UNIA BANKOWA JAKO FILAR STABILNOŚCI FINANSOWEJ POLSKIEGO SYSTEMU BANKOWEGO ANALIZA I PERSPEKTYWY

Transkrypt

1 Uniwersytet Warszawski Wydział Nauk Ekonomicznych Maria Majkowska Nr albumu: P Karolina Szczerba Nr albumu: P UNIA BANKOWA JAKO FILAR STABILNOŚCI FINANSOWEJ POLSKIEGO SYSTEMU BANKOWEGO ANALIZA I PERSPEKTYWY Studia podyplomowe Mechanizmy funkcjonowania strefy euro VI edycja, rok akademicki 2014/15 Praca dyplomowa wykonana pod kierunkiem dr Tomasza Potockiego Warszawa, 12 maja 2015 Studia realizowane z Narodowym Bankiem Polskim w ramach programu edukacji ekonomicznej

2 Oświadczenie autorów pracy Świadome odpowiedzialności prawnej oświadczamy, że niniejsza praca dyplomowa została napisana przeze nas samodzielnie i nie zawiera treści uzyskanych w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Oświadczamy również, że przedstawiona praca nie była wcześniej publikowana, jest w pełni autorska i powstała dla celów uzyskania świadectwa ukończenia studiów podyplomowych Mechanizmy funkcjonowania strefy euro i nie była także przedmiotem procedur związanych z uzyskaniem tytułu zawodowego w wyższej uczelni. Oświadczamy ponadto, że niniejsza wersja pracy jest identyczna z załączoną wersją elektroniczną r. Data Podpis autora pracy Podpis autora pracy 1

3 Streszczenie Praca podejmuje problematykę unii bankowej, która ma za zadanie zabezpieczyć kraje strefy euro przed powtórką kryzysu finansowego. Dyskusje nad ostatecznym kształtem regulacji prowadzących do stworzenia unii bankowej trwają nieprzerwanie od kilku lat. Ma to kluczowe znaczenie nie tylko dla państw należących do Eurolandu, ale także tych spoza, w tym Polski. Przystąpić do unii bankowej mogą bowiem także kraje członkowskie UE spoza strefy euro. Praca przedstawia zasady tworzenia i początki działalności unii bankowej, a zwłaszcza pierwszego z jej filarów, SSM. Pokazuje również, jak zbudowanie SSM wpłynie na polski sektor bankowy. Choć formalnie Polska pozostaje poza unią bankową, to w rzeczywistości znaczna część instytucji finansowych działających na jej obszarze zostanie objęta nadzorem sprawowanym przez EBC. Słowa kluczowe unia bankowa, kryzys finansowy, polski sektor bankowy, Jednolity Mechanizm Nadzorczy, Europejski Bank Centralny Dziedzina pracy (kody wg programu Socrates-Erasmus) Ekonomia (14300) Klasyfikacja tematyczna Tytuł pracy w języku angielskim BANKING UNION AS THE PILLAR OF THE FINANCIAL STABILITY OF THE POLISH BANKING SECTOR ANALYSIS AND PERSPECTIVES 2

4 SPIS TREŚCI WSTĘP... 4 ROZDZIAŁ I. Unia bankowa jako odpowiedź na globalny kryzys finansowy Geneza i założenia unii bankowej Single Supervisory Mechanism (SSM) I etap unii bankowej Struktura sektora bankowego w krajach UE Koszty i korzyści uczestnictwa w unii bankowej Proces decyzyjny ROZDZIAŁ II. Utworzenie SSM a polski sektor bankowy Choć Polska poza SSM, większość banków krajowych de facto pod nadzorem EBC Współpraca nadzorcy krajowego z europejskim a polski sektor bankowy System głosowania w EBA a interes polskiego sektora bankowego Utworzenie SSM a postrzeganie polskiego sektora bankowego przez zagranicznych inwestorów Nadzór krajowy gwarancją lepszej kontroli nad polskim sektorem bankowym WNIOSKI KOŃCOWE BIBLIOGRAFIA ZESTAWIENIE SPISÓW

5 WSTĘP Unia bankowa ma zabezpieczyć państwa strefy euro przed powtórką kryzysu finansowego, w którym istotną rolę odegrało sprzężenie zwrotne między kondycją finansową banków a finansów publicznych państw, które są ich siedzibą. Ma również uchronić kieszenie podatników przed skutkami bankructw banków. Dyskusje nad ostatecznym kształtem regulacji prowadzących do stworzenia unii bankowej trwają nieprzerwanie od kilku lat. Ma to kluczowe znaczenie nie tylko dla państw należących do Eurolandu, ale także tych spoza, w tym Polski. Przystąpić do unii bankowej mogą bowiem także kraje członkowskie Unii Europejskiej (UE) pozostające poza strefą euro. Polska w pewnym monecie przystąpi do unii bankowej. Może to zrobić teraz albo później, wraz z akcesją do strefy euro. Bez względu kiedy się na to zdecyduje, kwestia partycypacji już teraz wymaga wypracowania jednoznacznego stanowiska i argumentacji. Przystąpienie kraju członkowskiego do unii bankowej powinno nastąpić, jeżeli przewidywane korzyści wynikające z wejścia przekraczały będą potencjalne koszty oraz związane z tym wyzwania. Zdaje się, iż unia bankowa w zaproponowanym kształcie nie przyniesie dla Polski wymiernych korzyści, ponieważ Polska ma obecnie stosunkowo dobrze zorganizowany nadzór bankowy. Celem pracy jest przedstawienie prac nad budową unii bankowej, zwłaszcza w zakresie jej pierwszego filaru, Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (Single Supervisor Mechanism, SSM), oraz próba oceny konsekwencji utworzenia SSM dla polskiego sektora bankowego. Podjęty w opracowaniu problem jest zawiły i złożony z uwagi na fakt, że choć formalnie Polska pozostaje poza unią bankową, to mechanizmy nowej struktury będą dotyczyć instytucji finansowych działających na jej obszarze z racji dużego stopnia umiędzynarodowienia polskiego sektora bankowego i obecności na rynku polskim unijnych grup bankowych. Poprzez krytyczny przegląd literatury praca stanowi próbę ukazania aktualnych i przyszłych korzyści, kosztów i ryzyk uczestnictwa lub pozostania poza unia bankową. W oparciu o najnowsze publikacje, raporty oraz artykuły naukowe prezentuje stanowiska zarówno zwolenników, jak i przeciwników wdrażanego rozwiązania. Chodzi o pokazanie, że decyzja dotycząca przystąpienia Polski do unii bankowej ma kluczowe znaczenie dla funkcjonowania naszego systemu bankowego. 4

6 W rozdziale pierwszym przedstawiono antecedencje tworzenia i początki działalności unii bankowej, ze szczególnym uwzględnieniem wdrażanego w chwili obecnej jej pierwszego etapu, czyli Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego oraz charakterystykę struktury sektora bankowego krajów UE. Rozdział drugi zawiera syntetyczny opis konsekwencji, jakie przejęcie przez Europejski Bank Centralny (EBC) bezpośredniego nadzoru nad ponad 120 istotnymi grupami bankowymi i bankami strefy euro będzie miało dla polskiego sektora bankowego. Analiza oddziaływania unii bankowej na polski sektor bankowy implikuje konieczność wcześniejszego omówienia genezy samej unii, stąd zdecydowano się na powyższą strukturę. Ma ona pokazać występujące zależności oraz poprzeć tezę, że przystąpienie Polski do unii bankowej będzie uzasadnione wówczas, gdy suma korzyści przewyższy koszty. Dla Polski unia bankowa to spory dylemat. Należy rozważyć, na ile byłoby korzystne, aby Polska przystąpiła do unii bankowej przed wejściem do Eurostrefy. Powinno się wpierw sporządzić bilans korzyści i zagrożeń oraz rozpocząć na ten temat merytoryczną dyskusję. Unia bankowa powoli nabiera kształtu, przez co staje się bardziej atrakcyjna z punktu widzenia bezpieczeństwa również polskiego systemu finansowego. Praca została napisana przez dwóch autorów. Wstęp oraz rozdział pierwszy stanowią wkład Karoliny Szczerby, natomiast rozdział drugi i wnioski końcowe opracowała Maria Majkowska. 5

7 ROZDZIAŁ I. Unia bankowa jako odpowiedź na globalny kryzys finansowy O integracji rynków finansowych mówi się w UE już od wielu lat. Proces ich głębszej integracji został zainicjowany w ramach Strategii Lizbońskiej, przyjętej w 2000 roku, która zakładała stworzenie na obszarze UE najbardziej dynamicznej, konkurencyjnej oraz opartej na wiedzy gospodarki na świecie. W integracji dopatrywano się szansy na obniżenie kosztów transakcyjnych oraz poprawę zakresu i jakości usług finansowych. Stwierdzono bowiem, iż niski poziom zintegrowania unijnych rynków finansowych utrudnia rozwój gospodarczy państw członkowskich. Najprościej rzecz ujmując integracja rynków finansowych to proces tworzenia się z lokalnych rynków narodowych jednego dużego, europejskiego rynku finansowego. Integracja sprzyjać powinna wzrostowi konkurencji oraz ujednolicaniu cen usług finansowych. Wspólny rynek potrzebuje wspólnej infrastruktury i zbliżonych regulacji. Za integracją rynków niestety nie nadążały zmiany instytucjonalne, przede wszystkim te, które tworzyły bezpieczny proces integracji. Chodzi tutaj zwłaszcza o rozwiązania nadzorcze. Globalny kryzys finansowo-gospodarczy, jaki rozpoczął w 2008 roku upadek banku Lehman Brothers, dowiódł słabości rozwiązań instytucjonalno-regulacyjnych w Unii. Ponadto zahamował dalszy proces integracji rynków finansowych. Sporym ciosem dla gospodarki Eurostrefy okazała się też kolejna fala kryzysu, która dotyczyła problemów fiskalnych tzw. krajów peryferyjnych; stosunkowo mocno odczuł to sektor bankowy. Stało się oczywiste, iż unijny system bankowy potrzebuje istotnych zmian. Podstawowy cel ustanowienia unii bankowej to zwiększenie stabilności finansowej w Eurostrefie. Wiadomo bowiem od dawna, iż system nadzorczy nad bankami w UE posiada sporo wad, przez co nie sprzyja budowie bezpiecznego jednolitego rynku finansowego. Istotny czynnik leżący u podstaw tego projektu stanowi także realne zagrożenie rozpadu strefy euro a konsekwencje takiego ryzyka dla idei integracji europejskiej mogłyby być trudne do określenia. Dlatego też zapewnienie długotrwałej stabilności finansowej w okresie kryzysu finansowo-gospodarczego stało się dla unijnych polityków kluczowym wyzwaniem. 6

8 1.1. Geneza i założenia unii bankowej W odpowiedzi na kryzys finansowy, który pojawił się w 2008 roku, Komisja Europejska wprowadziła szereg inicjatyw mających na celu stworzenie bezpieczniejszego i solidniejszego sektora finansowego dla jednolitego rynku. Inicjatywy te, które obejmują silniejsze wymogi ostrożnościowe dla banków, ulepszoną ochronę deponentów i zasady zarządzania upadających banków, tworzą jednolity zbiór przepisów (Single Rulebook) dla wszystkich podmiotów finansowych w 28 państwach członkowskich Unii Europejskiej. Jednolity zbiór przepisów jest fundamentem, na którym opiera się unia bankowa. Unia bankowa została stworzona w celu zapewnienia, by banki były silniejsze i lepiej nadzorowane i, w razie problemów w sektorze finansowym, mogły być zrestrukturyzowane lub zlikwidowane łatwiej, niż miało to miejsce dotychczas, i bez korzystania z pieniędzy podatników. Składa się m.in. z Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (SSM) oraz Jednolitego Mechanizmu Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji Banków (Single Resolution Mechanism, SRM), z których oba są obowiązkowe dla wszystkich państw członkowskich strefy euro i otwarte dla wszystkich innych krajach UE. Koncepcja stworzenia unii bankowej przedstawiono podczas posiedzenia Rady Europejskiej 23 maja 2012 r. W czerwcu 2012 r. opublikowane zostało sprawozdanie pt. W kierunku faktycznej unii gospodarczej i walutowej. Określało ono podstawowe elementy składowe przyszłej unii, tj. zintegrowane ramy finansowe, budżetowe i polityki gospodarczej. Zapewniało także niezbędną demokratyczną legitymację poprzez ścisłe zaangażowanie Parlamentu Europejskiego oraz parlamentów narodowych. Komisja Europejska opublikowała swoją propozycję SSM we wrześniu 2012 r., a Parlament Europejski i Rada UE zgodziły się na specyfikę SSM 19 marca 2013 roku. Parlament zagłosował za SSM 12 września 2013 r., a Rada UE zaakceptowała projekt 15 października 2013 r. 4 listopada 2014 wyznaczono jako datę, kiedy EBC miał się rozpocząć swoją rolę nadzorczą, co też się stało. Zintegrowane ramy finansowe, czyli tzw. unia bankowa, obejmują: Jednolity Mechanizm Nadzorczy (Single Supervisory Mechanism, SSM), W jego wprowadzanie zaangażowany jest: Europejski Bank Centralny (EBC) jako organ nadzoru (z zastrzeżeniem rozdzielenia jego funkcji monetarnych i nadzorczych), państwa członkowskie Eurostrefy a także pozostałe kraje członkowskie Unii, jeślio przystąpią do SSM na zasadach mechanizmu bliskiej współpracy. Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority, EBA) ma koordynować 7

9 współpracę pomiędzy nadzorami krajów, które znajdują się w SSM oraz tymi, które pozostają poza systemem; Jednolity Mechanizm Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji Banków (Single Resolution Mechanism, SRM); System Gwarantowania Depozytów (Deposit Guarantee System, DGS). 1 W sumie unia bankowa składa się z trzech filarów. Pierwszy z nich SSM to wzmocnienie pozycji Europejskiego Banku Centralnego, który wejdzie w rolę kontrolera, dzięki czemu osłabi nadzory narodowe. Jednakże władza EBC wcale nie będzie absolutna, chociażby dlatego, iż będzie on kontrolował tylko największe banki (jeden z kilku znaków wpływu niemieckiego na unię bankową). W ten sposób nadzorem EBC nie zostanie objętych wiele popularnych w RFN kas oszczędnościowych i banków landowych, których suma bilansowa nie przekracza 30 mld euro. Nadzór EBC dla Polski ma znaczenie bez względu na to, czy przystąpimy do unii bankowej, czy pozostaniemy poza nią, ponieważ przeważnie działające u nas banki należą w większości do ogromnych instytucji europejskich, które i tak zostaną objęte kontrolą EBC, ponieważ mają siedziby w państwach Eurostrefy. Drugi filar SRM wzbudza najwięcej kontrowersji. Dotychczas każde państwo działało na własną rękę, natomiast teraz oprócz tego, że stworzone zostaną odpowiednie procedury, to również powstanie nowa instytucja, która będzie decydować, jakie banki zakończą żywot. Kilka krajów proponowało, aby kompetencje te powierzyć KE, co jednak nie pasowało Niemcom, którzy stwierdzili, że ministrowie finansów państw uczestniczących w unii bankowej muszą posiadać prawo współdecydowania. Banki składać się będą na specjalny fundusz (element mechanizmu ratunkowego), który powstawać ma stopniowo, a docelową wartość 55 mld euro osiągnie nie wcześniej niż za dziesięć lat. 2 Ostatni, trzeci filar DGS nie jest skomplikowany i nie wprowadza ogromnych rewolucji. To ustalenia jednolitych reguł ochrony depozytów do wysokości 100 tys. euro. Granica ta w zasadzie obowiązuje w większości państw, również w Polsce. Została jedynie potwierdzona, a klienci uspokojeni, gdyż po ratowaniu Cypru mieli prawo czuć się zaniepokojeni. Już wówczas planowano zobligować do daniny wszystkich klientów cypryjskich banków, jednakże szybko porzucono te plany. Granica 100 tys. euro ma być świętością w całej Unii Europejskiej, z tym że oznacza to również, iż oszczędności powyżej ww. kwoty nie będą bezpieczne podczas następnego kryzysu bankowego. 1 Z. Szpringer, Unia bankowa. 2 C. Kowanda, Kompromis dobry dla Niemców. 8

10 Rys. 1. Kalendarium stosowania podstawowych przepisów dotyczących unii bankowej. Źródło: Rys. 2. Kraje uczestniczące w Jednolitym Mechanizmie Nadzorczym (SSM). Źródło: 9

11 1.2. Single Supervisory Mechanism (SSM) I etap unii bankowej Od 4 listopada 2014 r., ponad 120 instytucji - w tym 21 z Niemiec - jest przedmiotem nadzoru Europejskiego Banku Centralnego (EBC). EBC opublikował ich listę, która obejmuje również powody, dla których każda instytucja jest sklasyfikowana jako znacząca, a zatem podlega nadzorowi EBC. SSM jest pierwszym elementem docelowej unii bankowej. Składa się z EBC i krajowych organów nadzorczych państw strefy euro. Państwa członkowskie spoza strefy euro mogą brać udział w SSM na zasadzie dobrowolności (tzw. bliska współpraca 3 w kraju członkowskim, które podpisze umowę dot. podjęcia bliskiej współpracy, EBC wykonywać będzie powierzone mu rozporządzeniem działania wobec instytucji kredytowych mających siedzibę w tym państwie członkowskim 4 ). Istotne banki z aktywami ogółem w wysokości ponad 30 mld euro lub 20% produktu krajowego brutto państwa członkowskiego, w którym się znajdują, trafiły pod bezpośredni nadzór Europejskiego Banku Centralnego. W krajach, w których żadna z instytucji kredytowych nie spełnia wyżej wymienionych kryteriów, co najmniej trzy najważniejsze instytucje kredytowe podlegają bezpośredniemu nadzorowi EBC, niezależnie od ich wielkości. W sprawowaniu bezpośredniego nadzoru nad znaczącymi bankami EBC otrzyma pomoc od krajowych organów nadzoru. Krajowe organy nadzoru będą nadal odpowiedzialne za nadzór nad instytucjami mniej istotnymi, choć EBC może wydawać ogólne wymagania w tym zakresie i będzie regularnie otrzymywać raporty. 5 Faktem jest, że większość banków w strefie euro uniknie bezpośredniego nadzoru przez Europejski Bank Centralny. Rzeczywiście, opublikowane niedawno mapowanie EBC określa banków w strefie euro, z czego tylko 120 grup jest przedmiotem bezpośredniego organu nadzoru, a te 120 większych grup bankowych stanowią co najmniej 80 procent wszystkich aktywów bankowych strefy euro. 3 Bliska współpraca ustanawiana będzie na mocy decyzji podjętej przez EBC, o ile dany kraj zawiadomił inne państwa, Komisję, EBC i EBA o swoim wniosku, jednocześnie zobowiązując się, iż krajowy organ nadzoru stosować się będzie do wszystkich wytycznych i wniosków EBC, jak również przekaże informacje wymagane do oceny instytucji kredytowych. Prócz tego, dany kraj członkowski musiał będzie przyjąć przepisy prawa krajowego, aby zapewnić realizację obowiązku przyjmowania przez właściwy krajowy organ tego państwa wszystkich wymaganych przez EBC środków w odniesieniu do instytucji kredytowych. 4 Państwa członkowskie, które zawrą bliską współpracę, otrzymają możliwość uczestniczenia w działaniach Rady Nadzorców poprzez oddelegowanie przedstawicieli właściwych organów krajów członkowskich, a warunki tego uczestnictwa ustalane będą indywidualnie w formie decyzji EBC. 5 BaFin, Federal Financial Supervisory Authority. 10

12 1.3. Struktura sektora bankowego w krajach UE Bliższe spojrzenie na listę EBC wskazuje, że mniejsze banki skoncentrowane są w ograniczonej liczbie krajów, dużo bardziej niż duże. Niemcy, Austria i Włochy razem wzięte są krajem macierzystym (home) dla prawie czterech piątych wszystkich mniejszych banków, a Niemcy zdecydowanie wiodą prym (1697 spośród 3532 mniejszych banków, które EBC nazywa "mniej znaczącymi podmioty nadzorowanymi", znajduje się w Niemczech). 6 Rys. 3. Małe banki w państwach strefy euro. Źródło: Nicolas Véron calculation based on ECB (2014). Ten brak równowagi związany jest ze strukturą rynku bankowego w Niemczech, gdzie banki oszczędnościowe (Sparkassen) oraz banki spółdzielcze (ogólnie zwane Volksbanken lub Raiffeisenbanken) obsługują lokalnych klientów. Austria jest także domem dla setek często maleńkich spółdzielni Raiffeisenbanken i Raiffeisenkassen. We Włoszech, małe banki lokalne przybierają różne formy, w tym banków spółdzielczych i kredytowych (banche di credito cooperativo), banków oszczędnościowych wiejskich (casse rurale) oraz spółdzielczego Casse Raiffeisen na byłych terenach Cesarstwa Austriackiego. 6 N. Véron, Europe s Single Supervisory Mechanism: Most small banks are German (and Austrian and Italian). 11

13 Natomiast w wielu innych krajach, lokalne banki są połączone w grupy, które są wystarczająco duże, aby być przedmiotem bezpośredniego organu nadzoru EBC. Tak jest w przypadku większości banków niedawnych konsolidacji hiszpańskich, fińskich, francuskich i holenderskich. W przeciwieństwie do małych banków, 120 większych grup bankowych podlegających bezpośredniej władzy nadzorczej EBC jest znacznie bardziej równo rozłożone we wszystkich państwach członkowskich strefy euro: Rys. 4. Duże banki w państwach strefy euro. Źródło: Nicolas Véron calculation based on ECB (2014). Znacznie dłuższy "ogon" (szara ćwiartka) w tabeli wynika z prawnego minimum trzech "znaczących" banków z każdego państwa członkowskiego, co prowadzi do relatywnej nadreprezentacji mniejszych krajów. Kraje członkowskie są reprezentowane szeroko w zależności od ich wagi gospodarczej - z lekką nadreprezentacją Luksemburga, jako znaczącego centrum finansowego, i Hiszpanii, gdzie konsolidacja Cajas doprowadziła do dużej liczby średnich banków. Francja jest stosunkowo słabo reprezentowana w tej liczbie, ponieważ jej sektor bankowy jest wyjątkowo skoncentrowany. 12

14 1.4. Koszty i korzyści uczestnictwa w unii bankowej Szacując korzyści i koszty uczestnictwa w unii bankowej oddzielnie dla krajów eurolandu i krajów spoza strefy euro obliczamy tzw. efekt netto (czyli korzyść pomniejszona o koszt) z tytułu przystąpienia poszczególnych krajów do unii bankowej. Obliczenia te bazują na symulowanej kontrolowanej likwidacji 25 największych banków europejskich. Za korzyści z tytułu bailout u uznajemy zachowanie stabilności finansowej całego systemu bankowego i brak ograniczenia w dostępie do kredytów. Koszt został obliczony według klucza kapitałowego EBC. Z przeprowadzonych obliczeń wynika, że wszystkie państwa Europy Środkowej są płatnikami netto, a zatem przystąpienie tych krajów do unii bankowej nie jest racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. Na poniższym wykresie, dotyczącym krajów obszaru euro, dostrzec można, że Hiszpania (z dwoma dużymi bankami będącymi w grupie 25 największych) oraz Holandia (z trzema analogicznymi podmiotami) odniosą korzyść netto w wysokości 11 % i 3 %. Niemcy, Włochy oraz Francja będą musiały do tego dopłacić (odpowiednio 7, 4 i 3 %). Pomimo że w tych trzech krajach działają wielkie banki, to nie są one jednak na tyle duże, aby wielkość ta korespondowała z wagą gospodarczą danego państwa. Rys. 5. Wynik netto dla poszczególnych państw obszaru euro wynikający z przystąpienia do unii bankowej (korzyści minus koszty, dane w %). Źródło: Schoenmaker Dirk, Siegmann Arjen, Przy likwidacji dużego banku Hiszpania zyska, Polska dopłaci, On Line. Dostęp 30 kwietnia

15 Odnośnie państw będących poza obszarem euro, wykres z rys. 2 pokazuje, iż Wielka Brytania (5 banków w grupie 25 największych) oraz Szwecja (1 duży bank, Nordea) zyskałyby najwięcej (13 i 9 %). Wszystkie kraje Europy Środkowo-Wschodniej będą musiały dopłacić. W gronie państw spoza Eurostrefy najwięcej przypadnie na Polskę (5 %), z racji jej wielkości. Rys. 6. Wynik netto dla poszczególnych państw spoza obszaru euro wynikający z przystąpienia do unii bankowej (korzyści minus koszty, dane w %). Źródło: Schoenmaker Dirk, Siegmann Arjen, Przy likwidacji dużego banku Hiszpania zyska, Polska dopłaci, On Line. Dostęp 30 kwietnia Z badań tych wynika również, iż Polska, która nie jest krajem macierzystym żadnego ze wskazanych 25 dużych banków, które zasługują na ratowanie, nie osiągnęłaby korzyści wynikających z dofinansowywania tych banków, a jednocześnie będzie musiała ponosić koszty będące wynikiem wpłat do EBC, jak wynika z danych zgromadzonych w tabeli 1. Dlatego też efekt netto Polski po przystąpieniu do unii bankowej będzie ujemny (-4,9%). Oznacza to zatem, że ponosilibyśmy podobnie jak RFN największe koszty związane z członkowstwem w unii bankowej. Jednak w przypadku Niemiec, ujemny efekt netto (-6,7%) to składowa kosztów wynikających z udziałów w kapitale EBC (18,9%) ale również korzyści z ratowania 3 niemieckich banków (12,3%), o aktywach wynoszących 3,2 bln euro. 14

16 Tab. 1. Efekt netto uczestnictwa w unii bankowej. Źródło: Pera Jacek, Unia bankowa korzyści i zagrożenia dla Polski, Krakowskie Studia Międzynarodowe, Red. Erhard Cziomer, Kraków 2013, On line. Dostęp 2 maja kowa&source=bl&ots=svltmmmhdu&sig=_9l8bs4fcrn_z2qcus6hguikfug&hl=pl&sa=x&ei=n0ngvcd jdjtiaqs_gigb&ved=0cd4q6aewba#v=onepage&q=%22efekt%20netto%22%20unia%20bankowa&f=false. 15

17 1.5. Proces decyzyjny W ramach EBC powołana została Rada Nadzoru złożona z 23 osób, w tym Przewodniczącego (powoływanego przez Radę UE) i jego zastępcy (powoływanego przez Radę UE spośród członków zarządu EBC), czterech członków wskazanych przez Radę Prezesów EBC oraz przedstawicieli organów nadzoru bankowego z państw należących do unii bankowej. Przedstawiciel Komisji Europejskiej będzie mógł uczestniczyć w posiedzeniach Rady w roli obserwatora. Decyzje podejmowane przez Radę Nadzoru nie będą jednak ostateczne. Biorąc pod uwagę fakt, iż Rada ta nie będzie organem EBC, wszelkie jej decyzje będą musiały być zatwierdzone (de facto poprzez niezgłoszenie sprzeciwu) przez Radę Prezesów EBC, złożoną wyłącznie z przedstawicieli krajów Eurostrefy. Czynnik istotnie zwiększający ryzyko systemowe w zakresie unii bankowej stanowi propozycja umożliwiająca poszerzenie ram nadzoru na banki z państw Unii spoza obszaru euro, poprzez możliwość podjęcia bliskiej współpracy EBC z właściwymi organami nadzoru z tych państw, w praktyce oznaczająca dobrowolne przystąpienie danego państwa do unii bankowej. Wymagać to jednak będzie zarówno pozytywnej decyzji EBC, jak również, a nawet przede wszystkim, zobowiązania się danego państwa członkowskiego do zagwarantowania, że jego właściwy organ krajowy będzie stosować się do wszystkich wytycznych oraz wniosków EBC. Ponadto państwo członkowskie będzie musiało przekazywać wszelkie informacje dotyczące banków mających siedzibę na jego terytorium, które mogą być wymagane przez EBC celem przeprowadzania wszechstronnych ocen tych instytucji, a także dostosować przepisy prawa krajowego w celu zagwarantowania obowiązku zatwierdzania przez właściwy krajowy organ tegoż państwa wszystkich środków, które są przez EBC wymagane w odniesieniu do banków. Decyzję o zaprzestaniu bliskiej współpracy EBC będzie mógł podjąć w przypadku, gdy dany kraj członkowski przestanie spełniać powyższe warunki lub jego właściwy organ nie będzie działał zgodnie z powyższymi zobowiązaniem. Należy jednak pamiętać, iż podjęcie bliskiej współpracy i oddanie przez kraj członkowski wszystkich najważniejszych kompetencji w zakresie nadzoru bankowego Europejskiemu Bankowi Centralnemu wcale nie będzie oznaczało współuczestnictwa w podejmowaniu decyzji ostatecznych. Przedstawiciele właściwych organów państw członkowskich, które ustanowią bliską współpracę, pomimo iż będą uczestniczyć w pracach Rady Nadzoru, to jednak nie będą reprezentantami w Radzie Prezesów EBC. Powołanie jednolitego europejskiego systemu nadzoru bankowego w powyższym kształcie spowoduje zatem wzrost, a nie ograniczenie ryzyka systemowego w charakterze instytucjonalnym. 16

18 Jak trafnie zauważa M. Zaleska 7, tworzony jest kolejny ośrodek decyzyjny, który nie zastępuje, a jedynie powiększa struktury odpowiadające za nadzór bankowy w UE. Dlatego też zastosowane podejście nie tylko nie rozwiązuje jednego z głównych problemów, jaki ujawnił się w trakcie obecnego kryzysu, tj. precyzyjnego określenia wzajemnych kompetencji oraz zakresu odpowiedzialności istniejących organów, lecz go wręcz potęguje poprzez dodatkową strukturę opartą na podmiocie, który nie sprawował dotychczas funkcji nadzoru bankowego. 8 Rys. 7. Schemat struktury SSM. Źródło: 7 Zaleska Małgorzata, Unia bankowa koncepcja i wyzwania. 8 Koleśnik Jan, Europejska unia bankowa nowy wymiar ryzyka systemowego. 17

19 Rys. 8. Schemat funkcjonowania unii bankowej. Źródło: 18

20 ROZDZIAŁ II. Utworzenie SSM a polski sektor bankowy 2.1. Choć Polska poza SSM, większość banków krajowych de facto pod nadzorem EBC Wraz z przejęciem przez Europejski Bank Centralny w listopadzie 2014 r. funkcji nadzorczych nad ponad 120 bankami i grupami bankowymi krajów strefy euro, duża liczba banków funkcjonujących w Polsce znalazła się automatycznie pod nadzorem EBC. Wynika to z wysokiego stopnia umiędzynarodowienia polskiego sektora bankowego, mającego swój wyraz w znacznym udziale kapitału zagranicznego w polskim sektorze bankowym. Z danych Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, UKNF, wynika, że prawie 63% aktywów polskiego sektora bankowego jest w posiadaniu inwestorów zagranicznych (w tym 52,4% w rękach inwestorów z krajów strefy euro), a jedynie niewiele ponad 37% należy do rodzimych inwestorów. Rys. 9. Udział inwestorów krajowych i zagranicznych w polskim sektorze bankowym. Źródło: Dane z raportu o sytuacji banków w 2013 roku, UKNF, udostępnione w publikacji Konsekwencje przystąpienia Polski do unii bankowej, Gdańsk 2014, s.44. Fakt, że udział kapitału zagranicznego w aktywach banków w Polsce jest tak wysoki, ma bezpośrednie konsekwencje dla całego polskiego sektora bankowego w kontekście 19

21 wprowadzenia Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego na poziomie unijnym. Mimo że formalnie Polska pozostaje poza unią bankową i utrzymuje niezależny nadzór bankowy na poziomie krajowym 9, większa część sektora bankowego w Polsce od listopada 2014 r. podlega pod kontrolę nadzorczą SSM. Z szacunków agencji ratingowej Fitch wynika, że ok % aktywów banków w Polsce przeszło pod nadzór EBC, podobnie jak ma to miejsce w przypadku innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Aż 90%-95% aktywów chorwackiego sektora bankowego i ponad 85% aktywów czeskiego sektora bankowego objętych zostało nadzorem EBC. Podobna sytuacja ma miejsce w Rumunii (ok. 75%-80% aktywów bankowych pod nadzorem SSM) oraz w Bułgarii (ok. 60%-65% aktywów bankowych pod nadzorem SSM) i na Węgrzech (ok. 55%-60% aktywów bankowych pod nadzorem SSM), gdzie udział kapitału zagranicznego w tamtejszych sektorach bankowych jest znaczny. Rys. 10. Aktywa w sektorach bankowych w krajach UE spoza strefy euro, które od listopada 2014r. znalazły się pod kontrolą nadzorczą SSM. Źródło: Dane z raportu agencji ratingowej Fitch: Impact of European Banking Union on Banks. More to Gain Than Lose, wrzesień 2013, udostępnione w publikacji Konsekwencje przystąpienia Polski do unii bankowej, Gdańsk 2014, s.44. W związku z powyższym, zasadnym wydaje się przeanalizowanie, jak fakt objęcia de facto większości banków w Polsce nadzorem EBC wpłynie na funkcjonowanie polskiego sektora bankowego. 9 Rolę krajowego nadzorcy bankowego w Polsce, którego nadrzędnym celem jest zapobieganie ryzyku systemowego, pełni Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, UKNF. 20

22 2.2. Współpraca nadzorcy krajowego z europejskim a polski sektor bankowy Pierwszą z kwestii, która wydaje się być warta rozważenia, jest aspekt instytucjonalny odnoszący się do funkcjonowania krajowego nadzorcy bankowego, UKNF, w kontekście przejęcia przez EBC nadzoru nad częścią banków w Polsce. Dotychczas decyzje nadzorcze względem banków funkcjonujących w Polsce podejmowane były na gruncie krajowym. Od listopada 2014r. sytuacja ta uległa zmianie i decyzje nadzorcze odnośnie banków takich jak Pekao (włoska grupa UniCredit), mbank (niemiecka grupa Commerzbank), BZ WBK (hiszpańska grupa Santander) czy ING Bank (holenderska grupa ING) zapadają w głównej siedzibie EBC. Pod nadzorem krajowym, sprawowanym przez UKNF, pozostały natomiast największy polski bank PKO BP, jak również Nordea, wchodząca w skład szwedzkiej grupy bankowej 10, a także banki spółdzielcze. Wychodząc z założenia, że SSM będzie dążyć do zapewnienia wysokiej jakości jednolitego nadzoru bankowego przez EBC, można oczekiwać, że jego decyzje będą prowadzić nie tylko do polepszenia kondycji banków-matek w krajach macierzystych (home), ale również przysłużą się do umocnienia pozycji podmiotów zależnych w krajach goszczących (host). Pod znakiem zapytania pozostaje jednak przyszła współpraca nowopowstałych instytucji, zwłaszcza SSM, z krajowymi organami nadzorczymi. 11 Z racji, że jak wynika z wyżej przytoczonych danych, znaczna liczba banków w krajach członkowskich nieposiadających wspólnej europejskiej waluty została objęta jednolitym nadzorem przez EBC, organom nadzorczym w tych krajach członkowskich przypadnie w udziale ściśle współpracować z organami we Frankfurcie. To, jak ta współpraca będzie się układać, można ocenić dopiero po jakimś czasie, po kilku spotkaniach kolegiów nadzorczych, czyli nie prędzej niż pod koniec 2015 r. 12 Dotychczas w skład takich kolegiów nadzorczych, odbywających się w Warszawie, wchodzili przedstawiciele UKNF, jako urzędu sprawującego nadzór skonsolidowany, oraz dziewięciu przedstawicieli zagranicznych grup kapitałowych, mających udział w aktywach polskiego sektora bankowego. 10 Szwecja, pozostająca poza strefą euro, nie zdecydowała się dotychczas przystąpić do SSM. 11 Taka uwaga pojawiła się podczas wywiadu z przedstawicielami UKNF, który przeprowadzony został na potrzeby innej publikacji własnego autorstwa: M. Majkowska, Analysis of Works on the Banking Union from the Perspective of a Non-Euro Area Country, jak również sformułowanie to znalazło się w publikacji NBP pod redakcją A. Kosior, M. Rubaszek Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro. 12 Szacunki przedstawione w ww. wywiadzie z przedstawicielami UKNF. 21

23 Rys. 11. Kraje pochodzenia kapitału zagranicznego w polskim sektorze bankowym. Źródło: Dane KNF, udostępnione w publikacji Konsekwencje przystąpienia Polski do unii bankowej, Gdańsk 2014, s.46. Jednakże, po przejęciu przez EBC jednolitego nadzoru, skład ww. kolegiów ulegnie zmianie. Odtąd w spotkaniach nadzorczych organizowanych we Frankfurcie będą brali udział członek UKNF oraz jeden przedstawiciel EBC. Zadaniem tego ostatniego będzie nie tylko występowanie w imieniu podmiotów zależnych obecnych w Polsce, ale jednocześnie 22

24 reprezentowanie interesów wszystkich banków z krajów strefy euro. W rezultacie, potencjalne negocjacje z takim przedstawicielem mogą okazać się dużo trudniejsze dla UKNF, niż miało to miejsce dotychczas. Miałoby to wynikać z faktu, że osoba reprezentująca interesy całego sektora bankowego strefy euro może być mniej skłonna do zmiany stanowiska, które wypracowane zostało na drodze trudnych negocjacji wewnątrz strefy euro i samo w sobie jest już wyrazem kompromisu. Z racji, że zadaniem przedstawiciela EBC będzie zapewne bronienie wypracowanej pozycji, istnieje obawa, że EBC będzie starać się narzucać swoje stanowisko nadzorcom krajowym spoza strefy euro podczas kolegiów. Rys. 12. Współpraca KNF z bankami zagranicznymi przed i po utworzeniu SSM. Źródło: Konsekwencje przystąpienia do unii bankowej, Gdańsk 2014, s.46. Ponadto, w rozmowach, które będą miały miejsce między UKNF i EBC, w grę będą odtąd wchodzić interesy wszystkich krajów strefy euro, a więc również i tych, które 23

25 dotychczas nie były zainteresowane decyzjami polskiego nadzoru, gdyż ich grupy bankowe nie były obecne w Polsce. To z kolei może dodatkowo przyczynić się do skomplikowania relacji na linii UKNF i EBC, w rezultacie powodując niejednoznaczne sytuacje między obiema instytucjami. Brak jednolitych standardów nadzorczych w krajach macierzystym (home) i goszczącym (host) i wynikająca z tego różnica stanowisk pomiędzy nadzorcami z tychże krajów, może dodatkowo skutkować osłabieniem nadzoru makroostrożnościowego w sektorze bankowym kraju goszczącego. 13 Przyczyny tego zjawiska mogą, zdaniem ekspertów, być dwojakie. Z jednej strony, nadzorca z kraju home może nie tylko nie być zainteresowany nadzorowaniem podmiotów zależnych poza granicami kraju, w którym ma siedzibę, ale także nie mieć formalnej możliwości do sprawowania takiej kontroli. Z drugiej zaś strony, w przypadku nadzorcy z kraju host wykonywanie obowiązków nadzorczych w stosunku do podmiotów zależnych może być utrudnione ze względu na utrudniony dostęp do informacji o banku-matce System głosowania w EBA a interes polskiego sektora bankowego Wpływ na polski sektor bankowy będzie miało nie tylko to, jak ułożą się relacje UKNF z EBC m.in. podczas kolegiów nadzorczych SSM, ale również to, czy utrzyma się korzystny obecnie dla Polski system głosowania podczas gremiów Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EBA), oparty na zasadzie podwójnej większości. Zadaniem powołanego w 2010 roku Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego 14 jest sprawowanie nadzoru mikroostrożnościowego i opracowanie jednolitych przepisów unijnych dotyczących sektora bankowego (tzw. Single Rulebook) 15. Pomimo utworzenia SSM i przejęcia przez EBC funkcji jednolitego nadzorcy, Europejski Bank Centralny ma ściśle współpracować z Europejskim Urzędem Nadzoru Bankowego i wydawać rekomendacje wynikające ze standardów opracowanych przez EBA. 16 To właśnie dzięki bliskiej współpracy obu instytucji EBA i EBC ma zostać zapewniony wysokiej jakości europejski nadzór bankowy. Biorąc jednakże pod uwagę fakt, że w skład głównego organu decyzyjnego urzędu, czyli Rady Organów Nadzoru, wchodzą Przewodniczący wraz z przedstawicielami wszystkich 28 krajowych organów nadzorczych 17, utworzenie jednolitego nadzoru w krajach objętych SSM 13 M. Liszewska, Konsekwencje przystąpienia Polski do Unii Bankowej, s EBA powołana została na mocy Rozporządzenia (UE) Nr 1093/2010 Parlamentu Europejskiego i Rady UE, z dnia 24 listopada 2010r. 15 Szczegółowy opis obowiązków EBA dostępny w raporcie European banking supervision taking shape EBA and its changing context, paragraf Jak wynika z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia (UE) Nr 1024/2013 z 15 października 2013 roku. 17 Szczegółowy opis misji, zadań i organizacji EBA dostępny tutaj 24

26 bez wątpienia wpłynie na funkcjonowanie tego ciała decyzyjnego. Wynika to z faktu, że w związku z szybko postępującą integracją krajów objętych SSM, jest wysoce prawdopodobne, że przedstawiciele organów nadzorczych z krajów objętych SSM będą mieli podobne oczekiwania, a co za tym idzie, będą skłonni do jednomyślnego głosowania w ramach EBA. 18 Z racji, że kraje strefy euro stanowią większość w EBA, ich przedstawiciele mogliby zatem łatwo przegłosowywać pozostałych członków Rady Organów Nadzoru, reprezentujących kraje spoza strefy euro. To właśnie dlatego Polska, wraz z innymi krajami spoza strefy euro, usilnie zabiegała o wypracowanie takiego kompromisu odnośnie sposobu głosowania w EBA, który uwzględniałby interesy również tych z członków urzędu, którzy nie przyjęli wspólnej europejskiej waluty. W efekcie negocjacji dotyczących poprawek do rozporządzenia ustanawiającego EBA zadecydowano, że decyzje Rady Organów Nadzoru w EBA będą podejmowane w oparciu o zasadę podwójnej większości. Dzięki temu, by EBA mogła zatwierdzać nowe standardy, niezbędna jest zgoda większości przedstawicieli organów nadzorczych zarówno z krajów strefy euro, jak również spoza strefy euro. Stanowić to miało gwarancję, że podczas wypracowywania przez EBA norm i standardów mających na celu ujednolicenie przepisów w unijnym sektorze bankowym, uwzględniona zostanie również perspektywa nadzorców bankowych z krajów, które nie przyjęły wspólnej europejskiej waluty. Jednakże w najbliższych latach, a być może nawet miesiącach, wypracowany kompromis dotyczący sposobu głosowania w EBA, może zostać podważony ze względu na prawdopodobne dołączenie kolejnych krajów członkowskich UE do SSM lub przyjęcie przez nie euro. By system głosowania oparty o zasadę podwójnej większości mógł funkcjonować, w każdej z grup branych pod uwagę, podczas głosowania muszą być przynajmniej czterej członkowie. Biorąc pod uwagę, że kolejne kraje członkowskie decydują się na przyjęcie wspólnej europejskiej waluty lub rozważają przystąpienie do SSM, niedługo może okazać się, że korzystny dla krajów spoza strefy euro sposób głosowania w EBA przestanie obowiązywać. Byłoby to bardzo niekorzystne z punktu widzenia Polski, ze względu na fakt, iż stałoby się dużo bardziej prawdopodobne, że wypracowywane przez Radę Organów Nadzoru decyzje uwzględniałyby interesy jedynie krajów strefy euro. 18 Pogląd zaprezentowany podczas ww. wywiadu z przedstawicielem UKNF. 25

27 2.4. Utworzenie SSM a postrzeganie polskiego sektora bankowego przez zagranicznych inwestorów Nowa struktura nadzorcza może mieć również wpływ na inne obszary związane z funkcjonowaniem polskiego sektora bankowego. Poza tym, że utworzenie SSM i znalezienie się pod nadzorem EBC de facto większości banków zagranicznych funkcjonujących w Polsce, zmieni zapewne układ relacji między krajową instytucją nadzorczą a przedstawicielami jednolitego nadzoru lub EBA, tym samym wpływając na ostateczny kształt decyzji dotyczących także polskiego sektora bankowego, może ono skutkować również zmianą postrzegania polskiego sektora bankowego przez zagranicznych inwestorów. Z racji, że SSM ma na celu zapewnienie stabilnego funkcjonowania banków objętych jednolitym nadzorem, istnieje ryzyko, że banki pozostające poza SSM zaczną być postrzegane przez potencjalnych inwestorów jako mniej stabilne, a rynki, z których się wywodzą, jako bardziej ryzykowne. Tym samym wprowadzenie SSM może przełożyć się, według szacunków agencji ratingowej Fitch, na wyższy koszt pozyskiwania finansowania w krajach nieobjętych jednolitym nadzorem, a więc również i w Polsce. 19 Wynikać miałoby to z faktu, że w konsekwencji utworzenia SSM w Unii Europejskiej miałoby dojść do podziału na dwa różne rynki finansowe. Ten pierwszy miałby odnosić się do krajów objętych SSM i być bardziej zintegrowany, dzięki większej spójności działań nadzorczych podejmowanych w jego obrębie. W konsekwencji miałby zatem być postrzegany przez inwestorów jako bardziej konkurencyjny i stabilny. Ten drugi natomiast, obejmujący kraje spoza SSM, miałby charakteryzować się niższym stopniem zintegrowania. W efekcie miałby zatem być mniej atrakcyjny dla potencjalnych inwestorów i reprezentować wyższy stopień ryzyka, wynikający z niejednolitych zasad nadzoru na jego obszarze. W rezultacie istnieje niebezpieczeństwo, że w związku z utworzeniem SSM i pozostawaniem przez Polskę poza strukturami jednolitego nadzoru mogłoby dojść do marginalizacji roli polskiego sektora bankowego na arenie Unii Europejskiej. 20 Co więcej, banki funkcjonujące w Polsce, których tzw. banki-matki nie mają swoich siedzib w krajach objętych SSM, byłyby narażone na znaczne obniżenie poziomu swojej konkurencyjności. Miałoby to wynikać z faktu, że banki te będą musiały ponosić wyższe koszty podczas pozyskiwania finansowania, w związku z koniecznością m.in. podwyższenia 19 Szczegóły w raporcie agencji Fitch: Investors Say Banking Union Will Not Reduce Default Risk. 20 T.G. Grosse, Dylematy unii bankowej. 26

28 oprocentowania depozytów ulokowanych w obrębie rynku finansowego postrzeganego za bardziej ryzykowny Nadzór krajowy gwarancją lepszej kontroli nad polskim sektorem bankowym Z drugiej jednak strony, to co wydaje się korzystne w obecnej sytuacji, to fakt, że w związku z zachowaniem niezależności nadzoru, wysoce prawdopodobne jest, że będzie on nadal sprawowany w sposób zdyscyplinowany, tak jak to miało miejsce dotychczas. To, że globalny kryzys finansowy nie nadwyrężył kondycji polskiego sektora bankowego wynika nie tylko z faktu, iż polski sektor bankowy, będąc względnie małym, angażował się głównie w rozwijanie tradycyjnej działalności depozytowo-kredytowej, zamiast podejmowania się ryzykownych inwestycji w instrumenty pochodne subprime. 22 Obecna dobra kondycja polskiego sektora bankowego jest bowiem wynikiem również konsekwentnego podejścia krajowego nadzorcy do funkcjonujących na polskim rynku instytucji finansowych. To właśnie dzięki konsekwentnej, choć nieraz określanej mianem konserwatywnej, strategii realizowanej przez krajowego nadzorcę, banki funkcjonujące w Polsce zobowiązane były m.in. do silnego wyposażenia w kapitały własne. 23 W tym kontekście, przekazanie nadzoru nad polskim sektorem bankowym, którego znaczenie na poziomie europejskim jest stosunkowo niewielkie, mogłoby skutkować niebezpieczną liberalizacją sprawowanej kontroli. 24 Pod bezpośrednim nadzorem EBC znalazłyby się bowiem jedynie tzw. instytucje istotne, czyli te, których aktywa przekraczają 30 mld euro 25 lub te, które zaliczane są do trzech największych banków danego kraju, mimo, że ich aktywa są niższe niż 30mld euro. Pozostałe banki miałyby pozostać pod nadzorem krajowym, co mogłoby, w ocenie niektórych ekspertów, skutkować niejednorodnością praktyk nadzorczych, a w konsekwencji potencjalnym ich złagodzeniem. Co więcej, sam fakt przekazania kompetencji nadzorczych z poziomu krajowego na poziom unijny wiązałby się z utratą przez polskiego nadzorcę kompetencji w zakresie istotnych kwestii związanych z funkcjonowaniem sektora bankowego. Na poziom unijny przekazane zostałyby kompetencje w zakresie m.in. przyznawania zezwoleń dla instytucji 21 Z. Darvas, G.B. Wolff, Should non-euro area countries join the single supervisory mechanism? 22 A. Wieczorek, Wynagrodzenie kadry kierowniczej w polskich i amerykańskich bankach analiza porównawcza. 23 Warszawski Instytut Bankowości, Raport o sytuacji ekonomicznej banków. Podgląd wyrażony również przez przedstawiciela UKNF podczas rozmowy w ramach ww. wywiadu. 24 M. Liszewska, ibidem, s Wśród polskich banków, które mogłyby się znaleźć pod bezpośrednim nadzorem EBC w razie przystąpienia przez Polskę do SSM, byłyby PKO BP i Pekao, z racji na wartość aktywów, przekraczającą w obu przypadkach 30mld euro, oraz BZ WBK, będący jednym z trzech największych banków w Polsce. (dane UKNF, GUS i dane banków). 27

29 kredytowych, dokonywania przeglądów nadzorczych, realizowania zadań związanych z nadzorem skonsolidowanym nad jednostkami dominującymi instytucji kredytowych oraz sprawowania kontroli nad planami naprawczymi i planami wczesnej interwencji J. Janus, Unia bankowa: przesłanki, założenia i potencjalne skutki dla Polski. 28

30 WNIOSKI KOŃCOWE Przed wybuchem obecnego kryzysu finansowego w UE panowała opinia, iż gwarancją stabilności finansowej krajów Wspólnoty jest przestrzeganie przez nie dyscypliny budżetowej. Jednakże, jak miało się wkrótce okazać, nadwyżki budżetowe oraz niewielkie zadłużenie publiczne okazały się być niewystarczającym gwarantem równowagi finansowej gospodarek wielu krajów strefy euro. Jednolita waluta europejska z jednej strony pobudziła integrację gospodarczą i finansową, lecz z drugiej strony zwiększyła ryzyko pojawienia się negatywnych skutków transgranicznych kryzysów bankowych. Silne powiązania ekonomiczne, w szczególności zaś systemów finansowych, krajów strefy euro oraz brak instrumentów zarządzania kryzysowego sprzyjały występowaniu efektu zarażania (domina), stwarzając zagrożenie dla stabilności całej UE. Z tych właśnie przyczyn podjęto starania mające na celu powołanie unii bankowej, która miałaby ochronić strefę euro przed negatywnymi skutkami sprzężenia zwrotnego między pogarszającą się kondycją krajowych banków a rosnącym długiem publicznym i ryzykiem kredytowym krajów UE. Wprowadzenie poszczególnych elementów unii bankowej, takich jak Jednolity Mechanizm Nadzorczy, Jednolity Mechanizm Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji Banków, a w dalszej perspektywie również Jednolity System Gwarantowania Depozytów, ma na celu zmniejszyć prawdopodobieństwo konieczności ratowania banków przez państwa Unia bankowa jest zatem kluczowym przedsięwzięciem, mającym przyczynić się do dokończenia budowy niekompletnej Unii Gospodarczej i Walutowej. Nie bez powodu projekt ten został określony przez byłego Komisarza ds. Rynku Wewnętrznego i Usług, Michel a Barnier, jako najważniejsza inicjatywa unijna od czasów wprowadzenia wspólnej waluty europejskiej. 27 Utworzenie pierwszego z jej filarów, SSM, niewątpliwie zmienia architekturę rozwiązań w zakresie sieci bezpieczeństwa finansowego w obszarze nadzoru nad instytucjami finansowymi nie tylko w strefie euro, ale de facto w całej Unii Europejskiej, co starałyśmy się pokazać w powyższej pracy. Celem pracy było również pokazanie, jak zbudowanie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego wpłynie na sektor bankowy kraju, który choć nie przyjął wspólnej waluty europejskiej, ani dotąd nie zdecydował się uczestniczyć w SSM poprzez mechanizm bliskiej współpracy, to w rzeczywistości znaczna część instytucji finansowych działających na jego obszarze przeszła pod nadzór sprawowany przez EBC. 27 M. Barnier, State of the (Banking) Union. 29

31 Analizując przytoczone powyżej argumenty wydawać by się mogło, że z racji, iż utworzenie SSM ma tak duży wpływ na szereg instytucji finansowych działających w Polsce, zasadnym byłoby dążenie do jak najszybszego znalezienia się przez Polskę w jednolitym mechanizmie nadzorczym. Przekazanie EBC funkcji nadzorcy skonsolidowanego nad systemowo ważnymi bankami strefy euro, przy jednoczesnym pozostawaniu przez Polskę poza SSM, może bowiem przyczynić się do marginalizacji polskiego sektora bankowego. Miałoby to wynikać m.in. z niekorzystnego kształtu współpracy między nadzorcą krajowym, sprawującym kontrolę nad podmiotami zależnymi w Polsce, a unijnym nadzorcą skonsolidowanym, reprezentującym interesy banków-matek, a więc skłonnym do narzucania swojego stanowisko nadzorcom krajowym spoza strefy euro podczas kolegiów. Ponadto, zmiana systemu głosowania w EBA, coraz bardziej prawdopodobna wraz z przystępowaniem do SSM kolejnych krajów członkowskich UE, dodatkowo osłabiłaby znaczenie polskiego sektora bankowego, którego perspektywa nie byłaby już uwzględniana. Dodatkowo, niekorzystnym dla polskiego sektora bankowego mogłoby również okazać się zakwalifikowanie polskiego rynku finansowego jako bardziej ryzykownego, ze względu na nieuczestniczenie w architekturze unii bankowej. Wiązałoby się to bowiem ze zwiększonym ryzykiem odpływu inwestorów, jak również wyższymi kosztami pozyskiwania finansowania przez instytucje finansowe działające na tym obszarze. Niemniej jednak, choć wiele argumentów, jak m.in. te powyżej, przemawia za uczestnictwem Polski w SSM, to nie do końca wydaje się to być zasadne na warunkach dostępnych dla kraju spoza strefy euro. Mimo że w trakcie prac nad pierwszym filarem unii bankowej krajom spoza strefy euro udało się wywalczyć możliwość uczestnictwa w SSM na zasadzie bliskiej współpracy, 28 to obowiązujący mechanizm podejmowania decyzji w SSM, nie wygląda zbyt zachęcająco dla nadzorcy krajowego spoza strefy euro. Zgodnie z rozporządzeniem o SSM 29 wszystkie kraje uczestniczące w jednolitym mechanizmie nadzoru, również te spoza strefy euro, będą reprezentowane w jednym z organów SSM, Radzie ds. Nadzoru, do zadań którego będzie należało opracowywanie projektów decyzji nadzorczych. Jednakże, ostateczną decyzję podejmować będzie Rada Prezesów, którą tworzyć będą jedynie przedstawiciele państw strefy euro. W efekcie równowaga interesów krajów strefy euro oraz 28 O uczestnictwie krajów spoza strefy euro w nowotworzonej architekturze jednolitego nadzoru nie było mowy w pierwotnej mapie drogowej Komisji Europejskiej z 12 września 2012 r., dotyczącej unii bankowej, 29 Rozporządzenie Rady (UE) Nr 1024/2013 z dnia z dnia 15 października 2013 r. powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi. 30