Strategia Regulacyjna Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rynku usług pocztowych na lata

Transkrypt

1 Strategia Regulacyjna Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rynku usług pocztowych na lata Luty 2009

2 Spis treści WSTĘP... 3 MISJA, WARTOŚCI, WIZJA... 4 USTAWOWE ZADANIA PREZESA UKE W ZAKRESIE RYNKU POCZTOWEGO Wprowadzenie Zadania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wynikające z przepisów prawa Rola organu regulacyjnego w przepisach III Dyrektywy pocztowej Projekt nowego prawa pocztowego... 9 RYNEK POCZTOWY W POLSCE W KONTEKŚCIE STRATEGII Analiza rynku pocztowego Specyfika rynku usług pocztowych Rola i funkcje organu regulacyjnego kształtujące Strategię Operatorzy pocztowi obecni na rynku Reklamacje usług ANALIZA ZMIAN REGULACYJNYCH ORAZ STOPIEŃ ROZWOJU RYNKÓW W KRAJACH EUROPEJSKICH Prawo europejskie Główne postanowienia III Dyrektywy pocztowej Harmonizacja prawa Dostęp do infrastruktury pocztowej operatora publicznego Stopień rozwoju rynków w niektórych krajach europejskich GŁÓWNE CELE STRATEGICZNE PREZESA UKE REALIZACJA CELÓW STRATEGICZNYCH PREZESA UKE NA LATA W ZAKRESIE RYNKU POCZTOWEGO Obszar: Ochrona interesów konsumenta Obszar: Zapewnienie zasad uczciwej konkurencji rynkowej Obszar: Jakość usług PODSUMOWANIE Urząd Komunikacji Elektronicznej 2

3 WSTĘP Niniejszy dokument zawiera Strategię Regulacyjną Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ( UKE lub Urząd ) w zakresie rynku usług pocztowych na lata , zwanej dalej także Strategią. W naszej Strategii staraliśmy się odnieść do wszystkich zagadnień kluczowych zarówno dla rynku pocztowego, jak i dla roli UKE na tym rynku. Ponieważ w okresie znaczących zmian, jakim podlega rynek pocztowy, istotne jest wyznaczenie podstawowych kierunków i motywów działania, w naszej Strategii znalazło się miejsce na zdefiniowanie misji, wartości i wizji Urzędu. W niniejszym dokumencie odniesiono się także do ustawowych zadań Prezesa Urzędu w zakresie rynku pocztowego wynikających z ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159), zwanej dalej ustawą Prawo pocztowe, oraz do roli regulatora, jaką nakreśliła Dyrektywa 2008/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty (Dz. Urz. UE L 52/3 z ), zwana dalej III Dyrektywą pocztową. O sposobie podejścia regulatora do rynku i realizacji ustawowych zadań decyduje stopień dojrzałości konkurencji, liczba rywalizujących na rynku podmiotów, a co za tym idzie ich walka o pozyskanie klientów i zapewnienie im właściwej jakości usług. Dlatego w Strategii zamieszczono krótką analizę funkcjonowania rynku usług pocztowych w 2007 r. Na koniec, w Strategii określone zostały główne cele strategiczne Prezesa UKE na lata w zakresie rynku pocztowego, przypisane im priorytety, niezbędne kroki implementacyjne, przewidywane skutki oraz harmonogram działania. Przygotowując Strategię przyjęliśmy jako główne założenie, iż celem strategicznym organu regulacyjnego powinno być zapewnienie operatorom pocztowym warunków do uczciwego konkurowania, a konsumentom dostępu do usług pocztowych o wysokiej jakości i przystępnych cenach. Niewątpliwym wyzwaniem pozostaje znalezienie najlepszych rozwiązań w zakresie zapewnienia stabilności świadczenia usług powszechnych przez operatora publicznego. W warunkach zliberalizowanego rynku zagadnienie to nabiera całkowicie innego wymiaru, który powinien znaleźć swoje odbicie w przygotowywanym obecnie projekcie ustawy Prawo pocztowe. Anna Streżyńska Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej Urząd Komunikacji Elektronicznej 3

4 MISJA, WARTOŚCI, WIZJA MISJA Misją Prezesa UKE jest przygotowanie rynku pocztowego do pełnej liberalizacji poprzez: stworzenie warunków do jego harmonijnego rozwoju, wprowadzenie zasad wolnej, uczciwej konkurencji, zapewnienie sprawnej organizacji rynku, gwarantującej świadczenie usługi powszechnej na wysokim poziomie, po przystępnej cenie oraz wysoki poziom zadowolenia konsumentów z usług pocztowych. WARTOŚCI Partnerstwo wobec podmiotów działających na rynku pocztowym, Obiektywizm w ocenie i podejściu do wszystkich operatorów pocztowych, Legalizm w podejmowanych działaniach i wydawanych decyzjach, Profesjonalizm i zrozumienie mechanizmów ekonomicznych i prawnych funkcjonowania rynku pocztowego. WIZJA Wizją regulatora w odniesieniu do rynku pocztowego jest stworzenie konkurencyjnego środowiska o stosunkowo niskich barierach wejścia dla przedsiębiorców, dającego klientom dostęp do wysokiej jakości usług, w tym usług powszechnych, w którym mechanizmy rynkowe, a nie faktyczny monopol wpływają na wybór usługodawcy, i który dzięki innowacyjnym rozwiązaniom łączącym tradycyjne usługi z nowymi technologiami, zachowuje dynamikę wzrostu i przyczynia się do rozwoju społecznego kraju. Urząd Komunikacji Elektronicznej 4

5 USTAWOWE ZADANIA PREZESA UKE W ZAKRESIE RYNKU POCZTOWEGO 1. Wprowadzenie Istotną przesłanką do aktualizacji strategii regulacyjnej Prezesa UKE w odniesieniu do rynku pocztowego były zmiany w otoczeniu prawnym, jakie nastąpiły w 2007 i 2008 roku, związane z nowelizacją ustawy Prawo pocztowe. Rezultatem wspomnianej nowelizacji było uzupełnienie i wzmocnienie posiadanych dotychczas przez Prezesa UKE narzędzi prawnych, przede wszystkim w zakresie regulacji rynku powszechnych usług pocztowych. Drugim z kluczowych elementów, który w istotny sposób każe nam zweryfikować myślenie o rynku pocztowym jest przyjęcie przez Parlament Europejski i Radę nowej, III Dyrektywy pocztowej, która zakłada pełne otwarcie rynku z początkiem 2011 roku, z możliwością jego przesunięcia na rok 2013 w niektórych krajach, w tym także w Polsce. Z uwagi na fakt, iż III Dyrektywa pocztowa określa datę 31 grudnia 2010 roku, jako termin wprowadzenia przez państwa członkowskie w życie przepisów krajowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do jej wykonania, Prezes UKE, w oparciu o wiedzę na temat rynku usług pocztowych, potrzeb konsumentów, postulatów zgłaszanych przez operatorów pocztowych, problemów ze stosowaniem ustawy Prawo pocztowe, włączył się aktywnie w przygotowanie propozycji zmian ww. ustawy celem prawidłowego i pełnego wdrożenia ww. III Dyrektywy pocztowej. W 2007 roku zostały przygotowane założenia do nowelizacji ustawy Prawo pocztowe, a w listopadzie 2008 roku rozpoczęte zostały prace nad tekstem ww. ustawy. 2. Zadania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wynikające z przepisów prawa Prawo krajowe i jego zmiany w 2007 roku Prezes UKE, jako organ regulacyjny dla rynku usług pocztowych w Polsce, działa na podstawie dwóch aktów prawnych: ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004.r, Nr 171, poz z późn. zm.), ustawy Prawo pocztowe. Pola aktywności Prezesa UKE na podstawie ww. obowiązujących przepisów obejmują: wykonywanie zadań z zakresu regulacji działalności pocztowej, przeprowadzanie analizy i oceny funkcjonowania rynków pocztowych, podejmowanie działań interwencyjnych w sprawach dotyczących funkcjonowania rynku pocztowego, prowadzenie stosownych rejestrów wymaganych dla funkcjonowania sektora usług pocztowych, Urząd Komunikacji Elektronicznej 5

6 współpracę z krajowymi i międzynarodowymi organizacjami pocztowymi oraz właściwymi organami innych państw w zakresie swoich kompetencji, współpracę z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie spraw dotyczących przestrzegania praw użytkowników korzystających z usług pocztowych, przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję, zapobiegania niepożądanej koncentracji operatorów pocztowych i ich związków, dostarczanie Komisji informacji na temat funkcjonowania wewnętrznego rynku pocztowego, wykonywania obowiązków wynikających z przepisów wspólnotowych, podejmowanie decyzji związanych z licencjami na wykonywanie usług pocztowych, kontrolę działalności pocztowej operatorów prywatnych i operatorów świadczących usługi powszechnej, udział w procesie ustalania cen urzędowych na powszechne usługi pocztowej, prowadzenie postępowań mediacyjnych między operatorami usług pocztowych oraz operatorami i użytkownikami. Z dniem 10 października 2007 roku weszły w życie zmiany do ustawy Prawo pocztowe wynikające z przyjęcia ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. z 2007 r., Nr 176, poz. 1238), czyli tzw. ustawy horyzontalnej. Stanowią one kontynuację procesu legislacyjnego zapewniającego pełną zgodność prawa polskiego w dziedzinie rynku pocztowego z prawem wspólnotowym, tj. Dyrektywą 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz. Urz. WE L 15 z , str. 14, z późn. zm.: Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 3, str. 71, z późn. zm.) Głównym rezultatem opisanych wyżej zmian jest uzupełnienie i wzmocnienie dotychczas posiadanych narzędzi prawnych Prezesa UKE. Przepis Art. 44 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo pocztowe (sprawozdawczość operatorów pocztowych) Art. 49 ustawy Prawo pocztowe (regulamin usług Uprawnienia UKE po nowelizacji Zmiana art. 44 ustawy Prawo pocztowe nakłada obowiązek przedkładania przez operatorów pocztowych danych o świadczonych usługach pocztowych w ujęciu wartościowym, co umożliwi pełniejszą ocenę rynku, a to może z kolei stanowić podstawę do ewentualnego wnioskowania o niezbędne zmiany regulacyjne usprawniające funkcjonowanie tego rynku lub usuwające bariery w jego szybszym rozwoju (przede wszystkim w otwarciu na konkurencję). Nowe brzmienie przepisu daje Prezesowi UKE prawo do zgłaszania sprzeciwu w stosunku do projektu regulaminu Urząd Komunikacji Elektronicznej 6

7 powszechnych) świadczenia powszechnych usług pocztowych, co w przypadku stwierdzenia niezgodności tego regulaminu z obowiązującymi przepisami prawa ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesów użytkowników powszechnych usług pocztowych. Art. 51 ustawy Prawo pocztowe (cenniki usług powszechnych) Uprawnienie Prezesa UKE do wnoszenia sprzeciwu wobec cennika powszechnych usług pocztowych (lub jego zmian) zapewniło większą skuteczność i szybkość reakcji w przypadku wystąpienia przesłanek do zakwestionowania nowych cen. W szczególności zmiana ta zagwarantowała skuteczność narzędzi stosowanych przez regulatora w celu ograniczenia sytuacji wykorzystywania przez państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej Poczta Polska, zwanego dalej Pocztą Polską, pozycji dominującej w zakresie ustalania poziomu cen na powszechne usługi pocztowe, zwłaszcza dla pierwszego przedziału wagowego przesyłek listowych najszybszej kategorii, która jest dla operatorów niepublicznych punktem odniesienia do określenia granicy cenowej obszaru usług zastrzeżonych. Jednak zmiany te są daleko niewystarczające dla skutecznej regulacji rynku pocztowego, w tym ochrony interesów konsumentów. Podkreślić należy, że opierając się na ogólnych zasadach wynikających z dyrektyw pocztowych, jako wytycznych, przyjęto regulacje krajowe, określające zasady funkcjonowania rynku usług pocztowych w Polsce. Ewoluujące prawodawstwo unijne kładzie coraz większy nacisk na ochronę praw konsumenta, a świadczenie usług pocztowych traktuje jako istotny instrument komunikacji społecznej. Usługi pocztowe ulegają przeobrażeniom determinowanym wieloma czynnikami, w tym wzrastającymi potrzebami i wymaganiami konsumentów (zwłaszcza w zakresie szybkości przekazu informacji, pewności, łatwości w dostępie do nośników informacji, automatyzacji, łączenia elektronicznych środków komunikacji z tradycyjnymi usługami pocztowymi). Dlatego też rynek usług pocztowych powinien obejmować z jednej strony usługi o charakterze uniwersalnym i powszechnie dostępnym, jednak gwarantującym zachowanie wymogów jakości na odpowiednim poziomie, z drugiej zaś usługi o wartości dodanej. Ponadto należy wziąć pod uwagę istniejący również obowiązek zaspokojenia specyficznych potrzeb określonych grup społecznych (niepełnosprawnych, osób o niskich dochodach, mieszkających na terenach słabo zaludnionych). Powinnością państwa członkowskiego Unii Europejskiej wobec społeczeństwa jest określenie stabilnych, przejrzystych i niedyskryminujących ram prawnych (w szczególności zdefiniowanie obszarów regulacji, granic władczego rozstrzygania sporów) stwarzających warunki do rozwoju uczciwej konkurencji, z jednoczesnym zabezpieczeniem praw użytkowników usług pocztowych. Konieczne jest stworzenie efektywnego mechanizmu rozstrzygania sporów, niezależnego od operatorów usług i alternatywnego wobec drogi sądowej. Zdarza się, że świadczący usługę przedsiębiorca nawet jeśli częściowo znajduje się Urząd Komunikacji Elektronicznej 7

8 w reżimie prawa publicznego dąży do maksymalizacji zysku ryzyka kosztem konsumentów. Stąd użytkownikom usług pocztowych, jako podmiotom słabszym na rynku, należy zapewnić maksymalnie szeroką i skuteczną ochronę, której gwarantem byłby organ regulacyjny. Regulator poprzez wypełnianie swojej misji oraz poprzez prezentację wyników swojej działalności winien wskazywać na nieprawidłowości i zagrożenia. Koncentrując się w szczególności na ochronie konsumentów powinien mieć możliwość skorzystania ze skuteczniejszych, niż dotychczasowe, narzędzi prawnych. 3. Rola organu regulacyjnego w przepisach III Dyrektywy pocztowej III Dyrektywa pocztowa w szeregu zaproponowanych przez siebie rozwiązań prawnych odniosła się również do roli krajowych regulatorów rynku. Poniżej przedstawiamy główne postanowienia III Dyrektywy pocztowej: Zgodnie z zasadą rozdziału funkcji regulacyjnych i operacyjnych konieczne jest, aby państwa członkowskie zapewniły odrębność prawną i niezależność funkcjonalną krajowych organów regulacyjnych od operatorów pocztowych, w celu zapewnienia bezstronności decyzji, Konieczne jest wprowadzenie przejrzystości w podziale zadań i wymaganie współpracy od odpowiednich jednostek odpowiedzialnych za regulację sektora pocztowego, stosowanie zasad konkurencji i zajmowanie się zagadnieniami konsumenckimi, tak aby zapewnić efektywną realizację zadań, Krajowe organy regulacyjne powinny dysponować wszelkimi zasobami obejmującymi personel, wiedzę fachową i środki finansowe niezbędne do realizacji zadań, Podstawowym zadaniem krajowych organów regulacyjnych jest zapewnienie zgodności przepisów krajowych z obowiązkami wynikającymi z przepisów dyrektywy, szczególności poprzez ustanowienie procedur monitorowania i procedur regulacyjnych zapewniających świadczenie usługi powszechnej, Organom regulacyjnym można dodatkowo powierzyć odpowiedzialność za zapewnianie zgodności z regułami konkurencji w sektorze pocztowym, Strona, której dotyczy decyzja krajowego organu regulacyjnego, powinna mieć prawo odwołania się do jednostki niezależnej od tego organu, np. do sądu. Do czasu rozpatrzenia odwołania decyzja krajowego organu regulacyjnego pozostaje w mocy, chyba że jednostka odwoławcza postanowi inaczej, Krajowy organ regulacyjny jest zobowiązany do współpracy z innymi jednostkami regulacyjnymi państw członkowskich, Komisją oraz organami krajowymi odpowiedzialnymi za ochronę praw konsumentów, Organ regulacyjny powinien gromadzić informację od uczestników rynku pocztowego, Urząd Komunikacji Elektronicznej 8

9 Organ regulacyjny powinien posiadać uprawnienie do podwyższania limitu wagowego w ramach usługi powszechnej dla paczek pocztowych do dowolnej wagi nieprzekraczającej 20 kilogramów wraz z możliwością określenia specjalnych zasad dostarczania takich paczek od drzwi do drzwi, jak również uprawnienie do podjęcia decyzji o niestosowaniu systemu rachunkowości analitycznej przez operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe, w sytuacji braku zewnętrznego finansowania usługi powszechnej, Uprawnienie do wprowadzenia odstępstw od stosowania norm jakości określonych w załączniku do dyrektywy, w sytuacji gdy wymagają tego wyjątkowe okoliczności związane z infrastrukturą lub warunkami geograficznymi, Regulator jest odpowiedzialny za sprawdzanie sposobu kalkulacji kosztów netto usługi powszechnej. 4. Projekt nowego prawa pocztowego W ramach prac nad określeniem przyszłej roli organu regulacyjnego odnieśliśmy się do obszarów zarówno bezpośrednio zdefiniowanych przez III Dyrektywę pocztową, jak również do tych, które wynikały z potrzeby ochrony konkurencji i konsumentów, zapewnienia jakości oraz ciągłości świadczenia usług powszechnych. Z praktyki Prezesa UKE wynika także konieczność poszerzenia narzędzi regulacyjnych o możliwość: wyznaczania operatora świadczącego usługę powszechną w przypadku braku ofert na jej świadczenie lub zaprzestania świadczenia takiej usługi przez operatora pierwotnie zobowiązanego do jej świadczenia, określenia, w drodze decyzji, po przeanalizowaniu cen na usługi operatora świadczącego usługę powszechną oraz sytuacji ekonomicznej operatora, maksymalnych cen tych usług lub ich przedziału cenowego, nakładania kar z natychmiastową wykonalnością za naruszenie obowiązków wynikających z zezwoleń na wykonywanie działalności pocztowej, zwanych dalej zezwoleniami, wpisów do rejestru operatorów pocztowych i obowiązujących przepisów, określania w zezwoleniu minimalnych wskaźników terminowości świadczonych usług powszechnych i egzekwowania ich realizacji przy pomocy środków władczych oraz regulowania zakresu praw użytkowników w kwestii zaskarżania jakości usług, sposobów składania skarg, terminów do ich złożenia oraz innych procedur koniecznych do przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego, prowadzenia postępowań mediacyjnych, przy jednoczesnej możliwości skierowania sprawy do sądu polubownego, działającego przy organie regulacyjnym, wykorzystywania systemu zezwoleń jako narzędzia do regulowania rynku pocztowego (poprzez m. in. wprowadzanie w zezwoleniach wymogów dotyczących jakości usług, uczestnictwa w konkursach na świadczenie usług powszechnych, stosowania przejrzystych procedur reklamacyjnych), Urząd Komunikacji Elektronicznej 9

10 skorelowania zadań w dziedzinie ochrony konkurencji i konsumenta z uprawnieniami Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów m. in. poprzez obowiązek informowania o wszelkich decyzjach podjętych w sprawie zezwoleń na świadczenie usługi powszechnej, władczego rozstrzygania sporów indywidualnych pomiędzy konsumentami a operatorem (obligatoryjne przystąpienie do postępowania mediacyjnego przed Prezesem UKE), nakładania kar pieniężnych umożliwiających egzekwowanie obowiązków operatora dotyczących zapewnienia odpowiedniej jakości świadczonych usług, zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do powszechnych usług pocztowych, nakładania kar również w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej, nieprzestrzegania procedur postępowania reklamacyjnego, nieprzestrzegania tajemnicy pocztowej, ustalania opłat za świadczenie usług powszechnych bez uwzględniania kosztów ich świadczenia, niezastosowania się do zakazu stosowania subsydiowania skrośnego. Urząd Komunikacji Elektronicznej 10

11 RYNEK POCZTOWY W POLSCE W KONTEKŚCIE STRATEGII Analiza rynku pocztowego 1. Specyfika rynku usług pocztowych O specyfice rynku usług pocztowych decyduje konieczność świadczenia przez minimum jednego operatora pocztowego tzw. usług powszechnych w interesie społecznym. Przez lata operatorzy publiczni korzystali z szerokiego monopolu na swoje usługi, który dawał im stosowną rekompensatę w zamian za wywiązywanie się z obowiązku świadczenia usług na terytorium całego kraju po przystępnych cenach. Istnienie monopoli krajowych stało w sprzeczności z wizją Jednolitego Rynku Unii Europejskiej, stąd też podjęte zostały w ostatnich dwóch dekadach inicjatywy Komisji Europejskiej zmierzające do stopniowego zniesienia monopoli, przy jednoczesnym zachowaniu stabilności świadczenia usług powszechnych. Pogodzenie ze sobą tych dwóch, wydaje się z natury rzeczy sprzecznych celów, jest jednym najtrudniejszych zadań, jakie przyjdzie rozwiązać w odniesieniu do rynku polskiego oraz pozycji operatora publicznego, jakim jest Poczta Polska. Na tle zmian w całej Unii Europejskiej należy powiedzieć, że polski rynek pocztowy już od kilku lat funkcjonuje w warunkach stopniowej liberalizacji. Z jednej strony zmniejsza się bowiem obszar usług zastrzeżonych dla operatora publicznego, a z drugiej systematycznie przybywa podmiotów, które prowadzą działalność w zakresie świadczenia usług pocztowych. W 2007 roku, poza Pocztą Polską, do rejestru operatorów pocztowych były wpisane 164 podmioty (wg stanu na koniec 2007 roku). Jednak nie wszyscy operatorzy, którzy uzyskali wpis, faktycznie prowadzą swoją działalność. W chwili obecnej podmioty działające na rynku funkcjonują w jego czterech obszarach: 1) zastrzeżonym dla operatora publicznego obejmującym wykonywanie usług pocztowych polegających na: przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu w obrocie krajowym przesyłek z korespondencją, przesyłek reklamowych i innych przesyłek nadanych w sposób uniemożliwiający sprawdzenie zawartości o masie nieprzekraczającej granicy wagowej 50 g, przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu w obrocie zagranicznym przesyłek o masie nieprzekraczającej granicy wagowej 50 g, przyjmowaniu i doręczaniu w obrocie krajowym i zagranicznym przesyłek z korespondencją, o ile w procesie przyjmowania lub doręczania stają się one przesyłkami o masie nieprzekraczającej granicy wagowej 50g, 2) wymagającym obejmującym wykonywanie działalności pocztowej w zakresie Urząd Komunikacji Elektronicznej 11

12 uzyskania zezwolenia przyjmowania, przemieszczania i doręczania w obrocie krajowym i zagranicznym: przesyłek dla ociemniałych, przesyłek z korespondencją do g z wyłączeniem: przesyłek o których mowa art. 47 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2, z zastrzeżeniem art. 47 ust. 2 i 4 ustawy Prawo pocztowe, przesyłek przyjmowanych, przemieszczanych i doręczanych w sposób inny niż określony dla powszechnych usług pocztowych, 3) wymagającym wpisu do rejestru operatorów pocztowych obejmującym wykonywanie działalności pocztowej niewymagającej zezwolenia, 4) całkowicie wolnym dotyczącym działalności pocztowej polegającej na przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu druków bezadresowych. Rynek usług pocztowych w Polsce podlega procesowi stopniowej liberalizacji przy zauważalnym wzroście konkurencji. Liberalizacja rynku pocztowego postępuje m.in. poprzez znaczące zmniejszenie obszaru zastrzeżonego dla operatora publicznego w zakresie przesyłek listowych wg kryterium wagowego i cenowego (art. 47 ust. 2 i ust. 4 ustawy Prawo pocztowe). Obecnie obszarem zastrzeżonym objęte są przesyłki z korespondencją do 50 g, przesyłki reklamowe do 50 g oraz inne przesyłki do 50 g, których sposób nadania uniemożliwia sprawdzenie zawartości. Zgodnie z ww. art. 47 ust. 2 Prawa pocztowego operatorzy inni niż operator publiczny uprawnieni są do przyjmowania, przemieszczania i doręczania przesyłek o masie do 50 g wchodzących w zakres usług zastrzeżonych dla operatora publicznego pod warunkiem pobierania opłaty, nie niższej niż dwu i półkrotność opłaty za przyjęcie, przemieszczenie i doręczenie przesyłki listowej stanowiącej przesyłkę najniższego przedziału wagowego najszybszej kategorii określonej w cenniku powszechnych usług pocztowych operatora publicznego. 2. Rola i funkcje organu regulacyjnego kształtujące Strategię Funkcje Prezesa UKE w zakresie rynku pocztowego można podzielić na: regulacyjne poprzez posiadane kompetencje do wydawania zezwoleń na wykonywanie działalności pocztowej oraz dokonywania wpisu do rejestru działalności regulowanej, jak również prawo do cofania oraz ograniczania zakresu zezwoleń oraz wydawania decyzji o zakazie wykonywania działalności pocztowej objętej wpisem do rejestru, czy nakładania kar pieniężnych na operatorów za naruszenie przepisów, Urząd Komunikacji Elektronicznej 12

13 a także uprawnienie do zatwierdzania projektu regulaminu oraz cennika powszechnych usług pocztowych (i jego zmian), kontrolne obejmujące nadzór nad przestrzeganiem przepisów prawa przez operatorów oraz zapewnianie odpowiedniego poziomu jakości świadczenia usług pocztowych, w tym usług powszechnych, mediacyjne obejmujące rozstrzyganie sporów pomiędzy operatorami i klientami oraz pomiędzy samymi operatorami, w szczególności pomiędzy operatorami niepublicznymi a operatorem publicznym, z zachowaniem bezstronności i zasady równego traktowania stron, inspirujące poprzez uczestnictwo w pracach legislacyjnych oraz przedkładanie własnych propozycji rozwiązań prawnych dostosowujących ustawodawstwo do zmieniających się warunków na krajowym i międzynarodowym rynku usług pocztowych. Przy wykonywaniu swoich zadań określonych ustawą Prawo pocztowe Prezes UKE kieruje się nadrzędnymi celami, które są zgodne z Dyrektywami UE, a którymi są: nadzór i kontrola rynku przechodzącego kolejne etapy liberalizacji, zapewnienie ciągłości świadczenia usług powszechnych, stałe monitorowanie poziomu jakości usług w interesie konsumentów, utrzymanie zasad uczciwej konkurencji. Opisane powyżej funkcje stanowią kluczowe elementy niniejsze Strategii, które przejawiają się w sformułowaniu podstawowych celów strategicznych UKE, jakimi są: ochrona interesu konsumentów, zapewnienie uczciwej konkurencji, dbanie o jakość usług. 3. Operatorzy pocztowi obecni na rynku W chwili obecnej, zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy Prawo pocztowe, funkcję operatora publicznego pełni Poczta Polska, która w związku z tym zgodnie z art. 46 ust. 1 ww. ustawy obowiązana jest zapewnić ciągłość świadczenia usług pocztowych o charakterze powszechnym, zarówno w obrocie krajowym, jak i zagranicznym. Poza Pocztą Polską, w 2007 roku na rynku usług pocztowych istniało 164 operatorów niepublicznych (wg rejestru prowadzonego przez Prezesa UKE stan na koniec 2007 roku). Faktyczne prowadzenie działalności, jak już wcześniej zaznaczono, zadeklarowało jedynie 100 operatorów, którzy złożyli stosowne sprawozdania. Do pełnej liberalizacji rynku, która w Polsce prawdopodobnie nastąpi w 2013 roku, pozostały jeszcze cztery lata. Jest to czas dla operatora publicznego m.in. na: dokończenie restrukturyzacji, zwiększenie efektywności wykorzystania zasobów ludzkich oraz sieci pocztowej, wprowadzenie odpowiednio przygotowanego systemu Activity Based Costing (który umożliwi przedsiębiorstwu liczenie kosztów, bez konieczności wykorzystywania w tak dużym zakresie jak dotychczas badań statystycznych i kluczy rozliczeniowych, wpływających Urząd Komunikacji Elektronicznej 13

14 na jakość i prawidłowość rachunków, a także będzie źródłem informacji o rzeczywistych kosztach każdej ze świadczonych przez operatora publicznego usług). Brak przyspieszonych działań kierownictwa Poczty Polskiej, zmierzających do przygotowania tego przedsiębiorstwa do nowych warunków konkurencyjnych oraz wyjścia naprzeciw wymaganiom klientów instytucjonalnych może spowodować postępującą utratę części przychodów Poczty Polskiej. Jak pokazuje przykład krajów Unii Europejskiej sama liberalizacja, która postępuje w sposób stopniowy, nie ma tak wielkiego wpływu na stabilność finansową operatora publicznego, jak działania zarządu operatora, w tym dążenie do zapewnienia zdywersyfikowanych źródeł przychodów. Zagrożeniem dla stabilności sytuacji finansowej Poczty Polskiej mogą być ponadto oczekiwania pracownicze. Taka sytuacja miała miejsce w ostatnim roku, kiedy to organizacje związkowe domagały się podwyżki na poziomie 800 zł brutto na jednego pracownika, podczas gdy Poczta Polska, biorąc pod uwagę swoje możliwości finansowe, mogła zaproponować podwyżkę średniego wynagrodzenia najwyżej o 200 zł brutto. Spełnienie żądań pracowników w całości oznaczałoby 1,1 mld zł straty Poczty Polskiej na koniec 2008 roku. Podobne sytuacje są niewątpliwym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ciągłości świadczenia usług powszechnych. Nowe prawo pocztowe będzie musiało rozstrzygnąć o mechanizmie finansowania usługi powszechnej, jak również sposobach utrzymania ogólnopolskiej sieci placówek operatora publicznego. Poczta Polska posiada placówek pocztowych (wg stanu na koniec 2007 roku), umożliwiających dotarcie do wszystkich istniejących i potencjalnych klientów. Operator publiczny, mając na uwadze zwiększenie efektywności, stale reorganizuje tę sieć. Zmienia się także struktura placówek. Obecnie ponad 30% placówek Poczty Polskiej (2 931 wg stanu na koniec 2007 roku) prowadzą agenci. Znaczna część z nich (2 144 wg stanu na koniec 2007 roku) funkcjonuje na terenach wiejskich, co sprawia, że są to jednostki nierentowne. W rejestrze operatorów pocztowych prowadzony przez Prezesa UKE znajdowało się (wg stanu na koniec 2007 roku) 165 podmiotów, w tym: Poczta Polska jako operator publiczny, 4 operatorów posiadających zezwolenia, 159 operatorów działających na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych, 1 operator posiadający zarówno zezwolenie, jak i wpis do rejestru. W 2007 roku do UKE wpłynęły: 42 wnioski o wpis do rejestru operatorów pocztowych, 36 wniosków o wykreślenie z rejestru operatorów pocztowych, 1 wniosek o rozszerzenie obszaru prowadzenia działalności pocztowej, 3 wnioski o umieszczenie znaków opłaty pocztowej w wykazie prowadzonym przez Prezesa UKE, 12 wniosków o zawieszenie działalności. Na przestrzeni lat nastąpił prawie 11 stokrotny wzrost liczby operatorów niepublicznych (z 15 do 164 operatorów). Największy procentowy przyrost w stosunku do roku poprzedzającego zanotowano w 2002 roku (+73%) oraz 2004 roku (+55%). Spadek Urząd Komunikacji Elektronicznej 14

15 tempa wzrostu liczby operatorów niepublicznych może wynikać z przesunięcia terminu pełnej liberalizacji polskiego rynku usług pocztowych. Zwraca bowiem uwagę fakt, że w 2006 roku, kiedy kwestia terminu liberalizacji nie była jeszcze przesądzona, do Prezesa UKE wpłynęło 76 wniosków o wpis do rejestru, a w roku 2007 były to już tylko 42 wnioski. Liczba operatorów niepublicznych w latach (wg stanu na każdego roku) Źródło: opracowanie własne UKE. Operatorzy pocztowi działający w 2007 roku dysponowali łącznie placówkami, z czego było prowadzonych przez agentów (wg danych na koniec 2007). Jednak niemal 94% wszystkich placówek operatorów niepublicznych należy do grupy 15 największych operatorów, co prezentuje poniższe zestawienie. W zależności od przyjętej przez operatorów strategii działania, niektórzy operatorzy (DHL Express, ID Marketing, GLS Poland, BOMAR Usługi Spedycjne, Dystrybucja Polska, TNT Express Worldwide) opierają się prawie wyłącznie na sieci własnych placówek, jednak większość operatorów prowadzi działalność za pośrednictwem agentów. Niekiedy, tak jak ma to miejsce w przypadku InPost, PAF Operator Pocztowy, INTEGER, czy PZ Polamer, sieć usługowa oparta jest wyłącznie na placówkach prowadzonych przez agentów. Z poniższego zestawienia wynika, że największą grupę (prawie 42%) stanowią operatorzy posiadający jedną placówkę (najczęściej jest to jednocześnie siedziba osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą). Urząd Komunikacji Elektronicznej 15

16 Liczba placówek operatorów niepublicznych (stan na ) 12% 15% 42% 1% 1% 3% 10% 3% 13% 1 ponad 1 do 5 ponad 5 do 10 ponad 10 do 50 ponad 50 do 100 ponad 100 do 500 ponad 500 brak placów ek operatorzy w ykreśleni przed Źródło: opracowanie własne UKE. Głównym graczem na rynku pocztowym nadal pozostaje Poczta Polska. Jest ona jedynym podmiotem dysponującym infrastrukturą konieczną do świadczenia usług pocztowych o charakterze powszechnym. Powszechne usługi pocztowe stanowią zresztą najbardziej istotną pozycję wśród usług realizowanych przez Pocztę Polską (z kolei w grupie usług o charakterze powszechnym najbardziej znaczącą pozycją są przesyłki listowe nierejestrowane). Potwierdzeniem tego są dane za 2007 rok, w którym przedsiębiorstwo zrealizowało w obrocie krajowym i zagranicznym: prawie 2,9 mld usług pocztowych (usługi powszechne, umowne, ekspresowe), co przełożyło się na ponad 4,6 mld zł przychodu, ponad 1,9 mld usług powszechnych, które wygenerowały ponad 4,2 mld zł przychodu. Operatorzy niepubliczni zrealizowali w 2007 roku ogółem (w obrocie krajowym i zagranicznym) prawie 2, 4 mld usług pocztowych (przesyłki z korespondencją, przesyłki reklamowe, paczki, druki bezadresowe), co przełożyło się na prawie 1, 7 mld zł przychodu. Analiza danych przedstawionych przez operatorów wskazuje m.in. że w obrocie krajowym największy udział pod względem ilości mają druki bezadresowe (96,9%), które jednak nie odgrywają znaczącej roli w przychodach operatorów (9,2%). Głównym źródłem przychodów operatorów niepublicznych są paczki w obrocie krajowym generują one ok. 83,1% przychodów, a w obrocie zagranicznym ok. 81,2%. Urząd Komunikacji Elektronicznej 16

17 W 2007 roku wolumen przesyłek operatora publicznego i operatorów niepublicznych w obrocie krajowym nie uwzględniając druków bezadresowych wyniósł ponad 1,9 mld sztuk (w porównaniu z rokiem 2006 wzrósł o ok. 13,5%), natomiast z uwzględnieniem druków bezadresowych wolumen przesyłek wyniósł prawie 5,1 mld sztuk (co oznacza wzrost w stosunku do poprzedniego roku o ok. 2,7%). W 2007 roku działalność w sektorze pocztowym (w obrocie krajowym i zagranicznym) wygenerowała przychody rzędu 6,1 mld zł, a łącznie z drukami bezadresowymi 6,3 mld zł. Z analizy wolumenu usług zrealizowanych w 2007 roku w poszczególnych segmentach rynku wynika, że Poczta Polska jest zdecydowanie dominującym operatorem w obszarze przesyłek z korespondencją oraz przesyłek reklamowych (jej udziały wynoszą odpowiednio 98,8% i 99,5%). W segmencie paczkowym traci swoją przewagę na rzecz operatorów niepublicznych, którzy zajęli 53,9% obszaru tego rynku. Operatorzy niepubliczni opanowali także aż 72,2% rynku druków bezadresowych. Jednak należy pamiętać, że działalność w tym ostatnim obszarze może być prowadzona bez wpisu do rejestru operatorów pocztowych, więc UKE nie dysponuje pełnymi danymi w tym zakresie i faktyczna struktura tego rynku jest prawdopodobnie inna (ze znacznie mniejszym udziałem Poczty Polskiej). Podobnie kształtuje się struktura przychodów operatorów w poszczególnych segmentach rynku. Liczbę operatorów działających w poszczególnych obszarach rynku krajowego prezentuje poniższe zestawienie. 1% 1% 2% Struktura niepublicznych operatorów pocztowych wg obszaru działania w obrocie krajowym w 2007 roku 14% 1% 1% 1% 31% 22% 4% korespondencja paczki korespondencja i przesyłki reklamow e korespondencja i paczki paczki i druki bezadresow e korespondencja, przesyłki reklamow e, paczki w szystko 9% 11% 1% 1% druki bezadresow e przesyłki reklamow e korespondencja i druki bezadresow e paczki i przesyłki reklamow e korespondencja, przesyłki reklamow e, druki bezadresow e korespondencja, druki bezadresow e, paczki brak danych Źródło: opracowanie własne UKE. Jak pokazują powyższe zestawienia, większość operatorów prowadzi swoją działalność lokalnie i specjalizuje się w usługach w wybranych obszarach rynku. Na razie tylko InPost Sp. z o.o. działając na terenie kraju we wszystkich ww. obszarach aspiruje do pozycji, jaką ma Urząd Komunikacji Elektronicznej 17

18 Poczta Polska, jako operator publiczny działający na terenie całego kraju i oferujący pełen wachlarz usług pocztowych. 4. Reklamacje usług W 2007 roku konsumenci zareklamowali ponad 370 tys. usług, z czego niemal 243 tys. było usługami powszechnymi Poczty Polskiej. Biorąc pod uwagę stosunek liczby reklamacji do wolumenu zrealizowanych usług można stwierdzić, że w 2007 roku w Poczcie Polskiej zostało zareklamowanych 0,0123% usług powszechnych, a u operatorów niepublicznych odsetek ten wyniósł 0,0054% ogółu usług. Tabela 37. Liczba reklamacji w 2007 roku Liczba reklamacji innych uwzględnionych odrzuconych (np. w trakcie razem wyjaśniania) Poczta Polska operatorzy niepubliczni Razem Źródło: opracowanie własne UKE. Powyższe zestawienie wskazuje, że u operatorów niepublicznych odsetek reklamacji uznanych jest bardzo wysoki około 62% reklamacji zostało u nich uwzględnionych, podczas gdy w Poczcie Polskiej współczynnik ten wynosi zaledwie około 16%. Reklamacje w 2007 roku 100% 90% 80% 70% 60% 50% 7,78% 7,37% 75,78% 30,69% 40% 30% 61,94% 20% 10% 0% 16,44% Poczta Polska operatorzy niepubliczni Źródło: opracowanie własne UKE. uw zględnione odrzucone inne (np. w trakcie w yjaśniania) Dysproporcje te głównie wynikają z treści przepisów obowiązującego Prawa pocztowego, które w odniesieniu do usług świadczonych przez operatora publicznego, pozwala Urząd Komunikacji Elektronicznej 18

19 reklamować jedynie usługi dotyczące przesyłek rejestrowanych. W związku z tym odbiorcy przesyłek pocztowych (w szczególności przesyłek listowych zwykłych zarówno ekonomicznych jak i priorytetowych) pozbawieni są możliwości reklamowania w przypadku nienależytego lub niewłaściwego ich wykonania. Tym samym dochodzenie roszczeń w związku z niezrealizowaną lub nienależycie zrealizowaną przesyłką nierejestrowaną traktowane jest przez operatora publicznego jako niezasadne. Urząd Komunikacji Elektronicznej 19

20 ANALIZA ZMIAN REGULACYJNYCH ORAZ STOPIEŃ ROZWOJU RYNKÓW W KRAJACH EUROPEJSKICH 1. Prawo europejskie W zakresie prawa wspólnotowego aktami regulującymi rynek pocztowy Unii Europejskiej są Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: Dyrektywa 97/67/WE z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych reguł rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, Dyrektywa 2002/39/WE z dnia 10 czerwca 2002 r. zmieniająca Dyrektywę 97/67/WE w zakresie dalszego otwarcia na konkurencję wspólnotowych usług powszechnych, III Dyrektywa pocztowa, która reguluje funkcjonowanie wspólnotowego rynku pocztowego po 2009 roku. Cechą charakterystyczną polityki Unii Europejskiej jest próba pogodzenia kontrolowanej liberalizacji rynku usług pocztowych z jednoczesnym zagwarantowaniem świadczenia usługi powszechnej po przystępnych cenach. Nie ulega wątpliwości, iż istnienie instytucji usługi powszechnej, choć ogromnie istotne z punktu widzenia interesu społecznego, stanowi ingerencję państwa w sferę funkcjonowania swobodnej konkurencji i wolności gospodarczej operatorów. Obecnie ingerencja ta przejawia się w ustawowym monopolu operatora publicznego w obszarze zastrzeżonym, zaś w chwili pełnego otwarcia rynku w możliwości narzucenia przez państwo jednemu z operatorów obowiązku świadczenia przez niego usług powszechnych. Jest oczywiste, że istnienie monopoli i obszaru zastrzeżonego jest sprzeczne z ideą Wspólnego Rynku, czemu zresztą dała wyraz Komisja Europejska we wniosku do Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 października 2006 roku, przedstawiającym projekt III Dyrektywy pocztowej, wskazując przede wszystkim na konieczność: 1) podjęcia działań mających na celu utworzenie wewnętrznego rynku usług pocztowych poprzez eliminację wyłącznych i szczególnych praw w sektorze pocztowym, 2) zagwarantowania równego poziomu usługi powszechnej dla wszystkich użytkowników we wszystkich krajach UE oraz ustanowienia zharmonizowanych zasad regulacji usług pocztowych w warunkach rynku otwartego, co ma doprowadzić do ograniczenia innych przeszkód w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego. III Dyrektywa pocztowa określa datę 31 grudnia 2010 roku jako termin wprowadzenia przez państwa członkowskie w życie przepisów krajowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania jej celów. Jedynie na zasadzie odstępstwa część państw członkowskich, w tym Polska, mogą przesunąć termin wdrożenia dyrektywy do dnia 31 grudnia 2012 roku i mogą do tego czasu utrzymać usługi zastrzeżone dla operatora( ów) świadczącego( ych) usługę powszechną. Urząd Komunikacji Elektronicznej 20

21 2. Główne postanowienia III Dyrektywy pocztowej Alternatywne, efektywne pod względem kosztów, środki zapewnienia usługi powszechnej. III Dyrektywa pocztowa przewiduje, że państwa członkowskie będą mieć możliwość ustalania najbardziej efektywnego mechanizmu gwarantującego dostępność usługi powszechnej, przy jednoczesnym zapewnieniu, że warunki powierzania świadczenia usługi powszechnej oparte będą na zasadach: przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności, gwarantując tym samym ciągłość świadczenia usług powszechnych, przy uwzględnieniu istotnej roli, jaką odgrywają one dla spójności społecznej i terytorialnej. Każde państwo członkowskie zobowiązane jest zapewnić świadczenie usługi powszechnej i powiadomić Komisję Europejską o działaniach, jakie podjęło w celu wypełnienia tego obowiązku. Zgodnie z treścią III Dyrektywy pocztowej, państwa członkowskie zobowiązane są zagwarantować świadczenie usługi powszechnej przez nie mniej niż pięć dni roboczych w tygodniu, poza okolicznościami lub warunkami geograficznymi uważanymi za wyjątkowe. Minimum świadczenia w ramach ww. usługi obejmuje jedno przyjmowanie, jedno doręczenie do domu lub siedziby każdej osoby fizycznej lub prawnej lub w wyniku odstępstwa na podstawie warunków ustalonych przez krajowy organ regulacyjny, jedno doręczenie do odpowiednich instalacji. Proponowane w III Dyrektywie pocztowej mechanizmy gwarantujące dostępność usługi powszechnej mogą ułatwiać świadczenie usługi powszechnej lub jej części poprzez, między innymi, pozostawienie jej świadczenia siłom rynku lub pozwolenie państwom członkowskim na określenie poszczególnych usług lub regionów, w których siły rynku nie mogą zapewnić usługi powszechnej i efektywne pod względem kosztów zabezpieczenie jej świadczenia poprzez przetarg publiczny. Państwa członkowskie mogą wyznaczyć jednego lub więcej operatorów świadczących usługę powszechną, tak by zapewnić świadczenie usługi na terytorium całego kraju. Dopuszczalne jest wyznaczenie różnych przedsiębiorstw do świadczenia różnych elementów usługi powszechnej lub do świadczenia tej usługi w różnych częściach terytorium kraju. W takiej sytuacji państwo członkowskie ustala, zgodnie z prawem wspólnotowym, przypisane im prawa i obowiązki oraz podaje je do publicznej wiadomości. Zasady dotyczące ustalania taryf Zgodnie z III Dyrektywą pocztową, państwa członkowskie powinny ograniczyć jednolitość taryf do przesyłek, w tym adresowanych do miejsc przeznaczenia na obszarze danego kraju i UE, podlegających taryfom jednoskładnikowym (takim jak taryfy uiszczane poprzez znaczki), z których korzystają przede wszystkim konsumenci i małe przedsiębiorstwa i, w odniesieniu do których oczekuje się, że konkurencja będzie miała ograniczony charakter. III Dyrektywa pocztowa przewiduje również możliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie wymogu stosowania jednolitej taryfy, kiedy w grę wchodzą inne uzasadnione interesy publiczne, np. w przypadkach, gdy usługi Urząd Komunikacji Elektronicznej 21

22 pocztowe wykorzystywane są do dystrybucji prasy, przy braku innych kanałów dystrybucji. Oznacza to tym samym, iż zarówno ze względu na równowagę finansową usługi powszechnej, jak i na ograniczanie zakłóceń na rynku, w całkowicie konkurencyjnym środowisku ważne jest, aby od zasady, że ceny odzwierciedlają normalne warunki i koszty komercyjne, odstępowano jedynie w celu ochrony ogólnego interesu publicznego. Cel ten może być osiągnięty poprzez utrzymywanie jednolitych taryf dla przesyłek objętych taryfą jednoskładnikową, tj. dla usług, z których konsumenci, w tym małe i średnie przedsiębiorstwa, korzystają najczęściej. Państwa członkowskie mogą również utrzymać jednolite taryfy dla niektórych innych przesyłek, takich jak np. gazety i książki, w celu ochrony ogólnego interesu publicznego, takiego jak np. dostęp do kultury, zapewnienie uczestnictwa w społeczeństwie demokratycznym (wolność prasy), czy spójność regionalna i społeczna. W celu świadczenia usług dla wszystkich użytkowników, w tym podmiotów gospodarczych, podmiotów wysyłających przesyłki masowe lub firm zbierających pocztę od różnych użytkowników, operatorzy świadczący usługę powszechną mogą korzystać z większej elastyczności cenowej, zgodnie z zasadą odzwierciedlania kosztów. W taryfach należy uwzględnić nieponiesione koszty w porównaniu do ceny zwykłej usługi, obejmującej pełen zakres oferowanych świadczeń, jak przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie pojedynczych przesyłek pocztowych, (o które to koszty taryfy takie powinny być obniżone). Finansowanie usługi powszechnej Najistotniejszą zmianą wprowadzoną przez III Dyrektywę pocztową jest pozbawienie państw członkowskich możliwości udzielania i utrzymywania w mocy wyłącznych lub szczególnych praw w zakresie ustanawiania i świadczenia usług pocztowych. Biorąc pod uwagę fakt, iż likwidacja obszaru zastrzeżonego może spowodować konieczność dalszego zewnętrznego finansowania kosztów netto usługi powszechnej, III Dyrektywa pocztowa pozwala państwom członkowskim na finansowanie świadczenia usługi powszechnej zgodnie z jednym lub kilkoma sposobami określonymi w treści III Dyrektywy pocztowej lub wszelkimi innymi sposobami zgodnymi z Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską, zwany dalej Traktatem TWE. III Dyrektywa pocztowa określa możliwości, z których skorzystać mogą państwa członkowskie w przypadkach, gdy zachodzić będzie potrzeba finansowania usługi powszechnej, nie narzucając im przy tym jednego określonego rozwiązania. Państwa członkowskie będą mieć pełną swobodę decydowania o metodzie finansowania, optymalnie dostosowanej do ich szczególnej sytuacji krajowej. Wspomniane możliwości obejmują między innymi wykorzystanie procedur zamówień publicznych, w tym procedury dialogu konkurencyjnego lub procedur negocjacyjnych z publikacją lub bez publikacji ogłoszenia o zamówieniu, przewidzianych w odpowiednich dyrektywach o zamówieniach publicznych oraz jeżeli obowiązki związane ze świadczeniem usługi Urząd Komunikacji Elektronicznej 22

23 powszechnej pociągają za sobą koszty netto usługi powszechnej i stanowią nieuzasadnione obciążenie dla wyznaczonego operatora świadczącego usługę powszechną, rekompensatę ze środków publicznych oraz przejrzyste dzielenie kosztów między operatorów lub użytkowników poprzez wnoszenie składki na rzecz funduszu kompensacyjnego. Państwa członkowskie mogą stosować inne sposoby finansowania, na jakie zezwala prawo wspólnotowe, takie jak podjęcie, w razie konieczności, decyzji o przeznaczeniu całości lub części zysków, pochodzących z innych rodzajów działalności operatora świadczącego usługę powszechną, poza zakresem usługi powszechnej na finansowanie kosztów netto usługi powszechnej, jeżeli jest to zgodne z Traktatem TWE. Operatorzy świadczący usługi pocztowe mogą być zobowiązani do wnoszenia wkładu na rzecz finansowania usługi powszechnej, jeśli państwo członkowskie zdecyduje się na utworzenie funduszu kompensacyjnego. W celu stosowania zasady proporcjonalności przy określaniu udziału przedsiębiorstw w kosztach świadczenia usługi powszechnej, państwa członkowskie powinny stosować przejrzyste i niedyskryminujące kryteria, takie jak np. udział tych przedsiębiorstw w działalności wchodzącej w zakres świadczenia usługi powszechnej w danym państwie członkowskim. Państwa członkowskie mogą ponadto wymagać od operatorów, których dotyczy obowiązek wnoszenia wkładu do funduszu kompensacyjnego, stosowania odpowiedniej rozdzielności księgowej, tak aby zapewnić właściwe funkcjonowanie funduszu. Zasady przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności powinny mieć nadal zastosowanie do wszelkich mechanizmów finansowania, a wszelkie decyzje w tym obszarze powinny być oparte na przejrzystych, obiektywnych i weryfikowalnych kryteriach. W szczególności koszt netto świadczenia usługi powszechnej powinien być obliczany pod nadzorem krajowego organu regulacyjnego. Dostęp do kluczowej infrastruktury pocztowej i usług III Dyrektywa pocztowa pozostawia państwom członkowskim swobodę oceny, czy niektóre elementy infrastruktury pocztowej lub niektóre usługi zasadniczo świadczone przez operatorów świadczących usługę powszechną, takie jak: system kodów pocztowych, adresowa baza danych, skrytki pocztowe, skrzynki oddawcze, informacja o zmianie adresu, usługa przekierowania i usługa zwrotu do nadawcy, powinny zostać udostępnione innym operatorom świadczącym usługi pocztowe w celu promowania rzeczywistej konkurencji lub ochrony wszystkich użytkowników przez zagwarantowanie ogólnej jakości usług pocztowych. W przypadku istnienia kilku operatorów posiadających regionalne sieci usług pocztowych i świadczących usługę powszechną, państwa członkowskie powinny również ocenić i w razie potrzeby zapewnić ich interoperacyjność, tak aby zapobiec utrudnieniom w szybkim przemieszczaniu przesyłek pocztowych. Monitorowanie subsydiowania skrośnego III Dyrektywa pocztowa uchyla obowiązujący dotąd zakaz subsydiowania skrośnego powszechnych usług pocztowych poza sektorem zastrzeżonym tj. z dochodów z usług w sektorze zastrzeżonym, wraz ze zniesieniem Urząd Komunikacji Elektronicznej 23

24 monopolu operatora publicznego. W przypadku Polski będzie to miało miejsce dopiero od 2013 roku. III Dyrektywa pocztowa pozostawia państwom członkowskim swobodę decyzji, w kwestii sposobu optymalnego monitorowania subsydiowania skrośnego. W tym celu państwa członkowskie mogą ustanowić właściwe mechanizmy kontrolne ex ante (wymagane obowiązującą dyrektywą) lub polegać na zastosowaniu ex post prawa konkurencji przez organy do spraw konkurencji i/lub krajowe organy regulacyjne. III Dyrektywa pocztowa utrzymuje również w mocy obowiązkowe prowadzenie przez operatorów świadczących usługę powszechną odrębnych i przejrzystych rachunków, z zastrzeżeniem niezbędnych modyfikacji, wymuszonych likwidacją obszarów zastrzeżonych w ramach powszechnych usług pocztowych. Dzięki ww. obowiązkowi, krajowe organy regulacyjne, organy do spraw Konkurencji oraz Komisja Europejska, będą dysponowały informacjami niezbędnymi do podejmowania decyzji dotyczących usługi powszechnej oraz monitorowania uczciwych warunków rynkowych, aż do czasu zaistnienia rzeczywistej konkurencji na rynku usług pocztowych. Krajowy organ regulacyjny Zgodnie z zasadą rozdziału funkcji regulacyjnych i operacyjnych, której celem jest w szczególności zapewnienie bezstronności wydawanych przez organ decyzji, państwa członkowskie zobowiązane są zapewnić niezależność swoim krajowym organom regulacyjnym. W tym celu państwa członkowskie dostarczają wszelkie zasoby obejmujące personel, wiedzę fachową i środki finansowe niezbędne do realizacji zadań przez krajowy organ regulacyjny. III Dyrektywa pocztowa wskazuje również, iż konieczne jest wprowadzenie przejrzystości w odniesieniu do podziału zadań i współpracy właściwych jednostek odpowiedzialnych za regulację sektora pocztowego, stosowanie zasad konkurencji oraz zajmowanie się zagadnieniami konsumenckimi, po to, by zapewnić efektywną realizację ich zadań. Zadaniem krajowych organów regulacyjnych ma być zapewnienie zgodności z obowiązkami wynikającymi z dyrektywy, zwłaszcza przez ustanowienie procedur monitorowania oraz procedur regulacyjnych, zapewniających świadczenie usługi powszechnej. Organom regulacyjnym według uznania państwa członkowskiego może być również powierzona odpowiedzialność za zapewnienie zgodności z regułami konkurencji w sektorze pocztowym. Państwa członkowskie muszą również zadbać o stworzenie odpowiedniej procedury odwoławczej od decyzji krajowego organu regulacyjnego do jednostki niezależnej od tego organu. Zezwolenia i koncesjonowanie Zgodnie z treścią III Dyrektywy pocztowej państwa członkowskie zachowają prawo do stosowania zezwoleń ogólnych i koncesji indywidualnych, gdy jest to uzasadnione i proporcjonalne do założonego celu. Urząd Komunikacji Elektronicznej 24