Informacja. Nr 657. Polityka mieszkaniowa i zasady finansowania budownictwa mieszkaniowego we Francji KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ

Transkrypt

1 KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Polityka mieszkaniowa i zasady finansowania budownictwa mieszkaniowego we Francji Grudzień 1998 Eugeniusz Zawadzki Informacja Nr 657 Tematem opracowania jest realizowana we Francji polityka mieszkaniowa, ze szczególnym uwzględnieniem organizacji oraz zasad finansowania budownictwa mieszkaniowego. Przedmiotem analizy uczyniono założenia polityki mieszkaniowej państwa (zasady polityki sektorowej, zróżnicowanie polityki finansowania mieszkalnictwa wg dochodów rodzin, pomoc państwa w finansowaniu mieszkań ze środków publicznych), źródła finansowania budownictwa mieszkaniowego w sektorze publicznym (subwencje, pożyczki, lokaty mieszkaniowe, udział pracodawców w finansowaniu budownictwa mieszkaniowego oraz ulgi podatkowe) i prywatnym.

2 BSE 1 Uwagi wprowadzające Poważna skala zaangażowania się państwa francuskiego w pomoc przy budowie mieszkań, uzasadnia celowość przekazania polskim środowiskom opiniotwórczym i decyzyjnym informacji o doświadczeniach francuskich. Temu służy niniejsze opracowanie. Informacja składa się z pięciu rozdziałów. W pierwszym z nich przeprowadzono charakterystykę polityki mieszkaniowej realizowanej we Francji. W drugim omówiono zasady finansowania mieszkalnictwa, ich zróżnicowanie w zależności od wielkości rodzin i poziomu dochodów. Następny rozdział poświęcono wskazaniu źródeł finansowania budownictwa mieszkaniowego, ze szczególnym uwzględnieniem środków finansowych wykorzystywanych w sektorze publicznym. W kolejnym rozdziale porównano politykę mieszkaniową stosowaną we Francji i w Polsce. Pracę kończą wnioski z przeprowadzonych analiz. Przy realizacji tematu korzystano z dostępnej literatury przedmiotu w Polsce, a w szczególności z opracowania La politique du logement en France wydanej we Francji w listopadzie 1997 r. (w tłumaczeniu H. Klugiel-Królikowskiej - Biuro Studiów i Ekspertyz). I. Charakterystyka polityki mieszkaniowej we Francji 1. Etapy polityki mieszkaniowej we Francji po drugiej wojnie światowej W powojennej polityce mieszkaniowej państwa można we Francji wyróżnić trzy etapy: - powojenny - do początku lat pięćdziesiątych, - obejmujący lata pięćdziesiąte i sześćdziesiąte, - lata Okres powojenny W okresie powojennym nastąpił we Francji kryzys mieszkaniowy. Nie powstał on jedynie w wyniku zniszczeń wojennych (co najmniej 500 tys. mieszkań zostało zburzonych i prawie milion w różnym stopniu zniszczonych), lecz był również skutkiem wcześniej prowadzonej polityki, nie uwzględniającej masowego odpływu ludności ze wsi do miast. Pogorszenie sytuacji w mieszkalnictwie nastąpiło w związku z prowadzoną polityką zamrożenia czynszów, zniechęcającą inwestorów prywatnych do inwestowania, co doprowadziło do zmniejszenia oferty mieszkaniowej i do pogorszenia stanu istniejących zasobów mieszkaniowych. Pierwsze środki podjęte w 1945 r. pozwoliły na wyremontowanie około miliona mieszkań, częściowo zniszczonych, oraz na zajęcie pustych lokali, na podstawie wprowadzonych przepisów prawnych. Zważywszy na skutki, jakie miało dla utrzymania mieszkań zamrożenie czynszów, rząd postanowił rozporządzeniem z 28 czerwca 1945 r. (znowelizowanym dnia 26 października 1945 r.), przeznaczyć część pobieranych czynszów na Krajową Kasę na Rzecz Remontu i Utrzymania Mieszkań na Wsi i w Mieście (Caisse nationale pour l amélioration et l entretien de l habitat rural et urbain). Kasa ta została następnie przekształcona, w Krajowy Fundusz na Rzecz Polepszenia Warunków Mieszkaniowych (FNAH - Fonds national d amélioration de l habitat) pozostający pod zarządem Francuskiego Banku Kredytu Hipotecznego (CFF - Crédit Foncier de France). W 1971 r. FNAH przekształciła się w Krajową Agencję na Rzecz

3 2 BSE Polepszenia Warunków Mieszkaniowych (ANAH - Agence nationale pour l amélioration de l habitat). W 1948 r. została uchwalona ustawa zakładająca stały i stopniowy wzrost czynszów odpowiednio do zasobów finansowych lokatorów, który miał pozwolić właścicielom na polepszenie stanu ich majątku mieszkaniowego. Dotyczyła ona zarówno budynków wybudowanych przed wojną, jak i w okresie powojennym. 1.2 Lata pięćdziesiąte i sześćdziesiąte Modernizacja gospodarki i, co za tym idzie, jej restrukturyzacja terytorialna pociągały za sobą konieczność czasowego zakwaterowania siły roboczej. Mieszkań dla tej grupy ludzi brakowało. Pojawiły się w związku z tym masowe protesty, niekiedy gwałtowne, co wskazywało na powagę sytuacji. Potrzebny stał się interwencjonizm państwowy. Miał on polegać na finansowaniu budowy mieszkań socjalnych ze środków publicznych oraz częściowo z sektora prywatnego, za pośrednictwem Crédit Foncier de France. W 1953 r., z inicjatywy ministra budownictwa Pierre Courant uchwalono ustawę przewidującą wprowadzenie środków sprzyjających rozwojowi budownictwa mieszkaniowego, zarówno z punktu widzenia terenów budowlanych, finansowania budownictwa mieszkaniowego, jak i technologii wznoszenia budynków. W tym samym roku wprowadzona została obowiązkowa składka przedsiębiorstw krajowych na rzecz budownictwa (1% funduszu wynagrodzeń w przedsiębiorstwach zatrudniających powyżej 10 pracowników), która stanowiła źródło finansowania budowy mieszkań społecznych. W 1954 r. pod presją opinii publicznej rząd uchwala program budowy 12 tys. mieszkań w trybie pilnym, przeznaczonych dla rodzin i osób bezdomnych. Pięć lat po wprowadzeniu Planu Couranta, uchwalono ramową ustawę (z 7 sierpnia 1957 r.) dającą początek polityce dotyczącej Stref Priorytetowego Zagospodarowania (ZUP), przewidującej równolegle budowę mieszkań i zagospodarowanie terenu pod budownictwo. Opracowano także pięcioletni plan budowy mieszkań o niskim czynszu - HLM. Celem tego planu była budowa 300 tys. mieszkań rocznie. Polityka mieszkaniowa dawała więc wyraźny priorytet budowie mieszkań czynszowych. W analizowanym okresie skoncentrowano się głównie na zaspokojeniu potrzeb ilościowych poprzez odbudowę zniszczonych budynków, a następnie - od 1950 r., budowy mieszkań o niskim czynszu. Liczba oddanych do użytku mieszkań wzrosła z 70 tys. w 1948 r. do 320 tys. w 1958 r. Równocześnie wprowadzono procedury pozwalające na renowację dzielnic centralnych miast. W trakcie realizacji III Planu krajowego (lata ) podjęto akcję "renowacji miejskiej" (dekret z r.), a w 1962 r. została uchwalona tzw. ustawa Malraux (z r.) o utworzeniu obszarów chronionych i odrestaurowaniu w tych zespołach miejskich, budynków o dużej wartości architektonicznej. W związku z akcją renowacji miejskiej, władze publiczne oczekiwały rozbiórki starych mieszkań i budowy nowych. W wyniku tej akcji, która okazała się kosztowna i trudna do realizacji, wybudowano, od 1958 r. do 1995 r., około 190 tys. mieszkań, w miejsce 120 tys. wyburzonych mieszkań. 1.3 Lata VII Plan krajowy (lata ) przyznał priorytet "poprawie jakości mieszkań". Do 1970 r., państwo oddało do dyspozycji właścicieli i członków władz samorządowych, wiele narzędzi, zarówno w postaci aktów normatywnych, jak i środków finansowych, sprzyjających

4 BSE 3 podejmowaniu przez właścicieli prac remontowych, zgodnie z następującą logiką: "czynsze powinny dostarczyć środków niezbędnych do utrzymania w odpowiednim stanie, a nawet poprawy stanu mieszkań". Niezależnie od nacisku położonego na budowę mieszkań nowych, polityka państwa koncentrowała się w tym czasie na odrestaurowywaniu budynków o charakterze zabytkowym i renowacji miejskiej. W latach wydane zostały następujące zasadnicze akty prawne dotyczące polityki mieszkaniowej i finansowania budownictwa mieszkaniowego: - Ustawa nr 77-1 z dnia 3 stycznia 1977 r. o reformie pomocy państwa dla sektora mieszkaniowego, która przewidywała uruchomienie: (a) pożyczek mieszkaniowych subwencjonowanych na budowę mieszkań społecznych; (b) pożyczek subwencjonowanych na zakup mieszkania dla rodzin o niskich dochodach; c) subwencjonowania remontu czynszowych mieszkań społecznych; (d) indywidualnych subwencji mieszkaniowych w zależności od poziomu dochodu; - Ustawa nr 83-8 z dnia 7 stycznia 1983 r., która dotyczyła podziału kompetencji między gminy, departamenty, regiony i państwo w sprawie polityki mieszkaniowej; - Ustawa nr z dnia 23 grudnia 1986 r. o wspieraniu budowy mieszkań czynszowych, nabywania na własność mieszkań socjalnych i zwiększania podaży gruntów; - Ustawa nr z dnia 31 maja 1990 r. w sprawie realizacji prawa człowieka do mieszkania; - Ustawa nr z dnia 13 lipca 1991 r. o kierunkach rozwoju miast; - Ustawa nr z dnia 21 lipca 1994 r. dotycząca w szczególności: - wykupu mieszkań czynszowych przez lokatorów, - stosunków między prywatnym właścicielem i lokatorem, - zamiany lokali biurowych na mieszkania, - poprawy funkcjonowania współwłasności. - Ustawa nr z dnia 21 stycznia 1995 r. dotycząca standardu mieszkaniowego; - Ustawa nr z dnia 4 marca 1996 r. o dodatkach do czynszu. 2. Istniejąca struktura finansowania budownictwa mieszkaniowego Finansowanie budownictwa mieszkaniowego we Francji jest w części zdecentralizowane. Na państwie spoczywa obowiązek finansowania budownictwa mieszkaniowego ze środków publicznych (patrz tablica 1), choć faktycznie środki te pochodzą częściowo z budżetu państwa a częściowo od jednostek samorządu terytorialnego. Samorządy lokalne nadzorują przedsięwzięcia urbanistyczne na ich terenie oraz lokalną politykę mieszkaniową. Obu tych typów działań nie można pominąć w trakcie skutecznej realizacji programu mieszkaniowego, w szczególności w związku z przekazywaniem terenów pod budownictwo mieszkaniowe. Z analizy danych zawartych w tablicy 1 wynika, że w latach w strukturze finansowania budownictwa mieszkaniowego we Francji wzrósł udział mieszkań kupowanych na zasadach rynkowych (z 11% w 1985 r. do 54% w 1995 r.), spadł zaś znacząco udziału mieszkań kupowanych głównie na zasadach kredytów kontraktowych (z 35% w 1985 r. do 9% w 1995 r.).

5 4 BSE Tablica 1. Liczba mieszkań wybudowanych w latach według sposobu finansowania (w tysiącach) PLA PAP PC Wolne Razem Źródło: La politique de logement en France, novembre Oznaczenia: PLA - pożyczki mieszkaniowe subwencjonowane, przeznaczone na budowę mieszkań społecznych, PAP - pożyczki subwencjonowane, przeznaczone na kupno mieszkania, PC - kredyty kontraktowe, Wolne - mieszkania budowane lub kupione na zasadach rynkowych. Wśród mieszkań nabywanych na podstawie pożyczek mieszkaniowych subwencjonowanych przez państwo, a przeznaczonych na budowę mieszkań społecznych, udział ich utrzymał się w całym analizowanym okresie na niezmienionym poziomie (w 1985 r. wynosił on 22%, zaś w 1995 r. - 21,7%). Wreszcie udział mieszkań kupowanych na podstawie subwencjonowanych pożyczek miał tendencję malejącą (z 31% w 1985 r. do 15% w 1995 r.). Ogólnie można powiedzieć, że zakup mieszkań na podstawie subwencjonowanych pożyczek zmalał (z 53% w 1985 r. do 37% w 1995 r.) 4. Organizacje zajmujące się budową mieszkań niskoczynszowych Ustawa z 30 listopada 1894 r. (tzw. ustawa Siegfrieda) dała państwu kolejne narzędzia interwencji na rzecz budowy mieszkań społecznych. Ustawa ta stała się punktem wyjścia dla stopniowego ustano wiania instytucji zwanej Komitetem Taniego Mieszkalnictwa - HBM, przekształconej w 1950 r. w Komitet Mieszkalnictwa o Umiarkowanym Czynszu - HLM. Po drugiej wojnie światowej, władze publiczne potwierdziły wolę rozwijania instytucji HLM wydając serię aktów prawnych określających zasady ich funkcjonowania oraz przyznając tym instytucjom uprzywilejowane środki finansowania budowy mieszkań (o których będzie mowa niżej). Ustawa nr 77-1 z dnia 3 stycznia 1977 r., stanowiąca ważną reformę finansowania mieszkalnictwa, znacznie zmieniła warunki funkcjonowania instytucji HLM, ustawiając je w sytuacji konkurencyjnej w stosunku do innych rynkowych instytucji budowy mieszkań (spółek mieszanych, inwestorów prywatnych itp.), jeśli chodzi o dostęp do finansowania subwencjonowanego, tak w zakresie wynajmu, jak i nabycia własności. Obecnie około tysiąca instytucji HLM funkcjonujących we Francji daje mieszkanie ok. 13 mln osób. W gestii HLM znajduje się tys. mieszkań czynszowych z tego 1300 tys. mieszkań zostało wykupionych na własność na raty poprzez spłatę wieloletnich kredytów (patrz tablica 2).

6 BSE 5 Tablica 2. Struktura zasobów mieszkaniowych HLM według wielkości aglomeracji i roku budowy (w tysiącach) Wyszczególnienie przed Razem 1949 Gminy wiejskie Aglomeracje liczące poniżej mieszkańców Aglomeracje liczące powyżej mieszkańców Aglomeracja paryska Razem Źródło: jak w tablicy 1. Istnieją dwie grupy instytucji HLM: zakłady publiczne i spółki HLM. W ramach zakładów publicznych należy rozróżnić biura HLM i Biura ds. eksploatacji i budownictwa (OPAC - offices publics d`aménagement et de construction). Dla gmin i departamentów Biura HLM są najlepszymi narzędziami dla realizacji ich polityki w dziedzinie budowy mieszkań społecznych, tzn. powstających przy pomocy państwa. Podstawowym celem biur HLM jest budowa i zarządzanie budynkami czynszowymi z przeznaczeniem dla osób o niskich dochodach. Ponadto biura te zajmują się sprzedażą mieszkań na warunkach ulgowych. Mogą one także wykonywać prace budowlane i remontowe jako podmioty świadczące usługi w dziedzinie urbanistyki i zagospodarowywania przestrzennego. Biura OPAC przynależą również do wspólnot lokalnych, mają jednak szersze kompetencje niż biura HLM. Wśród spółek prawa prywatnego są spółki akcyjne HLM (SA HLM), spółki akcyjne kredytu hipotecznego (SACI - sociétés anonymes de crédit immobilier) i spółdzielcze spółki akcyjne HLM. Wszystkie wskazane powyżej formy organizacyjne HLM zachowują również charakter niedochodowy tej instytucji (działają na zasadzie non profit). Są one najczęściej tworzone z inicjatywy przedsiębiorstw prywatnych, instytucji finansowych, izb handlowych i przemysłowych, z pieniędzy pracodawców, kas zapomóg rodzinnych, instytucji spółdzielczych itp. Mimo zaznaczającego się w ostatnich latach regresu, instytucje HLM utrzymują stały poziom budownictwa mieszkań nowych. Stanowi on ok. 76% inwestycji subwencjonowanych w budownictwie mieszkań czynszowych i 60% wszystkich inwestycji w tym sektorze. Inwestycje HLM w sektorze budownictwa społecznych mieszkań własnościowych stanowią ok. 1/3 wszystkich inwestycji na tym rynku. Prace remontowe w starym budownictwie, to zadanie jakiego instytucje HLM podjęły się stosunkowo niedawno. Wymagało to wprowadzenia odpowiednich instrumentów prawnych. Instrumenty te zostały wprowadzone poprzez przepisy prawne zezwalające instytucjom HLM na rozszerzenie ich działalności budowlanej na stare budownictwo. Podejmują się one w tym zakresie dwojakiego rodzaju działalności. Instytucje HLM mogą, dzięki pomocy finansowej państwa, remontować mieszkania w starych budynkach, które są ich własnością, lub które nabyła wspólnota lokalna (samorząd lokalny). Wyremontowane mieszkania powinny odpowiadać podstawowym standardom określonym przez władze publiczne. Ten rodzaj działalności ma na celu zaspokojenie specyficznych potrzeb mieszkaniowych i zapewnienie różnorodności oferty HLM. Sektor społecznych mieszkań własnościowych nie

7 6 BSE norodności oferty HLM. Sektor społecznych mieszkań własnościowych nie pozostał na uboczu tej ewolucji, zważywszy na to, że spółki Crédit Immobilier mogą przyznawać właścicielom pożyczki na modernizację mieszkania. II. Zasady finansowania mieszkalnictwa Zasady finansowania mieszkalnictwa państwa uwzględniają dwa główne kierunki: 1. Zapewnienie wszystkim obywatelom warunków do godnego życia. W stwierdzeniu tym zawiera się głęboki sens pojęcia "prawo do mieszkania" zapisanego w ustawie nr z 6 lipca 1989 r. jako podstawowe prawo człowieka. Prawo do mieszkania oznacza możliwość uzyskania mieszkania i zamieszkania w nim. Oznacza to także kompromis między trzema celami, które trudno zrealizować jednocześnie: - niskim czynszem dla lokatora (warunek posiadania mieszkania przy niskich dochodach), - standardem mieszkania, który wpływa na cenę mieszkania, - zakresem pomocy ze środków publicznych, jaki może zaakceptować społeczeństwo; 2. Umożliwienie wszystkim obywatelom rzeczywistego wyboru standardu mieszkania, jego rodzaju i lokalizacji. Wymienione kierunki, tj. prawo do mieszkania i możliwość jego wyboru, zakładają, że podaż mieszkań jest wystarczająca pod względem: - ilości, w przeciwnym bowiem razie najubożsi będą pozbawieni mieszkań, - jakości, (komfortu i lokalizacji) odpowiedniej do aspiracji i możliwości finansowych, - różnorodności form własności, potrzebna jest bowiem równowaga między sektorem mieszkań własnościowych, czynszowych społecznych i czynszowych prywatnych, - różnorodności mieszkań w danym rejonie, tzn. że należy unikać zagęszczenia mieszkań społecznych oraz segregacji przestrzennej i socjalnej. 1. Zasady finansowania w poszczególnych sektorach mieszkalnictwa 1.1 Sektor subwencjonowany W sektorze bezpośrednio subwencjonowanym przez państwo istnieją dwie podstawowe formy kredytowania budowy (kupna) mieszkań: a) pożyczki mieszkaniowe subwencjonowane (PLA - prêts locatifs aidés), przeznaczone na budowę mieszkań czynszowych społecznych (mieszkania nowe lub nabyte w celu ich odremontowania), które mogą wystąpić w trzech odmianach; - pożyczki znajdujące się w zarządzie instytucji HLM, zasilane kredytem z Kasy Depozytowo-Konsygnacyjnej (PLA-CDC); - pożyczki znajdujące się w gestii inwestorów prywatnych, zasilane z Banku Kredytu Hipotecznego (PLA-CFF); - pożyczki PLA typowo społeczne (TS), przeznaczone na mieszkania dla rodzin najuboższych, b) pożyczki subwencjonowane w celu nabycia mieszkania (PAP - prêts aidés à l`accession à la propriété), pozwalające rodzinom o niskich dochodach kupić mieszkanie (nowe lub do remontu).

8 BSE 7 Po 1 października 1995 r. nastąpiła reforma w dziedzinie pożyczek subwencjonowanych w celu nabycia własności, polegająca na wprowadzeniu pożyczki o oprocentowaniu zerowym i systemu zabezpieczającego pożyczkobiorców. Nabycie mieszkań za pośrednictwem PLA i PAP uzależnione jest od dochodów rodziny. Rodziny najgorzej sytuowane korzystają ponadto z dodatkowej pomocy finansowej państwa. Obecny limit dochodów dla nabycia mieszkania z tytułu PLA pozwala nabyć mieszkanie ok. 60% rodzin. Limity związane z pożyczkami o oprocentowaniu zerowym dają taką możliwość ok. 85% rodzin. 1.2 Sektor reglamentowany W sektorze tym przewidziane są cztery rodzaje pożyczek mieszkaniowych: - pożyczka na mieszkanie społeczne (PLI - prêts loctifs sociaux), - pożyczka kontraktowa na mieszkanie czynszowe (PC - prêts conventionné), - pożyczka kontraktowa na mieszkanie czynszowe własnościowe (PC - prêts conventionné accession) lub pożyczka na nabycie mieszkania społecznego na własność (PAS - prêts à l`accession sociale à la propriété), - pożyczka na mieszkanie z czynszem ograniczonym na podstawie umowy z państwem oraz z subwencją ANAH (l`agence nationale pour l`amélioration de l`habitat). Pożyczki na mieszkania społeczne (PLI) i czynszowe lub własnościowe (PC), z wykorzystaniem lub bez wykorzystania funduszu gwarancyjnego na nabycie mieszkania społecznego na własność (FGAS - Fonds de Garantie de l`accession Sociale à la propriété), stosują ograniczone oprocentowanie pożyczek mieszkaniowych na podstawie umowy z państwem i odpowiednimi instytucjami finansowymi. Opłaty czynszowe za mieszkanie w sytuacji korzystania z pożyczek PLI są ograniczone, a mieszkanie można nabyć pod warunkiem uzyskiwania określonych dochodów (osoby zamieszkujące na prowincji mają współczynnik 1,5 razy limit PLA - wynoszący około 13 tys. franków, 1 natomiast osoby zamieszkujące w Regionie Paryskim mają współczynnik 1,8 razy ten sam limit). Obok ograniczonego oprocentowania kredytu możliwość korzystania z pożyczki kontraktowej typu PC daje prawo do korzystania z indywidualnej pomocy mieszkaniowej (APL - aide personnalisée au logement) jeśli lokatorzy lub nabywcy mają niskie dochody lub jeśli lokatorzy podpisali umowę z państwem, ograniczającą czynsze. Pożyczka na nabycie mieszkania społecznego na własność (PAS) ustanowiona w 1993 r. nie jest niczym więcej jak pożyczką kontraktową gwarantowaną przez państwo, z udziałem państwa w pokryciu ryzyka zwłoki w spłacie pożyczki. Gwarancja ta występuje w ramach Funduszu gwarancyjnego nabycia mieszkania społecznego na własność (FGAS). Pożyczka typu PAS nie jest traktowana jako pożyczka subwencjonowana. Interwencja finansowa państwa ma w tym przypadku charakter szczególny. Następuje jedynie w razie wystąpienia wskazanego ryzyka. Strata powstaje wtedy, gdy raty miesięczne nie są wpłacane w pełnej wysokości lub są spłacane z opóźnieniem. Strata ubezpieczeniowa, jaką ponosi wówczas pożyczkodawca może być pokryta z Funduszu gwarancyjnego typu FGAS. W związku z gwarancją państwa, pożyczka typu PAS może być przyznana jedynie osobom, których dochody nie przekraczają określonego limitu. Limit ten kształtuje się na poziomie między limitami PLA i PLI. 1 Przy zastosowaniu kursu walutowego 1 FRF = 0,6196 zł daje to wartość 8.054,8 zł.

9 8 BSE Fundusz gwarancyjnego nabycia mieszkania na własność (FGAS) ma na celu ubezpieczenie pożyczkodawcy od ryzyka związanego z nie wywiązywaniem się pożyczkobiorcy z zobowiązań. Obciążenia z tytułu odszkodowania odpowiadają kosztom ubezpieczeniowym szkód. Pokrywają one w szczególności: - niespłacone raty, - odsetki i kary wynikające z opóźnienia w spłacie, - koszty sądowe i postępowania procesowego, jeśli pokrywa je pożyczkobiorca, - koszty ubezpieczeń związanych z pożyczką gwarantowaną (zgon, niezdolność do pracy, utrata pracy) należne instytucji kredytowej. Nie oznacza to, że instytucja kredytowa nie ponosi żadnych kosztów. Fundusz Gwarancyjny - FGAS jest zasilany wspólnie przez państwo i pożyczkodawcę. Niektóre mieszkania czynszowe prywatne, w których prace remontowe i modernizacyjne były subwencjonowane ze środków Krajowej Agencji na rzecz polepszenia warunków mieszkaniowych - ANAH, mogą być przedmiotem umowy podpisanej z państwem, ograniczającej czynsze i dającej prawo do indywidualnej pomocy mieszkaniowej (APL) na rzecz lokatorów Sektor rynkowy Mieszkania, które nie podlegają żadnemu z powyższych sposobów finansowania należą do sektora rynkowego. Mają do nich zastosowanie ustawy regulujące stosunki między właścicielami-najemcami i lokatorami (ustawa nr z 21 lipca 1994 r. reguluje m.in. stosunki między prywatnym właścicielem i lokatorem, natomiast ustawa nr z 31 maja 1990 r. w sprawie realizacji prawa człowieka do mieszkania ma na celu m.in. wpływać na poprawę stosunków między wynajmującym i lokatorem). Ci ostatni mogą otrzymywać, jeśli mają niskie dochody, dodatek mieszkaniowy (AL). 2. Zróżnicowanie polityki mieszkaniowej w zależności od wielkości rodzin i strefy zamieszkania Polityka mieszkaniowa państwa dla rodzin niezamożnych jest uzależniona od wielkości gospodarstwa domowego (poziomu dochodów) oraz strefy zamieszkiwania. Wpływa to na rodzaj udzielanej pożyczki oraz poziom jej oprocentowania: a) Pożyczki mieszkaniowe subwencjonowane (PLA CDC) i pożyczki mieszkaniowe typowo społeczne (PLA TS). Mieszkania możliwe do otrzymania dzięki tym pożyczkom są dostępne dla rodzin, których dochody nie przekraczają określonego limitu w zależności od struktury rodziny oraz strefy geograficznej zamieszkania, 2 dwukrotności minimalnego wynagrodzenia (SMIC - salaire minimum de croissance) dla rodziny bezdzietnej oraz niemal trzykrotności wysokości minimalnego wynagrodzenia dla rodziny z dwojgiem dzieci. Rodziny o najniższych dochodach otrzymują ponadto indywidualną pomoc mieszkaniową (APL). Dla pożyczek mieszkaniowych typowo społecznych (PLA TS) limit jest ustalony w wysokości 60% limitu PLA; b) Pożyczki mieszkaniowe subwencjonowane typu PLA-CFF (finansowane przez Crédit foncier de France). 2 Wyróżnia się dwie strefy: Ile de France i pozostałe tereny kraju.

10 BSE 9 Mieszkania otrzymywane za te pożyczki są dostępne dla rodzin, których dochody nie przekraczają określonego limitu w zależności od liczby osób w rodzinie oraz strefy geograficznej: dwukrotności minimalnego wynagrodzenia dla rodziny bezdzietnej oraz kwoty odpowiadającej niemal trzykrotnej wysokości minimalnego wynagrodzenia dla rodziny z dwojgiem dzieci. Rodziny o najniższych dochodach otrzymują ponadto indywidualną pomoc mieszkaniową (APL). W szczególnych przypadkach limity dochodów mogą być podniesione o 35%; c) Pożyczka o oprocentowaniu "0". W przypadku pożyczki o oprocentowaniu "0" limity udzielanej pożyczki są ustalane także w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym oraz od strefy, w której znajduje się mieszkanie. III. Źródła finansowania budownictwa mieszkaniowego Wyróżnia się cztery źródła finansowania budowy mieszkań ze środków publicznych: 1) dotacje z budżetu państwa przeznaczone na subwencje mieszkaniowe oraz indywidualną pomoc mieszkaniową; 2) pożyczki mieszkaniowe udzielane z Kasy Depozytowo-Konsygnacyjnej (CDC - Caisse des Dépôts et Consignations), która przeznacza na ten cel depozyty pochodzące z "książeczek A" (konto oszczędnościowe o ograniczonym oprocentowaniu, nie podlegające opodatkowaniu); dochodzą do tego kredyty z wyspecjalizowanych instytucje bankowych takich jak: Crédit Foncier de France (CFF) i Comptoir des entrepreneurs (CE), obu jako spółek akcyjnych prawa prywatnego; 3) udziały pracodawców (1% funduszu wynagrodzeń w przedsiębiorstwach na cele mieszkaniowe) w finansowaniu budownictwa mieszkaniowego, które przyczyniają się do polepszenia warunków mieszkaniowych pracowników; fundusze te są przeznaczone zarówno na pożyczki, jak i na subwencje w sektorze mieszkań czynszowych i oraz czynszowych - własnościowych; 4) samorządy terytorialne, które również przyczyniają się do finansowania budownictwa mieszkaniowego, uzupełniając udział państwa. 1. Źródła publiczne 1.1 Subwencje W przypadku budowy mieszkań czynszowych finansowanych z pożyczek typu PLA za pośrednictwem Kas CDC, to do 1996 r. państwo dawało subwencję wynoszącą 12,7% kosztów budowy. Subwencja ta nie mogła jednak być większa niż 90% ceny normatywnej mieszkania. Ponadto istnieje w dalszym ciągu subwencja przeznaczona na dofinansowanie nadwyżek cen terenów budowlanych w tych kategoriach gruntów, w których konkretna cena terenu budowlanego jest wyższa od ceny terenu budowlanego przyjętego jako normatywny. Subwencja pokrywa wtedy tylko do 50% kosztów tej różnicy. Dla mieszkań czynszowych typowo społecznych, których budowę finansuje pożyczka typu - PLA TS, państwo wypłacało subwencję w wysokości 20% kosztów budowy, według tych samych zasad, jak w przypadku pożyczki PLA-CDC. W 1996 r. nastąpiła reforma zasad finansowania budownictwa mieszkaniowego. W jej wyniku zastąpiono subwencję państwową na rzecz nowych mieszkań obniżoną stawką VAT

11 10 BSE dla budownictwa mieszkaniowego (zastosowano stawkę - 5,5% zamiast dotychczasowej - 20,6%). Zasady dofinansowania dotyczące starych zasobów mieszkaniowych nie uległy zmianie. Państwo wspomaga modernizację starych budynków mieszkalnych premiami i subwencjami. Są to przede wszystkim: - premie na modernizację mieszkania mającego ponad 20 lat, pod warunkiem jednak, że dochody właściciela nie przekraczają określonego pułapu. Premia wynosi 20% limitowanego kosztu robót; - subwencja na doprowadzenie mieszkania do norm minimalnego komfortu (likwidacja mieszkań substandardowych, bez w.c. i bieżącej wody); - subwencja Krajowej Agencji Modernizacji Mieszkań przeznaczona dla właścicieli prywatnych domów czynszowych. Agencja jest finansowana z budżetu państwa i ze specjalnego podatku od najmu. Warunkiem uzyskania subwencji jest zobowiązanie się do kontynuowania najmu przez kolejne dziesięć lat. Przy udzielaniu społecznych pożyczek mieszkaniowych stosowane jest zerowe oprocentowanie. Mechanizm zerowego oprocentowania polega na tym, że państwo pokrywa kwotę równoważną kwocie odsetek obowiązujących na rynku. Wpłata na rzecz instytucji bankowych odbywa się za pośrednictwem Spółki Funduszu Gwarantowanego na Rzecz Nabycia Mieszkania Społecznego na Własność (SGFGAS - Société de Gestion du Fonds de Garantie pour l'accession Sociale). Subwencję oblicza się według grupy dochodów, w której mieści się dochód pożyczkobiorcy. Stopy procentowe są korygowane co kwartał dla ustalenia subwencji państwowych dla nowych pożyczek. Subwencja jest obliczana jednorazowo dla każdej pożyczki. Na rzecz remontu istniejących czynszowych mieszkań społecznych (PALULOS - prime à l amélioration des logements à usage locatif et occupation sociale) państwo zapewnia subwencję, której stawką podstawową jest kwota stanowiąca 20% kosztów robót, lecz w wysokości maksymalnej wynoszącej fr. na jedno mieszkanie. Istnieje również premia na remont mieszkań dla zamieszkujących je właścicieli mających niskie dochody. Kwota jej wynosi 20% kosztów robót, maksymalnie fr. Może ona również wynosić, w przypadku potrzeby wykonania kilku skomplikowanych prac remontowych, 25% kosztów robót, maksymalnie fr. Dla właścicieli o bardzo niskich dochodach premia może dojść do 35% kosztów, maksymalnie jednak fr. W przypadku robót wykonywanych w mieszkaniach przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych premia na remont mieszkania może dojść nawet do 50% kosztów tych robót, maksymalnie fr. Właściciele oddający mieszkania w najem mogą korzystać z subwencji ANAH, dla podniesienia komfortu mieszkań wybudowanych ponad 15 lat temu. Kwoty subwencji kształtują się na poziomie od 25% do 70% kosztów robót w zależności od charakteru robót i od zobowiązań właściciela w zakresie czynszów. Budżet ANAH jest zasilany z podatku, który płacą właściciele oddający mieszkania w najem. 1.2 Pożyczki Dla osób niezamożnych obok subwencji udzielane są także nisko oprocentowane pożyczki mieszkaniowe. Np. pożyczka typu PLA-CDC jest finansowana kredytem oprocentowanym w wysokości 4,8% ze spłatą rozłożoną na 32 lata, środki te pochodzą z książeczki oszczędnościowej typu A (książeczka oszczędnościowa wyłączona z podatku). Natomiast pożyczka typu PLA TS jest finansowana kredytem oprocentowanym w wysokości 3,8% ze

12 BSE 11 spłatą rozłożoną na 32 lata, na którą środki pochodzą również z książeczki oszczędnościowej typu A. Pożyczka z oprocentowaniem zerowym (finansowana środkami pochodzącymi z kredytu bankowego) nie jest główną pożyczką, lecz udzielana jest łącznie z kredytem kontraktowym (PC - prêt conventionné), pożyczką na zakup mieszkania na własność (PAS - prêt à accession sociale) lub inną formą pożyczki hipotecznej. Kredyt uzupełniający do premii na remont mieszkania czynszowego i społecznego (PALULOS) jest oprocentowany w wysokości 4,8% ze spłatą rozłożoną na 15 lat. Środki pochodzą z książeczki typu A. 1.3 Lokaty mieszkaniowe Od 1965 r. istnieje system lokat mieszkaniowych dla osób fizycznych przeznaczony na finansowanie kosztów nabycia mieszkania, przypominający nasze kasy budowlane. Istnieją dwie ich odmiany: 1) rachunek mieszkaniowy w formie książeczki mieszkaniowej, gdzie wpłaty i wypłaty są dowolne i oprocentowane w wysokości 2,25%. Po 18 miesiącach, właściciel rachunku może uzyskać kredyt (pożyczkę) w maksymalnej wysokości tys. fr., oprocentowany na 3,75%, łącznie z premią od państwa w maksymalnej wysokości fr.; 2) plan lokaty mieszkaniowej będący umową, na podstawie której osoba fizyczna zobowiązuje się do dokonywania regularnych wpłat, co najmniej po 300 fr. miesięcznie na 5,54%. Umowa nie może opiewać na okres krótszy niż 5 lat. Po 5 latach, posiadacz lokaty otrzymuje premię od państwa w wysokości nie przekraczającej fr. i może skorzystać z pożyczki o niskim oprocentowaniu. Kredyty przyznawane są na okres od 2 lat do 15 lat. Wymagający większej dyscypliny plan lokaty mieszkaniowej jest bardziej korzystny. 1.4 Udział pracodawców w finansowaniu budownictwa mieszkaniowego (PEEC) Kolejnym tanim kredytem jest kredyt pracodawców - PEEC (La Participation des Employeurs à l`effort de Construction). Powstał on w 1943 r. z inicjatywy szefów przedsiębiorstw z północnej Francji. Stał się obowiązkowy w 1953 r. Miał ułatwić budowę mieszkań dla pracowników przedsiębiorstw. Początkowo udział ten został ustalony w wysokości 1% funduszu płac w przedsiębiorstwach zatrudniających więcej niż 10 pracowników. Dziś wynosi 0,45% (od 1 stycznia 1993 r. - patrz tablica 4). Tablica 4. Środki przeznaczone przez pracodawców (PEEC) na rzecz budownictwa mieszkaniowego (w mln franków, ceny stałe z 1993 r.) Wyszczególnienie Środki rozporządzalne Środki wykorzystane Saldo (środki - wykorzystanie) 1989 (0,72%) (0,65%) (0,55%) (0,45%) (0,45%) Źródło: jak w tablicy 1.

13 12 BSE PEEC stanowi rzeczywistą pomoc dla budownictwa mieszkaniowego, dzięki której około 12 miliardów franków jest corocznie przeznaczonych na budownictwo lub remonty mieszkań (16 miliardów, licząc finansowanie wstępne). Środki rozporządzalne pochodzą z reguły z roku poprzedniego, z kwot wpłaconych w końcu roku i ze spłaty pożyczek wcześniej przyznanych (pożyczki długo i krótkoterminowe). PEEC przyczynił się np. w 1993 r. do sfinansowania mieszkań czynszowych, z czego w regionie paryskim i na prowincji. Inwestycje te rozkładają się w następujący sposób (patrz tablica 5): Tablica 5. Rozmiary budownictwa mieszkaniowego zrealizowanego w 1993 r. ze środków pracodawców (w tysiącach mieszkań) Wyszczególnienie Ile-de-France Prowincja Razem Mieszkania nowe Nabycie - poprawa stanu mieszkania Modernizacja mieszkania Nabycie Łącznie Źródło: jak w tablicy Ulgi podatkowe We Francji istnieją różnego rodzaju ulgi podatkowe, np. dla osób fizycznych, dla inwestorów nabywających mieszkania czynszowe do wynajęcia, ulgi podatkowe ogólnie stosowane oraz pomoc na rzecz osób: Ulgi podatkowe dla osób fizycznych Wśród ulg podatkowych dla osób fizycznych można wyodrębnić: a) Ulgę podatkową związaną z głównym miejscem zamieszkania. Ulgi podatkowe w związku z nabyciem na własność mieszkania stanowiącego główne miejsce zamieszkania polegają na zmniejszeniu podatku od dochodu obliczonego z zastosowaniem 25% stopy od maksymalnej wysokości odsetek od pożyczki; limit różni się w zależności od sytuacji rodzinnej podatnika i od tego czy nabywane mieszkanie jest nowe czy stare. Ulga ta nie dotyczy osób korzystających z pożyczki o oprocentowaniu "0", gdyż nie mogą występować jednocześnie z innymi ulgami podatkowymi; b) Ulgę podatkową związaną z robotami remontowymi i poprawą stanu mieszkania polegającą na zmniejszeniu podatku od dochodu obliczonego według stawki 25% w granicach maksymalnej wysokości wydatków. Zgodnie z art. 8 ustawy finansowej na 1995 r. (nr z 29 grudnia 1994 r.) limit wydatków poczynionych od 1 października 1994 r. wynosi od 10 tys. do 15 tys. fr. na osobę samotną i od 20 tys. do 30 tys. fr. na małżeństwo Przepisy podatkowe dla inwestorów nabywających mieszkania czynszowe do wynajęcia Ulgi podatkowe zachęcające inwestorów do nabywania mieszkań nowych są następujące: - obniżka podatku przyznana z tytułu inwestycji;

14 BSE 13 - wyższe potrącenie ryczałtowe, sięgające 25% - zastosowane do dochodów z nieruchomości z pierwszych 10 lat. Ulga podatkowa wynosi 10% od wysokości zainwestowanej kwoty, w maksymalnej wysokości 300 tys. fr. dla osoby samotnej i 600 tys. fr. dla małżeństwa. Ulga podatkowa rozłożona jest na 2 lata, w pierwszym roku odnosi się do połowy wskazanych kwot, w następnym - obejmuje pozostałą część. Podatnicy są zobowiązani do wynajmowania bez obciążeń mieszkania na okres co najmniej 6 lat. W razie wynajmu na warunkach pośrednich obniżka podatku wynosi 15% od podstawy wynoszącej 400 tys. fr. dla osoby samotnej i 800 tys. fr. dla małżeństw. W tym przypadku ulga jest rozłożona na 4 lata. W celu odnowienia zasobów mieszkaniowych, rząd przedstawił parlamentowi poprawkę, (którą ten przyjął na wiosnę 1996 r.), która pozwalała podatnikom, odliczyć od dochodu z czynszu amortyzację na rzecz nowych budynków nabytych lub wybudowanych między 1 stycznia 1996 r. i 31 grudnia 1998 r. Stawka amortyzacyjna jest ustalona w wysokości 10% w czasie czterech pierwszych lat i w wysokości 2% w czasie 20 następnych lat. Stawka ryczałtowego odliczenia amortyzacji wynosi 6%. W przypadku wyboru tego wariantu, limit zaliczenia deficytu hipotecznego na poczet całkowitego dochodu zwiększa się z 70 tys. fr. do 100 tys. fr. Właściciel jest zobowiązany do wynajmowania mieszkania przez okres 9 lat. Przepis ten ukierunkowuje oszczędności osób prywatnych na inwestowanie w nowo wybudowane mieszkania przeznaczone na wynajem Ulgi podatkowe ogólnie stosowane Zyski instytucji lokat zbiorowych w papierach wartościowych (OPCVM - Organisation de Placement Collectif en Valeurs Mobiliers) osiągnięte między 1 stycznia 1996 r. i 31 grudnia 1996 r., są zwolnione od podatku, gdy kwota uzyskana ze sprzedaży jest zainwestowana w ciągu dwóch miesięcy w kupno, budowę lub remont generalny mieszkania (nie ma limitu kwoty sprzedaży). Przepis ten dotyczy również sprzedaży papierów wartościowych, jeśli kwota ze sprzedaży jest przeznaczona na wykonanie robót konserwacyjnych lub modernizacyjnych (w granicach kwoty 100 tys. fr. pochodzącej ze sprzedaży papierów wartościowych na podatnika w okresie od 1 stycznia do 30 września 1996 r.). Art. 11 ustawy nr z 4 sierpnia 1995 r. stanowiącej poprawkę do budżetu na 1995 r. przewiduje 35% redukcję podatku od odpłatnego obrotu papierami wartościowymi płaconego na rzecz departamentów i regionów, za kupno mieszkania między 1 lipca 1995 r. i 31 grudnia 1996 r Pomoc w opłatach za mieszkanie Istnieją dwie formy pomocy udzielanej osobom na opłaty mieszkaniowe: - zasiłek mieszkaniowy (AL), który dzieli się na AL rodzinny (ALF) i na AL społeczny (ALS) oraz - indywidualna pomoc mieszkaniowa (APL). Wszystkie te formy pomocy są przyznawane w zależności od dochodów i obliczane według różnych stawek. Zasiłki te są finansowane z Funduszu Dodatków Rodzinnych, Krajowego Funduszu Pomocy na Rzecz Mieszkalnictwa oraz z budżetu państwa.

15 14 BSE 2. Źródła prywatne Państwo francuskie prowadzi politykę wspierania własności prywatnej. Dzięki temu na zakup mieszkania mogą się zdecydować i te osoby, których dochody w normalnych warunkach nie pozwoliłyby na dokonanie tego zakupu. Do 1995 r. osoby, które nie przekroczyły określonego pułapu dochodów, mogły skorzystać z nisko oprocentowanego kredytu (PAP) na nabycie mieszkania na własność. Obecnie kredyt ten zastąpiono kredytem o oprocentowaniu 0. Jednak wysokość tego kredytu nie może przekroczyć 20% wartości mieszkania. Kredyt ten jest objęty także limitem dochodowym. Obecnie około trzech czwartych ogółu Francuzów mogłoby skorzystać z tego kredytu. Długość okresu spłaty jest uzależniona od poziomu zamożności spłacającego i wynosi od 7 do 17 lat. Mogą być także udzielane pożyczki kontraktowe na mieszkanie czynszowe własnościowe typu PC oraz pożyczki na mieszkania społeczne typu PLI 3. Dla tych mieszkań przyznawane są pożyczki o ograniczonej stopie procentowej wynikającej z umowy podpisanej między instytucją bankową i państwem. Jeśli podpisane jest porozumienie z państwem w sprawie ograniczenia czynszu, lokatorzy spełniający określone warunki pod względem dochodów mogą skorzystać z indywidualnej pomocy mieszkaniowej na rzecz lokatorów (APL) finansowanej w części przez państwo. Jeżeli chodzi o mieszkania prywatne, w sprawie których nie ma umów podpisanych z państwem, lokatorzy i nabywcy mogą skorzystać z pomocy w opłacaniu mieszkania typu ALS lub ALF, jeśli tylko spełniają określone warunki pod względem osiąganych dochodów. IV. Porównanie wybranych elementów polityki mieszkaniowej we Francji i w Polsce Pierwsze elementy tego, co dziś nazywa się polityką mieszkaniową, pojawiły się we Francji za Napoleona III, tj. blisko półtora wieku temu, zaś w Polsce dopiero po uzyskaniu niepodległości w latach W tym okresie rodzi się idea pomocy państwa i samorządów lokalnych w budowie mieszkań społecznych, przeznaczonych przede wszystkim dla robotników. Przed stu laty Republika Francuska utworzyła sieć Komitetów Taniego Mieszkalnictwa (HBM) - instytucji, która pod zmienioną nazwą Mieszkalnictwa o Umiarkowanym Czynszu (HLM) przetrwało do dziś i jest organizacją, obejmującą obecnie około 13 mln Francuzów, czyli 22% społeczeństwa. Zajmują oni 3,5 mln mieszkań lokatorskich, co odpowiada blisko 16% wszystkich francuskich gospodarstw domowych, oraz 1,3 mln lokali własnościowych, wykupionych na raty poprzez spłatę wieloletnich kredytów. W Polsce odpowiednikiem HLM są Towarzystwa Budownictwa Społecznego (TBS - działające w Polsce od kilku lat), jednakże poza nazwą organizacje te niewiele mają ze sobą wspólnego. TBS są finansowane głównie z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, posiadającego bardzo ograniczone środki finansowe. Udzielane kredyty pozwoliły w 1997 r. wybudować około 2,5 tys. mieszkań. Filozofia wspierania takiego budownictwa oparta została na założeniu, że jeśli większości Polaków nie stać na budowę mieszkań własnościowych, to państwo powinno zaangażować się choćby częściowo w finansowanie tanich mieszkań. Jak dotychczas udział ten nie odpowiada ani potrzebom ani oczekiwaniom społecznym. 3 Odpowiednie oznaczenia podano w rozdz. drugim pkt. 1.1 oraz 1.2.

16 BSE 15 Dla rodzin francuskich, które chcą budować indywidualnie lub w ramach większych inwestycji, a także dla tych, którzy chcą kupić gotowe mieszkanie, państwo stworzyło system nisko oprocentowanych kredytów. Rodzinom mającym trudną sytuację materialną państwo udziela nawet kredytu nie oprocentowanego. Kilka banków doświadczonych w finansowaniu budownictwa mieszkaniowego (CFF i CE) i obrocie nieruchomościami obsługuje, z gwarancją państwa, specjalne konta oszczędnościowe ( A ), które przy systematycznym oszczędzaniu (od 18 miesięcy do 5 lat w zależności od sposobu oszczędzania) dają prawo do dogodnych kredytów mieszkaniowych i dodatkowo do znaczącej premii. Przy budowie własnego domu można otrzymać zniżkę podatkową dochodzącą nawet do 25% - jeśli buduje się skromny budynek. We własnych domach mieszka obecnie około 35% Francuzów. W Polsce od lat wskazuje się na fakt, że brak jest odpowiedniego systemu kredytowania dopasowanego do skromnych możliwości finansowych większości Polaków. Wśród bankowców panuje pogląd, że Polacy boją się pożyczać pieniądze w banku z uwagi na wysoką stopę procentową, którą należy płacić od kredytu. 4 W kraju brak jest jak dotychczas formuły 0 oprocentowania kredytu mieszkaniowego, tak jak jest to stosowane z powodzeniem we Francji (państwo pokrywa różnicę pomiędzy rynkową stopą procentową, a oprocentowaniem zerowym). Oddzielny problem - to udział budżetu państwa w finansowaniu mieszkalnictwa. Obecnie udział ten wynosi 0,6% PKB i służy głównie dofinansowywaniu spłat kredytów starych inwestycji z początku lat dziewięćdziesiątych, a w niewielkim stopniu przeznaczony jest na budowę nowych mieszkań. 5 We Francji państwo angażuje się w pomoc finansową przy budowie domów. W 1995 r. wyniosła ona 1,76% PKB, czyli 424 dol. na jednego mieszkańca. W porównaniu do wydatków na mieszkalnictwo w Polsce (łącznie z ulgami podatkowymi) jest to poziom przeszło 15- krotnie wyższy w wartościach bezwzględnych i około 10-krotnie większy w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Należy przy tym podkreślić, że pomoc ta jest precyzyjnie zaadresowana i trafia do tych rodzin, które jej faktycznie potrzebują. Pomoc mieszkaniowa w Polsce jest natomiast adresowana do rodzin dobrze sytuowanych, co wypacza jej sens. Jeśli dodać do tego, że Francja ma już za sobą intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego, na który Polska jeszcze ciągle czeka (przejście od budowanych obecnie 70 tys. mieszkań do poziomu 300 tys. mieszkań w roku, tj. do obecnych rozmiarów budownictwa mieszkaniowego realizowanego we Francji), to dystans w skali pomocy państwa staje się olbrzymi. W statystyce francuskiej przedstawiającej stopień nasycenia mieszkaniami (tj. liczbę mieszkań przypadających na tysiąc mieszkańców), podaje się zazwyczaj liczbę mieszkań zasiedlonych (385 mieszkań/1 tys. osób), a nie liczbę, która wynikałaby z prostego podzielenia liczby mieszkań przez liczbę mieszkańców (463 mieszkania/1 tys. osób). Dla przypomnienia warto nadmienić, że w Polsce ten ostatni wskaźnik kształtuje się na poziomie 286 mieszkań/1 tys. osób. Oznacza to, że stopień nasycenia mieszkaniami w Polsce jest niższy od wskaźnika francuskiego odpowiednio o 26% w stosunku do mieszkań zasiedlonych 4 W 1997 r. oprocentowanie w PKO BP kredytów mieszkaniowych wynosiło początkowo 24%, a od października - 25%. Kredyty z Funduszu Hipotecznego BUDBANKU wynosiły 23,5% - 30%. 5 Udział nakładów na mieszkalnictwo w budżecie państwa, liczony w stosunku do PKB, kształtował się następująco: w 1995 r. - 1%, w 1996 r. - 0,9%, w 1997 r. - 0,8%, w 1998 r. (przewidywana realizacja 0,6%), w zaplanowano 0,4%. W 1997 r. PKB na jednego mieszkańca w USD wg kursu walutowego wynosił we Francji: , w Polsce (stosunek 6,8:1); PKB na jednego mieszkańca w USD wg PPP - parytetu siły nabywczej: Francja , Polska (stosunek - 2,8:1); pomoc mieszkaniowa państwa na jednego mieszkańca w USD: Francja - 424, Polska - 40 (stosunek - 10:1). Źródło: Main Economic Indicators, october 1998, OECD.

17 16 BSE francuskiego odpowiednio o 26% w stosunku do mieszkań zasiedlonych oraz 32% - w stosunku do ogólnej liczby mieszkań. Na 1 mieszkanie w 1995 r. przypadało we Francji średnio 3,98 izby. Zamieszkane były one przeciętnie przez 2,54 osoby, w Polsce - przez 3,46 osoby, co wskazuje na gęstość zaludnienia na poziomie 0,64 osoby na izbę - we Francji, dla Polski zaludnienie wynosi 0,96 osoby na izbę. Mieszkania francuskie są duże. Średnia wielkość mieszkania wynosi około m 2 powierzchni użytkowej, w Polsce - 63,9 m 2 pu. Na jedną osobę przepada przeciętnie 32 m 2, w przypadku Polski tylko 18,4 m 2. Francuskie mieszkania - to mieszkania o wysokim standardzie, o pełnym w zasadzie wyposażeniu w instalacje (tylko w niespełna 3% mieszkań brakuje instalacji wodociągowej, a 14% nie ma instalacji centralnego ogrzewania), składające się z 4-5 izb. Mieszkania w Polsce mają: w 90% wodociąg; w 79% ubikację; w 77% łazienkę; w 66% centralne ogrzewanie i w 53% gaz sieciowy. Przeciętna liczba izb w polskim mieszkaniu wynosi - 3,61. Wśród mieszkań francuskich dominują nieznacznie lokale stanowiące własność ich użytkowników (stanowią one 54% w 1995 r.). Zmiany struktury własnościowej następuje kosztem kurczących się prywatnych zasobów czynszowych, których obecnie jest niewiele ponad 20%. Na stałym poziomie około 20%, utrzymują się natomiast wspomagane przez państwo mieszkania o umiarkowanym czynszu - HLM, odpowiednik naszych TBS-ów. Dominuje jednorodzinna zabudowa, w której znajduje się 56% wszystkich mieszkań. W Polsce w 1997 r. według badań GUS - 42% gospodarstw domowych było właścicielami własnych domów, a około 11% właścicielami mieszkań w budynkach komunalnych i zakładowych. Około 27% gospodarstw zajmowało mieszkanie spółdzielcze (z czego 14,5% - własnościowe). Mieszkanie lub pokój wynajmowało co pięćdziesiąte gospodarstwo domowe, a ponad 3% mieszkało z rodzicami lub dalszą rodziną. Właścicielami własnych domów są przede wszystkim mieszkańcy wsi. We własnych domach mieszkało prawie 80% gospodarstw wiejskich, podczas gdy w miastach - ponad 20%. W miastach dominuje sektor spółdzielczy. Mieszkaniami spółdzielczymi (własnościowymi i lokatorskimi) dysponowało w miastach 40% gospodarstw. Ceny mieszkań są we Francji wysokie, w Polsce zaś relatywnie niższe. Przy przeciętnej pensji rzędu 10 tys. fr. (1 800 dol.), i minimalnej - wynoszącej 6 tys. fr., cena jednego metra kwadratowego - w zależności od standardu i regionu - wynosi od 10 tys. fr. do 20 tys. (od do dol.). W Polsce przeciętna płaca wynosi około 350 dol., tak więc koszt metra kwadratowego jest od trzech do pięciu razy niższy. Mając jednakże na uwadze fakt, że płace w Polsce są pięciokrotnie niższe od francuskich, ceny mieszkań o niższym standardzie można uznać za porównywalne. Najwyższe ceny są w Paryżu i jego aglomeracji. Średniej wielkości mieszkanie kosztuje tu około 700 tys. fr. (czyli około 400 tys. zł). Za mieszkanie w dobrej dzielnicy Paryża trzeba zapłacić nawet 20 mln fr. (11.6 mln zł). Przeciętny Francuz zarabiając 10 tys. fr. korzysta więc na ogół przy zakupie mieszkania z pomocy państwa. Więcej niż połowa nowo budowanych mieszkań jest dofinansowywana ze środków budżetowych (w Polsce około 10-20%). Boom mieszkaniowy we Francji rozpoczął się w latach pięćdziesiątych. Jego siłą motoryczną był uchwalony w 1953 r. obowiązkowy podatek na cele mieszkaniowe (1% od sumy wypłacanych pensji) dla wszystkich przedsiębiorstw zatrudniających powyżej 10 osób. Wspomagała go także realizowana od 1958 r. polityka przygotowująca infrastrukturę techniczną dla potrzeb budownictwa mieszkaniowego. Jej zadaniem było wydzielenie stref szybkiej urbanizacji zapewniającej zamrożenie cen terenów uzbrojonych.

18 BSE 17 Wreszcie, na początku lat sześćdziesiątych uchwalono ustawę wspomagającą odnowę zespołów miejskich. Te wszystkie działania przyniosły efekty pod koniec lat 60-tych, kiedy budowano we Francji około 600 tys. mieszkań rocznie. Obecnie buduje się we Francji około 300 tys. mieszkań na rok. Ta skala budownictwa mieszkaniowego zaspokaja pojawiające się nowe potrzeby mieszkaniowe. W Polsce buduje się prawie pięciokrotnie mniej mieszkań, a dla zaspokojenia popytu mieszkaniowego należałoby wybudować około 1,5 mln mieszkań. Popyt mieszkaniowy w Polsce nie zostanie pokryty podażą mieszkań nawet do 2010 r. Poziom czynszów za mieszkanie o wielkości m 2 w zasobach HLM kształtuje się na poziomie fr. miesięcznie w zależności od strefy zamieszkania (wyższa dotyczy regionu paryskiego). W droższych zasobach, lecz także o charakterze społecznym ILM (Budynki o Czynszu Średnim) komorne za mieszkanie o podwyższonym standardzie przekracza nawet fr. Wydatki na mieszkania w latach osiemdziesiątych i na początku lat dziewięćdziesiątych nieznacznie przewyższały swoim udziałem (w 1993 r. mieszkania stanowiły 21,1% ogółu wydatków, zaś żywność 18,6%) w łącznych wydatkach gospodarstw domowych poziom wydatków na żywność (o koło 0,7 punktu w latach osiemdziesiątych do około 2,5 punktu procentowego w 1993 r.). Obecnie, podobnie jak w innych krajach o zbliżonym standardzie ekonomicznym i mieszkaniowym, udział wydatków na mieszkanie stale rośnie, przy spadającym udziale wydatków na żywność. W Polsce wydatki na mieszkania są relatywnie niższe w porównaniu do Francji. Z badań budżetów gospodarstw domowych wynika, że w 1997 r. stałe opłaty mieszkaniowe stanowiły około 14% ogólnej sumy wydatków przeciętnego gospodarstwa domowego (od około 9% w gospodarstwach powiązanych z rolnictwem do około 18% w gospodarstwach emerytów i rencistów). 6 W połowie 1997 r. ze stałymi opłatami za mieszkanie (w tym czynsz, woda, wywóz nieczystości) zalegało 8% gospodarstw domowych. Zaległości w opłatach za gaz i energię miało 5% gospodarstw domowych, natomiast zaległości ze spłatą kredytów mieszkaniowych wystąpiły wśród 11% gospodarstw domowych. V. Wnioski Z przeprowadzonej analizy polityki mieszkaniowej i zasad finansowania budownictwa mieszkaniowego we Francji wynikają następujące konkluzje: 1. Istotą polityki mieszkaniowej we Francji jest realizacja programów budownictwa mieszkaniowego dopasowanych do finansowych możliwości wszystkich grup społecznych. Pomoc mieszkaniowa państwa pozwala rodzinom o niskich dochodach uzyskać mieszkanie i utrzymać je, co ma sprzyjać zachowaniu spoistości społeczeństwa francuskiego. W stosunku do osób posiadających już mieszkanie państwo udziela pomocy finansowej w celu poprawy ich warunków mieszkaniowych. 2. Francuski model budownictwa mieszkaniowego charakteryzuje się dużo silniejszą tendencją prorodzinną w polityce społecznej państwa, w praktyce tutejszych gmin i pracodawców, niż w Polsce. Polska daleka jest jeszcze od realizacji prawa człowieka do godziwego mieszkania, wynikającego z Europejskiej Karty Społecznej obowiązującej w UE. 6 Zróżnicowanie warunków życia ludności w Polsce w 1997 r., GUS, Warszawa 1997.

19 18 BSE 3. Podstawę dynamicznego rozwoju budownictwa mieszkaniowego we Francji stanowi: wysoki udział finansów publicznych w pokrywaniu potrzeb mieszkaniowych (dziesięciokrotnie wyższy niż w Polsce w przeliczeniu na jednego mieszkańca); rozbudowany system pomocy państwa w postaci: subwencji, pożyczek z zerowym oprocentowaniem, premiowanych lokat mieszkaniowych, udziału pracodawców w finansowaniu budownictwa mieszkaniowego, ulg podatkowych, zindywidualizowanej pomocy finansowej dla najuboższych itp.; precyzyjne adresowanie pomocy państwa, do rodzin najbardziej jej potrzebujących, co nie jest obecnie realizowane w Polsce. 4. Polska chcąc np. na wzór francuski rozwiązać problemy budownictwa mieszkaniowego winna zatem: prowadzić politykę ładu społecznego, w ramach której osobowa pomoc mieszkaniowa pozwoliłaby rodzinom o niewielkich dochodach i będących w gorszej sytuacji materialnej uzyskać mieszkanie i utrzymać się w nim, co sprzyjałoby wzrostowi spoistości społeczeństwa polskiego; stworzyć spójny system prawny (np. z wykorzystaniem francuskiego modelu obowiązkowego podatku na cele mieszkaniowe w wysokości 1% od sumy wypłacanych pensji dla wszystkich przedsiębiorstw zatrudniających powyżej 10 osób) preferujący zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa; wprowadzić politykę zapewniającą przygotowanie infrastruktury technicznej potrzebnej dla budownictwa mieszkaniowego, poprzez wydzielenie obszarów priorytetowej urbanizacji gwarantującej zamrożenie cen terenów uzbrojonych; opracować i wdrożyć program renowacji zespołów miejskich; znacznie zwiększyć zaangażowanie budżetu państwa (nawet dziesięciokrotnie) w wydatkach mieszkaniowych społeczeństwa; precyzyjnie zaadresować pomoc mieszkaniową państwa, aby trafiała ona do osób faktycznie jej potrzebujących; doprowadzić do zwiększenia ilościowych rozmiarów realizowanego budownictwa mieszkaniowego - docelowo nawet pięciokrotnie. Bibliografia 1. Annuaire Statistique de la France 1995, Paris 1995, INSEE. 2. La politique du logement en France, novembre 1997 r., Direction de l`habitat et de la Construction, France (tłumaczenie H. Klugiel-Królikowska, BSE). 3. M. Rapacki, Mieszkać po francusku, Gazeta Wyborcza z 30 kwietnia 1997 r. 4. M. Gorczyca, Polski dysparytet mieszkaniowy na tle wybranych krajów, Zakład Badań Statystyczno-Ekonomicznych GUS i PAN, zeszyt 238, Warszawa J. Życiński, Mieszkać po francusku, Gazeta Wyborcza, z 19 sierpnia 1998 r.