju regionalnego w Polsce, praca zbior. pod red. L. Oręziak, wyd. Oficyna Wydawnicza Wyższej Szkoły Handlu i Prawa, Warszawa 2008, str ; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str ; M. Więckowska, J. Szpringer, Obligacje komunalne jako forma finansowania działalności jednostek samorządu terytorialnego, wyd. Kancelaria CSW, za kancelaria-csw.pl/pl/pdf/monografia.pdf (odczyt ); Ocena efektywności op. cit. str ; R. Dulewicz, Zalety emisji obligacji przychodowych, w Dziennik Gazeta Prawna z dnia ; Obligacje przychodowe - zalety i wady oferty Banku Gospodarstwa Krajowego, Strzelinko, 2012, za nonstoptbs.pl/files/obligacje_przychodowe_oferta_bgk.pdf (odczyt ); M. Ludwiński, Obligacje komunalne to dobra inwestycja, , za Twoja-Firma.pl/wiadomosc/ ,obligacje-komunalne-to-dobra-inwestycja.html (odczyt ); P. Śliwiński, S. Huczek, Źródło pozyskiwania kapitału na inwestycje samorządowe. Obligacje komunalne, w Rynek Kapitałowy, 12/2002, za ic.poznan.pl/pub/obl_kom_rk pdf (odczyt ); Ustawa o obligacja op. cit. itd. 715 M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str

151 - konieczność d o b r e j z n a j o m o ś ć w/w ustawy o obligacjach ze względu na wysokie sankcje finansowe za łamanie przepisów ustawy, - trudności ze znalezieniem inwestorów, bowiem ten rodzaj obligacji powinien być dopasowany do nawet kilkudziesięcioletniego okresu zwrotu z inwestycji, co czyni p r z e d s i ę w z i ę c i e w r a ż l i w e n a r ó ż n e c z y n n i k i n i e t y l k o e k o n o m i c z n e, a l e i s p o ł e c z n o - p o l i t y c z n e, - trudno jednoznacznie z a u f a ć d ł u g o t e r m i n o w y m ekonomiczno-politycznym prognozom, - p o d w y ż s z o n e r y z y k o ze strony inwestorów powoduje, iż obligacje przychodowe związane są z wyższymi odsetkami należnymi obligatariuszom, - w y ż s z y j e s t k o s z t e m i s j i tych obligacji, niż ogólnych, - ustawa o finansach publicznych 716 nakazuje, aby odsetki od średnio- i długoterminowych obligacji zostały zapłacone co najmniej raz w roku i jednocześnie zabrania ich kapitalizacji, więc w p i e r w s z y c h k i l k u l a t a c h i n w e s t y c j a n i e p r z y n i e s i e p r z y c h o d ó w, - k o s z t y e m i s j i (w porównaniu z emisją zwykłych obligacji) s ą w y ż s z e i odmienne dla każdej kolejnej (sfinansowanej z emisji obligacji przychodowych) inwestycji, - jeśli przyszłe zadłużenie nie zostało odpowiednio prognozowane, to z zasady sztywne ramy wysokości zadłużenia n i e p o z w a l a j ą n a j a k i e k o l w i e k z m i a n y warunków emisji, - kłopotliwe jest uzyskanie i ciągle u t r z y m y w a n i e r a t i n g u oraz p o d p i s a n i e u m o w y tzw. u n d e r w r i t i n g o w e j 717, która gwarantuje emitentowi dojście emisji do skutku (jeśli samorząd zawarł uprzednio umowę emisyjną z bankiem, to najczęściej ten sam bank będzie tzw. underwriterem), to zaś generuje wzrost kosztów realizacji emisji, - inwestorzy mogą żądać: a) założenia tzw. f u n d u s z u r e z e r w o w e g o w minimalnej wysokości (czyli w wysokości kwoty pojedynczej płatności odsetek na wypadek okresowego zmniejszenia przychodów z danej inwestycji, b) iż, jeśli przychody kiedykolwiek nie wystarczą na pokrycie wydatków, to samorząd (ze względu na uzależnienie zysków inwestorów od względności przychodów inwestycji) p o d n i e s i e c o n a j m n i e j w y s o k o ś ć o p ł a t od użytkowników w celu uzyskania brakujących środków. Ten rodzaj obligacji jako papiery wartościowe emitowane przez JST znajdują się w katalogu dobrych, z punktu widzenia zmniejszania kosztów banku, zabezpieczeń prawnych. Tak więc firmy lokalne mogłyby wykorzystywać obligacje przychodowe (podobnie jak i obligacje komunalne) dla własnych potrzeb podczas ubiegania się o kredyt bankowy (lepszy dostęp do kredytu, ewentualne korzystniejsze warunki udzielenia kredytu) 718. Mimo coraz bardziej rosnącej popularności emisji obligacji przez samorządy województwa świętokrzyskiego, wciąż jest to niezbyt popularna forma uzupełnienia finansów samorządów. Jak wskazują 716 Szerzej zob.: art. 92, ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. op. cit. 717 Innymi słowy chodzi o umowę o subemisję inwestycyjną. Jest to rodzaj umowy zawartej przez emitenta albo wprowadzającego, której przedmiotem jest zobowiązanie subemitenta inwestycyjnego do nabycia na własny rachunek całości lub części papierów wartościowych oferowanych w obrocie pierwotnym lub w pierwszej ofercie publicznej, na które nie złożono zapisów w terminie ich przyjmowania (Umowa o subemisję inwestycyjną, za finanse.egospodarka.pl/10410,umowa-o-subemisje-inwestycyjna,1,57,1.html, odczyt ). Ponadto, P. Grabarczyk podkreśla, iż w literaturze anglosaskiej underwriting jest ogólnie definiowany jako umowa pomiędzy podmiotem przyjmującym na siebie ryzyko niedojścia do skutku nowej emisji papierów wartościowych, a emitentem lub wprowadzającym, określająca warunki i zasady zagwarantowania dojścia emisji do skutku. Pojęcie underwriting jest też tłumaczone czasem jako gwarantowanie emisji lub ubezpieczanie emisji. Krytyka wspomnianej konwencji terminologicznej spowodowała, że ustawodawca polski zdecydował się na użycie terminu subemisja, który również nie spotkał się z przychylnym przyjęciem doktryny. W prawie polskim instytucja będąca odpowiednikiem amerykańskiego underwritingu rezultatu firm commitment przyjęła miano subemisji inwestycyjnej i usługowej [ ] (P. Grabarczyk, Prawo właściwe dla transgranicznej emisji papierów wartościowych na przykładzie euro obligacji (PPH 2012/3/40-50), za lex.pl/akt/-/akt/prawo-wlasciwe-dla-transgranicznejemisji-papierow-wartosciowych-na-przykladzie-euroobligacji (odczyt ). 718 M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str

152 badania własne 719, znaczenie obligacji jako zewnętrznego źródła finansowania (w skali 1-10) wacha się między 1,6 a 2,7. Najniżej obligacje są cenione przez samorządy gminne, a najwyżej przez samorząd wojewódzki. Mimo całkowitego braku popularności w świętokrzyskim (o czym świadczą ankiety i wywiady pogłębione z samorządowcami), warto w ogólnym zarysie omówić też kwestię s e k u r y t y z a c j i. Jej klasyczna definicja mówi, iż jest ona pozabilansową metodą pozyskiwania kapitału na cele inwestycyjne i obrotowe polegającą na przekształceniu wyodrębnionych aktywów w papiery wartościowe, które mogą stać się przedmiotem obrotu. Wedle serwisu informacyjnego Sekurytyzacja, papiery wartościowe emitowane w procesie sekurytyzacji definiowane są przez amerykańską komisję giełd jako te, których pierwotnym źródłem finansowania są środki finansowe pochodzące z wydzielonych grup wierzytelności lub innych aktywów finansowych, zarówno stałych jak i revolvingowych. Są one, zgodnie z warunkami emisji, zamieniane w określonym czasie na gotówkę lub aktywa stanowiące zgodnie z emisją zabezpieczenie terminowości obsługi i dystrybucji środków finansowych dla posiadaczy papierów wartościowych. 720 W założeniach teoretycznych, sekurytyzacja pozwala samorządom finansować inwestycje JST za pośrednictwem spółek komunalnych, zachowując przy tym bezpieczeństwo transakcji. Literatura przedmiotu 721 mówi także o sekurytyzacji tzw. dochodów municypalnych, gdzie strumienie gotówki potrzebne do obsługi długu zostaną wygenerowane z upływem czasu z bieżących operacji, co zależy od trzech elementów: - kondycji finansowej samorządu, - atrakcyjności inwestycyjnej JST, - poziomu życia mieszkańców na obszarze samorządu. Jeśli przyjmiemy jako punkt wyjścia, że sekurytyzacja to przekształcenie przenoszalnych wierzytelności pieniężnych, najczęściej wynikających z umowy pożyczki lub umowy kredytowej, w dłużny papier wartościowy (obligacje sekurytyzacyjne), którego wykup jest zabezpieczony przez owe wierzytelności 722, to powstają cztery punki odniesienia sekurytyzacji: - dla dłużnika sekurytyzacja powoduje co najmniej wydłużenie czasu spłaty, zahamowanie przyrostu zadłużenia (a nawet restrukturyzację długu) oraz minimalizację kosztów obsługi tegoż długu itd. - dla wierzyciela sekurytyzowanych wierzytelności, jak charakteryzuje M. Jastrzębska, sekurytyzacja oznacza co najmniej alternatywne źródło pozyskania kapitału i skuteczną metodę zmiany struktury bilansu, - dla inwestora (banki, firmy ubezpieczeniowe) sekurytyzacja stanowi tylko kolejną (w określonym stopniu korzystną) możliwość zainwestowania kapitału w instrument o dużej płynności o bardzo wysokim ratingu. - dla banku jest to transakcja, w której przyszłe dochody (dochody przyszłych okresów) określonej kategorii wierzytelności są grupowane i inkorporowane w papier wartościowy (obligację, euro obligację, 719 Badania anonimowe (~60 ankiet) w JST gmin, powiatów i województwa w województwie świętokrzyskim zostały przeprowadzone w okresie czerwiec sierpień Por.: Sekurytyzacja, Serwis informacyjny (Zakład Ekspertyz Gospodarczych), za sekurytyzacja.info/o_sekurytyzacji-1 (odczyt ) 721 M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 233; por. też: P. Galiński, Sekurytyzacja jako sposób finansowania inwestycji gmin w czasie kryzysu na rynku finansowym, , za samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/sekurytyzacja-jako-sposob-finansowaniainwestycji-gmin-w-czasie-kryzysu-na-rynku-finansowym (odczyt ); P. Zieliński, Metody oszczędzania i inwestowania na podstawie dostępnych na polskim rynku produktów finansowych, za nbportal.pl/r/res/edukacja/praca_pisemna_2009/zieli_ski_piotr.pdf (odczyt ); S. Kozak, Oddziaływanie kryzysu subprime na dochodowość zakładów ubezpieczeń, w Oeconomia 7/4/2008, ; P. Dobrzyński, Sekurytyzacja alternatywą dla emisji obligacji?, , za teoria-inwestowania.pl/index.php/sekurytyzacja-alternatywa-dla-emisji-obligacji (odczyt ) itd. 722 Szerzej zob.: M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str. 233; P. Bąk, Modele sekurytyzacji aktywów metody transferu wierzytelności, za profuturo.agh.edu.pl/pliki/referaty_iikkmu/ne_pdf/bak_patrycja.pdf (odczyt ); S. Stańko, Sekurytyzacja w praktyce, w CEO Magazyn Top Managerów, itd. 152

153 krótkoterminowy papier wartościowy dłużny), który to papier jest następnie emitowany w sposób publiczny lub niepubliczny (tzw. prywatna plasacja) 723. W przypadku gmin działania sekurytyzacyjne można dzielić na kilka kroków: - przekazanie przez JST (tzw. aranżera lub inicjatora 724 ) względnie jednorodnej puli majątku do specjalnie powołanego do tego podmiotu, tj. Spółki Specjalnego Przeznaczenia 725 (SSP). W gruncie rzeczy podmiotem wdrażającym program sekurytyzacji jest w/w SSP (w terminologii anglojęzycznej jest to Special Purpose Vehicle SPV), która zostaje powołana jedynie na potrzeby danego przedsięwzięcia. SPV jest swoistym buforem pomiędzy pozyskującym kapitał samorządem, a rynkiem finansowym: inwestorami lokującymi swe wolne środki w papiery wartościowe emitowane przez SSP. - wyksięgowanie danego majątku z bilansu samorządu do SSP, która z kolei refinansuje go na rynku kapitałowym. - powstanie papierów wartościowych, czyli obligacji sekurytatywnej, która jednak jest zabezpieczona w całości majątkiem SSP 726. Skuteczna procedura sekurytyzacji powoduje, iż - samorząd uzyskuje dostęp do dodatkowych środków pieniężnych, jednocześnie nie pogarszając ustawowych ograniczeń własnego zadłużenia, - dochodzi do swoistej cesji ryzyka kredytowego z samorządu do innego podmiotu, - pozyskane środki mogą być przeznaczone np. na spłatę dotychczasowego zadłużenia itd. Z drugiej strony, jeżeli chodzi o samorząd, w literaturze przedmiotu 727 jest nawet zdanie, iż żaden z klasycznych motywów uzasadniających poważne myślenie o sekurytyzacji nie odgrywa roli, poza dwoma: - sekurytyzacja może teoretycznie przyczynić się do obniżenia kosztów finansowania, - zważywszy na fakt, iż sekurytyzacja wiąże się z emisją walorów przez odrębną jednostkę organizacyjną, nie powodowałaby zwiększania rozmiarów długu publicznego. Trudno jednoznacznie ocenić efektywność powyższych procesów, wszak wdaje się, iż sekurytyzacja skutecznie oddala (jednak nie eliminuje) zagrożenie przekroczenia progu ostrożnościowego zadłużenia samorządu. Jednostki samorządu terytorialnego mogą również emitować tzw. b o n y k o m u n a l n e. Jest to instrument rynku pieniężnego o charakterze pożyczkowym, stanowiący zobowiązanie emitenta do zwrotu określonej nominalnie kwoty w dniu jego wymagalności posiadaczowi bonu. Jest to papier wartościowy nieoprocentowany, sprzedawany z dyskontem, co oznacza, że cena transakcyjna zakupu jest przedstawiona jako zdyskontowana cena nominalna bonu 728. Jest to instrument wciąż dziewiczy na naszym rynku, bowiem w praktyce nikt z niego nie korzysta. Bony komunalne są atrakcyjne również z powodu ich elastycznego terminu zapadalności: od 7 do 360 dni 729. W istocie na polskim rynku komunalnym problemem nie są raczej bony, lecz brak rynku krótkoterminowych papierów wartościowych. Z jednej strony oferta bonów może być skierowana nawet m. in. do tych jednostek samorządu terytorialnego, które mają nadwyżkę, i mogłyby zainwestować w te papiery wartościowe. Z drugiej strony zaś, jeśli emitent nie przeprowadził sumiennej analizy bieżącej oraz przewidywanej płynności finansowej, emisja bonów może doprowadzić nawet do nadmiernego zadłużenia. 723 M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str W tym zakresie po prostu nie ma jednolitej terminologii. 725 P. Galiński, Sekurytyzacja jako op. cit. 726 Szerzej zob.: P. Galiński, Sekurytyzacja jako op. cit. 727 Por.: M. Bitner, Finansowanie strukturalne w jednostkach samorządu terytorialnego skąd przyszło, dokąd zamierz?, w Obligacje komunalne w Polsce. Zeszyty BRE Bank-CASE, nr 84/2006, str M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str Por.: M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str

154 L e a s i n g pozwala samorządom rozłożyć koszty na konkretny wydatek nawet na kilka lat. W przypadku inwestycji infrastrukturalnych jest to poważne wsparcie. Np. w przypadku, gdy samorząd posiada szereg nieruchomości, które nie może po prostu sprzedać lub zastawić, leasing zwrotny może być skutecznym sposobem na dofinansowanie określonych przedsięwzięć 730. Istotną zaletą leasingu jest właśnie fakt, iż pozwala on samorządom: - albo sprzedać firmie leasingowej budynki, lokale użytkowe, a nawet parkingi, użytkować je przez kilka lub kilkanaście lat i po spłacie wszystkich rat odkupić je (koszt kapitału jest podobny jak przy obligacjach czy kredytach), - albo korzystać np. z budowanej przez firmę leasingową infrastruktury, którą ta firma oddaje samorządom w leasing, a po upływie okresu leasingu, można ją kupić 731. Analiza mechanizmu wdrażania leasingu nie jest tematem naszej publikacji, wszak warto podkreślić, że choć realizacja projektu leasingowego nie należy do najtrudniejszych, to kwestia jego atrakcyjności nie zawsze jest widoczna i prawdopodobnie z tego powodu bardzo powoli staje się częścią praktyk samorządowych 732. Rzecz w tym, iż od 1 stycznia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Finansów 733, które ponownie zdefiniowało zaliczenie kredytów i pożyczek do długu. Otóż wedle w/w rozporządzenia od 2011 roku do kredytów i pożyczek zaliczane są także umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy. Dodatkowym utrudnieniem jest też konieczność przeprowadzenia postępowania przetargowego wedle Ustawy prawo zamówień publicznych 734 (chociaż tutaj też jest pewien problem: prawo zamówień publicznych pozwala na stosowanie leasingu zwrotnego, a ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje JST takiej możliwości). Mimo powyższych trudności, faktyczne korzyści z leasingu dla samorządów są ewidentne, z których najbardziej atrakcyjne m. in. mogą być: - dość niskie zaangażowanie kapitału własnego samorządu po stronie jednostki, - bardzo szeroka gama produktów, które mogą być przedmiotem umowy leasingu [ ]. Leasingować można w zasadzie wszystko począwszy od pojazdów (samochody osobowe, ciężarowe w tym autobusy), poprzez różnego rodzaju urządzenia, maszyny, linie produkcyjne, szeroko pojętą nowoczesną technikę biurową, kończąc na nieruchomościach. Przedmiotem umowy leasingowej może być sprzęt nowy jak i używany zależnie od preferencji i posiadanych przez zamawiających środków finansowych 735, - proste zabezpieczenia i nieskomplikowane procedury zastosowane przez firmy leasingowe skutkują stosunkowo szybkim zawarciem umowy, 730 Szerzej zob.: M. Gawrychowski, Leasing zwrotny nieruchomości może stać się źródłem kapitału dla samorządów, w Dziennik Gazeta Prawna, z dnia za forsal.pl/artykuly/445148,leasing_zwrotny_nieruchomosci_moze_stac_sie_zrodlem_kapitalu_dla_samorzadow.html, (odczyt ) 731 Por.: M. Gawrychowski, Leasing zwrotny nieruchomości op. cit.; M. Jastrzębska, Finanse op. cit., str Wedle statystyk przedstawianych przez Urząd Zamówień Publicznych, od początku 2012 roku w Biuletynie Zamówień Publicznych zostało ogłoszonych przetargów: liczba ogłoszeń o przetargach publicznych była jedynie o 1% większa od liczby ogłoszeń opublikowanych w analogicznym okresie 2011 roku (źródło: Leasing a zamówienia publiczne, z dani , za portalsamorzadowy.pl/prawo-i-finanse/leasing-a-zamowienia-publiczne,34980.html, odczyt ) 733 Szerzej zob.: Rozporządzenie Ministra Finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa, Dz. U ; Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - z upoważnienia ministra - na interpelację nr w sprawie obowiązku wliczania przez samorządy terytorialne do swojego zadłużenia zobowiązań wynikających z umów publicznoprawnych, leasingu i umów z odroczonym terminem zapłaty dłuższym niż rok, za orka2.sejm.gov.pl/iz6.nsf/main/42ef52be (odczyt ). 734 Por.: art. 2, art. 34, Ustawa prawo zamówień publicznych, op. cit.; por. też: art. 709, ustawa Kodeks postępowania cywilnego z dnia 17 listopada 1964 r., Dz. U. z 1964 nr 43 poz K. Janik, Leasing a zamówienia publiczne, w Katalog wykonawcy, za publiczni.pl/www/files/kw/nr_01_03.pdf (odczyt ), str

155 - fakt, iż leasing operacyjny pozabilansowy nie jest uwzględniany w bilansie samorządów (co oczywiście poprawia wskaźnik zwrotu z kapitału własnego oraz wskaźniki rentowności): leasing pozabilansowy nie pogarsza wskaźników zadłużenia, wiec poprawia wizerunek JST 736 itd. Zastosowanie leasingu jest na tyle rozpowszechnione i dobrze znane zarówno samorządowcom, jak i innym instytucjom, iż w niniejszej publikacji nie będziemy go szczegółowo omawiać. Średnio ocena leasingu, jako metody zewnętrznego finansowania JST, wedle oceny samorządowców województwa świętokrzyskiego wynosi 1,1 (w skali 1-10) 737. Podczas wywiadów pogłębionych wyjaśnienia respondentów w gruncie rzeczy nie różniły się. Głównym argumentem był brak doświadczenia i tymczasowy stan stabilizacji finansowej swojej jednostki (czasem nawet wbrew negatywnym wynikom finansowym samorządu). Wykorzystanie f a k t o r i n g u w samorządzie polega w szczególności na wykupie przez instytucję finansową określonej sumy wierzytelności przed jej terminem płatności, w sumie z jednoczesnym przejęciem ryzyka związanego z terminową zapłatą przez dłużnika. Podstawą prawną takich działań może być Kodeks postępowania cywilnego: wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelności na osobę trzecią [ ], chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania 738. Innymi słowy faktoring staje się instrumentem bieżącego finansowania należności, które posiadają odroczony termin płatności. Stąd może być on wykorzystywany w procesie zarządzania płynnością finansową 739. Literatura przedmiotu w faktoringu odróżnia trzy p o d m i o t y (f a k t o r a n t - podmiot gospodarczy dostarczający produkty lub usługi, f a k t o r - instytucja finansowa świadcząca usługi factoringowe, d ł u ż n i k - odbiorca towarów lub usług, który jest zobowiązany do zapłaty) oraz trzy f o r m y : - p e ł n y / b e z r e g r e s u ( na faktora ceduje się wierzytelność i ryzyko niewypłacalności dłużnika), - n i e p e ł n y / z r e g r e s e m (cesja wierzytelności nie dotyczy ryzyka niewypłacalności dłużnika), - m i e s z a n y (odpowiedzialność dzieli się między faktorem i faktorantem) 740. Ponadto, możemy wyodrębnić następujące przedmioty transakcji faktoringu samorządowego: w i e r z y t e l n o ś c i z tytułu usług bieżących realizowanych na rzecz samorządów (ochrona mienia, sprzątanie, utrzymanie zieleni, mienia ruchome itd.), a także f i n a n s o w a n i e przedsięwzięć inwestycyjnych (drogi, infrastruktura itd.). Z perspektywy m. in. powyższych argumentów, można stwierdzić, iż factoring jest atrakcyjną formą finansowania JST, szczególnie, że jest to zobowiązanie pozabilansowe, które nie zwiększa współczynnika zadłużenia samorządu Szerzej zob.: Leasing operacyjny pozabilansowy, za Societe Generale, Equipment finance, sgef.pl/leasing-pozabilansowy-dlafirm.html (odczyt ) 737 Badania anonimowe (~60 ankiet) w JST gmin, powiatów i województwa w województwie świętokrzyskim zostały przeprowadzone w okresie czerwiec sierpień Art , ustawa Kodeks postępowania op. cit. 739 Por.: P. Galiński, Wykorzystanie faktoringu w samorządzie, z , za samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/wykorzystaniefaktoringu-w-samorzadzie (odczyt ) 740 Por.: Formy faktoringu, za faktoring.abacus.pl (odczyt ); P. Galiński, Wykorzystanie factoringu op. cit.; szerzej zob.: K. Kreczmańska-Gigol, Faktoring w teorii i w praktyce, wyd. Heloin, Gliwice Szerzej zob.: Faktoring dla samorządów, z dnia , Portal finansowy, za GB.pl/gospodarka/factoring/faktoring-dlasamorzadow.html (odczyt ); por. też: K. Kreczmańska-Gigol, Faktoring w op. cit. 155

156 5.9. ZADŁUŻENIE A ZEWNĘTRZNE ŹRÓDŁA FINANSOWANIA JST W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM W chwili powstania niniejszego opracowania, latem 2012 roku (na podstawie badań ankietowych oraz wywiadów pogłębionych w JST w województwie świętokrzyskim 742 ) można było wywnioskować, iż dla większości samorządów najważniejszym problemem jest utrzymanie się w ustawowych granicach dozwolonego zadłużenia 743. Przypomnijmy tylko, że do końca 2013 r. w powyższej materii obowiązują dość sztywne wskaźniki, czyli zadłużenie samorządu nie może przekroczyć 60% jego dochodów, a na spłatę długów jednostka nie może przeznaczyć więcej niż 15% 744. Pamiętajmy, iż od 2014 roku samorząd nie może mieć budżetu, którego realizacja spowoduje, że a) relacja łącznej kwoty przypadających na spłatę rat kredytów i pożyczek (wraz z odsetkami), b) wykup papierów wartościowych, c) spłata kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji, przekroczy określony w ustawie o finansach publicznych wskaźnik (jak wiemy jest on liczony na podstawie m.in. dochodów bieżących, ale p o w i ę k s z o n y c h o wpływy uzyskane ze sprzedaży majątku i p o m n i e j s z o n y ch o wydatki bieżące). Rzecz jasna, że JST o zrównoważonych budżetach będą mogły dalej zwiększać zadłużenie. Dla pozostałych zaś oznacza to koniec możliwości dalszego zadłużania się 745. Z perspektywy województwa świętokrzyskiego wbrew pozorom dług samorządów nie jest mały. Co więcej, łatwo zaobserwować dynamikę zmian, gdyż: - dane z początku 2010 roku wskazywały na dług o wysokości prawie 800 mln złotych - w 2011 r. zaobserwowano ponad 60-procentową dynamikę wzrostu zadłużenia w województwie 746, - w połowie w 2012 r. najwięcej gmin z deficytem znajdowało się w świętokrzyskim (82%) 747. Poniższa tabela ilustruje zadłużenie gmin w województwie świętokrzyskim: Tabela nr 19 Zadłużenie gmin w województwie świętokrzyskim (w stosunku do wykonanych dochodów - dane w %, 2010 r.) 1. Pierzchnica - 52,8 2. Wiślica - 50,4 3. Brody - 47,3 4. Nowa Słupia - 46,4 5. Kije - 44,8 6. Piekoszów - 43,6 7. Osiek - 43,3 8. Bodzentyn - 42,7 9. Raków- 41,2 10. Złota - 40,8 11. Iwaniska - 40,2 12. Chmielnik - 39,8 13. Sobków - 39,6 27. Skarżysko Mniów - 29,5 29. Mirzec - 27,4 30. Wąchock - 26,9 31. Włoszczowa - 26,2 32. Bieliny - 25,8 33. Dwikozy - 25,4, 34. Koprzywnica - 25,3 35. Daleszyce - 25,1 36. Wodzisław - 24,9 37. Łopuszno - 24,7 38. Kielce - 23,8 39. Bałtów - 23,6 54. Skarżysko - Kościelne - 16,6 55. Ostrowiec - 16,2 56. Bliżyn - 15,9 57. Połaniec - 15,4 58. Łagów - 15,3 59. Samborzec - 14,9 60. Sitkówka - Nowiny - 14,2 61. Słupia Jędrzejowska - 13,9 62. Wilczyce - 13,8 63. Wojciechowice - 13,4 78. Zagnańsk - 7,1 79. Obrazów - 6,1 80. Baćkowice - 5,6 81. Morawica - 4,9 82. Strawczyn - 4,5 83. Bodzechów - 3,2 84. Bogoria - 3,1 85. Opatowiec - 2,5 86. Nagłowice - 2,2 87. Ćmielów - 2,1 88. Solec - Zdrój - 1,8 89. Radoszyce - 1,7 90. Bejce - 0,1 742 Badania anonimowe (~60 ankiet) w JST gmin, powiatów i województwa w województwie świętokrzyskim zostały przeprowadzone w okresie czerwiec sierpień Szerzej zob.: art , ustawa o finansach publicznych z dnia r. op. cit. 744 Szerzej zob.: art. 170, ustawy o finansach publicznych z dnia r. op. cit. 745 Por.: Obliczanie indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST, z dnia , za skarbnikgminy.pl/2010/10/19/obliczanieindywidualnego-wskaznika-zadluzenia-jst (odczyt ); Indywidualny wskaźnik spłaty zadłużenia dla samorządów od 2014, PAP, z dnia , za samorzad.infor.pl/wiadomosci/artykuly/495459,indywidualny_wskaznik_splaty_zadluzenia_dla_samorzadow_od_2014.html (odczyt ) 746 Szerzej zob.: Raport roczny Sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego. Część I. Jednostki samorządu terytorialnego ogółem, Departament Strategii i Analiz. Zespół Analiz Sektorowych, PKO BP, Warszawa 2011, str Por.: R. Dzierzgwa, Terytorialne zróżnicowanie deficytu i zadłużenia JST w kontekście możliwości finansowania projektów w przyszłej perspektywie UE, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, MRR, za mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/ewaluacja_i_analizy/krajowe_obserwatorium_terytorialne/documents/prezentacja_terytorialne_zro znicowanie_deficytu_i_zadluzenia_ pdf (odczyt ) 156

157 14. Gnojono - 39,3 15. Ruda Maleniecka Kazimierza Wielka - 38,5 17. Nowy Korczyn - 37,9 18. Tarłów - 37,6 19. Skalbmierz - 36,6 20. Opatów - 36,2 21. Starachowice - 34, 22. Suchedniów Staszów Górno - 31,7 25. Sędziszów Rytwiany - 30,9 40. Lipnik - 23,1 41. Miedziana Góra - 22,9 42. Łączna - 22,9 43. Pińczów - 22,8 44. Masłów - 22,5 45. Pacanów - 21,9 46. Pawłów - 20,2 47. Jędrzejów - 19,6 48. Małogoszcz Sandomierz - 18,8 50. Imielno - 18,7 51. Radków - 17,4 52. Stąporków - 16,7 53. Słupia Konecka - 16,6 64. Chęciny - 13,3 65. Klimontów - 13,1 66. Oksa Zawichost - 12,6 68. Waśniów - 12,4 69. Busko-Zdrój - 11,9 70. Kunów - 11,1 71. Łosiów - 10,7 72. Końskie - 10,5 73. Sadowie - 9,2 74. Czarnocin Stopnica - 8,7 76. Kluczewsko - 8,7 77. Krasocin - 7,2 91. Tuczępy, Szydłów, Smyków, Secemin, Oleśnica, Moskorzew, Michałów, Łubnice, Gowarczów, Fałków, Ożarów, Działoszyce - 0. Źródło: J. Skrzydło, Gminy żyją na kredyt. Ich długi są ogromne!, w Echo Dnia z Zaznaczmy na marginesie, iż jeszcze w połowie ubiegłej dekady gminy w świętokrzyskim miały jedną z najniższych jakości kredytowych w Polsce. Zaś już na początku drugiego dziesięciolecia ten ranking gruntownie się poprawił. 748 Analizując finansową sytuację JST w województwie świętokrzyskim, warto podkreślić, iż w 2011 r. zamiast zaplanowanych dochodów (ogółem) w wysokości ,68 zł, województwo osiągnęło ,26, co spowodowało, iż ograniczono również wydatki ogółem - wydano ,06 zł, choć zaplanowano ,66. Mimo średniego wyniku ,80 zł., zobowiązania województwa wynosiły , Wyszczególniając powyższe zestawienia na poziomie powiatów, warto dodać, iż aż cztery z nich mają niemalże 100% wskaźnik wykonania zaplanowanych dochodów (Kazimierski - 99,4%, Konecki - 99,6%, Opatowski - 99,7% oraz Starachowicki - 99,8% 750 ). Jednak przy zestawieniu wyników wykonania wydatków ogółem w odniesieniu do wyników wykonania dochodów ogółem, aż w 7 powiatach otrzymujemy wynik ujemny (w powiecie jędrzejowskim jest to ,22 zł., w kieleckim ,63, w ostrowieckim ,12, sandomierskim ,68, skarżyskim ,55, starachowickim ,14, staszowskim ,93). Co więcej, w powiatach ostrowieckim i staszowskim zobowiązania w stosunku do wykonanych dochodów wynoszą ponad 45%. Wynik stolicy województwa, Kielc, również jest ujemny ( ,85 zł.), choć zobowiązania do wykonanych dochodów kształtują się na poziomie 37,5% 751. Podkreślmy też, iż wynik wydatków w stosunku do dochodów dla Kielc (w przeliczeniu na 1 mieszkańca) również trudno klasyfikować jako udany: -489,92 zł. 752 Jeśli nie imponującym, to jednak zadawalającym można uznać udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem (25,67%), co plasuje województwo w pierwszej piątce w kraju, zaś wydatki inwestycyjne na 1 mieszkańca w pierwszej czwórce (1 228,52 zł). Mimo tych wyników, trudno udział wydatków majątkowych czy też inwestycyjnych w wydatkach ogólnych nazwać imponującym: wynoszą one jedynie po 19,90%. Natomiast w tym samym zakresie całkiem dobrze plasują się Kielce. Otóż udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem wynosi ~29% (II wynik w kraju), zaś udział wydatków inwestycyjnych 748 Pro.: M. Wiśniewski, Metody wielowymiarowej analizy porównawczej w ocenie zdolności kredytowej gmin w Polsce, Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, Katedra Teorii Pieniądza i Polityki Pieniężnej, za nbp.pl/badania/seminaria_files/12iv2011.pdf (odczyt ), str Por.: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r. Informacja o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów, Warszawa 2012, za mf.gov.pl/index.php?const=5&dzial=229&wysw=4&sub=sub5 (odczyt ) lub mf.gov.pl/_files_/finanse_samorzadow/sprawozdania_budzetowe/2011/jst_zalaczniki2011_ xls 750 Por.: Sprawozdanie z wykonania op. cit. 751 Por.: Sprawozdanie z wykonania op. cit. 752 Por.: Sprawozdanie z wykonania op. cit. 157

158 w wydatkach ogółem kształtuje się na poziomie ~27% (IV wynik w kraju) 753. Analizując wynik (w przeliczeniu na 1 mieszkańca) wykonania budżetu województwa, można zauważyć, iż województwo zajmuje 2 miejsce w kraju. I choć wynik ten jest ujemny (-10,74 zł), to w porównaniu np. z dolnośląskim (-98,26 zł) jest wręcz imponujący. Zestawienie dochodów, wydatków, wyniku oraz zobowiązań w świętokrzyskim również wskazuje na pozytywne wyniki. Stosunek zaplanowanych dochodów i osiągniętych wyników wynosi ~90%, zaś wskaźnik zaplanowanych i realnie wydatkowanych równa się 75,2% (ostatnia pozycja w Polsce). Powstała sytuacja finansowa powoduje to, iż zobowiązania ogółem województwa wynoszą jedynie niecałe 63 tys. zł, co daje najlepszy wynik w kraju i 0% zobowiązań w stosunku do wykonanych dochodów. Dodajmy też, iż w kwestii dochodów i wydatków w części oświatowej subwencji ogólnej i dotacji celowych, województwo znajduje się na średnim poziomie w stosunku do innych województw. Mimo powyższej (nie najgorszej) sytuacji finansowej samorządów województwa świętokrzyskiego, w 2011 r. znalazło się ono w klasie regionów o najniższej atrakcyjności inwestycyjnej 754 (ocena dokonana została na podstawie analizy siedmiu grup wskaźników cząstkowych: zasobów i kosztów pracy, aktywności województw wobec inwestorów, dostępności transportowej, wielkości rynku zbytu, poziomu rozwoju infrastruktury gospodarczej, poziomu rozwoju infrastruktury społecznej oraz poziomu bezpieczeństwa powszechnego 755 ). Co więcej, sytuacja ta nie poprawia się od lat. W połowie pierwszej dekady dwutysięcznych, pod względem dochodów i wydatków, Świętokrzyskie było na 13 miejscu w rankingu województw Ministerstwa Finansów 756. W 2010 roku atrakcyjność województwa również była jedną z najniższych w Polsce 757. W zaistniałych okoliczności bezsporne jest, iż jedynym sposobem podwyższenia atrakcyjności szczególnie inwestycyjnej województwa są dalsze inwestycje praktycznie na każdym poziomie samorządów. Tymczasem wyżej opisana nowa reguła wydatkowa, która zacznie obowiązywać od 2014 roku, według wyliczeń Regionalnej Izby Obrachunkowej może spowodować, iż władze Kielc będą zmuszone zminimalizować deficyt o ~57% (praktycznie eliminując zaplanowane na 2012 rok inwestycje drogowe współfinansowane z pieniędzy wspólnotowych). Jeszcze trudniejsza będzie sytuacja dla samorządu województwa. Zadłużenie województwa (przy ustawowo dopuszczalnym poziomie 60%) wynosi obecnie 26%, jednak nowa reguła zmusza do obniżenia deficytu aż o ~83% 758. Taki stan rzeczy zmusza do poszukiwania nowych źródeł zwrotnego finansowania działalności, szczególnie inwestycyjnej, samorządów. Katalog tych środków nie jest zbyt szeroki, aczkolwiek, poza tradycyjnymi kredytami i pożyczkami, wyraźnie widać ożywienie mianowicie na rynku obligacji komunalnych. Mimo generalnej niechęci samorządowców do nich (na co jednoznacznie wskazują m. in. w/w badania własne), jeśli najmniejsze zainteresowanie na rynku papierów dłużnych w latach wykazały 753 Por.: Sprawozdanie z wykonania op. cit. 754 Szerzej zob.: Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski 2011, praca zbiorowa pod red. M. Nowickiego, wyd. Instytut Badań Nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk Szerzej zob.: Atrakcyjność inwestycyjna op. cit.; por. też: Ranking atrakcyjności inwestycyjnej polskich województw i podregionów w 2011 r., PAP, , za forsal.pl (odczyt ) 756 Świętokrzyskie na 13 miejscu w rankingu województw, z dnia , za wiadomosci.gazeta.pl/kraj/1,34309, html (odczyt ); por. też: Z. Nowak, Świętokrzyskie jeszcze bliżej dna, z dnia , za wiadomosci.gazeta.pl/kraj/1,34309, html (odczyt ) itd. 757 T. Brodzicki, Ranking atrakcyjności inwestycyjnej województw Polski, Instytut Rozwoju, 2010, za instytutrozwoju.org/pl/publication:62,ranking_atrakcyjnosci_inwestycyjnej_wojewodztw_polski,type=1.html#_ftn1 (odczyt ) 758 Por.: P. Więcek, Kataklizm wisi nad Świętokrzyskim. Nadchodzi koniec wielkich budów?, w Echo Dnia z , za echodnia.eu/apps/pbcs.dll/article?aid=/ /powiat0114/ (odczyt ) 158

159 samorządy z województwa m. in. świętokrzyskiego (siedem 7 emisji) 759, to na początku drugiej dekady XXI w. sytuacja zaczęła radykalnie się zmieniać (m. in. z powodu coraz to droższych kredytów komercyjnych 760 ). Np. Sandomierz w 2012 roku wyemituje kolejne obligacje komunalne o łącznej wartości 6,5 miliona złotych 761. Dla porównania w budżecie miasta w 2008 roku przychody z obligacji wynosiły tylko nieco ponad 5 mln zł. 762 Popularność obligacji jest widoczna również na przykładach innych samorządów, gdzie ich emisja już została wdrożona i sprawdzona. Np. z uchwały nr XII/5/08 Rady Miejskiej w Starachowicach z grudnia 2008 r. (w sprawie wyrażenia zgody na zaciągnięcie zobowiązania finansowego przez Gminę Starachowice na realizację inwestycji) dowiadujemy się iż źródłem finansowania w 2009 r. były środki pochodzące z kredytu w kwocie zł. i środki pochodzące z emisji obligacji komunalnych Miasta Starachowice w kwocie zł. W następnym roku pojawiła się kolejna emisja obligacji (choć już na mniejszą kwotę zł. 763 Miasto Skarżysko-Kamienne wyemitowało w 2012 roku obligacje komunalne o wartości aż 24 milionów zł. Gmina będzie je spłacać od 2015 do 2027 roku 764. Zgodnie z podjętą uchwałą Gmina Zagnańsk wyemituje w 2012 r. obligacje komunalne na okaziciela w łącznej liczbie 7100 sztuk o wartości nominalnej 1000 zł., czyli na łączna kwotę zł. Wedle Rady Gminy taka kwota pozwala sfinansować planowany deficyt na rok 2012 i gwarantuje bezpieczną spłatę całego zobowiązania, a także jest zgodna z przepisami ustawy o finansach publicznych 765. Miasto Kielce w 2011 r. dokonało wcześniejszej spłaty wysoko oprocentowanych kredytów zaciągniętych w roku Miasto zrefinansowało zadłużenie o łącznej kwocie 60,1 mln zł środkami pochodzącymi z emisji obligacji. Podobna operacja miała miejsce w 2010 r., kiedy Kielce zrefinansowały ok. 15 mln zł zadłużenia 766. W uzasadnieniu do uchwały budżetowej miasta Kielce na rok 2012 w dziale Obsługa długu publicznego zaplanowana została też kolejna emisja obligacji komunalnych. Zaś w planowanym zadłużeniu miasta około 15% stanowi wartość obligacji, które mają być wyemitowane (ponad 86 mln zł.) 767. Otóż jeszcze w III kwartale 2011 wartość rynku obligacji komunalnych (powyżej 365 dni) w Polsce osiągnęła wartość 12,9 mld zł. W ujęciu rocznym nastąpił 40,9% przyrost wartości tego segmentu. Wśród samorządów, które w III kwartale 2011 wyemitowały obligacje na łączną kwotę 1,5 mld zł są m. in. świętokrzyskie samorządy Chęciny, Daleszyce, Jędrzejów, Kielce, Końskie, Opatów, Sandomierz, Starachowice itd M. Mosiołek, Obligacje komunalne w jednostkach samorządu terytorialnego, w Gazeta Prawna z dnia , za prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/430773,obligacje_komunalne_w_jednostkach_samorzadu_terytorialnego.html (odczyt ) 760 Por.: A. Cieślak-Wróblewska, Drożeją kredyty dla samorządów, z dnia , za ekonomia24.pl/artykul/ html (odczyt ) 761 Por.: Władze Sandomierza obligacjami łatają dziurę budżetową, w Echo Dnia z , za echodnia.eu/apps/pbcs.dll/article?aid=/ /powiat0109/ (odczyt ). 762 Por.: Załącznik Nr 5 do uchwały Nr XVII/151/2008 r Rady Miasta Sandomierza z dnia 30 stycznia 2008 r, w Dziennik Urzędowy województwa Świętokrzyskiego, Kielce, dnia 18 lutego 2009 r. nr 37, str Por.: Uchwała nr XII/5/08 Rady Miasta w Starachowicach z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na zaciągnięcie zobowiązania finansowego przez Gminę Starachowice na realizację inwestycji, w Dziennik Urzędowy województwa Świętokrzyskiego, Kielce, dnia 18 lutego 2009 r. nr 37, str Obligacje wydane. Koniec finansowej zadyszki Skarżyska, w Echo Dnia z dnia , za echodnia.eu/apps/pbcs.dll/article?aid=/ /powiat0110/ (odczyt ) 765 A. Piskulak, Będą wyemitowane obligacje komunalne, z dnia , za zagnansk.pl/asp/pl_start.asp?typ=13&sub=0&menu=8&artykul=2072&akcja=artykul (odczyt ) 766 M. Michalski, E. Kamińska, Miasto Kielce. Raport kredytowy, FitchRatings. Finanse Publiczne, marzec 2012, str. 6. Gwoli precyzji dodajmy też, iż choć Agencja Ratingowa Fitch pozytywnie oceniła te działania (bowiem zmniejszają one koszty zadłużenia oraz wydłużają okres zapadalności długu, ograniczając tym samym presję na budżet Miasta, to jednak wcześniejsza spłata długu pogorszyła wskaźniki obsługi zadłużenia. Gdyby wyłączyć powyższe operacje, wskaźnik obsługi zadłużenia do nadwyżki operacyjnej w 2011 r. wyniósłby 91%, zamiast 233% (źródło: M. Michalski, E. Kamińska, Miasto Kielce op. cit.) 767 Uzasadnienie do uchwały budżetowej miasta Kielce na 2012 rok, str Por.: Podsumowanie III kwartału 2011 na rynku nieskarbowych instrumentów dłużnych w Poslce, FitchRating, za inwestycje.pl/resources/attachment/2011/11_02/file12556.pdf (odczyt ) 159

160 Niestety autorom publikacji nie udało się zanotować przypadków emisji obligacji przychodowych, sekurytyzacyjnych, bonów komunalnych lub zastosowania takich instrumentów jak factoring czy forfaiting. 160

161 6. ABSORPCJA FUNDUSZY UNII EUROPEJSKIEJ JAKO ŹRÓDŁO FINANSOWANIA POSZCZEGÓLNYCH INWESTYCJI 6.1. KOMPATYBILNOŚĆ INSTRUMENTÓW POLITYKI REGIONALNEJ A DETERMINANTY ROZWOJU SPOŁECZNO-GOSPODARCZEGO W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM W opinii samorządowców z województwa świętokrzyskiego środki unijne zajmują pierwsze miejsce jako zewnętrzne źródło finansowania działalności JST. Na pytanie jakie źródła finansowania zewnętrznego są najbardziej pożądane?, w skali 1-10, fundusze UE otrzymały 9,6 pkt. z gmin, 5,4 z powiatów i aż 8,8 z samorządu wojewódzkiego 769. Zasadniczym warunkiem efektywności polityki regionalnej państwa jest m. in. zagwarantowanie koordynacji działań nakierowanych na konsekwentny rozwój regionalny i współpracę między różnymi podmiotami władz publicznych. Wszakże z kolei polityka regionalna, aby unikać żywiołowości, wymaga ścisłej korelacji i trwałych powiązań w działaniach sektorowych oraz horyzontalnych rządu z konkretną polityką regionalną. Dlatego opracowano instrumenty polityki rozwoju regionalnego, czyli zestaw środków mających zapewnić zrównoważony rozwój regionów w wyniku korzystniejszego rozmieszczenia ludności i działalności gospodarczej 770. Wśród instrumentów polityki regionalnej najłatwiej rozpoznawalne są instrumenty p r a w n e : konstytucja, ustawy, rozporządzenia, akty prawa miejscowego itd. 771, zaś wśród kilku innych instrumentów polityki rozwoju regionalnego Wspólnota wyróżnia następujące grupy 772 : - i n s t r u m e n t y f i n a n s o w e (wsparcie ze strony sektora publicznego dla podmiotów gospodarczych w tzw. regionach problemowych), - r o z b u d o w a i n f r a s t r u k t u r y t e c h n i c z n e j i s p o ł e c z n e j - i n s t r u m e n t y n i e m a t e r i a l n e (pomoc informacyjna, edukacyjna, badawcza, doradcza itd.). Priorytety polityki strukturalnej w latach zostaną osiągane w ramach 3 nowych celów: k o n w e r g e n c j a, r e g i o n a l n a k o n k u r e n c y j n o ś ć i z a t r u d n i e n i e oraz e u r o p e j s k a w s p ó ł p r a c a t e r y t o r i a l n a, zaś źródłami ich finansowania są w/w 3 fundusze: - Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), - Europejski Fundusz Społeczny (EFS) oraz - Fundusz Spójności (FS). Otóż skoro powiązania i pozytywne korelacje między Funduszami Strukturalnymi a Programami Operacyjnymi na lata nie wzbudzają (przynajmniej teoretycznie) wątpliwości, rozpatrzmy stosowność i kompatybilność instrumentów w odniesieniu do determinantów rozwoju społecznogospodarczego w regionie na płaszczyźnie Programów Operacyjnych. Celem głównym P r o g r a m u O p e r a c y j n e g o R o z w ó j P o l s k i W s c h o d n i e j ( P O R P W ) 773 jest przyspieszenie tempa rozwoju społeczno-gospodarczego województw lubelskiego, 769 Badania anonimowe (~60 ankiet) w JST gmin, powiatów i województwa w województwie świętokrzyskim zostały przeprowadzone w okresie czerwiec sierpień por.: C. A. Bernard i H. S.Colli: Słownik ekonomiczny i finansowy, wyd. Książnica, Katowice por.: T. G.Grosse, Ocena projektu NSRR na lata , Analizy i Opinie, nr 36, ISP, Warszawa 2005; Projekt opinii Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii dla Komisji Rozwoju Regionalnego w sprawie projektu rozporządzenia PE i Rady w sprawie EFRR, (COM(2004) C6-0089/ /0167(COD)), Sprawozdawca komisji opiniodawczej: L. van Nistelrooij, Wersja Tymczasowa, 2004/0167(COD), ; J. Sawicka op. cit.; J.Pasieczny, Zróżnicowanie ekonomiczne regionów, WSPiZ, im. Leona Koźmińskiego, Warszawa, MBA 3/2005, str Z. Gilowska, G. Gorzelak, B. Jałowiecki, K. Sobczak op. cit. 773 MRR - mrr.gov.pl; Program Operacyjny Rozwoju Polski Wschodniej - rozwojswietokrzyskie.pl/dane/strony/programy/rozwoj.html; PO RPW , MRR, Warszawa

162 podkarpackiego, podlaskiego, świętokrzyskiego i warmińsko-mazurskiego. Cel ten nawiązuje do Strategii Rozwoju Kraju oraz jest zgodny z celem NSRO Niemniej istotne są cele P r o g r a m u O p e r a c y j n e g o I n f r a s t r u k t u r a i Ś r o d o w i s k o (POIŚ) p o d n i e s i e n i e a t r a k c y j n o ś c i i n w e s t y c y j n e j P o l s k i i j e j r e g i o n ó w poprzez: rozwój infrastruktury technicznej, równoczesną ochronę oraz poprawę stanu środowiska, zdrowia, zachowanie tożsamości kulturowej itd. P r o g r a m O p e r a c y j n y I n n o w a c y j n a G o s p o d a r k a ma wspierać szeroko rozumianą innowacyjność. P r o g r a m O p e r a c y j n y K a p i t a ł L u d z k i (PO KL) ma za zadanie: a) uczynienie zarówno z regionów i (w konsekwencji) z Europy bardziej atrakcyjnego miejsca do inwestowania i podejmowania pracy oraz b) rozwijanie wiedzy, innowacji i tworzenie większej liczby trwałych miejsc pracy. Zgodnie z założeniami, rozwój kapitału ludzkiego i społecznego przyczynia się do pełniejszego wykorzystania zasobów pracy oraz wsparcia wzrostu konkurencyjności gospodarki. P r o g r a m O p e r a c y j n y P o m o c T e c h n i c z n a 776 obejmuje determinanty horyzontalnych działań i procesów z zakresu zarządzania, wdrażania, monitorowania, oceny i kontroli realizacji NSRO, a także z zakresu wsparcia, przygotowania projektów oraz rozpowszechniania informacji i promocji operacji funduszy strukturalnych w Polsce. Można zatem stwierdzić, iż hierarchia celów funduszy strukturalnych oraz programów operacyjnych w założeniach na lata została zachowana zgodnie z zasadą tzw. piramidy u fundamentów której leżą determinanty specyficzne i powstałe zgodnie z potrzebami i wymaganiami regionów. Na realizację programów na rzecz wzrostu regionalnego w w/w okresie Wspólnota zainwestuje ponad 300 miliardów Euro, z których 82% skoncentruje się na celu konwergencja, czyli obejmie najbiedniejsze regiony bądź państwa UE. Nie znaczy to, iż inne regiony zostaną bez pomocy, bowiem w założeniach Wspólnoty leży przekonanie, iż polityka spójności i polityka regionalna mają za zadanie spowodować przynajmniej 10% dodatkowy wzrost gospodarczy w najsłabiej rozwiniętych regionach oraz przyczynić się do utworzenia aż ponad 2,5 mln nowych miejsc pracy. W województwie świętokrzyskim niektóre pozycje wyżej zakładanych efektów są już w trakcie weryfikacji, jednak nie zawsze wyniki są zadawalające. Np.: wskaźnik zatrudnienia będący miernikiem zaangażowania ludności w procesie pracy ukształtował się na nieco większym poziomie niż przed rokiem i wyniósł 48,8% (w kraju 50,1%) 777. Sytuacja jednak może się zmienić, jeśli inwestycje ze środków UE będą rzeczywiście skuteczne. Otóż w latach do województwa świętokrzyskiego trafi 1922,66 mln euro w ramach działań objętych Strategią Rozwoju Kraju Wartość dofinansowania unijnego, obejmująca środki w ramach Narodowej Strategii Spójności oraz Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, szacowana jest na 1605,13 mln euro. Warto również zauważyć, iż w rachubę wchodzą też środki krajowe, udział których w wymienionym okresie szacowany jest na kwotę 317,53 mln euro. Tylko w ramach Narodowej Strategii Spójności na w/w lata do województwa świętokrzyskiego, na inwestycje realizowane w tym regionie, ma trafić ~1370,99 mln euro funduszy unijnych. Kwota obejmuje alokację na Regionalny Program Operacyjny, regionalny komponent PO Kapitał Ludzki oraz PO Rozwój Polski Wschodniej. Na realizację Regionalnego Programu Operacyjnego świętokrzyskie otrzymało 725,81 mln euro. W ramach regionalnego komponentu PO Kapitał Ludzki alokacja wynosi 269,88 mln euro. W ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski 774 Wstępy Projekt NSRO przyjęty przez RM r., MRR, Warszawa Por.: PO IŚ, NSRO , Dokumenty Przyjęte Przez Radę Ministrów, MRR, Warszawa, 29 listopada 2006 r. 776 PO PT - mrr.gov.pl, za mf.gov.pl oraz za funduszestrukturalne.gov.pl. 777 Aktywność ekonomiczna ludności w województwie świętokrzyskim w I kwartale 2012 r., Informacja Sygnalna, wyd. Urząd Statystyczny w Kielcach, Kielce czerwiec 2012, str. 3; por. też: Raport o sytuacji społeczno-gospodarczej województwa świętokrzyskiego w 2011 r., wyd. Urząd statystyczny w Kielcach, Kielce 2012 r. 162

163 Wschodniej zaś województwo otrzymało 375,30 mln euro itd Mimo dość ciekawie kształtującej się sytuacji ekonomicznej, pod koniec 2011 r. w województwie zarejestrowanych było o 2,6% mniej przedsiębiorstw, niż w 2010 r Poważnym niedopatrzeniem samorządu wojewódzkiego jest też permanentny problem związany z działalnością badawczo-rozwojową. W województwie świętokrzyskim na działalność badawczo-rozwojową przeznacza się 0,27 PKB, przez co region świętokrzyski znajduje się na 10 pozycji w skali kraju. W latach 2007 i 2008 zaobserwowano wzrost nakładów na działalność B+R, lecz nadal utrzymuje się ona na dość niskim poziomie w porównaniu z innymi regionami. Należy zaznaczyć, iż większość nakładów na działalność badawczo-rozwojową pochodzi z budżetu państwa, jedynie niecałe 20% pochodzi z sektora prywatnego 780. Jednak gwoli sprawiedliwości w kwestii B+R warto dodać, iż w przypadku czasowego lub trwałego pogorszenia się kondycji sektora przedsiębiorstw skłonność do podejmowania działalności w sferze badań i rozwoju jest mniejsza (działalność badawczo-rozwojowa z reguły nie ma dla firm charakteru priorytetowego i w sytuacji dekoniunktury inwestycje w tej sferze byłyby ograniczane w pierwszej kolejności) 781. Uogólniając do tej pory omówione instrumenty polityki regionalnej w województwie oraz determinanty rozwoju regionu świętokrzyskiego, możemy uschematyzować ich wzajemne powiązania i wpływ instrumentów na determinanty w następujący sposób: Instrument Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka Program Operacyjny Kapitał Ludzki Program Operacyjny Pomoc Techniczna Program Rozwoju Obszarów Wiejskich Determinanty przyspieszenie tempa rozwoju społeczno-gospodarczego województw lubelskiego, podkarpackiego, podlaskiego, świętokrzyskiego i warmińskomazurskiego. rozwój infrastruktury technicznej, ochrona i poprawa stanu środowiska, zdrowie itd. wsparcie dla szeroko rozumianej innowacyjności. uczynienie zarówno z regionów i (w konsekwencji) z Europy bardziej atrakcyjnego miejsca do inwestowania i podejmowania pracy, rozwijanie wiedzy, innowacji i tworzenie większej liczby trwałych miejsc prac, rozwój kapitału ludzkiego i społecznego, pełniejsze wykorzystanie zasobów pracy wsparcie wzrostu konkurencyjności gospodarki itd. elementy działań i procesów z zakresu: a) zarządzania, wdrażania, monitorowania, oceny i kontroli realizacji NSRO, b) wsparcia, przygotowania projektów, rozpowszechniania informacji i promocji operacji funduszy strukturalnych w Polsce itd. poprawa: a) konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa przez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, b) środowiska naturalnego i terenów wiejskich przez wspieranie 778 Fundusze unijne dla województwa świętokrzyskiego w latach , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, za szpnkielce.pl/data/mp/136/114_woj_swietokrzyskie.pdf (odczyt ) 779 Por.: M. Smoręda, W Świętokrzyskim młodzi są bez szans na zatrudnienie, w Echo Dnia z dnia Por.: Współpraca B+R i przedsiębiorstw, Fundacja Fundusz Inicjatyw, za ffi.org.pl/przedsiebiorczoscakademicka/wspolpracabriprzedsiebiorstw (odczyt ); szerzej zob.: Wpływ funduszy europejskich na gospodarkę polskich regionów i konwergencję z krajami UE. Raport 2010, praca zbiorowa pod kier. P. Żubera, wyd. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, warszawa 2010, str Analiza systemu op. cit., str

164 Regionalny Program Operacyjny gospodarowania gruntami, c) jakości życia na obszarach wiejskich oraz popieranie różnicowania działalności gospodarczej itd. popyt na dobra i usługi, dochody gospodarstw domowych, lokalne podmioty gospodarcze, inwestorzy zewnętrzni, dochody samorządów lokalnych, kapitał ludzki, instrumenty polityki regionalnej infrastruktura 782 itd MECHANIZMY DOSTOSOWAŃ DO ABSORPCJI ŚRODKÓW UE Jednym z najważniejszych argumentów przemawiających za pozyskiwaniem przez samorządy dodatkowych źródeł zasilania swoich budżetów jest właśnie kwestia absorpcji funduszy UE. Chodzi o tzw. udział własny, który może się wahać nawet od 0 do 70% 783. Innymi słowy, problem wiąże się przede wszystkim z możliwościami zapewnienia odpowiednich środków publicznych na przygotowanie i sfinansowanie projektów inwestycyjnych w ramach tzw. wkładu własnego. Ponadto z uwagi na fakt, że środki pomocowe wypłacane są na zasadzie refundacji 784 wcześniej poniesionych wydatków, należy podkreślić, że jednostki samorządu terytorialnego stają przed koniecznością zebrania całości środków finansowych niezbędnych do zrealizowania projektu 785. W odniesieniu do polityki strukturalnej Wspólnoty mamy do czynienia z dwojakim rozumieniem pojęcia a b s o r p c j a. Po pierwsze chodzi o z d o l n o ś ć d o m o b i l i z a c j i ś r o d k ó w w ł a s n y c h 786, a po drugie w rachubę wchodzi też tzw. z d o l n o ś ć a d m i n i s t r a c y j n a do przygotowania i realizacji odpowiednich 782 Por.: A. Raczyk, Identyfikacja obszarów wzrostu i stagnacji w przestrzeni Dolnego Śląska, za umwd.dolnyslask.pl/fileadmin/user_upload/_temp_/ksiazka1.pdf (odczyt ) 783 W poniższe tabeli (jako typowej ilustracji w zaistniałej sytuacji) można zaobserwować rozpiętość stopnia dofinansowania ze środków UE między poszczególnymi działaniami na przykładzie Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko: Priorytet IV: Przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony środowiska Minimalna / maksymalna Maksymalny stopień Nazwa działania wartość projektu dofinansowania Działanie 4.1.: Wsparcie systemów zarządzania > 8 mln zł (dot. małych średnich 50% kosztów kwalifikowanych, środowiskowego Działanie 4.2.: Racjonalizacja gospodarki zasobami i odpadami w przedsiębiorstwach Działanie 4.3.: Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie wdrażania najlepszych dostępnych technik (BAT) przedsiębiorstw) > 8 mln zł (dot. małych średnich przedsiębiorstw) > 8 mln zł (dot. małych średnich przedsiębiorstw) nie więcej niż 400 tys. zł 30% kosztów kwalifikowanych, nie więcej niż 20 mln zł 30% kosztów kwalifikowanych, nie więcej niż 20 mln zł Działanie 4.4.: Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie gospodarki wodno-ściekowej > 8 mln zł (dot. małych średnich przedsiębiorstw) 30% kosztów kwalifikowanych, nie więcej niż 20 mln zł Działanie 4.5.: Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie ochrony powietrza > 8 mln zł (dot. małych średnich przedsiębiorstw) 30% kosztów kwalifikowanych, nie więcej niż 20 mln zł Źródło: M. Michalik, Współfinansowanie inwestycji ze środków unijnych w sektorze ciepłowniczym, Collect Consulting, za collect.pl/publikacje/wspolfinansowanie-inwestycji-ze-srodkow-unijnych-w-sektorzecieplowniczym (odczyt ) 784 Nie koniecznie przy każdym działaniu funkcjonuje ta zasada przypis autorów. 785 E. Kornberger-Sokołowska (Uniwersytet Warszawski), Problemy pozyskiwania środków unijnych przez polskie jednostki samorządowe, za NIK.gov.pl/plik/id,1567.pdf, str. 3-4 (odczyt ). 786 por.: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 161/1, , za eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=dd:14:01:31999r1260:pl:pdf (odczyt ); Vademecum Polityki Regionalnej i Spójności UE, PE, Bruksela 2004; Absorpcja Funduszy Strukturalnych, Zeszyty BRE Bank CASE, nr 81, 2005; E. Skąpska, Aktywność Gospodarcza i Obywatelska w Zakresie Usług jako Determinant Rozwoju Gospodarczego, za 164

165 programów (wiedza i umiejętności kadr administracyjnych, sprawność agencji zarządzających i płatniczych, przejrzystość i przestrzeganie procedur, dostępność krajowych środków finansowych, skuteczność kontroli i monitoringu) 787, więc budowanie zdolności absorpcyjnej musi dotyczyć [ ] szczególnie wojewódzkiej administracji rządowej i samorządowej 788. Kolejny aspekt absorpcji, to kwestia strukturalności. W literaturze przedmiotu spotykamy stwierdzenie, iż a b s o r p c j a s t r u k t u r a l n a dotyczy takich pojęć, jak klarowność celów polityki strukturalnej, jakość układu instytucjonalnego prowadzenia polityki strukturalnej, skuteczność instrumentów polityki strukturalnej, efektywność przedsięwzięć publicznych, poziom przedsiębiorczości 789. Upraszczając teoretyczne rozważania, mechanizm współzależności poszczególnych elementów absorpcji można schematycznie przedstawić tak, jak na poniższym rysunku: Rysunek nr 16 Współzależność poszczególnych elementów absorpcji Opracowanie własne Poza tym, przy charakterystyce zdolności absorpcyjnej województwa świętokrzyskiego warto brać pod uwagę również współczynnik współfinansowania. Do kategorii tzw. trudno absorbowalnych funduszy należą przede wszystkim te, które wymagają dużej współinwestycji własnych środków (powyżej 30%), zaś do łatwych z niskim współfinansowaniem środków własnych 790. Mimo to, możliwości pozyskiwania funduszy UE dla województwa świętokrzyskiego są dość duże, bowiem należy ono do tzw. ściany wschodniej, choć nie ma ono żadnej styczności z granicami wschodnimi RP. Rzecz w tym, iż Polska Wschodnia jest bardzo klarownie zdefiniowana w związku z Programem Operacyjnym Rozwoju Polski Wschodniej, gdzie przyjęto, że należą do niej wszystkie województwa, spełniające jedno kryterium: są jednymi z najbiedniejszych regionów w Unii Europejskiej. Tym sposobem do Polski Wschodniej zaliczamy województwo świętokrzyskie, zaś pomijamy całą biedną wschodnią część województwa mazowieckiego 791. ae.katowice.pl/images/user/file/katedra_ekonomii/e._skapska_aktywnosc_gospodarcza_i_obywatelska_w_zakresie_uslug_jako_de terminanta_rozwoju_gospoda.pdf; J. Kobyłecki, Fundusze Strukturalne Determinantą Rozwoju Polskiego Rolnictwa, Roczniki Naukowe Stowarzyszenia Ekonomistów Rolnictwa i Agrobiznesu, tom VII, zeszyt 4, 2005; A Rogut, Determinanty Popytu na Pracę w Polsce w Ujęciu Regionalnym (Katedra Mikroekonomii Uniwersytetu Szczecińskiego - mikro.univ.szczecin.pl/bp/pdf/16/11.pdf). 787 por.: J. Szlachta, Środki europejskie dla Polski, Konferencja Polskie Gminy w Nowoczesnej Europie, Warszawa, 2000; Problemy absorpcji: przegląd i ilustracja z Polski, 1markoz.webpark.pl/absorpcjastrona.htm; Dobrze wykorzystane w 2004 r. fundusze strukturalne przyczynią się do wzrostu konkurencyjności w regionach, IP/05/55, Bruksela, dnia 18 stycznia 2005 r. (europa.eu.int/comm/regional_policy/index_pl.htm). 788 Hausner J., Posfordowskie op. cit., str. 13; por. też: Szlachta J., Polityka regionalna Polski w perspektywie integracji z Unią Europejską, w Studia Regionalne i Lokalne, Nr 1(5)/2001; Hoffmann T., Absorption of the European Union Structural Funds in Poland w Western Review, nr 02, por.: Hausner J., Status regionów a programowanie op. cit., str. 13, Szlachta J., op. cit.; Problemy absorpcji op. cit; Szalczyk Z., Absorpcja funduszy UE w Polsce. Charakterystyka programów operacyjnych wspierających rozwój polskiej gospodarki (fundacjatpp.pl/tpl/_projects/pirp/e-learning/absorbcja_zszalczyk.pdf). 790 por.: Integracja europejska Polska wobec finansowych warunków rozszerzenia Unii Europejskiej zdolności absorpcyjne przed i po akcesji, Dyskusja na konwersatorium Fundacji Polska w Europie w dniu 21 lutego 2002 r., Warszawa 2002; Zając J., Absorpcja Wybranych Środków Pomocowych UE Dla Rolnictwa i Obszarów Wiejskich, w Roczniki Naukowe Stowarzyszenia Ekonomistów Rolnictwa i Agrobiznesu, tom X, zeszyt 4, Dziemianowicz W. (Uniwersytet Warszawski, Zakład Rozwoju i Polityki Lokalnej), Polska Wschodnia wobec nowych wyzwań rozwoju, za mrr.gov.pl/aktualnosci/rozwoj_regionalny/documents/pobierz_7.pdf, str

166 Jako ekonomicznie słabe województwo, problemy pojawiają się, gdy patrzymy na procesy absorpcyjne z perspektywy długofalowych inwestycji, które w szybko zmieniających się warunkach, zwłaszcza kiedy zmiany następują lub mogą następować w każdej chwili pod wpływem pojawiania się nowych towarów i technologii, przypominają strzelanie do celu, który nie tylko jest słabo widoczny, ale w dodatku jeszcze się porusza, i to raczej gwałtownie 792. W tych okolicznościach pojawiają się takie bariery o charakterystyce socjoekonomicznej, jak: - nieuzasadnione lub nadmierne oczekiwania, co do korzyści (bez adekwatnych działań i przedsięwzięć), które dla regionu ma przynieść absorpcja środków UE, - nadmierne upolitycznienie 793 redystrybucji funduszy wspólnotowych, - nie zawsze trafnie zidentyfikowane (mające być przedmiotem zaspokajania) potrzeby beneficjentów 794 itd. Ponadto, kluczowym problemem związanym z zarządzaniem funduszami unijnymi był i wciąż pozostaje całokształt dostosowań prawnych i instytucjonalnych w administracji rządowej i regionalnej do absorpcji funduszy strukturalnych, czyli tzw. z d o l n o ś ć a b s o r p c y j n a regionów: pozyskanie oraz efektywne wykorzystanie środków z UE z przeznaczeniem na rozwój regionalny. Poważne niebezpieczeństwo wynika ze zbyt wąskiego zrozumienia zdolności absorpcyjnej 795, bowiem poza wymiarem administracyjnym 796, występuje również tzw. społeczny wymiar zdolności absorpcyjnej, gdyż w rachubę wchodzi całokształt takich zagadnień, jak: - społeczeństwo informacyjne, - świadomość ekologiczna społeczeństwa, - podniesienie poziomu wykształcenia społeczeństwa, - zmniejszenie obszarów wykluczenia społecznego, - zatrudnienie i integracja społeczna, - infrastruktura społeczna (szpitale, domy pomocy społecznej, szkoły, biblioteki, stadiony itd.), 792 Schumpeter J. A., Kapitalizm, Socjalizm op. cit., str Szerzej zob.: Ochinowski T., Być dla ludzi i przetrwać na rynku. Czynniki sukcesu przedsiębiorstw społecznych w Polsce, wyd. Fundacja Archidiecezji Warszawskiej Pomocy Bezrobotnym i Biednym NADZIEJA, za fundacjanadzieja.org.pl/ekonomiaspoleczna/pdf/ochinowski_artykul.pdf (odczyt ); Głowacki J. i inni, Finansowanie kultury i zarządzanie instytucjami kultury, wyd. Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, za ebib.info/images/file/finansowanie_kultury_raport.pdf (odczyt ) itd. 794 por.: Kawałko B., Granica wschodnia jako czynnik ożywienia i rozwoju społeczno-ekonomicznego regionów przygranicznych. Synteza, za MRR.gov.pl/rozwoj_regionalny/poziom_regionalny/strategia_rozwoju_polski_wschodniej_do_2020/dokumenty/Documents/b3fd8a3 c919b4f59a5d7b1be771706a7kawako.pdf, str J. Hausner, Postfordowskie op. cit., str Wymiar administracyjnej zdolności absorpcyjnej, z perspektywy prawnej, socjologicznej i instytucjonalnej, tworzy swoisty schemat następujących zagadnień, które są osobną materią do badania: Źródło: J. Hausner, Postfordowskie op. cit., str

167 - silne zmiany demograficzne i społeczne, takie jak: starzenie się społeczeństw, nasilanie się migracji międzykulturowej, przeobrażenie modelu rodziny itp. 797 Otóż syntetycznym przejawem ogólnego stanu dostosowań prawnych i instytucjonalnych administracji regionalnej, jest fakt, iż silniejsze gospodarczo regiony są niezaprzeczalnie w stanie lepiej i skuteczniej przygotować dokumenty programowe czy wnioski o dofinansowanie według wyjątkowo ściśle określonych procedur, niż województwa stosunkowo słabiej rozwinięte. W materii skutków społecznego wymiaru umiejętnej absorpcji funduszy UE wydaje się, że jedną z najbardziej skomplikowanych kwestii zostaje tzw. social wellness. Niestety w społeczeństwach rozwijających się (a jeszcze gorzej w ubogich regionach jak województwo świętokrzyskie - G. M.), gdzie ludzie są wciąż przede wszystkim zaangażowani w zdobywanie funduszy zaspokajających podstawowe potrzeby związane z codziennością, trudno mówić o wielkim zaangażowaniu społecznym. Zachodnie kraje o wysokim poziomie życia mają więcej do powiedzenia na temat lokalnych społeczności i angażowania się w nie 798. Mimo to, w ciągu ostatnich lat aktualna wiedza i umiejętności kadry administracyjnej regionu w zakresie gospodarowania funduszami unijnymi przekształciła się w dość silny czynnik pozytywnie wpływający na efektywne wykorzystanie funduszy strukturalnych oraz ogólny rozwój, choć wciąż problemem dla dużej części gospodarczo słabo rozwiniętych regionów jest zbyt mała liczba tzw. instytucji otoczenia biznesu a nawet peryferyjne położenie geograficzne 799. Przygotowanie administracji do skutecznego wykorzystania funduszy unijnych nadal jest dość skomplikowanym procesem 800, jednak dla okresu nastąpiła zmiana systemu organizacyjnego wsparcia z UE w kierunku jego decentralizacji i wdrażania programów na poziomie regionalnym (powstało 16 programów operacyjnych). Dotyczy to zarówno przekazania samorządom znaczących środków finansowych przeznaczonych na rozwój regionalny, jak i ograniczenia roli władz centralnych do ich m o n i t o r o w a n i a, o c e n y i z a r z ą d z a n i a f i n a n s o w e g o. Odpowiedzialność za sam sposób wdrażania programów oraz osiąganie zakładanych rezultatów zostaje obecnie na samorządach województw (innymi słowy na administrowaniu kapitałem ludzkim). W rzeczywistości doświadczenia nabyte przez samorządy świętokrzyskie dzięki wdrażaniu ZPORR w latach 797 Hausner J., Modele polityki regionalnej w Polsce, w Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/5/ Mąkolska B., Społeczny wymiar wellness, za wellness.fit.pl/relacje/spoleczny_wymiar_wellness,667,1,0.html, odczyt por.: K. Kuciński, Konkurencyjność regionów w Polsce w warunkach integracji Europejskiej w Konkurencyjność gospodarki Polski w dobie integracji z Unią Europejską i globalizacji, pod. red. J. Bossak, W. Bieńkowski, SGH, Warszawa 2000, tom. 2, str Procesy te sumarycznie zostały w miarę przeanalizowane jeszcze w 2004 roku (T.G. Grosse, Stan przygotowań administracji regionalnej do wykorzystania pomocy strukturalnej UE, Analizy i Opinie, nr 18. ISP, Styczeń 2004), kiedy mieliśmy do czynienia z opóźnieniami w przygotowaniach administracyjnych we wszystkich wymienionych aspektach. A przede wszystkim: - słabości systemu finansów publicznych państwa, skutkujących problemami z zapewnieniem współfinansowania dla gmin najbiedniejszych i najbardziej zadłużonych - problemy w tworzeniu struktur organizacyjnych i naboru urzędników - zmiany organizacyjne, opóźnienia w powoływaniu regionalnych komitetów sterujących itd. - brak przepływu informacji ze strony administracji centralnej w urzędach wojewódzkich - brak specjalistycznych szkoleń dla pracowników urzędów wojewódzkich - brak współpracy i koordynacji zadań między administracją rządową i samorządową w województwach - problem ten wciąż występuje prawie na każdym szczeblu administracji publicznej - jest to wciąż piętą Achillesową regionów szczególnie biednych bądź słabo rozwiniętych - kwestia ta została w pewnym stopniu uregulowana dzięki wprowadzeniu zawansowanych i nowoczesnych systemów zarządzania informacją - zwiększyła się ilość szkoleń, aczkolwiek trudno się wypowiadać na temat ich jakości z powodu niesamowitej ilości instytucji szkoleniowych - nowa polityka regionalna czyli większa regionalizacja, wydaje się, iż może rozwiąże ten problem 167

168 posłużyły do dalszych prac nad systemem wdrażania instrumentów strukturalnych po 2007 r. 801 Już w owym okresie ważne było również uregulowanie prawne natury regionalnych komitetów i (prekomitetów) sterujących (RKS) w odniesieniu do ustaw ustrojowych regulujących system organizacji terytorialnej w Polsce. Podstawowym celem powoływania powyższych Komitetów było i jest zapewnienie szerokiego udziału reprezentatywnych partnerów społecznych w działaniach konsultacyjnych i koordynujących wdrażanie polityki rozwoju regionalnego na poziomie województwa, ukierunkowanej na realizację celów strategicznych województwa i zgodnych z nimi programów operacyjnych. Nie lekceważąc wymiaru społecznego roli i znaczenia RKS-ów trzeba powiedzieć, iż nie są to instytucje skuteczne. Np. zgodnie z procedurą powołania Pre-komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Świętokrzyskiego (RPOWŚ) przyjętą w drodze Uchwały nr 447/07 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego dnia 1 sierpnia 2007, Instytucja Zarządzająca RPOWŚ, po weryfikacji formalnej zgłoszeń nadesłanych przez organizacje pozarządowe, przekazuje listę poprawnych formalnie zgłoszeń do Rady Działalności Pożytku Publicznego (w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie) 802. W jaki sposób, za pomocą jakich mechanizmów Rada ma zweryfikować i zarekomendować organizacje działające na terenie województwa, które mogły ani razu nie pojawiać się w zasięgu merytorycznym Ministerstwa, zostaje kwestią otwartą. W istocie swojej mechanizm R e g i o n W a r s z a w a R e g i o n jest konceptem całkowicie wadliwym, bowiem: - Warszawa albo potwierdza listę regionu bez możliwości weryfikacji jej wymiaru społecznego, albo odmawia wedle własnego upodobania; - takie chaotyczne (żywiołowe) podejście nieuchronnie prowadzi do niezamierzonych efektów, czyli: Region planuje efekt X, który pod wpływem decyzji Warszawy przekształca się w efekt X 1. Istotne znaczenie dla procesów dostosowań do absorpcji funduszy strukturalnych ma rola Warszawy i jej postrzeganie przez samorządowców w zakresie wpływu na sytuację finansową JST. Wpływ władz centralnych jest na tyle duży, iż praktycznie na każdym szczeblu samorządów w województwie świętokrzyskim osoby zbadane przez autorów 803 twierdziły, iż zasadnicze decyzje do finansowania samorządu są podejmowane w Warszawie. Otóż, respondenci z samorządu województwa na pytanie zdaniem Pani / Pana, gdzie zapadają decyzje o finansowaniu samorządu? (można było wybrać kilka odpowiedzi) w 100% zaznaczyli Warszawę, w 58,3% Kielce, i po 16,7% powiaty a nawet gminy. Nieco inny był wynik w powiatach województwa (85,7% - Warszawa, 71,4% - Kielce i 42,9% - powiaty) i gminach (88,2% - Warszawa, 47,1% - Kielce i 17,6% - powiaty, 41,2% - gminy i 5,9% odpowiedzi na trudno powiedzieć ). Dla zapewnienia sprawnego przebiegu procesu przygotowań wdrożony został nawet cały system, który obejmuje: - koordynację p r o g r a m o w a n i a d o k u m e n t ó w w zakresie wykorzystania środków UE, - p r o m o c j ę i s z k o l e n i a w zakresie przygotowań potencjalnych beneficjentów, - m o n i t o r o w a n i e, k o n t r o l ę i e w a l u a c j ę oraz p r z y g o t o w a n i e a d m i n i s t r a c j i do wykorzystania środków UE, - p r z y g o t o w a n i e p r o c e d u r wykorzystania środków UE, - p r z y g o t o w a n i e p r o j e k t ó w do współfinansowania z instrumentów strukturalnych, 801 Por.: Odpowiedź sekretarza stanu w MSZ - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów - na interpelację nr 2326, Warszawa 2003 (za bip.kprm.gov.pl/bip/interpelacja/?idi=879). 802 Por.: Archiwum, za rpo-swietokrzyskie.pl/rozwoj-swietokrzyskie/dane/strony/archiwum.html (odczyt ) 803 Badania anonimowe (~60 ankiet) w JST gmin, powiatów i województwa w województwie świętokrzyskim zostały przeprowadzone w okresie czerwiec sierpień

169 - d o s t o s o w a n i e p r a w n e w szczególności w zakresie zapewnienia odpowiedniego poziomu współfinansowania instrumentów strukturalnych, wieloletniego planowania i dodatkowych instrumentów wspomagania procesu prefinansowania finansów 804. W celu jasnego podziału obowiązków pomiędzy administracją centralną i administracją samorządową, opracowane zostały struktury organizacyjne i zadania jednostek zaangażowanych w zarządzanie i wdrażanie funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności 805. Reasumując, warto podkreślić, iż o pozycji konkurencyjnej regionu będzie w najbliższych latach decydowała wiedza i jej wykorzystanie. Staje się ona faktycznie najcenniejszym zasobem mającym wpływ na szybki rozwój gospodarki. Czynnikiem decydującym o sukcesie jest wytworzenie sprawnych mechanizmów współpracy i przepływu wiedzy pomiędzy głównymi podmiotami życia społecznogospodarczego, a szczególnie pomiędzy nauką i gospodarką. [ ] Jakość zasobów ludzkich szczególnie umiejętności i kwalifikacje zawodowe, jest zasadniczym czynnikiem decydującym o rozwoju regionu i jego konkurencyjności. Niskie wykształcenie mieszkańców regionu świętokrzyskiego (ponad 60% ludności to ludność o wykształceniu nie wyższym niż zasadnicze zawodowe, pozostałe ok. 39% to osoby ze średnim, pomaturalnym i wyższym wykształceniem), występujące ujemne saldo migracji ludzi młodych i wykształconych, niedostatek jednostek gospodarczych opartych na wiedzy, niskie nakłady na sektor B+R - wymaga działań mających na celu poprawę jakości siły roboczej i dostosowanie do potrzeb regionalnego rynku pracy. Należy pamiętać, że odpowiedzialność za tworzenie warunków do właściwego rozwoju m.in. zasobów ludzkich spoczywa w głównej mierze na barkach przedstawicieli władz lokalnych i regionalnych, a możliwości rozwoju zasobów ludzkich wzmacniane są nie tylko polityką regionalną państwa, ale w głównej mierze kształtem i regulacjami nowej polityki regionalnej Unii Europejskiej na lata Podkreślmy też, iż skoro w systemie zdecentralizowanym (w obrębie szesnastu programów operacyjnych) funkcje instytucji zarządzającej pełnią samorządy regionalne, to (aby w ogóle móc dokonać powyższego wyboru) kompetencje w zakresie a) programowania, b) wdrażania i realizacji finansowej programów, c) monitoringu i oceny tych programów oraz d) konsultacji z urzędnikami Komisji Europejskiej w celu monitorowania pomocy UE są również przekazywane samorządom regionalnym ZGODNOŚĆ WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW UE Z POSZCZEGÓLNYMI OBSZARAMI POLITYKI REGIONALNEJ Przypomnijmy, iż jedną z podstawowych zasad uruchamiania funduszy strukturalnych jest to, iż operacje finansowane z funduszy strukturalnych muszą być zgodne z innymi politykami Wspólnoty i prawodawstwem wspólnotowym oraz krajowym 807. Czyli w przypadku polityki regionalnej mamy do czynienia z tzw. trójzgodą szkicowaną jak na schemacie poniżej: 804 Por.: A. Ostrowska, System prawnofinansowy powiatów a decentralizacja finansów publicznych, wyd. Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania, Białystok por.: Odpowiedź podsekretarza stanu w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów - na interpelację nr 3927 (por.: bip.kprm.gov.pl/bip/interpelacja/?idi=1621). 806 I. Wierzbicka, Kapitał ludzki - niedoceniane bogactwo regionów. Jego szanse i bariery rozwoju na przykładzie regionu świętokrzyskiego, w Ludzie Jakość Organizacja, pod red. J. Prońko, wyd. Miscellanea Oeconomicae, nr 2/2009, WZiA UJK, Kielce str Szerzej zob.: Bańkowski T., Przegląd dostępności i sposobów wykorzystania środków pomocowych UE na cele OŹE, KAPE S.A., Warszawa, 2004; J. Woźniczko, Absorpcja środków finansowych z funduszy strukturalnych przez organizacje pozarządowe, Gabinet Marszałka Senatu RP, Warszawa wrzesień 2006; B. Korbus, Czy istnieje możliwość realizacji projektów PPP przy wykorzystaniu środków UE, w Gazeta Prawna, nr 076/2007 z dnia ; Kałuża R., Dobre rządzenie warunkiem wykorzystania funduszy Unii Europejskiej , Materiały Konferencji współpracy, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Poznań, 20 czerwca

170 Opracowanie własne Zgodność wykorzystania środków UE z poszczególnymi obszarami polityki regionalnej oraz kwestie obszarów problemowych stanowią główny przedmiot zainteresowań aktywnej polityki regionalnej Wspólnoty 808. Zgodnie z zasadą koncentracji, obszary te ubiegają się o największe wsparcie finansowe ze środków Funduszy Strukturalnych. Dla przejrzystości obszary polityki regionalnej należy podzielić na określone pojęcia i, jako syntetyczny wynik, analizować zgodność wykorzystania środków jako współzależność pomiędzy określonymi obszarami (nazwijmy to umownie p o p y t ) a środkami UE (nazwijmy to również umownie p o d a ż ). Ze względu na specyfikę publikacji, interesuje nas współzależność tylko pomiędzy następującymi obszarami a środkami UE 809 : Popyt Podaż - zwalczanie biedy 810, inwestycje infrastrukturalne, ochrona środowiska, rozwój turystyki, Europejski inwestycje kulturalne, rozwój społeczeństwa informacyjnego 811, współpraca Fundusz przygraniczna, innowacyjność, rozwój edukacji w szerokim znaczeniu, badań Rozwoju naukowych, konkurencyjność przedsiębiorstw 812 Regionalnego Popyt Podaż - kształcenie zawodowe, zmiany kwalifikacji i tworzenie miejsc pracy oraz ponowne włączanie bezrobotnych do życia zawodowego, poprawa zdolności adaptacyjnych pracowników i przedsiębiorstw, wzmacnianie kapitału ludzkiego oraz zwiększanie Europejski dostępu do zatrudnienia i udziału w rynku pracy, wzmacnianie integracji społecznej osób Fundusz znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, zwalczanie dyskryminacji, zachęcanie osób Socjalny nieaktywnych zawodowo do wejścia na rynek pracy, a także wspieranie partnerstw na rzecz reform Opracowanie własne Otóż co do monitorowania zgodności wykorzystania środków UE (prowadzących do w/w wyboru ze skutkami zarówno oczekiwanymi, jak i nieoczekiwanymi) z poszczególnymi obszarami polityki regionalnej, elementem decydującym jest przygotowywanie rocznych i końcowych raportów z przebiegu realizacji 808 Z perspektywy rozwoju regionalnego właściwy minister albo minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego w zakresie regionalnych programów operacyjnych, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania pomocy, [ ] mając w szczególności na uwadze konieczność zapewnienia zgodności udzielanej pomocy z warunkami jej dopuszczalności, w przypadku gdy odrębne przepisy nie określają szczegółowych warunków i trybu udzielania tej pomocy. Ponadto minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego przedstawia Radzie Ministrów opinię dotyczącą zgodności projektu strategii sektorowej z obowiązującą strategią rozwoju kraju (art. 21, ust. 3 oraz art. 14, ust. 2 Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). 809 Por.: Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Wytyczne w zakresie Procesu kontroli dla Instytucji Pośredniczących i Instytucji Wdrażających dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, (MRR/POIG/1(1)09/2007. Sygnatura wytycznych), zatwierdzone przez G. Gęsicką (Minister Rozwoju Regionalnego), Warszawa, 7 września 2007 r.; Deklaracja w Sprawie Zasad Kontroli Finansów Publicznych, Deklaracja Międzynarodowej Organizacji Najwyższych Instytucji Kontrolnych (Deklaracja z Limy), IX Kongres INTOSAI, Lima 1977; Kontrola koncentracji w sektorze instytucji finansowych w świetle przepisów i orzecznictwa wspólnotowego odniesienie do prawa polskiego, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa por.: Rzecznik Praw Obywatelskich: ubóstwo ogranicza prawa człowieka, Komunikat PAP, ; Przewodnik dla obywateli, wyd. Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg Rozwój społeczeństwa informacyjnego - wyzwanie dla samorządów, Komunikat prasowy (por.: biznespolska.pl); Opinia Koalicji na Rzecz Otwartych Standardów na temat dokumentu Strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce na lata , (por.: standardy.org/node/85); Strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku Priorytety rozwoju społeczeństwa informacyjnego w opinii Internautów. Podsumowanie wyników badania, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Warszawa Szerzej zob.: B. Kozyra, Alianse strategiczne jako źródło innowacji w Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa, 2006, nr 3; A. Knap-Stefaniuk, Innowacje a konkurencyjność przedsiębiorstw, Wyższa Szkoła Zarządzania, Polish Open University, Zarządzanie Zmianami, Biuletyn POU, nr 1 / 24, styczeń 2009; J. Bieliński, Konkurencyjność przedsiębiorstw w świetle Strategii Lizbońskiej, wydawnictwo CeDeWu,

171 programów UE. Te same samorządy mają m. in. także za zadanie z a p e w n i a ć również zgodność zdecentralizowanych programów regionalnych z NSRR na lata oraz z a g w a r a n t o w a ć zgodności programów z odpowiednimi politykami UE. Otóż z perspektywy skuteczności absorpcji środków UE zwróćmy uwagę na niektóre wyniki województwa świętokrzyskiego. Zgodnie z danymi z Krajowego Systemu Informatycznego (SIMIK 07-13) jesienną 2008 r. liczba wniosków o dofinansowanie złożonych w ramach wszystkich programów operacyjnych w województwie świętokrzyskim wyniosła 1360, z czego (ramach Regionalnego Programu Operacyjnego wniosków). Natomiast wartość wniosków (w części dofinansowania ogółem) złożonych w ramach RPO, ukształtowała się na poziomie aż 220,8 mln zł (~7,6% alokacji dla programu na lata ). Ponadto, pomimo że program został zatwierdzony dopiero w grudniu 2007 r., wartość zakontraktowanych środków wyniosła ok. 19,9 mln zł (w części dofinansowania ogółem), czyli 0,7% dostępnej alokacji, co sytuuje województwo świętokrzyskie wśród 5 regionów o najwyższym poziomie kontraktacji 813. Dane z 2011 roku wskazywały już na wyższą aktywność samorządów w województwie. Mimo to, w gminach (miejskich, miejsko-wiejskich i wiejskich) ponad połowa miała dochody na mieszkańca poniżej średniej dla danej grupy, choć nie jest wykluczone, iż sytuacja pod koniec okresu programowania ( /2015) może w określonym stopniu ulec zmianie, bowiem należy jednak zwrócić uwagę, że w 2010 r. największy wzrost dochodów na mieszkańca odnotowano m. in. w gminach woj. świętokrzyskiego, co bezpośrednio wiąże się z aktywną absorpcją środków UE (w gminach świętokrzyskiego udział funduszy wspólnotowych wyniósł 11,2% 814 ). Poniżej przedstawione dane w dość klarowny sposób ilustrują efekty działań samorządów szczególnie w zakresie absorpcji Regionalnego Programu Operacyjnego. Z perspektywy realizacji RPO latem 2012 roku wartość wniosków zatwierdzonych do realizacji wynosiła zł, co plasuje województwo w ostatniej czwórce 815 : Wykres nr 8 Wnioski zatwierdzone do realizacji (dof. ogółem w mln zł) w ramach RPO Źródło: Stan wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na dzień , w Monitor regionalny, 6 czerwca 2012 r., za 813 Por.: E. Bieńkowska, Odpowiedź ministra rozwoju regionalnego na interpelację nr 5627 w sprawie stopnia wykorzystania przez woj. świętokrzyskie funduszy unijnych, Warszawa, r., za orka2.sejm.gov.pl/iz6.nsf/main/ b (odczyt ) 814 Szerzej zob.: Raport roczny Sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego. Część I. Jednostki samorządu terytorialnego ogółem, Bank PKO BP, Warszawa 2011, str Por.: Stan wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na dzień , w Monitor regionalny, 6 czerwca 2012 r., za funduszeeuropejskie.gov.pl/analizyraportypodsumowania/poziom/documents/rpo_stanwdrazania_ pdf, str. 4 (odczyt ) 171

172 mrr.gov.pl/fundusze/fundusze_europejskie/wykorzystanie_funduszy/stan_w_rpo/documents/stan_wdrazania_rpo_wr amach_nsro_2007_2013_stan_na%2030_09_2011.pdf, str. 4 (odczyt ), str. 4 W tym czasie zawarto 978 umów (z umów w kraju na sumaryczną wartość zł. ze środków Wspólnoty). Z perspektywy wydatkowania środków UE świętokrzyskie ponownie umiejscawia się w ostatniej czwórce województw 816 : Wykres nr 9 Zawarte umowy / wydane decyzje (środki UE w mln zł) w ramach RPO Źródło: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str. 5 Trzeba też podkreślić, iż średnia wartość projektów wynosiła zł, z czego zł pochodziło z dofinansowania UE 817 : Wykres nr 10 Średnia wartość projektu (mln zł) w ramach RPO Źródło: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str. 6 Wydatki kwalifikowalne 818 we wnioskach o płatność (środki UE) mieszczą się w granicach ostatniej piątki wśród województw (co można uważać za wynik średni) - nieco ponad 1,66 miliardów zł 819 : 816 Szerzej zob.: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str Por.: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str Wydatek uważa się za k w a l i f i k o w a n y, jeśli został poniesiony w ramach projektu realizowanego z odpowiedniego funduszu strukturalnego, jest niezbędny dla realizacji projektu, jest racjonalny, jest rzetelnie udokumentowany i możliwy do zweryfikowania, jest spójny z obowiązującymi przepisami. Tylko i wyłącznie wydatki faktycznie poniesione i udokumentowane mogą zostać uznane za koszt kwalifikujący się do refundacji. 819 Por.: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str

173 Wykres nr 11 Wydatki kwalifikowalne we wnioskach o płatność (środki UE w mln zł) w ramach RPO Źródło: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str. 8 Województwo znacznie lepiej wypada z perspektywy wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność (chodzi o procent alokacji RPO). Jest to wartość rzędu ponad 52% (i trzeci wynik w Polsce) przy średniej krajowej 46% 820 : Wykres nr 12 Wydatki kwalifikowalne we wnioskach o płatność (% alokacji RPO na lata ) Źródło: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str. 8 W ujęciu wydatków kwalifikowalnych w deklaracjach zatwierdzonych przez Instytucję Certyfikującą deklaracje 821 województwo dość blisko stoi do średniej krajowej (jest nieco ponad 1896 mln zł) i kształtuje się na poziomie prawie 1,6 miliardów 822 zł: Wykres nr 13 Wydatki kwalifikowalne w deklaracjach zatwierdzone przez IC (środki UE w mln zł) w ramach RPO Por.: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str I n s t y t u c j a C e r t y f i k u j ą c a, to komórka organizacyjna utworzona przez Ministra Rozwoju Regionalnego, odpowiedzialna za certyfikację wydatków ponoszonych w ramach funduszy europejskich. Jest ona niezależna od Instytucji Zarządzających poszczególnymi programami operacyjnymi. Obecnie funkcje Instytucji Certyfikującej pełni specjalnie w tym celu powołany departament Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Departament Instytucji Certyfikującej. 822 Por.: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str

174 Źźródło: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str. 12 W przypadku wydatków kwalifikowalnych w deklaracjach już zatwierdzonych przez Instytucję Certyfikującą (z perspektywy procentów alokacji RPO na lata ) wynik świętokrzyskiego jest trzeci w Polsce 50,2% 823 (gdzie średnia krajowa wynosi 42,3%): Wykres nr 14 Wydatki kwalifikowalne w deklaracjach zatwierdzonych przez IC (% alokacji RPO na lata ) Źródło: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str. 12 Oceniając stan absorpcji funduszy UE, trzeba koniecznie zwrócić uwagę również na z a s a d ę n + 3. W myśl tej zasady, za 2009 r., do końca roku 2012, każdy z RPO powinien zawnioskować do Komisji Europejskiej o refundację określonej w dokumentach programowych kwoty odpowiadającej przeciętnie 32,3% obecnej alokacji na cały okres programowania, co po pomniejszeniu o wypłaconą przez Komisję zaliczkę daje 23,7%. Na koniec maja 2012 r. RPO świętokrzyskiego (zarówno jak i inne województwa) spełniło tą zasadę 824 : Wykres nr 15 Realizacja zasady 'n+3/2' na 2009 i 2010/11 r. w ramach RPO- wnioski do KE ( ) jako % alokacji (w tym środki zrefundowane przez KE) 823 Por.: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str Szerzej zob.: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str. 13; por. też: Co się zmieniło w okresie programowania ?, za funduszeeuropejskie.gov.pl/strony/zmianywsystemie.aspx (odczyt ); Zasada n+3, za funduszeeuropejskie.gov.pl/slownik/strony/zasada_n_2.aspx (odczyt ) itd. 174

175 Źródło: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str. 13; Znacznie lepiej wypada wydajność w zakresie efektów rzeczowych, jeśli chodzi o infrastrukturę: w ramach zakończonych projektów długość wybudowanych dróg wynosi 52 km, zaś zaplanowano kolejne 74 km. Nie jest to wynik imponujący, wszak jak na obszar województwa świętokrzyskiego (trochę ponad 11 tys. km 2 ), można powiedzieć, że jest satysfakcjonujący 825 : Wykres nr 16 Planowane (z umów) i osiągnięte (z projektów zakończonych) efekty rzeczowe. Długość wybudowanych dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich [km] w ramach RPO Źródło: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str. 17 W stosunku do wyników innych województw w zakresie przebudowy dróg świętokrzyskie jednak plasuje się na poziomie średnim 826 : Wykres nr 17 Planowane (z umów) i osiągnięte (z projektów zakończonych) efekty rzeczowe. Długość przebudowanych dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich [km] w ramach RPO Por.: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str Por.: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str

176 Źródło: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str. 18 Zważywszy na fakt, iż jeszcze w 2009 roku województwo świętokrzyskie klasyfikowało się na jednym z najniższych stopni zwodociągowania 83,5% 827 to obecny wynik (wybudowano 345 km i zaplanowano kolejne 583 km) wydaje się być zadawalający 828 : Wykres nr 18 Planowane (z umów) i osiągnięte (z projektów zakończonych) efekty rzeczowe. Długość zbudowanej/zmodernizowanej sieci wodociągowej [km] w ramach RPO Źródło: Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str. 22 Żeby utrzymać takie tempo (szczególnie w sensie dokończenia już rozpoczętych i zaplanowanych inwestycji), samorządy województwa muszą coraz bardziej aktywnie uzupełniać swoje budżety środkami pozabudżetowymi. Wydaje się, iż jest to możliwe, bowiem analizując dokumenty Stanu wdrażania RPO, można zaobserwować pewną prawidłowość. Praktycznie przez cały okres absorpcji funduszy UE wskaźniki województwa oscylują prawie na tym samym poziomie. W przeciwnym razie nastąpi stagnacja i zaprzepaszczenie dotychczasowego dorobku. 827 Szerzej zob.: Infrastruktura komunalna 2009 komentarz, Izba Gospodarcza Wodociągi Polskie, , za igwp.org.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=548:infrastruktura-komunalna komentarz&catid=58:komentarze&itemid=266 (odczyt ). W 2010 r. było 12425,6 km wodociągów i kanalizacji (por.: Warunki życia, TABL. 1 (103) WODOCIĄGI I KANALIZACJA, GUS Kielce, za stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/kielce/assets_11w09_01.pdf (odczyt ). 828 Stan wdrażania Regionalnych Programów op. cit., str

177 7. WSPÓŁFINANSOWANIE POSZCZEGÓLNYCH ZADAŃ JST POPRZEZ KAPITAŁ PRYWATNY 7.1. PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE (PPP) Zasadnicze akta prawne, na podstawie których w polskim ustawodawstwie funkcjonuje partnerstwo publiczno-prywatne (PPP), składają się z następujących dokumentów: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Rzecz jasna, że nie są to jedyne dokumenty, aczkolwiek są one w pierwszej kolejności polecane przez Ministerstwo Gospodarki. Nawet sama data powstania ustawy o PPP już świadczy, iż polskie doświadczenie w powyższym zakresie na płaszczyźnie pozyskiwania zewnętrznych źródeł finansowania samorządu nie jest zbyt bogate, mimo, że w ostatnich latach można w Europie i nawet na świecie zauważyć coraz częściej pojawiające się nowe formy współpracy między sektorami prywatnymi i publicznymi w szczególności w zakresie rozwoju i funkcjonowania infrastruktury środowiska i transportu. W UE (a w szczególności w tzw. starej piętnastce) współpraca ta raczej wynika z: - częściowej prywatyzacji sektora użyteczności publicznej, - rozwoju dużych międzynarodowych podmiotów sektora użyteczności publicznej, - nowego zarządzania publicznego, - sposobu wydatkowania środków publicznych itd. 829 W kwestii funkcjonowania i skuteczności działań uzupełniających JST, wydaje się być użytecznym idea tworzenia specjalnego ośrodka PPP. M. Rytel podkreśla, iż w większości krajów europejskich, gdzie realizowane są projekty PPP w różnych sektorach, istnieją jednostki centralne zajmujące się partnerstwem publiczno-prywatnym. Takie instytucje istnieją w Wielkiej Brytanii, Irlandii, Niemczech, Francji czy Austrii, ale także w Polsce, Czechach i na Słowacji. W większości wypadków jednostki te są częścią administracji publicznej lub podlegają jej nadzorowi, wykonywanemu najczęściej przez Ministerstwa Finansów lub Skarbu Państwa [ ]. Forma i struktura centralnych jednostek ds. PPP w krajach Europy jest bardzo zróżnicowana, ale najistotniejsze wydają się być ich cele, które w praktyce są do siebie zbliżone. Należą do nich: - popularyzacja i promocja PPP, - koordynacja przy projektach pilotażowych, - konsultacje i doradztwo stronie publicznej, - opracowywanie jednolitych standardów postępowań przetargowych, analiz ekonomicznych, które jednak z reguły nie są wiążące, ale stanowią zestaw najlepszych metod i rozwiązań, - szeroko pojęty transfer wiedzy, tj. organizacja konferencji, seminariów, warsztatów; opracowywanie studiów przypadku 830. Trudno w tej chwili rokować jakie będą konsekwencje (bowiem zawsze jest zagrożenie, iż nadmierna instytucjonalizacja może nadmiernie zbiurokratyzować każdą instytucję i zniwelować całe 829 Szerzej zob.: Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, Komisja Europejska, Dyrektoriat Generalny. Polityka Regionalna, Bruksela Por.: M. Rytel, PPP metoda zamówienia publicznego czy sposób finansowania?, w Partnerstwo publiczno-prywatne w praktyce, praca zbiorowa, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str

178 przedsięwzięcie), ale znaczenie takich instytucji jest na tyle pierwszorzędne, iż powstało nawet European PPP Expertise Centre (EPEC), które ma za zadanie propagowanie najlepszych praktyk i rozpowszechnienie informacji o PPP 831. W Polsce można powiedzieć, iż (na wzór EPEC) funkcje tej instytucji wykonuje Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego 832, która zrzesza ponad 60 jednostek m. in. rządowych i samorządowych (ministrów, prezydentów i burmistrzów miast, wójtów gmin, starostów, prezesów oraz dyrektorów agencji rządowych itd.). Ze względu na fakt, iż w zakresie zastosowania PPP Polska nadal jest bardzo daleko od w/w starej , specjalną misją Platformy jest wzmocnienie potencjału instytucji publicznych do dostarczania wysokiej jakości, efektywnych kosztowo usług publicznych i infrastruktury oraz zwiększenie skuteczności i efektywności samorządów w realizacji projektów infrastrukturalnych dzięki partnerstwu publicznopublicznemu, zaś do głównych celów Platformy m. in. należą: - utworzenie sieci współpracy między Członkami Platformy PPP w celu zapewnienia wymiany wiedzy, dobrych praktyk i sprawdzonych rozwiązań dotyczących przygotowania i realizacji przedsięwzięć publiczno-prywatnych, identyfikacji barier przy ich przygotowaniu oraz tworzenia rozwiązań przyczyniających się do rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego, w tym standardów dokumentacji oraz procedur przygotowania takich projektów, - inicjowanie i wsparcie przygotowania pilotażowych projektów partnerstwa publiczno-prywatnego, służących zdobyciu doświadczeń oraz identyfikacji barier w procesie wdrażania podobnych przedsięwzięć, w tym przygotowanie niezbędnych sektorowych, horyzontalnych analiz oraz określanie trybu postępowania przy realizacji przedsięwzięć partnerstwa publiczno-prywatnego, jak również zapewnienie doradztwa prawnego, ekonomiczno-finansowego oraz technicznego dla jednostek realizujących pilotażowe projekty i programy partnerstwa publiczno-prywatnego, 831 Szerzej zob.: European PPP Expertise Centre (epec), za eib.org/epec/index.htm (odcztr ) ; PPP w statystyce - podział ryzyk i raportowanie zobowiązań. Praktyczny przewodnik, wyd. European PPP Expertise Centre, Luxembourg, Szerzej zob.: Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, za ppp.gov.pl (odczyt ) 833 Poniższy diagramy jest wystarczającą ilustracją, jak rynek PPP wygląda w niektórych krajach członkowskich UE, gdzie sumaryczna wartość inwestycji wynosiła 4,171 mld Euro w czerwcu 2012 r. (por.: EU Funds in PPPs. Project Stocktake and Case Studies, wyd. European PPP Expertise Centre Luxembourg, June 2012, str. 10): Źródło: EU Funds in PPPs. Project op. cit. 178

179 - wsparcie merytoryczne dla podmiotów publicznych realizujących projekty partnerstwa publicznoprywatnego, - zapewnienie podmiotom publicznym szerokiego dostępu do opinii, ekspertyz, analiz, raportów z audytów, wzorów umów, dokumentacji projektowych oraz innych dokumentów dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego, - promocja partnerstwa publiczno-prywatnego jako instrumentu efektywnej realizacji zadań publicznych 834. W świetle powyższych argumentów, można stwierdzić, iż partnerstwo publiczno-prywatne jest formą współpracy pomiędzy samorządem (lub nawet administracją centralną) a podmiotami sektora prywatnego w sferze usług publicznych. Dla klarowności sytuacji zobaczmy jak mapa inwestycji PPP wygląda w Polsce (większe cyfry oznaczają bieżące inwestycje, zaś mniejsze pomysły na nowe): Baza Projektów, za bazappp.gov.pl/project_base/45 (odczyt ) Na interesującym nas obszarze województwa świętokrzyskiego w połowie 2012 roku była realizowana tylko jedna inwestycja w Solcu-Zdroju: Kompleks basenowy o charakterze rekreacyjnouzdrowiskowym o wartości 16 mln zł (w sumie wedle Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego kwota inwestycji PPP w kwietniu 2012 r. w Polsce ukształtowała się na poziomie niewiele ponad 190 mln Euro 835 ). W tej sytuacji najbardziej jednak niepokoi niedostatek pomysłów w regionie, czyli brak jakiegokolwiek nowego przedsięwzięcia w najbliższej przyszłości. Wydaje się, iż zasadniczy problem tkwi w braku wiedzy z zakresu PPP. Słuszne jest pytanie, czy w minionych kilku latach (przynajmniej od chwili powstania Ustawy o PPP) PPP wykorzystało swoją szansę zaistnienia w świadomości podmiotów publicznych jako a l t e r n a t y w a w o b e c t r a d y c y j n y c h z a m ó w i e ń p u b l i c z n y c h finansowanych w stu procentach ze środków publicznych? Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Cele i zadania, za ppp.gov.pl (odczyt ) 835 A. Jędrzejewski, Obraz rynku PPP w Polsce, za ippp.pl/2012/04/29/polskie-ppp-w-rozruchu (odczyt ) 836 A. Jędrzejewski, Obraz rynku PPP w Polsce op. cit. 179

180 Niezaprzeczalną cechą charakterystycznego współczesnego systemu zarządzania publicznego jest przekazywanie przez administrację publiczną (tak władza centralna, jak i samorządowa) części swoich funkcji o charakterze publicznym podmiotom prywatnym 837. Nie można powiedzieć, iż ma to masowy charakter (raczej nosi znamiona powolnej ewolucji), ale władze wycofują się z szeregu dziedzin praktycznej działalności gospodarczej, społecznej i użyteczności publicznej, celem poprawy gospodarności, efektywności i skuteczności sektora publicznego oraz podwyższenia jakości świadczonych przez niego usług, stosując przy tym co najmniej następujące działania, które A. Zalewski charakteryzuje jako: 1) zorientowanie organizacji publicznych na osiąganie wyników / rezultatów, 2) wykorzystanie planowania i zarządzania strategicznego, 3) rozdzielenie ról nabywcy (odbiorcy usług) od dostarczyciela usług [ ], 4) tworzenie stosunków rynkowych i organizowanie konkurencji w procesie świadczenia usług, 5) zorientowanie działań na klienta, 6) uelastycznienie warunków zatrudnienia, pracy i płacy, 7) depolityzacja zarządzania poprzez rozdzielenie polityki publicznej od zarządzania operacyjnego, 8) wprowadzenie mierników i standardów usług 838. Mimo [ ] różnic, wszystkie koncepcje nowego modelu zarządzania sektorem publicznym są podporządkowane głównym celom wprowadzanych reform, którymi są: l) zmniejszenie udziału sektora publicznego w gospodarce oraz 2) poprawa skuteczności i efektywności jego funkcjonowania. Realizacji obu celów ma służyć maksymalne urynkowienie sektora publicznego w wyniku zarówno prywatyzacji przedsiębiorstw publicznych - realizacja idei państwa minimum - jak i wykorzystania mechanizmów rynkowych w zarządzaniu usługami publicznymi, co ma zapewnić lepsze dostosowanie usług do potrzeb społecznych i poprawę ich efektywności 839. Wszak nie oznacza to, iż państwo traci całą kontrolę nad przedsięwzięciami gospodarczymi. Wręcz odwrotnie, zachowuje ono całą odpowiedzialność za wszystkie zasadnicze działania praktycznie w każdej społeczno-gospodarczej sferze życia publicznego. Otóż powstaje nowa forma współdziałania sektora prywatnego z publicznym w różnych konfiguracjach, z których najbardziej skutecznym (na razie) wydaje się być PPP. Różnica między PPP a prywatyzacją polega na tym, iż w zasadzie PPP obejmuje duże inwestycje typu szkoły, siedziby władz publicznych czy gospodarka komunalna, budownictwo mieszkań na wynajem, centra sportowo-rekreacyjne, parkingi, albo jeszcze większe - budowa dróg i autostrad, portów czy lotnisk, zaś prywatyzacja wykonania zadań publicznych oznacza w gruncie rzeczy, że dane zadanie przestaje być finansowane z pieniędzy podatnika, ponieważ koszty jego realizacji ponosi, w postaci opłat różnego rodzaju, sam zainteresowany 840, czyli podmiot prywatny. Więc pomimo powszechnego uznania PPP za efektywną alternatywę mobilizacji i wykorzystania zasobów finansowych oraz wykorzystania efektywności sektora prywatnego, PPP pozostaje zmieniającą się koncepcją i nie stanowi ona jedynego czy preferowanego rozwiązania w odniesieniu do finansowania projektów 841. W chwili przygotowania tej publikacji w województwie świętokrzyskim był 837 Por.: B. Korbus, T. Srokosz, M. Wawrzyniak, Partnerstwo Publiczno-Prywatne. Poradnik, praca zbiorowa, pod red. A. Panasiuka, wyd. Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2010, str Por.: A. Zalewski, Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzanie publicznego, w Nowe zarządzanie op. cit., str Por.: A. Zalewski, Reformy op. cit., str B. Korbus, T. Srokosz, M. Wawrzyniak, Partnerstwo Publiczno-Prywatne. Poradnik, praca zbiorowa, pod red. A. Panasiuka, wyd. Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2010, str. 21; por. też: K. Łyszyk, M. Domurat, Uregulowania prawne dotyczące PPP oraz koncesji na roboty budowlane i usługi, w Partnerstwo publiczno-prywatne w praktyce, praca zbiorowa, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str Wytyczne dotyczące udanego op.cit., str

181 realizowany tylko jeden duży projekt celem zbliżenia szczególnie samorządów do idei PPP 842. Na efekty jego wdrażania trzeba będzie czekać co najmniej kilka lat. Z analizy materiału badawczego i literatury przedmiotu 843 wynika też, iż powodzenie projektów PPP nie jest przypadkiem, lecz konsekwencją rozpoznania co najmniej kilku zjawisk, które prowadziłyby do szybszego rozwoju drogą skuteczniejszych inwestycji. Są to: - większa dostępność środków finansowych sektora prywatnego (zdolnego do przyjęcia wyższego ryzyka), - ogólna tendencja do prywatyzacji sektora użyteczności publicznej. Za fundamenty tych determinantów możemy uznać w szczególności: - ogromne zapotrzebowania na finansowanie sektorów środowiska oraz transportu w celu poprawy jakości i rozbudowy sieci, - wysoki deficyt finansowy w budżetach rządowych i samorządów (pogłębiony cyklicznymi kryzysami), - możliwość pokrycia kosztów (części lub w całości) przez instytucje międzynarodowe. Mimo określonej ostrożności, dotychczas przytoczona w tej materii literatura wyróżnia kilka korzyści wynikających z zastosowania formuły PPP, które m. in. Wytyczne Komisji Europejskiej 844 grupują w następujący sposób: Tabela nr 20 Korzyści wynikające z zastosowania formuły PPP (zgodnie z wytycznymi KE) Przyspieszenie zapewnienia infrastruktury Szybsze wdrożenie PPP mogą umożliwić sektorowi publicznemu konwersję zadatkowanych wydatków kapitałowych na ciągłe płatności za świadczone usługi. Ułatwia to wdrażanie projektów w okolicznościach ograniczonej dostępności kapitału publicznego, zwiększając tym samym zapotrzebowanie na inwestycje. Scedowanie odpowiedzialności za projekt i wdrażanie inwestycji na sektor prywatny (w połączeniu z płatnościami związanymi z dostępnością usług) stymuluje szybszy i praktycznie niezbiurokratyzowany sektor prywatny do 842 Chodzi o projekt Partnerstwo Publiczno-Prywatne czynnikiem rozwoju przedsiębiorczości (współfinansowany ze środków UE w ramach EFS o wartości ,72 zł), gdzie jednym z kluczowym założeń było rozpowszechnienie wiedzy z zakresu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, jako bezpiecznej pod kątem prawnym i ekonomicznie korzystnej metody realizacji zadań dla sektora publicznego, jak i prywatnego. Jak piszą sami realizatorzy projektu, jego realizacja na terenie Województwa Świętokrzyskiego [ ] da samorządom świadomość, wiedzę i narzędzia do przygotowania projektów w ramach PPP, a także pozwoli zachęcić partnerów z sektora prywatnego do podjęcia takiej współpracy (źródło: K. Woźniak, Partnerstwo Publiczno-Prywatne czynnikiem rozwoju przedsiębiorczości, Świętokrzyskie Centrum Innowacji i Transferu Technologii Sp. z o.o., za it.kielce.pl/index.php/partnerstwopubliczno-prywatne-czynnikiem-rozwoju-przedsibiorczoci, odczyt ) 843 Por.: Wytyczne dotyczące udanego op.cit.; Partnerstwo publiczno-prywatne w praktyce, praca zbiorowa, praca zbiorowa, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009; EU Funds in PPPs. Project Stocktake op. cit.; Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz. U. z dnia 5 lutego 2009 r.); Partnerstwa publiczno-prywatne oraz prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji, Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych oraz prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji (2006/2043(INI)); Zielona księga w sprawie partnerstw publicznoprywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2006, za mg.gov.pl/nr/rdonlyres/12b5a ac39-88c2976e830b/28963/ksiegappp.pdf; Podręcznik deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Implementacja ESA95. Edycja VI.5 Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP), tłumaczenie robocze opracowane przez Główny Urząd Statystyczny - bez przykładów ujęcia w rachunkach, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, za ppp.parp.gov.pl/news/read/87/nowe-tlumaczenia-podrecznika-deficytu-i-dlugu-sektora-instytucji-rzadowychi-samorzadowych-implementacja-esa95?page_id=39 (odczyt ); Przewodnik po materiałach informacyjnych. Zbiór tekstów źródłowych dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego, wyd. European PPP Expertise Centre, Luxembourg 2011; Podręcznik PPP krok po kroku, Projekt NOVUS - program rozwoju administracji samorządowej Warszawy, Poznania, Lublina, Ełku i Łodzi, za projekt-novus.eu (odczyt ); J. Beli, B. Brańko, R. Jędrzejewski, I. Rzepkowska, Kryteria oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego przykłady i zastosowanie, pod red. J. Sadowego, wyd. Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2011; W. Grzybowski, Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym ramy określające standardową zawartość (General Consulting Sp. z o.o.), wyd. Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2007; Broadband. Delivering next generation access through PPP, wyd. European PPP Expertise Centre, Luxembourg 2012; France. PPP Units and Related Institutional Framework, wyd. European PPP Expertise Centre, Luxembourg 2012 itd. 844 Szerzej zob.: Wytyczne dotyczące udanego Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Komisja Europejska, Bruksela

182 Ograniczone koszty całkowite Lepsza dyslokacja ryzyka Lepsza jakość usługi Generowanie dodatkowych przychodów opracowania projektów kapitałowych w krótszym terminie. Przedsięwzięcia PPP, które obejmują obszar usługowy (w szczególności w zakresie funkcjonowania i utrzymania), są dla sektora prywatnego silnym bodźcem minimalizacji kosztów przez cały okres wdrażania projektu, co jest raczej niemożliwe w przypadku samorządów. Generalną zasadą PPP jest obarczenie ryzykiem stronę, która ma lepsze i większe możliwości przedsięwzięcia odpowiednich kroków w sytuacji np. kryzysowej (przy najmniejszych kosztach). Jednak celem stron nie może być całkowite przeniesienie ryzyka na barki partnera, lecz jego taka optymalizacja, która pozwoli na skuteczne wdrażanie inwestycji. Czynnik ryzyka dla sektora prywatnego może być bodźcem do poprawy jakości zarządzania projektem, bowiem najczęściej on całkowicie odpowiada za zachowanie wymaganych norm i zasad w zakresie np. danej usługi. Jakość usługi świadczonej w ramach PPP jest często lepsza niż jakość usługi w ramach tradycyjnego zamówienia publicznego. Literatura przedmiotu wyjaśnia to: - lepszą integracją usług z aktywami towarzyszącymi, - oszczędnościami, - wprowadzeniem innowacji w świadczeniu usług, - systemem zachęt i kar uwzględnionych w umowie PPP itd. Poza tym, ze względu na fakt, iż powstaje konkurencja w zakresie usług publicznych, PPP starają się o wyrównanie jakości tychże usług z przyjętymi normami rynkowymi, aby zapewnić sobie osiągnięcie jak najlepszej wartości pieniądza. Występuje realna możliwość generowania dodatkowych przychodów (również w postaci wartości dodanej) od tzw. stron trzecich, co skutecznie eliminuje (lub w najgorszym przypadku minimalizuje) dodatkowe inwestycje (najczęściej jako kolejne subwencje) ze strony samorządów. Z chwilą przeniesienia zasadniczej odpowiedzialności za konkretną usługę Zwiększenie zarządu publiczna na partnera prywatnego (w ramach PPP), samorząd zaczyna pełnić publicznego funkcje regulacyjne: zamiast zajmować się świadczeniem usług, zajmuje się planowaniem, monitorowaniem i kontrolowaniem wdrażanych projektów. Opracowanie własne na podstawie Wytyczne dotyczące udanego Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Komisja Europejska, Bruksela 2003 Kolejny aspekt, międzynarodowe zainteresowanie PPP, powinien w szczególności zainteresować samorządy w świętokrzyskim bowiem: - liczba bezpośrednich inwestycji w województwie świętokrzyskim ma niecały 2%-owy udział wśród wszystkich lokalizacji w Polsce 845, - powiązania pomiędzy przedsiębiorstwami zagranicznymi a lokalnymi, zakres, rodzaj i efekty współpracy między nimi stanowią istotny element oddziaływania przedsiębiorstw powstałych w wyniku napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych [ ] na rozwój przedsiębiorczości w regionie. Niejednokrotnie utożsamia się ją z aktywnością gospodarczą, której efekty mierzone są liczbą powstających przedsiębiorstw, miejsc pracy, ale także tworzeniem nowej wartości Por.: Z. Piasta, Ekspertyza dotycząca województwa świętokrzyskiego w kontekście op. cit., str T. Pakulska, Wpływ współpracy przedsiębiorstw z udziałem kapitału zagranicznego i przedsiębiorstw polskich na rozwój przedsiębiorczości w regionie (na przykładzie badania ankietowego), w Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae, rok 14, nr 1/2010, str

183 Zważywszy na fakt, iż w latach w województwie doszło do wdrażania tylko jednej inwestycji zagranicznej 847, warto, aby JST w województwie wzięli pod uwagę niektóre z zalecanych przez w/w Wytyczne Komisji Europejskiej podstawowe czynniki, które są generowane przez PPP i działają raczej jako grunt do ewentualnych inwestycji zagranicznych 848. Zakres tematyczny niniejszego opracowania obejmuje co najmniej następujące aspekty: - i n w e s t y c j e i n f r a s t r u k t u r a l n e 849 : wzrost gospodarczy jest w bardzo wysokim stopniu uzależniony od rozwoju i rozbudowy infrastruktury, szczególnie w sektorze użyteczności publicznej (takim jak energetyka, gospodarka wodna i telekomunikacja) oraz w ramach systemów transportowych; - w i ę k s z a e f e k t y w n o ś ć w w y k o r z y s t a n i u z a s o b ó w 850 : europejskie doświadczenie w materii prywatyzacji pokazało, iż wiele działań (włącznie z tradycyjnie podejmowanymi przez samorządy) można podjąć w sposób bardziej efektywny pod względem kosztów przy zastosowaniu dyscypliny zarządzania i kompetencji sektora prywatnego. Powyższe stwierdzenia nie oznaczają jednak, iż PPP jest jedynym sposobem uzupełnienia deficytu budżetowego samorządów. W praktyce występują różne formy PPP i jak każda struktura, PPP ma mocne i słabe strony, które warto w ogólnym zarysie uschematyzować 851 : Tabela nr 21 Słabe i mocne strony form i struktur PPP Rodzaj PPP Główne właściwości Stosowanie Mocne strony Słabe strony Zawieranie umów - umowa ze stroną prywatną na projekt oraz budowę obiektu użyteczności publicznej; - odpowiednie w przypadku projektów kapitałowych o niskim wymogach - przeniesienie ryzyka projektowego i budowlanego; - możliwa sprzeczność między planowaniem i przeglądem uwarunkowań 847 Bezpośrednie inwestycje zagraniczne zrealizowane przy wsparciu Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych (styczeń 2010 czerwiec 2012): Źródło: P. Gawlik, Zagraniczni inwestorzy wracają do Polski, w Gazeta Wyborcza z dnia , za wyborcza.biz/firma/1,101618, ,zagraniczni_inwestorzy_wracaja_do_polski.html (odczyt ) 848 Por.: Définition de référence de l OCDE des investissements directs internationaux, wyd. OECD Por.: K. Witkowski, Inwestycje infrastrukturalne w realizacji usług publicznych, w Studia Lubuskie, PWSZ, IPiA, t. VII, Sulechów 2011, str Por.: Resource efficiency in Europe. Policies and approaches in 31 EEA member and cooperating countries. EEA Report, no 5/2011, wyd. European Environment Agency, Copenhagen, Źródło: Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, Komisja Europejska, Dyrektoriat Generalny. Polityka Regionalna, Bruksela 2003, str

184 BOT (Build, Operate, Transfer) 852 DBFO (Design, - obiekt jest finansowany i stanowi własność sektora publicznego; - głównym mechanizmem jest przeniesienie ryzyka projektowego i budowlanego. - umowa z wykonawcą z sektora prywatnego na projekt, budowę oraz eksploatację obiektu użyteczności publicznej w określonym czasie, po którym następuje przekazanie obiektu z powrotem sektorowi publicznemu.; - obiekt jest finansowany przez sektor publiczny i pozostaje własnością publiczną przez okres trwania umowy; - głównym mechanizmem jest przeniesienie ryzyka związanego z eksploatacją, poza ryzykiem projektowym i budowlanym. - umowa ze stroną prywatną na projekt, funkcjonalnych; - odpowiednie w przypadku projektów kapitałowych, w których sektor publiczny chce zachować odpowiedzialność za funkcjonowanie. - odpowiedni w przypadku projektów obejmujących znaczną eksploatację; - szczególnie właściwe w przypadku projektów dotyczących gospodarki wodnej oraz usuwania odpadów. - odpowiedni w przypadku projektów - możliwość przyspieszenia realizacji programu budowy. - przeniesienie ryzyka projektowego, budowlanego oraz związanego z eksploatacją; - możliwość przyspieszenia realizacji budowy; - przeniesienie ryzyka jest zachętą do stosowania podejścia związanego z całym cyklem życia przedsięwzięcia; - wspiera nowatorstwo sektora prywatnego oraz podnosi wartości w stosunku do zaangażowanych pieniędzy; - lepsza jakość eksploatacji i konserwacji; - umowy mogą mieć charakter kompleksowy; - władze publiczne są w stanie skoncentrować się na podstawowych obowiązkach sektora publicznego. Tak, jak w przypadku BOT, środowiskowych. - może podwyższyć ryzyko związane z eksploatacją; - zasadnicze znaczenie ma etap przekazania do eksploatacji; - ograniczona zachęta do oszacowania kosztów projektu na pełny cykl życia przedsięwzięcia; - nie przyciąga finansów prywatnych. - możliwa sprzeczność między planowaniem i przeglądem uwarunkowań środowiskowych; - umowy są bardziej złożone, natomiast postępowanie przetargowe może się przedłużyć; - wymaga systemów monitorowania zarządzania umową i jej realizacji; - koszt ponownego zawarcia umowy, jeśli podmiot nie spełnia oczekiwań; - nie przyciąga finansów prywatnych i zmusza sektor publiczny do zapewnienia długoterminowego finansowania. - możliwa sprzeczność między planowaniem i 852 Istotne jest również uznanie, iż nomenklatura stosowana do opisywania procesu partnerstwa nie została znormalizowana. Istnieje kilka pojęć, często stosowanych zamiennie na przykład pod klucz oraz transfer procedur budowy i obsługi (BOT) 184

185 Build, Finance, Operate) 853 Koncesja 854 budowę, obsługę oraz finansowanie obiektu przez czas określony, po którym obiekt wraca do sektora publicznego; - obiekt jest własnością sektora prywatnego przez okres trwania umowy oraz odzyskania kosztów poprzez subwencje publiczne; - kluczowym mechanizmem jest korzystanie z finansów prywatnych oraz przenoszenie ryzyka projektowego, budowlanego oraz związanego z eksploatacją; - odmiany tej formy wiążą się z połączeniem zasadniczych obowiązków. - tak, jak w przypadku DBFO tyle, że strona prywatna odzyskuje koszty z opłat wnoszonych przez użytkowników; - głównym mechanizmem jest zasada zanieczyszczający płaci oraz wykorzystywanie finansów prywatnych oraz przeniesienie ryzyka projektowego, budowlanego oraz związanego z eksploatacją. obejmujących znaczną eksploatację; - szczególnie właściwe w przypadku projektów dotyczących dróg, gospodarki wodnej oraz usuwania odpadów - odpowiednia w przypadku projektów, które umożliwiają wprowadzenie opłat pobieranych od użytkowników; - szczególnie właściwa w przypadku projektów dotyczących dróg, gospodarki wodnej (niekrajowej) oraz usuwania odpadów. plus: - przyciąga finanse z sektora prywatnego; - wymusza dyscyplinę obsługi zadłużenia; - dostarcza bardziej przewidywalnego profilu kosztów; - większa możliwość przyspieszenia programu budowy; - szerszy zakres przeniesienia ryzyka w większym stopniu zachęca wykonawcę z sektora prywatnego do przyjęcia podejścia szacunku kosztów projektu na cały cykl życia przedsięwzięcia. Tak, jak w przypadku DBFO, plus: - ułatwia wdrożenie zasady zanieczyszczający płaci '; - podnosi poziom przenoszenia ryzyka związanego z poziomem zapotrzebowania oraz zachęca do generowania dochodu strony trzeciej. przeglądem uwarunkowań środowiskowych; - umowy mogą być bardziej złożone, a postępowanie przetargowe może trwać dłużej niż w przypadku BOT; - wymaga systemów monitorowania zarządzania umową i jej realizacji; - koszt ponownego zawarcia umowy, jeśli podmiot nie spełnia oczekiwań; - może wymagać gwarancji w zakresie finansowania; - wymagana zmiana systemu zarządzania. Tak, jak w przypadku DBFO oraz: - może nie być politycznie akceptowalny; - wymaga efektywnego zarządzania alternatywami / formami zastępczymi, tzn. alternatywnymi trasami transportowymi, alternatywnymi sposobami usuwania odpadów. Opracowanie własne na podstawie: Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, Komisja Europejska, Dyrektoriat Generalny. Polityka Regionalna, Bruksela 2003, str Wyjaśnijmy na marginesie, iż B O T i D B F O są najczęściej stosowanymi modelami realizacji przedsięwzięć (włącznie z modelem DBFO-T) z dodatkową funkcją przekazania na koniec trwania umowy PPP wytworzonego majątku partnerowi publicznemu. W tych modelach, samorząd powierza partnerowi prywatnemu wybudowanie inwestycji tzw. pod klucz. Inwestor strategiczny inwestuje w przedsięwzięcie środki finansowe konieczne do sporządzenia projektu i budowy oraz, po tym etapie, zarządza nowo powstałą 853 Koncepcja projekt Konstrukcja Finansowanie Obsługa. 854 Koncesja stanowi formę partnerstwa publicznoprywatnego. Nazywa się także małym PPP. Bez względu na stosowaną nomenklaturę, istotną różnicą między PPP i koncesją jest sposób wynagradzania inwestora prywatnego (R. Cieślak, PPP czy koncesja? w Builder. Budownictwo. Ludzie. Opinie, z dnia za ebuilder.pl/index.php?act=article&sub=view&id=3989 (odczyt ) 185

186 infrastrukturą (w oparciu o podpisany kontrakt PPP) przez następne lata (15-30 lat), eksploatuje ją i utrzymuje. Na koniec okresu trwania umowy przekazuje powyższy majątek partnerowi publicznemu 855. W / w k o n c e s j ę zaś używamy wyłącznie do opisania kontraktów długoterminowych, w których większość przychodów partnera pochodzi od końcowych użytkowników usług, tzn. w przypadku których, sektor instytucji rządowych i samorządowych nie dokonuje regularnych płatności na rzecz partnera, albo płatności takie nie stanowią większości przychodów partnera. Odwrotnie, w przypadku partnerstwa publiczno-prywatnego, większość przychodów partnera w ramach kontraktu stanowią płatności sektora instytucji rządowych i samorządowych 856. Analizując PPP jako zalecaną formę działalności samorządu, warto też zastanowić się nad zarządzaniem ryzykiem, bowiem mimo nowoczesnych rozwiązań, wciąż w rachubę wchodzą pieniądze publiczne. Jak już wcześniej zostało podkreślone, ryzyko nie może zostać przeniesione na stronę, aby po prostu przenieść, żeby zrobić dobre wrażenie na lokalnej społeczności. Zresztą żaden inwestor nie zgodzi się na takie obciążenie. Ryzyko powinno być po tej stronie, która jest najlepiej przygotowana do konsekwencji, jakie ono niesie. Zwróćmy więc uwagę na niektóre a s p e k t y r y z y k a 857, które mogą negatywnie wpłynąć na całokształt przedsięwzięcia: - r y z y k o z w i ą z a n e z d o c h o d e m : ryzyko związane z dochodem jest najbardziej podstawowym ze wszystkich czynników związanych w projektami PPP, - w y b ó r p a r t n e r a z s e k t o r a p r y w a t n e g o : ryzyko nieodłącznie jest związane z utworzeniem partnerstwa z nieznanym partnerem, - r y z y k o z w i ą z a n e z p r a c a m i b u d o w l a n y m i : koszty kapitałowe prac budowlanych jakiegokolwiek projektu są jednym z najistotniejszych czynników, na których opiera się finansowanie, a jeśli dochodzi do przekroczenia budżetu, to może być zagrożona finansowa wykonalność, - r y z y k o w a l u t o w e : zadłużenie jest elementem charakterystycznym prawie dla wszystkich koncesji i kiedy pieniądze są pożyczane za granicą, wahania kursów walutowych mogą grozić załamaniem się żywotności projektu, - r y z y k o r e g u l a c y j n e / u m o w n e : chociaż rządy negocjują warunki umowy z koncesjonariuszami, nie zawsze udaje im się dotrzymać swych zobowiązań. Jest to szczególnie prawdziwe w przypadku różnego rodzaju opłat za użytkowanie, co staje się sprawą polityczną, - r y z y k o p o l i t y c z n e : ocena siły i stabilności lokalnych instytucji politycznych jest powszechnie stosowana w planowaniu inwestycji i znajduje swoje odbicie w rankingu obligacji przygotowywanym przez agencje rankingowe o międzynarodowym uznaniu. Gdy wzrasta ryzyko polityczne, rosną koszty uzyskania finansowania. Długi okres trwania umów koncesyjnych i ogólna niechęć do wzrostu opłat za użytkowanie czynią projekty PPP nadzwyczaj wrażliwymi na ryzyko polityczne, - r y z y k o ś r o d o w i s k o w e / a r c h e o l o g i c z n e : projekty infrastrukturalne potencjalnie mogą budzić niepokój o środowisko, więc rządy i grupy obywateli stają się coraz bardziej czujne w swych wysiłkach zmierzających do osłabienia potencjalnych zagrożeń, 855 Szerzej zob.: Wytyczne dotyczące udanego op.cit.; Partnerstwo publiczno-prywatne w praktyce op. cit.; EU Funds in PPPs. Project Stocktake op. cit.; Przewodnik po materiałach op. cit.; Podręcznik PPP krok po kroku op. cit.; W. Grzybowski, Umowa o partnerstwie op. cit.; Platforma PPP, za ppp.gov.pl/dzialania_platformy/grupy_robocze/ochrona_srodowiska/strony/dokumenty.aspx (odczyt ) itd. 856 O PPP w znowelizowanym i tłumaczonym przez GUS Podręczniku deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Implementacja ESA95, za ppp.gov.pl/publikacje/strony/gus_tlumaczenie_poradnik_ aspx (odczyt ) 857 Por.: Wytyczne dotyczące udanego op.cit., str ; szerzej zob.: M. Stachowiak, M. Falkowska, A. Osiecka, Dialog konkurencyjny rok po kroku, wyd. MRR, Warszawa

187 - r y z y k o u k r y t y c h w a d : obecnie coraz powszechniej rządy przekazują wykonawcom / koncesjonariuszom prawo do systemów infrastruktury istniejących wcześniej, jako sposobu pomocy w finansowaniu budowy nowej infrastruktury. W wielu przypadkach, nowe projekty mogą obejmować modernizacje lub rozbudowę istniejących systemów. W zamian koncesjonariusze zwykle przyjmują odpowiedzialność za utrzymanie tych obiektów w czasie trwania umów, - r y z y k o z w i ą z a n e z e s p o ł e c z n ą a k c e p t a c j ą : projekty infrastrukturalne potencjalnie mogą wywoływać krzykliwe protesty wśród lokalnych społeczności; fakt, który może okazać się fatalny w skutkach dla prywatnych koncesji, - r y z y k o u t r a t y t r w a ł o ś c i : podstawowym celem sektora publicznego jest ochrona interesu publicznego i zapewnienie uzyskania wartości w stosunku do zaangażowanych pieniędzy. Publicznie wyłonione i obsługiwane projekty dają społeczeństwu płacącemu podatki możliwości kontrolowania ich jakości przez głosowanie i podatki. Wprowadzenie prywatnych podmiotów gospodarczych może ograniczyć tę kontrolę jeśli nie zostanie rozwinięta efektywna kontrola lub systemy nadzoru, - u k r y t y p r o t e k c j o n i z m : zapewnienie infrastruktury ogólnie jest postrzegane jako domena sektora państwowego i społeczeństwo może być nastawione sceptycznie, gdy włącza się prywatnych uczestników. Taki sceptycyzm może się pogłębiać, gdy inwestorzy pochodzą z zewnątrz, z krajów bogatszych i mają możliwość uzyskania zysków z inwestycji. Kiedy taka reakcja występuje wśród ludności, to może to mieć również reperkusje na scenie politycznej, co utrudni możliwość rozwiązania konfliktów zagranicznym inwestorom i ich rodzimym rządom. Powyższe elementy, nie są pełne i w każdej osobnej sytuacji mogą być nie tylko zinterpretowane, ale i zastosowane zupełnie w innej konfiguracji PPP. Nie można wszak ominąć następnej kwestii, która w pewnym stopniu normalizuje wspólne działania samorządów i inwestorów w zakresie PPP. Chodzi o tzw. cykl życia projektu PPP, który schematycznie można przedstawić w następujący sposób: Rysunek nr 17 Cykl życia projektu PPP 187

188 Opracowanie na podstawie: Wytyczne dotyczące udanego op.cit., str. 96 W świetle przytoczonych zagadnień, można zatem wyodrębnić najbardziej charakterystyczne ogólne cechy PPP: - cykl życia projektu, - specyfikacja projektu oparta na rezultatach (liczy się efekt długoterminowy, a nie opis wymagań), - optymalizacja podziału ryzyka, - odpowiedzialność po stronie publicznej 858. Inne źródła zaś wyróżniają bardziej szczegółowe cechy, które występują raczej z perspektywy wspólnego mianownika różnych projektów o charakterze PPP 859, a są nimi: - zawarcie przez publiczną jednostkę zamawiającą (np. samorząd) i przedsiębiorstwo z sektora prywatnego długoterminowej umowy PPP, której przedmiotem jest świadczenie usług, a nie dostarczanie środków trwałych, - przeniesienie na sektor prywatny niektórych czynników w/w ryzyka związanego z przedsięwzięciem (szczególnie w zakresie projektowania, budowy, eksploatacji i finansowania), - położenie nacisku na sprecyzowanie rezultatów projektu, nie zaś jego parametrów wejściowych (z uwzględnieniem konsekwencji projektu w całym cyklu jego realizacji), - zastosowanie finansowania ze środków prywatnych (co jest często określane jako finansowanie typu project finance ) w związku z przeniesieniem ryzyka na sektor prywatny, - dokonywanie na rzecz sektora prywatnego płatności odzwierciedlających świadczone usługi - spółka publiczno-prywatna może otrzymywać płatności od użytkowników (opłaty za korzystanie z autostrady itd.), od samorządu (płatności za dostępność, opłaty pośrednie itd.) albo w formie łączonej (niewielkie opłaty wnoszone przez użytkowników, dotacje publiczne itd.). Podkreślmy fakt, iż mimo powyższych argumentów przemawiających na rzecz korzystania z partnerstwa publiczno-prywatnego, nie zawsze i nie wszędzie znaczenie PPP jest tak duże, jak może się wydawać. W tej materii zaproponowana przez D. Gizińskiego 860 klasyfikacja metod realizacji inwestycji infrastrukturalnych w projektach PPP jest właściwą ilustracją wagi tegoż partnerstwa: Rysunek nr 18 Klasyfikacja metod realizacji inwestycji infrastrukturalnych w projektach PPP Źródło: D. Giziński, Finansowanie projektów op. cit. str Por.: M. Rytel, PPP metoda zamówienia publicznego op. cit., str. 6; szerzej zob.: B. Korbus, T. Srokosz, M. Wawrzyniak, Partnerstwo Publiczno op.cit. 859 Przewodnik po materiałach informacyjnych. Zbiór tekstów op. cit., str D. Giziński, Finansowanie projektów PPP, w Partnerstwo publiczno-prywatne w praktyce op. cit. str

189 Dla przedstawicieli sektora prywatnego projekt PPP jest takim samym przedsięwzięciem, jak każde inne działanie nastawione na zysk: inwestycja ma przynieść zysk: czyli, w zależności od perspektywy odpowiedniej stopy zwrotu, albo inwestor zaangażuje się w PPP, albo się wycofa. A stopa zwrotu to nie więcej, niż prosta informacja o tym, w jakim stopniu (w jakiej mierze) określona część zainwestowanego kapitału zwróci się w ciągu roku w postaci dochodu. W przypadku PPP stopa zwrotu w znacznej mierze zależy również od tzw. mechanizmu wynagrodzenia partnera prywatnego za świadczone usługi. Samorząd, czyli partner z sektora publicznego z reguły jest partnerem wiarygodnym (o czym dokładnie pisaliśmy w poprzednich rozdziałach), więc prawdopodobieństwo osiągnięcia oczekiwanych zysków praktycznie graniczy z pewnością. Raczej tym można wyjaśnić chęć przedsiębiorstw prywatnych do współpracy z JST. Literatura przedmiotu przedstawia trzy zasadnicze formy (mechanizmy) płatności 861, które występują w różnych modyfikacjach 862 : - p ł a t n o ś ć z a d o s t ę p n o ś ć : wypłaca się wynagrodzenia partnerowi prywatnemu za to, że dany obiekt istnieje w określonym standardzie, a usługi są świadczone w określonej jakości, niezależnie od tego, ile osób z nich skorzysta 863 ; - o p ł a t y b e z p o ś r e d n i e : wynagrodzenie całkowicie zależy od tego, czy użytkownicy będą korzystali z danej usługi po określonej cenie i tylko od ich liczby i elastyczności w odniesieniu do cen zależeć będzie wielkość przychodów strony prywatnej 864 ; - m y t o u k r y t e (opłata ukryta ): wynagrodzenie tym razem zależne od rzeczywistej ilości użytkowników, choć wypłacane jest przez zamawiającego usługę, która dla użytkownika może w dalszym ciągu pozostać bezpłatna lub płatna częściowo 865. Zaproponowanie i wdrażanie takiego lub innego mechanizmu płatności może mieć kolosalne znaczenie dla powodzenia projektu i ewentualnej społecznej kontroli nad tokiem i użytkowaniem inwestycji. Więc każda osobna umowa PPP musi być opracowana wedle konkretnej sytuacji (z uwzględnieniem m. in. czynników ekonomicznych, społecznych, politycznych itd.), która daje najlepsze efekty zarówno dla samorządu, jak i dla społeczności lokalnej oraz inwestorów. Nastawienie świętokrzyskich samorządowców do PPP nie można nazwać optymistycznym, bowiem badania wskazują na dość sceptyczne podejście zarówno radnych na różnych szczeblach, jak i pracowników JST. Podczas gdy radni Sejmiku Wojewódzkiego ocenili możliwość i skuteczność korzystania z PPP na poziomie 3,6 pkt. (z możliwych 10), to średnia ocena powiatów i gmin nie przekroczyła 2,5 pkt. 861 M. Rytel, PPP metoda zamówienia publicznego op. cit., str Szerzej zob.: B. Korbus, T. Srokosz, M. Wawrzyniak, Partnerstwo Publiczno op.cit. 863 M. Rytel, PPP metoda zamówienia publicznego op. cit., str. 11; szerzej zob.: B. Korbus, T. Srokosz, M. Wawrzyniak, Partnerstwo Publiczno op.cit.; Interpretacja prawna i finansowa pojęcia wraz z opinią na temat wybranych zagadnień dotyczących podziału ryzyk, wpływu na dług publiczny oraz klasyfikacji opłaty za dostępność w budżetach podmiotów publicznych, za ppp.gov.pl/konferencjeiseminaria/documents/ _zal_1.pdf (odczyt ); Opłata za dostępność (Interpretacja prawna i finansowa pojęcia wraz z wybranymi zagadnieniami dotyczącymi podziału ryzyk, wpływu na dług publiczny, klasyfikacji opłaty w budżetach podmiotów publicznych, a także metodologii podziału i analizy ryzyk), Ernst & Young, Hogan Lovells, Warszawa 2012, za ppp.gov.pl/konferencjeiseminaria/documents/zs1_prez_ey_hogan_oplata.pdf (odczyt ) 864 M. Rytel, PPP metoda zamówienia publicznego op. cit., str. 11; por.: też N. Kulkarni, A survey of payment mechanisms for public-private partnership transportation projects: Comparisons of the US, India, and Mexico, the Leonard N. Stern School of Business Glucksman Institute for Research in Securities Markets Faculty Advisor: Lawrence White, April 13, 2009, za webdocs.stern.nyu.edu/glucksman/docs/kulkarni2009.pdf (odczyt ); Partnerstwo publiczno-prywatne w kontekście EURO 2012, praca zbiorowa pod red. E. Grzegorzewskiej-Mischka, wyd. Wydział Zarządzania i Ekonomii Politechniki Gdańskiej, Gdańsk 2010 itd. 865 Por.: Partnerstwo publiczno-prywatne w kontekście EURO op. cit.; R. Tillman, Shadow Tolls and Public-Private Partnerships for Transportation Projects, w The Journal of Structured Finance, summer 1997, vol. 3, no. 2: str ; M. Rytel, PPP metoda zamówienia publicznego op. cit.; I. Herbst, A. Jadach-Sepioło, Raport z analizy danych zastanych na potrzeby Analizy potencjału podmiotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji projektów Partnerstwa Publiczno-Prywatnego dla Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, wyd. PARP, Warszawa 2012, str. 10 itd. 189

190 7.2. PROJECT FINANCE P r o j e c t f i n a n c e jest kolejną metodą na duże i skuteczne inwestycje, bez nadmiernego obciążenia finansów samorządowych. Analiza porównawcza project finance i wyżej opisanego PPP wskazuje, iż partnerstwo publiczno-prywatne kształtuje się jako sposób finansowania inwestycji z udziałem a) sektora prywatnego i b) publicznego (np. samorządowego). Przy tym przedsięwzięciu występuje ewentualność (wszak nie pewność), iż może ono być dofinansowane w późniejszym okresie wdrażania kredytem bankowym w postaci np. project finance. Nie dotyczy to każdego partnerstwa, aczkolwiek nie można też wykluczyć, iż w ostatecznym rozrachunku PPP może być wdrażane w wersji project finance 866. Literatura przedmiotu przedstawia project finance jako finansowanie projektu inwestycyjnego (o wysokiej wartości i najczęściej międzynarodowym charakterze lub eksploatacja praw, zasobów naturalnych lub innych aktywów) wedle zasady, iż podstawowym źródłem spłaty zadłużenia są przepływy pieniężne (nadwyżka finansowa) generowane przez ten projekt, a podstawowym zabezpieczeniem długu są aktywa powstające w wyniku realizacji projektu. Tą metodę naukowcy najczęściej określają jako kredytowanie z podwyższoną stopą ryzyka 867. I mimo dość umownej definicji project finance, M. K. Król określa go jako metodę finansowania usług publicznych i projektów przemysłowych, wykorzystującą strukturę finansowania bez regresu lub z ograniczonym regresem 868 do udziałowców spółki projektowej, a spłatę kapitału dłużnego i zwrot kapitałów własnych użytych do finansowania projektu, jako gwarantującą przepływy pieniężne generowane przez projekt 869. Z kolei A. Michalak zaznacza, iż project finance jest sposobem finansowania, który w odróżnieniu od klasycznych metod nie skupia się na podmiocie realizującym przedsięwzięcie inwestycyjne, ale na samej inwestycji. Można go zdefiniować jako zarządzanie środkami pieniężnymi, których celem jest wprowadzenie w życie pomysłu czy idei, w oparciu o wcześniej skonstruowany plan działania. 870 Innymi słowy, jest to taka metoda finansowania, która zamiast koncentrować się na podmiotach wdrażających dany projekt, skupia się na konkretnej inwestycji. Istotna jest również uwaga E. R. Yescombe a, iż projekt finance nie należy utożsamiać z prywatyzacją, która albo przenosi własność majątku sektora publicznego do sektora prywatnego, co niekoniecznie wiąże się z zastosowaniem project finance, ponieważ sprywatyzowana firma państwowa może zapewnić sobie niezbędne finansowanie w postaci kredytu bieżącego, albo umożliwia firmie prywatnej świadczenie usług, które wcześniej dostarczał podmiot publiczny (np sprzątanie ulic) - również w tym przypadku nie ma konieczności stosowania project finance, ponieważ firma nie zawsze wymaga nowych inwestycji, nie potrzebuje więc dodatkowego finansowania, a w razie konieczności podjęcia inwestycji w celu zapewnienia usług może posłużyć się kredytem bieżącym 871. Jednym z najważniejszych elementów udanego project finance jest też klarowny podział ról między uczestnikami jego wdrażania. Według literatury przedmiotu (i praktyków) możemy wyróżnić: - jednostkę / spółkę powołaną do realizacji inwestycji (tzw. Spółka Specjalnego przeznaczenia SSP, lub Spółka Celowa), 866 A. Wojewnik-Filipkowska, Project finance w inwestycjach infrastrukturalnych, wyd. CeDeWu, Warszawa Szerzej zob.: A. Wojewnik-Filipkowska, Project op. cit; Ekonomika inwestowania. Aspekty finansowe i ekologiczne, praca zbiorowa pod red. H. Henzel, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2000 itd. 868 Przypomnijmy, iż chodzi o umowę, zgodnie z którą kredytujący projekt nie mają żadnych bezpośrednich zabezpieczeń spłaty kredytu przez poręczycieli. Pomimo, że zabezpieczenie kredytujących będzie obejmowało majątek projektu, to oczekują oni spłaty kredytu z generowanych przez ten majątek operacyjnych przepływów finansowych. Takie podejście determinuje konieczność precyzyjnego skonstruowania projektu w celu upewnienia kredytodawców o ekonomicznej i technicznej możliwości jego realizacji, a także zdolności do obsługi zadłużenia i generowania nadwyżki pokrywającej ryzyko, za Project Finance (PF) jako metoda finansowania projektów op. cit. 869 M. K. Król, Project finance jako metoda finansowania strukturalnego, za 4pm.pl/u/File/artykuly/Project_finance_4pm_portal.pdf (odczyt ), str A. Michalak, Finansowanie inwestycji w teorii i praktyce, wyd. PWN, Warszawa 2007, str E. R. Yescombe, Project finance. Wybrane elementy finansowania strukturalnego, wyd. Wolters Kluwer business, Kraków 2007, str

191 - udziałowców, sponsorów, kredytodawców, - gwaranta, agenta, powiernika, - generalnego wykonawcę inwestycji, - operatora (eksploatacja projektu), - dostawców, - odbiorców 872. Inne źródła zaś ograniczają się do określenia uczestników np. w fazie realizacji projektu. A. Stabryła wyróżnia 873 : - spółkę powołaną do realizacji inwestycji, która może być jedną z odmian spółek handlowych - osobowych, kapitałowych, alternatywnym rozwiązaniem w stosunku do spółki celowej jest konsorcjum; - generalnego wykonawcy, zadaniem którego są m.in. przygotowania organizacyjne np. prac budowlano-montażowych, instalacyjnych i specjalistycznych, wykonawstwa obiektów, koordynacji jednostek będących podwykonawcami; w miejsce generalnego wykonawcy może być powołany generalny realizator i generalny dostawca; - kredytodawcy i udziałowcy (są to podmioty finansujące inwestycję, czyli banki, instytucje, przedsiębiorstwa itd.). Każdy z uczestników project finance (rządy państw, prywatni sponsorzy, kredytodawcy itd.) ma odmienne (acz nie sprzeczne) cele. Literatura przedmiotu i analizy praktyków z dziedziny project finance 874, proponują następujący podział celów, który warto wziąć pod uwagę szczególnie na etapie przygotowania przedsięwzięć w ramach project finance. Realistyczne podejście do tej materii pomoże samorządom przygotować odpowiednią dla każdego projektu (i w szczególności dla wykonawców) ofertę. Kategoryzując w/w cele, można je podzielić na trzy zasadnicze grupy: cele rządów państw i władz samorządowych cele prywatnych sponsorów zaspokojenie interesu publicznego i szybkie zakończenie inwestycji, przejęcie własności inwestycji na rzecz państwa po zwrocie nakładów i spodziewanych zysków sektora prywatnego, redukcja potrzeby użycia własnych środków finansowych lub kredytów, ograniczenie zobowiązań państwa, przeniesienie ryzyka inwestycyjnego z sektora publicznego do prywatnego. zapewnienie osiągnięcia celów strategicznych podmiotu gospodarczego, czerpanie zysku, podział ryzyka, realizacja projektu nie obciążająca bilansu sponsora (off balance sheet), zachowanie kontroli nad projektem. cele kredytodawców 875 osiągnięcie zysku (m.in. poprzez atrakcyjną marżę), podjęcie mierzalnego ryzyka, 872 Por.: J. Folga, Duże pieniądze z project finance, w CFO Magazyn Finansistów, 3/2007 za cfo.cxo.pl/artykuly/55204_3/duze.pieniadze.z.project.finance.html (odczyt ); Project finance, za abcekonomii.net.pl/s/project_finance.html (odczyt ); M. Kowalczyk, Zarządzanie ryzykiem project finance, wyd. NBP, Warszawa 2001 itd. 873 A. Stabryła, Zarządzanie projektami ekonomicznymi i organizacyjnymi, wyd. PWN, Warszawa 2006, str Szerzej zob.: Ekonomika inwestowania. Aspekty op. cit.; por. też: M. Kowalczyk, Zarządzanie ryzykiem project op. cit.; Project Finance (PF) jako metoda finansowania projektów inwestycyjnych, za ure.gov.pl/portal/pl/37/1085/project_finance_pf_jako_metoda_finansowania_projektow_inwestycyjnych.html, odczyt ) itd. 875 Jest to dość specyficzna grupa uczestników project finance, która z zasady jest zainteresowana szczególnie minimalizacją niebezpieczeństwa okoliczności, które mogą negatywnie wpływać na realizację projektu, powodując, że k o s z t y p r o j e k t u przekroczą zaplanowany budżet, projekt nie zostanie u k o ń c z o n y w t e r m i n i e l u b w o g ó l e, projekt n i e o s i ą g n i e założonej wydajności, projekt generuje d o c h o d y n i e w y s t a r c z a j ą c e do obsługi długu, projekt pochopnie z o s t a n i e z a m k n i ę t y (por.: Project Finance (PF) jako metoda op. cit.) 191

192 zapewnienie kontroli nad głównymi decyzjami dotyczącymi inwestycji, przejęcie kontroli nad projektem, gdy jego realizacja idzie w złym kierunku. Należy jednak brać pod uwagę, iż w w/w zakresie wspólnym mianownikiem na płaszczyźnie skutecznego zarządzania projektem jest jeden zasadniczy cel: tak skonstruować projekt, aby każdy z uczestników ponosił akceptowalne dla siebie ryzyko przy jednoczesnej minimalizacji ryzyka projektu jako całości 876. Powyższe argumenty, oraz analiza literatury przedmiotu 877, pozwalają wyodrębnić typowe cechy project finance. Np. zgodnie z E. R. Yescombe typowe cechy to: - project finance służy finansowaniu projektów zamkniętych, a więc samodzielnych pod względem ekonomicznym i prawnym, przy użyciu podmiotu prawnego o specjalnym przeznaczeniu (spółki celowej), którego jedynym przedmiotem działalności jest realizacja i eksploatacja projektu, - przy project finance zazwyczaj wykorzystuje się technikę na potrzeby nowych projektów, a nie wcześniejszej działalności (chociaż kredyty w ramach projekt finance mogą być refinansowane), - w project finance występuje wysoki wskaźnik długu do kapitału własnego (tzw. dźwignia finansowa): dług zaciągnięty na zasadach project finance może pokrywać około 70-90% nakładów na projekt 878. Możemy dodatkowo wyróżnić też: - zabezpieczenie długu (np. zastaw na majątku trwałym czy obrotowym, gwarancja prawidłowej realizacji inwestycji i jej eksploatacji, cesje praw i należności z kontraktów handlowych oraz polis ubezpieczeniowych itd.) - zadłużenie projektu, które jest niezależne od zobowiązań sponsorów lub udziałowców i ma charakter pozabilansowy itd. Niemniej ważne jest też przedstawienie cech project finance z perspektywy: - braku analizy wiarygodności kredytowej podmiotu inwestowania, gdyż powstaje on dopiero w procesie realizacji inwestycji, - braku tradycyjnie rozumianego gwarantowania spłaty kredytu przez zaangażowane w inwestycję podmioty, - finansowania inwestycji, która opiera się na założeniu, że źródłem spłaty, a także zabezpieczeniem kredytu jest sam projekt i powstający w wyniku jego realizacji majątek, - rentowności realizowanego projektu, która powinna być zawsze szacowana w aspekcie towarzyszącego mu ryzyka, - ryzyka kredytowego projektu, które jest badane przede wszystkim w aspekcie zdolności inwestycji do bieżącej obsługi kredytu, - analizy ryzyka kredytowego dotyczącego projektu inwestycyjnego, a nie kredytobiorcy 879. Project finance bez wątpienia ma wiele atutów i szereg wad. Poza już przedstawionymi zaletami, samorządy powinny przed rozpoczęciem realizacji project finance przeanalizować wiele ewentualnych problemów, które może stwarzać ta metoda. Zdaniem autorów opracowania na szczególną uwagę zasługują wady wymienione przez W. Rogowskiego, który ostrzega w szczególności przed problemami przedstawionymi w tabeli poniżej: 876 M. Kowalczyk, Zarządzanie ryzykiem project op. cit., str E. R. Yescombe, Project finance. Wybrane elementy finansowania strukturalnego, wyd. Wolters Kluwer business, Kraków 2007, str ; Project Finance (PF) jako metoda op. cit.; M. Kowalczyk, Zarządzanie ryzykiem project op. cit. itd. 878 E. R. Yescombe, Project finance. Wybrane elementy finansowania strukturalnego, wyd. Wolters Kluwer business, Kraków 2007, str Por.: Project Finance (PF) jako op. cit. 192

193 Wysokie koszty ogólnofinansowe Obszerna i złożona dokumentacja Trudności negocjacyjne Silna ingerencja banków Tabela nr 22 Możliwe problemy w związku z realizacją Project finance W porównaniu z tradycyjną korporacyjną formą finansowania project finance jest metodą droższą. Do podstawowych przyczyn wyższych kosztów należą: wyższy koszt kapitału obcego: wyższe oprocentowanie kredytu wynika z większego ryzyka kredytowego oraz braku lub ograniczonego regresu wierzycieli w stosunku do sponsorów projektu. Szacuje się, że oprocentowanie kapitału obcego w metodzie project finance jest od 50 do 100 (a czasami nawet 400) punktów bazowych wyższe niż w przypadku klasycznego finansowania. wysokie koszty transakcyjne: duża złożoność i ryzyko przedsięwzięć finansowanych na zasadach project finance znajduje wyraz w wyższych marżach, prowizjach i opłatach bankowych, składkach ubezpieczeniowych oraz honorariach różnych ekspertów i doradców zaangażowanych w przygotowanie niezbędnych analiz i dokumentacji projektowej. Koszty transakcyjne mogą stanowić od 5% do 10% całkowitych nakładów inwencyjnych. Z uwagi na zaangażowanie wielu podmiotów w realizację przedsięwzięcia, korzystanie z różnych źródeł finansowania, a także ogromne ryzyko inwestycji, niezbędne jest sporządzenie obszernej analizy i dokumentacji finansowej, technicznej i kredytowej projektu oraz zawarcie wiążących umów z uczestnikami przedsięwzięcia. Uzgodnienie podziału ryzyka stanowi jeden z najtrudniejszych elementów przygotowania inwestycji realizowanej w oparciu o project finance i wymaga długotrwałych negocjacji pomiędzy uczestnikami przedsięwzięcia w celu dokonania takiej alokacji ryzyka, aby ryzyko ponoszone przez każdą ze stron, było przez nią akceptowalne. Ze względu na duże zaangażowanie instytucji kredytowych w finansowanie projektu, prowadzą one ścisły nadzór nad procesem realizacji i eksploatacji inwestycji, aż do momentu spłaty kredytu. Opracowanie na podstawie: W. Rogowski, Ocena opłacalności inwestycji, Katedra analizy działalności przedsiębiorstwa SGH, za wrogowski.nazwa.pl/materialy/ocena%20oplacalnosci%20projektow/zagadnienia_wstepne.pdf (odczyt ); W. Rogowski, Rachunek efektywności inwestycji, wyd. Wolters Kluwer business, Warszawa 2008, str ; por. też: M. Milczak, Project finance jako sposób finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych, z dnia , za gielda.onet.pl/project-finance-jako-sposob-finansowania-przedsiew,19145, ,poradnik-detal (odczyt ); A. Wojewnik-Filipkowska, Project Finance w finansowaniu inwestycji w nieruchomości - zalety i wady spółki celowej, w Świat Nieruchomości, nr 66/4/2008; A. Korombel, Ryzyko w finansowaniu działalności inwestycyjnej metodą project finance, wyd. Difin, Warszawa 2007; M. Kowalczyk, Zarządzanie ryzykiem project op. cit., str Wydaje się, iż województwo świętokrzyskie powinno być w dużym stopniu zainteresowane odciążeniem nadwyrężonych budżetów samorządów poprzez zastosowanie m. in. metody project finance, która jest stosowana do dużych przedsięwzięć inwestycyjnych (np. budownictwo mieszkań 880, szeroko pojętej infrastruktury itd.). 880 Np. w okresie pięciu miesięcy 2012 r. w województwie zanotowano jeden z największych spadków w zakresie budownictwa mieszkaniowego (aż 18,5%), źródło: Budownictwo mieszkaniowe, za projectfinance.pl/news_szczegoly.php?id=1212 (odczyt ) 193

194 WNIOSKI I REKOMENDACJE Słaby rozwój ekonomiczny województwa świętokrzyskiego i negatywne rokowania postępu 881 stawiają poważne wyzwania przed samorządami. Sytuacja dodatkowo komplikuje się z powodu wielu problemów ograniczających rozwój województwa, jak np.: b a r d z o p o w o l i ulepszająca się infrastruktura komunikacyjna, p o ł o ż e n i e poza siecią dróg transeuropejskich i związana z tym peryferyzacja regionu 882, s ł a b y wskaźnik bezpieczeństwa na drogach 883, n i e d o s t a t e c z n e wyposażenie województwa w infrastrukturę ochrony środowiska oraz w infrastrukturę techniczną, warunkującą pozyskiwanie inwestorów, n i s k i e wskaźniki przedsiębiorczości w regionie i n i s k a innowacyjność regionalnych przedsiębiorstw, n i e w y s t a r c z a j ą c o rozwinięte zaplecze badawczorozwojowe przemysłu, b r a k regionalnej sieci powiązań między nauką a gospodarką 884 itd. Podobne problemy niewątpliwie stawiają przed samorządami poważne zadania, rozwiązanie których wymaga ogromnych nakładów finansowych. Trudno liczyć na szybką i wydajną pomoc władz centralnych, bowiem problemy sektora finansów publicznych wciąż ograniczają możliwości dotacyjne i subwencyjne państwa dla samorządów. Co więcej, to samorządy są zasypywanie nowymi zadaniami, które muszą być realizowane siłami JST. Taka sytuacja zmusza samorządy do poszukiwania zewnętrznych (i często zwrotnych) źródeł finansowania swojej działalności, co nieuchronnie prowadzi do zwiększenia ich zadłużenia. Z drugiej zaś strony ustawodawca restrykcyjnie ogranicza ewentualność drastycznego zadłużenia, aby nie doszło do skrajnie negatywnych zjawisk na obszarze działalności JST. Na podstawie dotychczas przeanalizowanego materiału można (z perspektywy oceny efektywności sposobów finansowania samorządów terytorialnych) zbudować schemat typowych działań dla samorządów w zakresie co najmniej o g r a n i c z e n i a zadłużenia i działań żywiołowych JST oraz d y f e r e n c j a c j i efektywności źródeł finansowania deficytu budżetowego. 881 Szerzej zob.: Polityka regionalna w Polsce, MRR, Warszawa 2011, str W skład infrastruktury drogowej województwa świętokrzyskiego wchodzą drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne i drogi w miastach na prawach powiatu. Niestety, jak widać, nie ma żadnej drogi transeuropejskiej. Infrastruktura drogowa, za wrota-swietokrzyskie.pl/349 (odczyt ) 883 W styczniu 2012 r. w świętokrzyskim miało miejsce 81 wypadków, podczas których rannych zostało 94 osoby a zabitych 11 (E. Symon, Zespół Profilaktyki i Analiz Biura Ruchu Drogowego KGP, za dlakierowcow.policja.pl/do wnload/15/86955/1 Informacj a_miesieczna_styczen_2012.pdf, odczyt ). 884 A. Woźniak, Wpływ funduszy strukturalnych na rozwój gospodarczy województwa świętokrzyskiego, Urząd Marszałkowski Województwa Świętokrzyskiego, Departament Polityki Regionalnej, Sandomierz 2010, za sejmik.kielce.pl/temp/zdjecia_kat/23208/wplyw%20funduszy%20strukruralnych%20na%20rozwoj%20wojewodztwa%20swietokrz yskiego2%20%5btylko%20do%20odczytu%5d.pdf (odczyt ) 194

195 Poniższy rozbudowany schemat, który raczej ma charakter matrycy, skupia się w szczególności na tych elementach składowych ewentualnego zadłużenia, które analizują i prognozują społeczno-ekonomiczną sytuację nie tylko na obszarze lokalnej aktywności samorządów: Opracowanie własne na podstawie m. in.: J. K. Solarz, Trzecia dekada XXI w. w Polsce, w Miesięcznik Bank, , za bankier.pl/wiadomosc/trzecia-dekada-xxi-w-w-polsce html (odczyt ); Wieloletnie 195

196 planowanie finansowe, za budzet-zadaniowy.com/wieloletnie_planowanie_budzetowe (odczyt ); Wieloletnia prognoza finansowa jednostek samorządu terytorialnego. Metodyka opracowania, Warszawa 2010, za mf.gov.pl/_files_/finanse_samorzadow/aktualnoci/2010/wpf-metodyka_opracowania pdf (odczyt ) Oś czasowa matrycy sięga w niektórych pozycjach nawet do 30 lat, bowiem, jeśli np. JST udzieliła w 2010 roku poręczenia spółce komunalnej [ ] na 30 lat, to zobowiązana jest przygotować WPF na lata Oś przestrzenna zaś obejmuje m. in. zjawiska zarówno krajowe, jak i globalne (o charakterze tak ekonomicznym, jak społeczno-politycznym). Głównym zadaniem matrycy jest zilustrowanie procesu zadłużenia w celach inwestycyjnych przy uwzględnieniu wewnętrznych i zewnętrznych czynników wpływających na gospodarkę finansową samorządów. Autorzy nie uważają, iż powyższa matryca jest algorytmem dokończonym, bowiem pod wpływem szybko zmieniającej się rzeczywistości prawnej Polski, pewne elementy mogą ulec zasadniczej zmianie (można analizować i prognozować procesy społecznogospodarcze, jednak polityczne zmiany, które bezpośrednio wpływają na funkcjonowanie samorządów nie zawsze się poddają racjonalnej prognozie, bowiem są zmiennymi permanentnymi). Ze względu na fakt, iż w zakresie efektywnego finansowania rozwoju regionalnego tak w świętokrzyskim, jak i w innych województwach występuje wyżej omawiany dość obszerny katalog narzędzi szczególnie o charakterze dłużnym, autorzy skupili się tylko na wybranych zagadnieniach, które mają bezpośredni wpływ na procesy racjonalizacji m. in. w y b o r u zwrotnych źródeł finansowania JST oraz o g r a n i c z e n i a pogłębienia procesów zadłużenia, które mogą mieć zarówno charakter żywiołowy, jak i spowodować skutki odwrotne do zamierzonych. Jako pierwsze efektywne źródło finansowania zadań samorządowych można uważać p o d a t k i l o k a l n e. Ich znaczenie dowartościowało się szczególnie na tle ostatniego kryzysu ekonomicznego, który raczej potrwa kolejne pięć lat. Kwestia wrażliwości samorządów na kryzysy ekonomiczne, które są nieuchronne mimo różnych zapowiedzi ekonomistów i w szczególności polityków, została omówiona dość szczegółowo. Z tej perspektywy tzw. mniejsze samorządy (gminy wiejskie, małe miasta itd.) były i są stosunkowo bezpieczne, bowiem zasadniczymi źródłami dochodu budżetu tych samorządów są: - subwencje, - podatki lokalne - podatki dochodowe od osób fizycznych. Wszystkie w/w trzy pozycje są stosunkowo stabilne, i potwierdza to tylko stanowisko doktryny, że za dochody własne powinno się uważać tylko takie, które zasilają budżety samorządów w sposób trwały i bezterminowy, na które organy samorządu terytorialnego mają określony wpływ, zarówno w kwestii wybranych elementów ich konstrukcji, jak i ze względu na możliwą wydajność fiskalną. Dzięki możliwości wpływania na wysokość dochodów z podatków lokalnych, które zasilają budżet gminny, pomimo kryzysu, co roku dochody te w większości są wykonywane ponadplanowo 886. Dowodem prawdziwości powyższego stwierdzenia mogą być poniższe tabele: Tabela nr 23 Dochody gmin z podatków lokalnych w roku J. Kotlińska, Wieloletnia prognoza finansowa jednostek samorządu terytorialnego wybrane problemy, w Zarządzanie finansami w Jednostkach Samorządu Terytorialnego (Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010), wyd. Polskie Stowarzyszenie Zarządzania Wiedzą, Bydgoszcz 2010, str Sz. Bryndziak, System dochodów jednostek samorządu terytorialnego w warunkach kryzysu finansowego i kryzysu finansów publicznych, w Acta Universitatis Lodziensis, Folia Oeconomica 260, 2011, str

197 Źródło: Sz. Bryndziak, System op. cit., str. 183 Tabela nr 24 Dochody gmin z podatków lokalnych w roku 2009 Źródło: Sz. Bryndziak, System op. cit., str. 183 Korzystając z analogicznych parametrów, przeanalizowaliśmy okres 4 kwartałów 2011 r. Tabela nr 25 Dochody gmin z podatków lokalnych za okres 4 kwartałów 2011 r. Rodzaj dochodów Dochody zaplanowane Dochody wykonane Stopień wykonania dochodów w % Podatek rolny , ,41 97,2 Podatek od nieruchomości , ,82 100,2 Podatek leśny , ,94 101,5 Podatek od środków transportowych , ,76 100,7 Podatek od spadków i darowizn , ,03 106,4 Podatek od czynności cywilnoprawnych , ,21 105,1 Razem , ,17 101,9 Opracowanie własne na postawie Informacji z wykonania budżetów gmin za cztery kwartały 2011 wedle, za mf.gov.pl (odczyt ) 197

CHARAKTERYSTYKA POLITYKI REGIONALNEJ

CHARAKTERYSTYKA POLITYKI REGIONALNEJ CHARAKTERYSTYKA POLITYKI REGIONALNEJ (demokracja region Unia Europejska) Trudno nawet z perspektywy czasu w miarę precyzyjnie określić jakiego okresu historii Europy dotyczą początki powstania polityki

Bardziej szczegółowo

WSTĘP. Por.: W Świętokrzyskim bieda aż piszczy, za strefabiznesu.echodnia.eu/artykul/w-swietokrzyskiem-bieda-az-piszczy-64646.html, odczyt 07.08.

WSTĘP. Por.: W Świętokrzyskim bieda aż piszczy, za strefabiznesu.echodnia.eu/artykul/w-swietokrzyskiem-bieda-az-piszczy-64646.html, odczyt 07.08. WSTĘP Niniejsza publikacja jest wynikiem opracowania badań w ramach projektu Efektywne finansowanie rozwoju regionalnego w województwie świętokrzyskim (propozycje rozwiązań w zakresie sposobu finansowania

Bardziej szczegółowo

WOJCIECH MISTEREK. Zewnętrzne. źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego. Dlfin

WOJCIECH MISTEREK. Zewnętrzne. źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego. Dlfin WOJCIECH MISTEREK Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego Dlfin Rozdział 1 Zadania samorządu terytorialnego i źródła ich finansowania 9 1.1. Charakterystyka,

Bardziej szczegółowo

Wsparcie przedsiębiorców w latach 2014-2020 możliwości pozyskania dofinansowania w nowej perspektywie unijnej

Wsparcie przedsiębiorców w latach 2014-2020 możliwości pozyskania dofinansowania w nowej perspektywie unijnej Wsparcie przedsiębiorców w latach 2014-2020 możliwości pozyskania dofinansowania w nowej perspektywie unijnej Iwona Wendel Podsekretarz Stanu Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Warszawa, 22 maja 2014

Bardziej szczegółowo

Obszary wiejskie w polityce spójności - założenia na okres 2014 2020

Obszary wiejskie w polityce spójności - założenia na okres 2014 2020 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi Obszary wiejskie w polityce spójności - założenia na okres 2014 2020 Konferencja Wiejska Polska 25 26 maja 2013 r. Konin/Licheń Krajowe podstawy strategiczne polityki

Bardziej szczegółowo

Wsparcie dla przedsiębiorców w nowej perspektywie finansowej 2014-2020

Wsparcie dla przedsiębiorców w nowej perspektywie finansowej 2014-2020 Wsparcie dla przedsiębiorców w nowej perspektywie finansowej 2014-2020 Marcin Łata Departament Konkurencyjności i Innowacyjności Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Katowice, 15 kwietnia 2015 r. Alokacja

Bardziej szczegółowo

Wydatkowanie czy rozwój

Wydatkowanie czy rozwój Wydatkowanie czy rozwój priorytety Polityki Spójności 2014-2020 i nowego RPO Województwa Łódzkiego Agnieszka Dawydzik Dyrektor Departamentu Koordynacji Strategii i Polityk Rozwoju Łódź, 27 maja 2015 r.

Bardziej szczegółowo

PODMIOTY GOSPODARKI NARODOWEJ WPISANE DO REJESTRU REGON W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM STAN NA KONIEC 2007 R.

PODMIOTY GOSPODARKI NARODOWEJ WPISANE DO REJESTRU REGON W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM STAN NA KONIEC 2007 R. PODMIOTY GOSPODARKI NARODOWEJ WPISANE DO REJESTRU REGON W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM STAN NA KONIEC 2007 R. Według stanu z końca grudnia 2007 r. w rejestrze REGON województwa świętokrzyskiego zarejestrowanych

Bardziej szczegółowo

rozwoju obszarów w wiejskich w Polsce Warszawa, 9 października 2007 r.

rozwoju obszarów w wiejskich w Polsce Warszawa, 9 października 2007 r. Stan i główne g wyzwania rozwoju obszarów w wiejskich w Polsce Warszawa, 9 października 2007 r. 1 Cele konferencji Ocena stanu i głównych wyzwań rozwoju obszarów wiejskich w Polsce Ocena wpływu reform

Bardziej szczegółowo

Instrumenty wsparcia przedsiębiorstw w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego

Instrumenty wsparcia przedsiębiorstw w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Urząd d Marszałkowski Województwa Świętokrzyskiego Instrumenty wsparcia przedsiębiorstw w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2007 - Ostrowiec Świętokrzyski,

Bardziej szczegółowo

Raport upadłości polskich firm D&B Poland / II kwartał 2011 roku

Raport upadłości polskich firm D&B Poland / II kwartał 2011 roku Raport upadłości polskich firm D&B Poland / II kwartał roku W pierwszych sześciu miesiącach roku sądy gospodarcze ogłosiły upadłość 307 polskich przedsiębiorstw. Tym samym blisko 12 tys. Polaków straciło

Bardziej szczegółowo

PODMIOTY GOSPODARKI NARODOWEJ W REJESTRZE REGON W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM STAN NA KONIEC 2014 R.

PODMIOTY GOSPODARKI NARODOWEJ W REJESTRZE REGON W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM STAN NA KONIEC 2014 R. PODMIOTY GOSPODARKI NARODOWEJ W REJESTRZE REGON W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM STAN NA KONIEC 2014 R. Źródłem publikowanych danych jest krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej, zwany dalej

Bardziej szczegółowo

Przekazujemy Państwu efekt pierwszego etapu prac nad Programem Rozwoju Miasta Łomża dotyczącego gospodarki.

Przekazujemy Państwu efekt pierwszego etapu prac nad Programem Rozwoju Miasta Łomża dotyczącego gospodarki. Przekazujemy Państwu efekt pierwszego etapu prac nad Programem Rozwoju Miasta Łomża dotyczącego gospodarki. Efektem pierwszego etapu prac na Programem Rozwoju Miasta Łomża było powstanie analizy SWOT i

Bardziej szczegółowo

Regionalny Program Strategiczny w zakresie aktywności zawodowej i społecznej. Wejherowo, 9 październik 2013 r.

Regionalny Program Strategiczny w zakresie aktywności zawodowej i społecznej. Wejherowo, 9 październik 2013 r. Regionalny Program Strategiczny w zakresie aktywności zawodowej i społecznej Wejherowo, 9 październik 2013 r. Strategia 6 RPS RPO 2014-2020 Strategia Rozwoju Województwa Pomorskiego 2020 (wrzesień 2012)

Bardziej szczegółowo

Wsparcie przedsiębiorczości jako jeden z głównych priorytetów NSRO. Opole, 7 marca 2008

Wsparcie przedsiębiorczości jako jeden z głównych priorytetów NSRO. Opole, 7 marca 2008 Wsparcie przedsiębiorczości jako jeden z głównych priorytetów NSRO ElŜbieta Bieńkowska Minister Rozwoju Regionalnego Fundusze strukturalne jako instrument wsparcia rozwoju gospodarczego Opolszczyzny Opole,

Bardziej szczegółowo

Rozwój lokalnych rynków pracy a strategie powiatów ziemskich

Rozwój lokalnych rynków pracy a strategie powiatów ziemskich Rozwój lokalnych rynków pracy a strategie powiatów ziemskich Maciej Tarkowski Sympozjum Wsi Pomorskiej. Obszary wiejskie - rozwój lokalnego rynku pracy - przykłady, szanse, bariery 31 maja - 1 czerwca

Bardziej szczegółowo

Program Operacyjny Inteligentny Rozwój 2014-2020

Program Operacyjny Inteligentny Rozwój 2014-2020 Program Operacyjny Inteligentny Rozwój 2014-2020 Daniel Szczechowski Departament Konkurencyjności i Innowacyjności Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Opole, 13 listopada 2014 r. Potencjał innowacyjny

Bardziej szczegółowo

Wydział Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego. Katowice, 2 grudzień 2004

Wydział Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego. Katowice, 2 grudzień 2004 KSZTAŁTOWANIE I REALIZACJA POLITYKI ENERGETYCZNEJ NA POZIOMIE WOJEWÓDZTWA STAN OBECNY, PRIORYTETY NA PRZYSZŁOŚĆ W KONTEKŚCIE PROWADZONEJ AKTUALIZACJI STRATEGII ROZWOJU WOJEWÓDZTWA. Wydział Programowania

Bardziej szczegółowo

Wpływ funduszy europejskich perspektywy finansowej 2007-2013 na rozwój społeczno-gospodarczy Polski Wschodniej. Andrzej Regulski 28 września 2015 r.

Wpływ funduszy europejskich perspektywy finansowej 2007-2013 na rozwój społeczno-gospodarczy Polski Wschodniej. Andrzej Regulski 28 września 2015 r. Wpływ funduszy europejskich perspektywy finansowej 2007-2013 na rozwój społeczno-gospodarczy Polski Wschodniej Andrzej Regulski 28 września 2015 r. moduł 1 moduł 2 moduł 3 Analiza zmian społecznogospodarczych

Bardziej szczegółowo

Finansowanie MŚP w ramach funduszy strukturalnych

Finansowanie MŚP w ramach funduszy strukturalnych Finansowanie MŚP w ramach funduszy strukturalnych Marceli Niezgoda Podsekretarz Stanu Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Lublin, 22 czerwca 2015 r. Wyzwanie na najbliższe lata zwiększenie poziomu zatrudnienia

Bardziej szczegółowo

Andrzej Sobczyk PLANOWANIE STRATEGICZNE ANALIZA EKONOMICZNO-SPOŁECZNA

Andrzej Sobczyk PLANOWANIE STRATEGICZNE ANALIZA EKONOMICZNO-SPOŁECZNA Andrzej Sobczyk PLANOWANIE STRATEGICZNE ANALIZA EKONOMICZNO-SPOŁECZNA PLANOWANIE STRATEGICZNE ANALIZA EKONOMICZNO-SPOŁECZNA Terytorium i mieszkańcy Jeżeli rozwój lokalny dotyczy zarówno jednostek, jak

Bardziej szczegółowo

Wykorzystanie wyników projektu badawczego MIR i OECD. w województwie łódzkim

Wykorzystanie wyników projektu badawczego MIR i OECD. w województwie łódzkim Wykorzystanie wyników projektu badawczego MIR i OECD w województwie łódzkim Zbigniew Gwadera Departament ds. PO Kapitał Ludzki Urząd Marszałkowski Województwa Łódzkiego Instytucja Pośrednicząca PO KL Warszawa,

Bardziej szczegółowo

Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka

Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka Cel główny: Rozwój polskiej gospodarki w oparciu o innowacyjne przedsiębiorstwa Cele szczegółowe: zwiększenie innowacyjności przedsiębiorstw, wzrost konkurencyjności

Bardziej szczegółowo

Wyzwania rozwojowe gmin województwa śląskiego w kontekście zachodzących procesów demograficznych

Wyzwania rozwojowe gmin województwa śląskiego w kontekście zachodzących procesów demograficznych Wyzwania rozwojowe gmin województwa śląskiego w kontekście zachodzących procesów demograficznych Cel badania Główny: Identyfikacja kierunków i czynników rozwoju województwa śląskiego w kontekście zachodzących

Bardziej szczegółowo

Rozdział I Wprowadzenie

Rozdział I Wprowadzenie Rozdział I Wprowadzenie Przedmiotem Strategii Nowe szanse, nowe możliwości wspierania przedsiębiorczości MMSP na terenie powiatu bełchatowskiego, 2005-2013 jest pokazanie możliwości współfinansowania zadań

Bardziej szczegółowo

Znaczenie statystyki publicznej w procesie monitorowania zrównoważonego rozwoju na przykładzie SRWP 2020

Znaczenie statystyki publicznej w procesie monitorowania zrównoważonego rozwoju na przykładzie SRWP 2020 Znaczenie statystyki publicznej w procesie monitorowania zrównoważonego rozwoju na przykładzie SRWP 2020 Augustów, 3-4 września 2015 r. 1 mgr Małgorzata Fiedorczuk mgr Maciej Muczyński Urząd Marszałkowski

Bardziej szczegółowo

Nowe wytyczne dla beneficjentów środków unijnych 2014-2020

Nowe wytyczne dla beneficjentów środków unijnych 2014-2020 BIBLIOTEKA ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH Agnieszka Pogorzelska ekspert ds. funduszy europejskich w Centralnym Punkcie Informacyjnym Nowe wytyczne dla beneficjentów środków unijnych 2014-2020 Strona 2 Spis treści

Bardziej szczegółowo

Fundusze nie tylko europejskie - jak z nich skorzystać? Ewa Cłapa www.ewaclapa.pl

Fundusze nie tylko europejskie - jak z nich skorzystać? Ewa Cłapa www.ewaclapa.pl Fundusze nie tylko europejskie - jak z nich skorzystać? Ewa Cłapa www.ewaclapa.pl październik 2011 Fundusze nie tylko europejskie - jak z nich skorzystać? Pomoc przedakcesyjna począwszy od roku 2000 przyznana

Bardziej szczegółowo

FUNDUSZE STRUKTURALNE NA LATA 2007-2013 ŹRÓDŁEM DOFINANSOWANIA SAMORZĄDÓW I ICH JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH

FUNDUSZE STRUKTURALNE NA LATA 2007-2013 ŹRÓDŁEM DOFINANSOWANIA SAMORZĄDÓW I ICH JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH FUNDUSZE STRUKTURALNE NA LATA 2007-2013 ŹRÓDŁEM DOFINANSOWANIA SAMORZĄDÓW I ICH JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH FUNDUSZE STRUKTURALNE NA LATA 2007-2013 ŹRÓDŁEM DOFINANSOWANIA SAMORZĄDÓW I ICH JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH

Bardziej szczegółowo

1. Analiza wskaźnikowa... 3 1.1. Wskaźniki szczegółowe... 3 1.2. Wskaźniki syntetyczne... 53 1.2.1.

1. Analiza wskaźnikowa... 3 1.1. Wskaźniki szczegółowe... 3 1.2. Wskaźniki syntetyczne... 53 1.2.1. Spis treści 1. Analiza wskaźnikowa... 3 1.1. Wskaźniki szczegółowe... 3 1.2. Wskaźniki syntetyczne... 53 1.2.1. Zastosowana metodologia rangowania obiektów wielocechowych... 53 1.2.2. Potencjał innowacyjny

Bardziej szczegółowo

Źródła finansowania badań przemysłowych i prac rozwojowych oraz wdrożeń innowacji

Źródła finansowania badań przemysłowych i prac rozwojowych oraz wdrożeń innowacji Źródła finansowania badań przemysłowych i prac rozwojowych oraz wdrożeń innowacji Agnieszka Matuszak 1 Strona 0 ŹRÓDŁA FINANSOWANIA BADAŃ PRZEMYSŁOWYCH I PRAC ROZWOJOWYCH ORAZ WDROŻEŃ INNOWACJI Jednym

Bardziej szczegółowo

PROW 2014 2020 na rzecz celów Strategii Zrównoważonego Rozwoju Wsi Rolnictwa i Rybactwa na lata 2012-2020

PROW 2014 2020 na rzecz celów Strategii Zrównoważonego Rozwoju Wsi Rolnictwa i Rybactwa na lata 2012-2020 PROW 2014 2020 na rzecz celów Strategii Zrównoważonego Rozwoju Wsi Rolnictwa i Rybactwa na lata 2012-2020 Dr inż. Dariusz Nieć Dyrektor Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich Warszawa 28 stycznia 2015

Bardziej szczegółowo

Program Operacyjny Kapitał Ludzki w Narodowej Strategii Spójności (NSRO) 2007 2013

Program Operacyjny Kapitał Ludzki w Narodowej Strategii Spójności (NSRO) 2007 2013 Program Operacyjny Kapitał Ludzki w Narodowej Strategii Spójności (NSRO) 2007 2013 GraŜyna Gęsicka Minister Rozwoju Regionalnego Dokumenty programowe UE Kapitał Ludzki Odnowiona Strategia Lizbońska Zintegrowany

Bardziej szczegółowo

Podstawy procesu programowania perspektywy finansowej 2014-2020. Konsultacje społeczne Gliwice, 24 maja 2013 r.

Podstawy procesu programowania perspektywy finansowej 2014-2020. Konsultacje społeczne Gliwice, 24 maja 2013 r. Podstawy procesu programowania perspektywy finansowej 2014-2020 Konsultacje społeczne Gliwice, 24 maja 2013 r. Uwarunkowania programowe Unia Europejska Strategia Europa 2020 Pakiet legislacyjny dla Polityki

Bardziej szczegółowo

Priorytety ZWM w zakresie polityki regionalnej na rzecz rozwoju gospodarczego

Priorytety ZWM w zakresie polityki regionalnej na rzecz rozwoju gospodarczego XXXVI posiedzenie Komisji Wspólnej Samorządów Terytorialnych i Gospodarczych Małopolski Marek Sowa Marszałek Województwa Małopolskiego Kluczowe zadania dla Regionu: 1. Finalizacja pakietu planowania strategicznego

Bardziej szczegółowo

KONFERENCJA Infrastruktura wiejska drogą do sukcesu gospodarczego regionów

KONFERENCJA Infrastruktura wiejska drogą do sukcesu gospodarczego regionów KONFERENCJA Infrastruktura wiejska drogą do sukcesu gospodarczego regionów Panel W zgodzie z naturą i kulturą czyli jak skutecznie wspierać rozwój infrastruktury na wsi? Warszawa, 28 października 2010

Bardziej szczegółowo

FINANSE SAMORZĄDOWE PO 25 LATACH STAN I REKOMENDACJE

FINANSE SAMORZĄDOWE PO 25 LATACH STAN I REKOMENDACJE WOJCIECH MISIĄG * FINANSE SAMORZĄDOWE PO 25 LATACH STAN I REKOMENDACJE * INSTYTUT BADAŃ I ANALIZ FINANSOWYCH WYŻSZEJ SZKOŁY INFORMATYKI I ZARZĄDZANIA NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI NAJWAŻNIEJSZE PYTANIA 1. Jaka

Bardziej szczegółowo

Priorytety finansowania. Program realizować będzie 4 osie priorytetowe: Oś I Powszechny dostęp do szybkiego internetu

Priorytety finansowania. Program realizować będzie 4 osie priorytetowe: Oś I Powszechny dostęp do szybkiego internetu Podsumowanie POPC Opis programu Cel główny Celem Programu Operacyjnego Cyfrowa Polska 2014-2020 (POPC) jest wzmocnienie cyfrowych fundamentów dla rozwoju kraju. Zgodnie z Umową Partnerstwa, jako fundamenty

Bardziej szczegółowo

ATRAKCYJNOŚĆ INWESTYCYJNA REGIONÓW

ATRAKCYJNOŚĆ INWESTYCYJNA REGIONÓW Instytut Przedsiębiorstwa Kolegium Nauk o Przedsiębiorstwie Szkoła Główna Handlowa ATRAKCYJNOŚĆ INWESTYCYJNA REGIONÓW 2011 WOJEWÓDZTWO ŚWIĘTOKRZYSKIE Prof. SGH dr hab. Hanna Godlewska-Majkowska Dr Patrycjusz

Bardziej szczegółowo

Analiza strategiczna SWOT innowacyjności gospodarki Małopolski. Kraków, 9 marca 2012 r.

Analiza strategiczna SWOT innowacyjności gospodarki Małopolski. Kraków, 9 marca 2012 r. Analiza strategiczna SWOT innowacyjności gospodarki Małopolski Kraków, 9 marca 2012 r. Etap diagnostyczny Diagnoza pogłębiona (załącznik do RSI WM 2012-2020) Synteza diagnozy część 2 dokumentu RSI Analiza

Bardziej szczegółowo

Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich Przasnysz, 18 maja 2015 r. Komunikat Komisji Europejskiej WPR do 2020 r. Wyzwania Europa 2020 3 cele polityki

Bardziej szczegółowo

Ubóstwo ekonomiczne w Polsce w 2014 r. (na podstawie badania budżetów gospodarstw domowych)

Ubóstwo ekonomiczne w Polsce w 2014 r. (na podstawie badania budżetów gospodarstw domowych) 015 GŁÓWNY URZĄD STATYSTYCZNY Opracowanie sygnalne Warszawa, 9.06.2015 r. Ubóstwo ekonomiczne w Polsce w 2014 r. (na podstawie badania budżetów gospodarstw domowych) Jaki był zasięg ubóstwa ekonomicznego

Bardziej szczegółowo

LISTA WSKAŹNIKÓW OGÓLNYCH I ICH DEKOMPOZYCJA

LISTA WSKAŹNIKÓW OGÓLNYCH I ICH DEKOMPOZYCJA Pole C Gospodarstwo, kapitał, kreatywność, technologie LISTA WSKAŹNIKÓW OGÓLNYCH I ICH DEKOMPOZYCJA przygotowana przez Warszawa, 25 lipca 2005 r. Wstęp Niniejszy dokument prezentuje listę wskaźników ogólnych

Bardziej szczegółowo

Załącznik nr 2 do Programu Rozwoju Innowacji Województwa Lubuskiego (Załącznik do uzupełnienia)

Załącznik nr 2 do Programu Rozwoju Innowacji Województwa Lubuskiego (Załącznik do uzupełnienia) Załącznik nr 2 do Programu Rozwoju Innowacji Województwa Lubuskiego (Załącznik do uzupełnienia) Szczegółowe nakłady na realizację Programu Rozwoju Innowacji województwa lubuskiego. Dokument przedstawia

Bardziej szczegółowo

NAKŁADY NA ŚRODKI TRWAŁE W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM W 2010 R.

NAKŁADY NA ŚRODKI TRWAŁE W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM W 2010 R. NAKŁADY NA ŚRODKI TRWAŁE W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM W 2010 R. Nakłady inwestycyjne a) są to nakłady finansowe lub rzeczowe, których celem jest stworzenie nowych środków trwałych lub ulepszenie (przebudowa,

Bardziej szczegółowo

ZASOBY ROZWOJOWE POLSKI POŁUDNIOWEJ METROPOLIE I KAPITAŁ LUDZKI

ZASOBY ROZWOJOWE POLSKI POŁUDNIOWEJ METROPOLIE I KAPITAŁ LUDZKI ZASOBY ROZWOJOWE POLSKI POŁUDNIOWEJ METROPOLIE I KAPITAŁ LUDZKI 2012-04-24 Jacek Woźniak Pełnomocnik Zarządu WM ds. planowania strategicznego WYZWANIA ORAZ SILNE STRONY MIAST KRAKÓW KATOWICE Źródło: Raport

Bardziej szczegółowo

Projekt Programu FIO na lata 2014-2020 Kontynuacja

Projekt Programu FIO na lata 2014-2020 Kontynuacja 1 PROGRAM FUNDUSZ INICJATYW OBYWATELSKICH NA LATA 2014-2020 2020 Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej Departament PoŜytku Publicznego 2 Projekt Programu FIO na lata 2014-2020 Kontynuacja Projekt jest

Bardziej szczegółowo

Dotacje dla wiedzy i technologii

Dotacje dla wiedzy i technologii Dotacje dla wiedzy i technologii Ewelina Hutmańska, Wiceprezes Zarządu Capital-ECI sp. z o.o. Polskie firmy wciąż są wtórnymi innowatorami Ponad 34,5 mld zł wydały na innowacje firmy, zatrudniające powyżej

Bardziej szczegółowo

Anna Ober Aleksandra Szcześniak 09.05.2014

Anna Ober Aleksandra Szcześniak 09.05.2014 Anna Ober Aleksandra Szcześniak 09.05.2014 http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/2014_2020/strony/ glowna.aspx 2 I Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa oraz konsorcja naukowoprzemysłowe

Bardziej szczegółowo

Formularz ankiety do badań społecznych w Powiecie Dąbrowskim

Formularz ankiety do badań społecznych w Powiecie Dąbrowskim STRATEGIA ROZWOJU POWIATU DĄBROWSKIEGO NA LATA 2014 2020 Formularz ankiety do badań społecznych w Powiecie Dąbrowskim 1. Czy według Pani/Pana Powiatowi Dąbrowskiemu potrzebna jest strategia rozwoju mająca

Bardziej szczegółowo

WSPARCIE WIELKOPOLSKIEJ PRZEDSIĘBIORCZOŚCI W RAMACH WRPO 2014+ 1 Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu

WSPARCIE WIELKOPOLSKIEJ PRZEDSIĘBIORCZOŚCI W RAMACH WRPO 2014+ 1 Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu WSPARCIE WIELKOPOLSKIEJ PRZEDSIĘBIORCZOŚCI W RAMACH WRPO 2014+ 1 Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu Cel główny WRPO 2014+ POPRAWA KONKURENCYJNOŚCI I SPÓJNOŚCI WOJEWÓDZTWA Alokacja

Bardziej szczegółowo

Konsultacje społeczne

Konsultacje społeczne Konsultacje społeczne Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego 2011-2020 10 maja 2011 r. Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego Prezentacja drugiego celu operacyjnego: zwiększenie partycypacji społecznej

Bardziej szczegółowo

Rozdział 1. Inwestycje samorządu terytorialnego i ich rola w rozwoju społecznogospodarczym

Rozdział 1. Inwestycje samorządu terytorialnego i ich rola w rozwoju społecznogospodarczym OCENA EFEKTYWNOŚCI I FINANSOWANIE PROJEKTÓW INWESTYCYJNYCH JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO WSPÓŁFINANSOWANYCH FUNDUSZAMI UNII EUROPEJSKIEJ Autor: Jacek Sierak, Remigiusz Górniak, Wstęp Jednostki samorządu

Bardziej szczegółowo

Polska w Onii Europejskiej

Polska w Onii Europejskiej A/452928 Polska w Onii Europejskiej - wybrane polityki sektorowe Wydawnictwo SGGW Warszawa 2004 Spis treści Wstęp 9 1. CHARAKTERYSTYKA PORÓWNAWCZA GOSPODAREK POLSKI I UNII EUROPEJSKIEJ 11 1.1. Dynamika

Bardziej szczegółowo

Polityka spójności UE na lata 2014 2020

Polityka spójności UE na lata 2014 2020 UE na lata 2014 2020 Propozycje Komisji Europejskiej Unii Europejskiej Struktura prezentacji 1. Jakie konsekwencje będzie miała polityka spójności UE? 2. Dlaczego Komisja proponuje zmiany w latach 2014

Bardziej szczegółowo

URZĄD STATYSTYCZNY W KRAKOWIE

URZĄD STATYSTYCZNY W KRAKOWIE URZĄD STATYSTYCZNY W KRAKOWIE 31-223 Kraków, ul. Kazimierza Wyki 3 e-mail:sekretariatuskrk@stat.gov.pl tel. 012 415 60 11 Internet: http://www.stat.gov.pl/krak Informacja sygnalna - Nr 15 Data opracowania

Bardziej szczegółowo

Programowanie polityki strukturalnej

Programowanie polityki strukturalnej Fundusze strukturalne są instrumentami polityki strukturalnej Unii Europejskiej. Ich zadaniem jest wspieranie restrukturyzacji i modernizacji gospodarek krajów UE. W ten sposób wpływa się na zwiększenie

Bardziej szczegółowo

Łukasz Urbanek. Departament RPO. Kierownik Działu Programowania i Ewaluacji. Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego

Łukasz Urbanek. Departament RPO. Kierownik Działu Programowania i Ewaluacji. Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego 1 Łukasz Urbanek Kierownik Działu Programowania i Ewaluacji Departament RPO Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego Strategia lizbońska 2007-2013 Strategia Europa 2020 2014-2020 Główne założenia

Bardziej szczegółowo

Dokumenty strategiczne w pozyskiwaniu środków. z UE. Barbara Pędzich-Ciach. ekspertka: prowadząca: Dorota Kostowska

Dokumenty strategiczne w pozyskiwaniu środków. z UE. Barbara Pędzich-Ciach. ekspertka: prowadząca: Dorota Kostowska Dokumenty strategiczne w pozyskiwaniu środków ekspertka: z UE. Barbara Pędzich-Ciach prowadząca: Dorota Kostowska Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc

Bardziej szczegółowo

Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi

Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich i w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego

Bardziej szczegółowo

Poprawa jakości i dostępności usług publicznych w świetle przeprowadzonych badań i nowej perspektywy finansowej UE na lata 2014-2020

Poprawa jakości i dostępności usług publicznych w świetle przeprowadzonych badań i nowej perspektywy finansowej UE na lata 2014-2020 Poprawa jakości i dostępności usług publicznych w świetle przeprowadzonych badań i nowej perspektywy finansowej UE na lata 2014-2020 EuroCompass Sp. z o.o., ul. Vetterów 1, 20-277 Lublin KRS: 0000425862

Bardziej szczegółowo

Raport o sytuacji mikro i małych firm poprawa nastrojów polskich przedsiębiorców

Raport o sytuacji mikro i małych firm poprawa nastrojów polskich przedsiębiorców Raport o sytuacji mikro i małych firm poprawa nastrojów polskich przedsiębiorców Sopot, 13 marca 2015 Piąty raport Banku Pekao SA o sytuacji mikro i małych firm innowacje tematem specjalnym 6 910 wywiadów

Bardziej szczegółowo

Załącznik nr 2 do Programu Rozwoju Innowacji Województwa Lubuskiego

Załącznik nr 2 do Programu Rozwoju Innowacji Województwa Lubuskiego Załącznik nr 2 do Programu Rozwoju Innowacji Województwa Lubuskiego Szczegółowe nakłady na realizację Programu Rozwoju Innowacji Województwa Lubuskiego. Dokument przedstawia w formie tabelarycznej szacunkową

Bardziej szczegółowo

Robocze wyniki analizy SWOT. w ramach procesu przygotowania. Strategii Rozwoju Województwa Opolskiego

Robocze wyniki analizy SWOT. w ramach procesu przygotowania. Strategii Rozwoju Województwa Opolskiego Robocze wyniki analizy SWOT w ramach procesu przygotowania Strategii Rozwoju Województwa Opolskiego Opiekun naukowy procesu przygotowania SRWO: prof. dr hab. Krystian Heffner Analiza SWOT nasze podejście

Bardziej szczegółowo

Strategiczne planowanie na Mazowszu jako Regionie Wiedzy

Strategiczne planowanie na Mazowszu jako Regionie Wiedzy Strategiczne planowanie na Mazowszu jako Regionie Wiedzy Konferencja pt. Innowacyjność i e-rozwój Województwa Mazowieckiego jako kluczowe czynniki wdrażania polityki strukturalnej w latach 2007-2013 26

Bardziej szczegółowo

Studia II stopnia (magisterskie) rok akademicki 2014/2015 Wybór promotorów prac dyplomowych na kierunku Międzynarodowe stosunki gospodarcze

Studia II stopnia (magisterskie) rok akademicki 2014/2015 Wybór promotorów prac dyplomowych na kierunku Międzynarodowe stosunki gospodarcze rok akademicki 2014/2015 Wybór promotorów prac dyplomowych na kierunku Międzynarodowe stosunki gospodarcze Katedry zasilające tzw. minimum kadrowe dla kierunku MSG (Wydział NE) Katedra Gospodarki Przestrzennej

Bardziej szczegółowo

Nowa perspektywa finansowa UE nowe uwarunkowania

Nowa perspektywa finansowa UE nowe uwarunkowania Wydział Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Nowa perspektywa finansowa UE nowe uwarunkowania UNIA EUROPEJSKA EUROPEJSKI FUNDUSZ ROZWOJU REGIONALNEGO Rozporządzenie ogólne PE i Rady Ukierunkowanie

Bardziej szczegółowo

URZĄ D STATYSTYCZNY W BIAŁ YMSTOKU

URZĄ D STATYSTYCZNY W BIAŁ YMSTOKU URZĄ D STATYSTYCZNY W BIAŁ YMSTOKU Opracowania sygnalne Białystok, luty 2012 r. Tel. 85 749 77 00, fax 85 749 77 79 E-mail: SekretariatUSBST@stat.gov.pl Internet: www.stat.gov.pl/urzedy/bialystok Krajowy

Bardziej szczegółowo

Nowa perspektywa finansowa Unii Europejskiej 2014-2020. Warszawa, 14 października 2014 r.

Nowa perspektywa finansowa Unii Europejskiej 2014-2020. Warszawa, 14 października 2014 r. Nowa perspektywa finansowa Unii Europejskiej 2014-2020 Warszawa, 14 października 2014 r. 1 Cele tematyczne 2 Programy operacyjne na poziomie krajowym i regionalnym 3 Programy ramowe Unii Europejskiej Wsparcie

Bardziej szczegółowo

Wyzwania i kierunki rozwoju województwa podlaskiego w okresie 2014 2020. Białystok, 7 grudnia 2012 r.

Wyzwania i kierunki rozwoju województwa podlaskiego w okresie 2014 2020. Białystok, 7 grudnia 2012 r. Wyzwania i kierunki rozwoju województwa podlaskiego w okresie 2014 2020 Białystok, 7 grudnia 2012 r. PKB na mieszkańca (średnio 2006-2008) PKB na mieszkańca* *indeks EU27 = 100

Bardziej szczegółowo

Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 Łódź, 27 maja 2015 r.

Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 Łódź, 27 maja 2015 r. Główne założenia i komplementarność Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 Łódź, 27 maja 2015 r. RPO WŁ na lata 2014-2020 Konstrukcja RPO WŁ 2014-2020: LP. WOJEWÓDZTWO

Bardziej szczegółowo

PODMIOTY GOSPODARKI NARODOWEJ WPISANE DO REJESTRU REGON W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM STAN NA KONIEC 2009 R.

PODMIOTY GOSPODARKI NARODOWEJ WPISANE DO REJESTRU REGON W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM STAN NA KONIEC 2009 R. PODMIOTY GOSPODARKI NARODOWEJ WPISANE DO REJESTRU REGON W WOJEWÓDZTWIE ŚWIĘTOKRZYSKIM STAN NA KONIEC 2009 R. Źródłem publikowanych danych jest krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej REGON

Bardziej szczegółowo

System monitorowania realizacji strategii rozwoju. Andrzej Sobczyk

System monitorowania realizacji strategii rozwoju. Andrzej Sobczyk System monitorowania realizacji strategii rozwoju Andrzej Sobczyk System monitorowania realizacji strategii rozwoju Proces systematycznego zbierania, analizowania publikowania wiarygodnych informacji,

Bardziej szczegółowo

Finansowanie efektywności energetycznej w budynkach z funduszy europejskich w ramach perspektywy finansowej 2014-2020 Katowice, 11 czerwca 2015 r.

Finansowanie efektywności energetycznej w budynkach z funduszy europejskich w ramach perspektywy finansowej 2014-2020 Katowice, 11 czerwca 2015 r. Finansowanie efektywności energetycznej w budynkach z funduszy europejskich w ramach perspektywy finansowej 2014-2020 Katowice, 11 czerwca 2015 r. Dokument określający strategię interwencji funduszy europejskich

Bardziej szczegółowo

Proponowane tematy prac dyplomowych

Proponowane tematy prac dyplomowych KATEDRA ANALIZY SYSTEMOWEJ I FINANSÓW 1. Podatki i opłaty lokalne jako źródło dochodów własnych gminy 2. Analiza dochodów budżetowych jednostek samorządów terytorialnych na przykładzie gminy... w latach...

Bardziej szczegółowo

Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego. Założenia perspektywy finansowej 2014-2020. www.pgie.pl

Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego. Założenia perspektywy finansowej 2014-2020. www.pgie.pl Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego Założenia perspektywy finansowej 2014-2020 www.pgie.pl Perspektywa 2014-2020 W latach 2014-2020 Polska otrzyma z budżetu UE ok. 119,5 mld euro. Na

Bardziej szczegółowo

Priorytet 5: Rozwój obszarów wiejskich. Analiza SWOT

Priorytet 5: Rozwój obszarów wiejskich. Analiza SWOT 80 Priorytet 5: Rozwój obszarów wiejskich Analiza SWOT MOCNE STRONY 1. Możliwość rozwoju produkcji żywności wysokiej jakości. 2. Korzystna struktura wielkości gospodarstw. 3. Korzystne warunki przyrodnicze

Bardziej szczegółowo

Wyzwania polskiej polityki edukacyjnej z perspektywy rynku pracy. dr Agnieszka Chłoń- Domińczak, IBE

Wyzwania polskiej polityki edukacyjnej z perspektywy rynku pracy. dr Agnieszka Chłoń- Domińczak, IBE Wyzwania polskiej polityki edukacyjnej z perspektywy rynku pracy dr Agnieszka Chłoń- Domińczak, IBE Plan prezentacji 1. Wyzwania dla polityki rozwoju umiejętności w Polsce 2. Absolwenci i ich sytuacja

Bardziej szczegółowo

Założenia Regionalnego Programu Operacyjnego - LUBUSKIE 2020 - EFS

Założenia Regionalnego Programu Operacyjnego - LUBUSKIE 2020 - EFS Założenia Regionalnego Programu Operacyjnego - LUBUSKIE 2020 - EFS Regionalny Program Operacyjny - Lubuskie 2020 cel główny Długofalowy, inteligentny i zrównoważony rozwój oraz wzrost jakości życia mieszkańców

Bardziej szczegółowo

Skala wsparcia obszarów wiejskich w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych na lata 2007-2013

Skala wsparcia obszarów wiejskich w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych na lata 2007-2013 Konferencja Polityka spójności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich Skala wsparcia obszarów wiejskich w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych na lata 2007-2013 dr Hanna Jahns Sekretarz

Bardziej szczegółowo

Innowacje i Inteligentny Rozwój. Iwona Wendel Podsekretarz Stanu, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Szczecin, 10 czerwca 2015 r.

Innowacje i Inteligentny Rozwój. Iwona Wendel Podsekretarz Stanu, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Szczecin, 10 czerwca 2015 r. Innowacje i Inteligentny Rozwój Iwona Wendel Podsekretarz Stanu, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Szczecin, 10 czerwca 2015 r. Wsparcie innowacyjności w latach 2014-2020 W perspektywie 2014-2020 wsparcie

Bardziej szczegółowo

Koncepcje Komisji Europejskiej wdrażania funduszy po 2013 roku. regionalnego, 7 listopada, 2011

Koncepcje Komisji Europejskiej wdrażania funduszy po 2013 roku. regionalnego, 7 listopada, 2011 Koncepcje Komisji Europejskiej wdrażania funduszy po 2013 roku Zespół ds. opracowania ramowego zintegrowanego programu regionalnego, 7 listopada, 2011 Cele bieżącej i przyszłej polityki: Nowa Polityka

Bardziej szczegółowo

Wsparcie dla przedsiębiorców w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny

Wsparcie dla przedsiębiorców w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Wsparcie dla przedsiębiorców w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, 2014-2020 Marcin Łata Departament Konkurencyjności i Innowacyjności Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Katowice, 16 maja

Bardziej szczegółowo

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej I N F O R M A C J A o gospodarowaniu środkami w wojewódzkich funduszach ochrony środowiska i gospodarki wodnej w roku 27 Warszawa, maj 28 SPIS TREŚCI:

Bardziej szczegółowo

ZAKRES TEMATYCZNY EGZAMINU LICENCJACKIEGO

ZAKRES TEMATYCZNY EGZAMINU LICENCJACKIEGO Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Kierunek Analityka Gospodarcza Studia stacjonarne I stopnia ZAKRES TEMATYCZNY EGZAMINU LICENCJACKIEGO Zagadnienia ogólnoekonomiczne 1. Aktualna sytuacja na europejskim

Bardziej szczegółowo

CEL STRATEGICZNY I. ROZWÓJ PRZEDSIĘBIORCZOŚCI I STABILNEGO RYNKU PRACY. Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój na lata 2014-2020:

CEL STRATEGICZNY I. ROZWÓJ PRZEDSIĘBIORCZOŚCI I STABILNEGO RYNKU PRACY. Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój na lata 2014-2020: NAZWA CELU FINANSOWANIE Cel I.1. Wspieranie aktywności i przedsiębiorczości mieszkańców CEL STRATEGICZNY I. ROZWÓJ PRZEDSIĘBIORCZOŚCI I STABILNEGO RYNKU PRACY Oś I. Osoby młode na rynku pracy: 1. Poprawa

Bardziej szczegółowo

Małopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007 2013

Małopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007 2013 Małopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007 2013 Regionalny program operacyjny jest narzędziem słuŝącym realizacji strategii rozwoju regionu przy wykorzystaniu środków Unii Europejskiej w latach

Bardziej szczegółowo

Wsparcie dla MŚP w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, 2014-2020. 23 stycznia 2014 r.

Wsparcie dla MŚP w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, 2014-2020. 23 stycznia 2014 r. Wsparcie dla MŚP w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, 2014-2020 23 stycznia 2014 r. Założenia PO IR Najważniejsze założenia Programu: realizacja projektów B+R w konsorcjach biznesu i nauki,

Bardziej szczegółowo

Jerzy Majchrzak Dyrektor Departamentu Innowacji i Przemysłu

Jerzy Majchrzak Dyrektor Departamentu Innowacji i Przemysłu Jerzy Majchrzak Dyrektor Departamentu Innowacji i Przemysłu AUTOEVENT 2014 2 PRZEMYSŁ MOTORYZACYJNY Jeden z największych producentów samochodów i komponentów motoryzacyjnych w regionie Europy Środkowo-Wschodniej.

Bardziej szczegółowo

Inwestycje zagraniczne w Małopolsce 2009-2010

Inwestycje zagraniczne w Małopolsce 2009-2010 Inwestycje zagraniczne w Małopolsce 2009-2010 Inwestycje zagraniczne w Małopolsce 2009-2010 Plan prezentacji 1. Metody badań 2. Dynamika napływu inwestycji 3. Typy inwestycji 4. Struktura branżowa inwestycji

Bardziej szczegółowo

Metodologia badania. Cele szczegółowe ewaluacji zakładają uzyskanie pogłębionych odpowiedzi na wskazane poniżej pytania ewaluacyjne:

Metodologia badania. Cele szczegółowe ewaluacji zakładają uzyskanie pogłębionych odpowiedzi na wskazane poniżej pytania ewaluacyjne: Ewaluacja ex post projektu systemowego PARP pt. Utworzenie i dokapitalizowanie Funduszu Pożyczkowego Wspierania Innowacji w ramach Pilotażu w III osi priorytetowej PO IG Metodologia badania Cel i przedmiot

Bardziej szczegółowo

System wskaźników monitorowania

System wskaźników monitorowania Aneks nr 4 do Strategii Rozwoju Województwa Podlaskiego do roku 2020 z dnia 9 września 2013 r. System wskaźników monitorowania Białystok, wrzesień 2013 r. Wskaźniki monitorowania celów strategicznych SRWP

Bardziej szczegółowo

Jakie nowe elementy wniosłaby ona do obecnego podejścia do spójności gospodarczej i społecznej w formie, którą praktykuje się w Unii Europejskiej?

Jakie nowe elementy wniosłaby ona do obecnego podejścia do spójności gospodarczej i społecznej w formie, którą praktykuje się w Unii Europejskiej? Artur Prażniewski Kujawsko-Pomorskie Biuro Planowania Przestrzennego i Regionalnego 1. Definicja Spójność terytorialna przynosi coraz to nowe zagadnienia oraz stawia istniejące problemy w nowym świetle.

Bardziej szczegółowo

Pakiet legislacyjny dla Polityki Spójności 2014-2020 Projekty rozporządzeń opublikowane 6 października 2011 r.:

Pakiet legislacyjny dla Polityki Spójności 2014-2020 Projekty rozporządzeń opublikowane 6 października 2011 r.: Pakiet legislacyjny dla Polityki Spójności 2014-2020 Projekty rozporządzeń opublikowane 6 października 2011 r.: Rozporządzenie ogólne (dwie części dla funduszy oraz dla polityki spójności) Rozporządzenie

Bardziej szczegółowo

POWIĄZANIA OSI PRIORYTETOWYCH Z CELAMI STRATEGICZNYMI NA POZIOMIE UE, KRAJU, REGIONU RPO WO 2014-2020

POWIĄZANIA OSI PRIORYTETOWYCH Z CELAMI STRATEGICZNYMI NA POZIOMIE UE, KRAJU, REGIONU RPO WO 2014-2020 ZARZĄD WOJEWÓDZTWA OPOLSKIEGO POWIĄZANIA OSI OWYCH Z CELAMI STRATEGICZNYMI NA POZIOMIE UE, KRAJU, REGIONU RPO WO 2014-2020 [Sekcja 1] Opole, kwiecień 2014 r. 2 Załącznik nr 2 do projektu RPO WO 2014-2020

Bardziej szczegółowo

EUROPEJSKIE SŁONECZNE DNI ENERGIA SŁOŃCA FOTOWOLTAIKA TECHNOLOGIE, OPŁACALNOSĆ, REALIZACJE

EUROPEJSKIE SŁONECZNE DNI ENERGIA SŁOŃCA FOTOWOLTAIKA TECHNOLOGIE, OPŁACALNOSĆ, REALIZACJE EUROPEJSKIE SŁONECZNE DNI ENERGIA SŁOŃCA FOTOWOLTAIKA TECHNOLOGIE, OPŁACALNOSĆ, REALIZACJE Uwarunkowania prawne wspierania instalacji fotowoltaicznych ze środków UE w latach 2014-2020 Wojewódzki Fundusz

Bardziej szczegółowo

A. Z zakresu przedmiotów kształcenia ogólnego. I. Gospodarka regionalna

A. Z zakresu przedmiotów kształcenia ogólnego. I. Gospodarka regionalna TEMATY, KTÓRE STUDENCI WYDZIAŁU ZAMIEJSCOWEGO W ŻYRARDOWIE STAROPOLSKIEJ SZKOŁY WYŻSZEJ POWINNI UMIEĆ OMÓWIĆ W TRAKCIE OBRONY PRAC DYPLOMOWYCH (LICENCJACKICH) A. Z zakresu przedmiotów kształcenia ogólnego

Bardziej szczegółowo

Gospodarka i funkcjonowanie Unii Europejskiej. Wykład VIII Strategia lizbońska

Gospodarka i funkcjonowanie Unii Europejskiej. Wykład VIII Strategia lizbońska Gospodarka i funkcjonowanie Unii Europejskiej Wykład VIII Strategia lizbońska Pomyśl tylko, czym mogłaby być Europa. Pomyśl o wrodzonej sile naszej rozszerzonej Unii. Pomyśl o jej niewykorzystanym potencjale

Bardziej szczegółowo

Inteligentne Mazowsze w ramach RPO WM 2014 2020

Inteligentne Mazowsze w ramach RPO WM 2014 2020 Inteligentne Mazowsze w ramach RPO WM 2014 2020 Wydział Innowacyjności i Rozwoju Departament Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego w Warszawie 1 Siedlce,

Bardziej szczegółowo