FINANSOWE UWARUNKOWANIA ROZWOJU INFRASTRUKTURY TRANSPORTU W POLSCE W KONTEKŚCIE POLITYKI REGIONALNEJ UNII EUROPEJSKIEJ

Transkrypt

1 ALEKSANDRA KOŹLAK FINANSOWE UWARUNKOWANIA ROZWOJU INFRASTRUKTURY TRANSPORTU W POLSCE W KONTEKŚCIE POLITYKI REGIONALNEJ UNII EUROPEJSKIEJ Wprowadzenie Zmiany zachodzące we współczesnej gospodarce silnie oddziałują na uwarunkowania rozwoju regionalnego i w efekcie prowadzą do ewolucji założeń i celów polityki regionalnej realizowanej na różnych poziomach. Polityka regionalna odgrywa szczególną rolę w podnoszeniu konkurencyjności regionów, ponieważ dysponuje odpowiednimi instrumentami, zwłaszcza finansowymi. Poprawa stanu infrastruktury transportu jest jednym z priorytetów wymienianych we wszystkich dokumentach strategicznych dotyczących rozwoju Polski i jej regionów. Również dotychczasowe doświadczenia Unii Europejskiej w zakresie polityki regionalnej wskazują na podstawowe znaczenie inwestycji publicznych w infrastrukturę techniczną dla pobudzania rozwoju gospodarczego. Celem artykułu jest przedstawienie możliwości finansowych rozwoju infrastruktury transportu w Polsce, stworzonych przez politykę regionalną Unii Europejskiej, jak również barier w wykorzystaniu dostępnych środków. Pogłębionej analizie porównawczej poddano zakres i wielkość wydatków przewidywanych na infrastrukturę transportu w regionalnych programach operacyjnych na lata Rozwój infrastruktury transportu jako czynnik rozwoju społeczno-gospodarczego Sprawny system transportu wpływa na wzrost aktywizacji gospodarczej i większą mobilność społeczeństwa, w związku z czym jest jednym z podstawowych czynników stymulujących rozwój społeczno-gospodarczy. Powstanie nowych szlaków komunikacyjnych sprzyja rozwojowi produkcji, handlu, turystyki i wszelkiego rodzaju usług. Szczególnie ważna jest rola transportu w utrzymywaniu międzynarodowych stosunków gospodarczych, politycznych i społecznych. Wpływ transportu na działalność gospodarczą można rozpatrywać na kilku poziomach: - transport wpływa na likwidację barier handlowych dostęp do rynków zbytu poprzez poprawę systemu transportowego ma pozytywny wpływ na działalność gospodarczą (nasilenie konkurencji, produkcja na dużą skalę zapewnia większą efektywność działania), 1

2 - transport wywiera wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstw bezpośredni wpływ poprawy funkcjonowania transportu na koszty firm jest nieznaczny, ale usprawnienia transportowe mogą pozwolić na reorganizację i korzystać z dodatkowych oszczędności kosztowych, - transport wywiera wpływ na rynki pracy poprawa funkcjonowania transportu wpływa na skrócenie czasu dojazdu do/z pracy i powoduje, że ludzie są skłonni dojeżdżać do pracy z dalszych odległości. - transport może wpłynąć na rozprzestrzenianie się innowacji poprzez zwiększanie rynków zbytu, stymulowanie transferu technologii oraz przyciąganie zagranicznych inwestycji 1. Inwestycje transportowe tradycyjnie postrzegane są jako kluczowy instrument rozwoju regionalnego, chociaż w rozwiniętych krajach Europy Zachodniej, posiadających nowoczesną i gęstą sieć transportową, ten wpływ jest czasami kwestionowany, głównie ze względu na wysokie koszty zewnętrzne. Jednak dla regionów słabiej rozwiniętych, takich jak Polska, brak nowoczesnej infrastruktury transportowej i telekomunikacyjnej stanowi jedną z podstawowych barier rozwoju i wpływa ujemnie na ich konkurencyjność. Inwestycje w infrastrukturę transportu stanowią zarówno popytowy, jak i podażowy bodziec wzrostu gospodarczego, przyczyniający się do gospodarczej transformacji regionów. Wpływają one na zwiększenie efektywności produkcji i procesów dystrybucji, stwarzają możliwości korzystania z ekonomii skali, pogłębiają specjalizację produkcji, a także wywierają wpływ na rozwój systemów logistycznych i redukcję ich kosztów. Rozwój infrastruktury transportu jest niezbędny do obniżenia kosztów przewozu ładunków między regionami, szczególnie pomiędzy tymi, które leżą na peryferiach i regionami centralnymi. Realizacja nowych projektów infrastrukturalnych w sieci transportowej poprawia atrakcyjność wielu regionów dla nowych inwestorów, jednakże tylko stworzenie spójnej sieci transportowej może właściwie stymulować wzrost gospodarczy. Źródła finansowania infrastruktury transportu w Polsce Potrzeby inwestycyjne w odniesieniu do polskiej infrastruktury transportowej są znaczne. Wynika to zarówno z niedostatecznego poziomu jej rozwoju, wysokiego stopnia 1 M. Bąk: Strategie rozdzielenia wzrostu gospodarczego od popytu na transport oraz uwarunkowania ich realizacji w okresie transformacji gospodarczej. W: Funkcjonowanie i rozwój transportu. Red. D. Rucińska i E. Adamowicz. ZN UG Ekonomika Transportu Lądowego nr 29. Wydawnictwo UG, Gdańsk 2004, s

3 dekapitalizacji obiektów i urządzeń, jak i nie zawsze właściwego rozmieszczenia przestrzennego elementów sieci. Generuje to znaczne dysproporcje między regionami. Inwestycje infrastrukturalne w transporcie są w dużej części finansowane przez państwo, przy czym udział władz publicznych w finansowym wspomaganiu poszczególnych gałęzi transportu jest zróżnicowany. Generalnie środki finansowe na realizację inwestycji infrastrukturalnych mogą pochodzić z następujących źródeł 2 : budżet państwa i państwowe fundusze celowe, budżety samorządowe, fundusze Unii Europejskiej (PHARE, ISPA, Fundusz Spójności, fundusze strukturalne), kredyty Międzynarodowych Instytucji Finansowych: EBI, BŚ, EBOR, kapitały prywatne (np. w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego), środki własne przedsiębiorstw. Środki finansowe pochodzące z funduszy Unii Europejskiej są znaczącym źródłem finansowania inwestycji infrastrukturalnych w Polsce. Jeszcze w okresie przedakcesyjnym na inwestycje infrastrukturalne w transporcie wykorzystano środki pochodzące z funduszy PHARE i ISPA, a w pewnym stopniu również SAPARD, przeznaczonego na wspieranie rozwoju obszarów wiejskich. Od 1 maja 2004 środki pomocowe z budżetu Unii Europejskiej pochodzą z Funduszu Spójności, funduszy strukturalnych oraz budżetu sieci transeuropejskich TEN-T. W perspektywie finansowej środki na infrastrukturę transportu zostały przewidziane w trzech różnych programach operacyjnych, w zależności od funduszu, z którego one pochodziły i rangi infrastruktury. Łączna kwota funduszy krajowych i wspólnotowych zaplanowanych na rozwój transportu wyniosła ok mln euro 3. Środki pomocowe pochodzące z Funduszu Spójności mogły być przeznaczone na realizację tylko takich projektów, które służyły realizacji podstawowych priorytetów Narodowego Planu Rozwoju, dotyczyły sieci transportowych międzynarodowego znaczenia, a ich wartość wynosiła powyżej 10 mln euro. Natomiast przebudowa dróg krajowych realizowana była w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Transport (SPO-T) i współfinansowana z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR) w przeciwieństwie do pozostałych dwóch programów miał wymiar typowo regionalny, a wpływ na kierunki wykorzystania tych środków miały 2 A. Koźlak: Ekonomika transportu. Teoria i praktyka gospodarcza. Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2007, s Formy i metody finansowania infrastruktury transportu w Polsce. Red. A. S. Grzelakowski. Wyd. Akademii Morskiej w Gdyni, Gdynia 2005, s

4 samorządy lokalne. Na rozwój i modernizację infrastruktury transportu o znaczeniu lokalnym i regionalnym oraz transport publiczny w aglomeracjach przeznaczono z tego programu około 1/3 funduszy. W ramach działania 1.1. ZPORR - Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego - dominowały projekty polegające na modernizacji lub budowie dróg gminnych i powiatowych. Wśród dużych projektów (powyżej 10 mln zł dofinansowania z EFRR) najwięcej było projektów polegających na budowie, remoncie lub rozbudowie obiektów mostowych oraz wiaduktów i tuneli drogowych. Efektem rzeczowym realizacji tego programu było zmodernizowanie lub wybudowanie 3452,85 km dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (stan na koniec I poł r.) 4. Źródła funduszy przeznaczonych na transport oraz programy, w ramach których je wydawano przedstawiono na rys. 1. FUNDUSZ SPÓJNOŚCI EFRR STRATEGIA WYKORZYSTANIA FUNDUSZU SPÓJNOŚCI 2089 mln euro SEKTOROWY PROGRAM OPERACYJNY TRANSPORT (SPO-T) 1163 mln euro ZINTEGROWANY PROGRAM OPERACYJNY ROZWOJU REGIONALNEGO (ZPORR) 983 mln euro* PRIORYTETY - Zrównoważony gałęziowo rozwój systemu transportowego - Rozwój bezpiecznej infrastruktury PRIORYTETY - Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego - Rozwój transportu publicznego w aglomeracjach * Inwestycje w infrastrukturę transportu drogowego w ramach działań 1.1, 1.6, 3.1 i 3.2. Rys. 1. Fundusze na rozwój transportu w Polsce w perspektywie finansowej Źródło: opracowanie własne na podstawie Narodowy Plan Rozwoju MRR, Warszawa, 14 stycznia 2003, s. 138; Formy i metody finansowania op.cit., s Mimo początkowych obaw Komisji Europejskiej i pojawiających się problemów samorządy terytorialne zupełnie dobrze poradziły sobie z absorpcją unijnych funduszy. Według stanu na koniec I półrocza 2008 r., zdaniem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, poziom zrealizowanych płatności był wystarczający do pełnego wykorzystania przyznanych środków. Zaawansowanie proces refundacji w przypadku działania 1.1 wynosił 95,81%, działania ,11%, działania ,76%, natomiast znacznie mniejszy poziom refundacji występował w działaniu ,66% 5. Dla porównania wysokość refundacji dla programu SPO-T w analogicznym okresie wyniosła 82,54% 6. 4 Sprawozdanie z realizacji programu ZPORR nr O-1/2008/ZPORR/00. MRR, Warszawa 2008, s. 6, Ibidem, s , Informacja o realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na dzień 30 czerwca 2008 r. MRR, Warszawa 2008, s. 2. 4

5 W pierwszych latach członkostwa w Unii Europejskiej na dofinansowaniu infrastruktury drogowej najbardziej skorzystały województwa południowo-zachodniej części kraju oraz rejony Trójmiasta, Warszawy i Łodzi. Wsparcie dla Polski wschodniej i północnej (poza pomorskim) było wyraźnie słabsze. Inwestycje zrealizowane w transporcie drogowym poprawiły stan infrastruktury drogowej przede wszystkim w ciągu autostrad A-2 oraz A-4, a także wzmocniły układ komunikacyjny wewnątrz największych miast. Oceniając poprawność alokacji środków unijnych w tym okresie można zauważyć ich nadmierne rozdrobnienie. Było to spowodowane m. in. założeniami poszczególnych programów oraz niskim poziomem przygotowania inwestycji, co z kolei uniemożliwiało sprostanie ramom czasowym na wykorzystanie środków. Wysokość alokacji środków z poszczególnych funduszy na rozwój infrastruktury pokazuje, że priorytetowo potraktowano infrastrukturę o znaczeniu krajowym i międzynarodowym. Największe inwestycje drogowe dofinansowane z funduszy Unii Europejskiej skoncentrowano w głównych korytarzach transportowych, zwłaszcza zaliczanych do sieci TEN-T. Natomiast dla rozwoju regionalnego bardzo ważne są połączenia z infrastrukturą wyższej rangi oraz stan infrastruktury o znaczeniu lokalnym i regionalnym, gdyż decyduje ona o jakości życia w regionie i wpływa na funkcjonowanie zlokalizowanych w nim przedsiębiorstw. Znacznie większe środki finansowe w obecnej perspektywie finansowej pomogą w uzupełnieniu brakujących połączeń i poprawieniu stanu wielu istniejących. Wielkość środków przewidzianych na rozwój infrastruktury transportu w latach otworzyła przed Polską całkiem nowe możliwości w tym zakresie, gdyż z EFRR i Funduszu Spójności na ten cel zostanie przeznaczone ok ,3 mln euro. Duże inwestycje realizowane w ramach PO Infrastruktura i Środowisko stanowić będą swego rodzaju rdzeń (dofinansowanie ze środków wspólnotowych ,8 mln euro), wokół którego będą realizowane projekty infrastrukturalne w ramach 16 regionalnych programów operacyjnych oraz PO Rozwój Polski Wschodniej 7. Tabela 1 pokazuje strukturę funduszy przyznanych na poszczególne kategorie interwencji w zakresie infrastruktury transportu w podziale na poszczególne programy operacyjne. Wynika z niej, iż przeważająca część funduszy będzie przeznaczona na infrastrukturę transportu drogowego (69,2%) i kolejowego (21,2%). W przeciwieństwie do lat przeznaczono fundusze również na rozwój portów lotniczych (2,8%) i inteligentnych systemów transportowych (1,4%). Mimo promowania w 7 Dane liczbowe wynikają z wyliczeń zawartych w tabeli 1. 5

6 dokumentach programowych bardziej ekologicznych gałęzi transportu, to na żeglugę śródlądową i transport multimodalny przewidziano bardzo mało środków (poniżej 1%). Tabela 1 Dofinansowanie inwestycji w infrastrukturę transportową ze środków UE w latach (w mln euro) Kod Razem Kategoria interwencji PO IiŚ PO RPW RPO Kwota % 16 Kolej 553, 8 300,4 854,2 3,9 17 Kolej (sieci TEN-T) 3 819, ,9 17,3 20 Autostrady 1 880, ,0 8,5 21 Autostrady (sieci TEN-T) 7 775, ,3 35,3 22 Drogi krajowe 1 891,9 362,9 40, ,8 10,4 23 Drogi regionalne/lokalne 297, , ,3 15,0 24 Ścieżki rowerowe 42,5 59,3 101,8 0,5 25 Transport miejski 72,0 205,4 277,4 1,3 26 Transport multimodalny 80,8 80,8 0,4 27 Transport multimodalny (sieci TEN-T) 108,9 108,9 0,5 28 Inteligentne systemy transportowe 100,0 107,9 106,0 313,9 1,4 29 Porty lotnicze 396,0 224,8 620,8 2,8 30 Porty morskie 479,8 19,0 498,8 2,3 31 Śródlądowe drogi wodne (regionalne i lokalne) 95,2 19,2 114,4 0,5 Razem infrastruktura transportu ,8 882,8 4053, ,3 100% Źródło: opracowanie własne na podstawie PO Infrastruktura i Środowisko. MRR, Warszawa, 5 grudnia 2007 r., PO Rozwój Polski Wschodniej. MRR, Warszawa, 2 października 2007 r., regionalne programy operacyjne w wersji zatwierdzonej przez Komisję Europejską. W PO Infrastruktura i Środowisko stwierdzono, że w sektorze transportu priorytetowe będą inwestycje realizujące następujące cele: - poprawa dostępności komunikacyjnej Polski i połączeń międzyregionalnych w ramach sieci TEN-T poprzez powiązanie głównych ośrodków gospodarczych w Polsce siecią autostrad i dróg ekspresowych; - połączenie największych ośrodków miejskich Polski Wschodniej ze stolicą kraju; - rozwój gałęzi transportu stanowiących alternatywę dla transportu drogowego poprzez rozbudowę kolejowej sieci TEN-T, infrastruktury portów morskich i transportu intermodalnego; - poprawa stanu bezpieczeństwa oraz stanu połączeń międzyregionalnych poprzez inwestycje zwiększające bezpieczeństwo i płynność ruchu (np. inteligentne systemy transportowe) - rozwój sieci drogowych stanowiących uzupełnienie inwestycji realizowanych w ramach sieci TEN-T 8. 8 PO Infrastruktura i Środowisko. MRR, Warszawa, 5 grudnia 2007, s

7 Większość krajów w początkowym okresie korzystania z pomocy unijnej najwięcej środków wydawała na rozwój infrastruktury, co jest całkowicie zrozumiałe w sytuacji jej niedoboru lub złego stanu technicznego. W takiej sytuacji realizacja inwestycji infrastrukturalnych jest warunkiem koniecznym zmniejszenia luki rozwojowej w stosunku do krajów zachodnioeuropejskich. Chociaż inwestycje w infrastrukturę przyspieszają wzrost gospodarczy kraju, to dla niektórych regionów wymagających wsparcia mogą oznaczać przejściowe pogorszenie sytuacji. Rozwój infrastruktury o znaczeniu regionalnym i lokalnym będzie kontynuowany przez samorządy terytorialne na podstawie opracowanych strategii rozwoju, przy wykorzystaniu funduszy przewidzianych w regionalnych programach operacyjnych oraz PO Rozwój Polski Wschodniej. Wielkość środków na rozwój infrastruktury transportu w regionach w latach jest prawie pięciokrotnie większa, niż w latach Do większego niż dotychczas wsparcia regionów najbiedniejszych przyczyniła się decyzja Rady UE w sprawie przyznania specjalnych środków dla pięciu regionów, wykazujących się najniższym PKB na mieszkańca w poszerzonej UE, którymi to regionami są województwa Polski północno-wschodniej. Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej obejmuje projekty i inicjatywy dodatkowo wzmacniające działanie innych programów. Podział pomocy unijnej na lata pomiędzy poszczególne województwa był przez wiele miesięcy przedmiotem dyskusji i sporów. Za instrument redystrybucji środków wspólnotowych uznawany jest algorytm podziału środków finansowych. Po konsultacjach społecznych rząd wybrał algorytm, zgodnie z którym wszystkie regiony uczestniczą w podziale tylko 80% ogółu środków, a kryterium podziału jest liczba ludności. Pozostałe 20% zostanie rozdysponowane tylko między te województwa, w których poziom PKB na 1 mieszkańca jest niższy od 80% średniej krajowej (tak zostało podzielonych 10% środków) i w których stopa bezrobocia jest wyższa od 150% średniej krajowej (również 10% środków). Wyraźnie postawiono na opcję wyrównawczą polityki regionalnej i dzięki temu algorytmowi regiony słabiej rozwinięte otrzymają wyższe alokacje funduszy - prawie 2,2 razy więcej pieniędzy na mieszkańca niż regiony o najniższym wsparciu 9. Regionalne programy operacyjne przewidują na projekty z dziedziny transportu w latach około 4460 mln euro, z tego ponad 4053 mln euro na rozwój i modernizację infrastruktury. We wszystkich województwach rozwój infrastruktury transportowej stanowi jeden z ważniejszych priorytetów, o czym świadczy skala wydatków zaplanowanych na ten 9 Środki unijne na lata podzielone pomiędzy regiony. PKPP Lewiatan z dnia

8 cel (tylko w województwie dolnośląskim jest to znacznie poniżej 20% całego RPO). Głównymi obszarami wsparcia są rozwój nowoczesnej infrastruktury o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym oraz systemów transportowych w skali lokalnej. W tabeli 2 przedstawiono kwotę środków wspólnotowych przewidzianych w poszczególnych RPO na rozwój infrastruktury oraz strukturę gałęziową tych wydatków. Tabela 2 Charakterystyka rozdysponowania funduszy UE na inwestycje transportowe w ramach RPO na lata Województwo Fundusze wspólnotowe na infrastrukturę transportu Fundusze na infrastrukturę transportu w ujęciu gałęziowym (% funduszy na inwestycje infrastrukturalne z RPO) w mln euro % z RPO Drogowa Kolejowa Porty lotnicze Pozostała Dolnośląskie 158,73 13,08 94,5 5,5 0,0 0,0 Kujawsko-pomorskie 233,67 24,57 66,4 8,8 10,2 14,6 Lubelskie 258,08 22,33 60,0 14,1 9,5 16,4 Lubuskie 111,59 25,41 75,8 14,9 3,4 6,0 Łódzkie 234,29 27,12 74,7 7,3 8,5 9,5 Małopolskie 251,96 21,95 92,1 0,0 2,0 5,9 Mazowieckie 503,08 27,47 88,2 0,0 4,0 7,8 Opolskie 102,76 24,06 91,9 0,0 7,3 0,8 Podkarpackie 275,87 24,28 65,4 17,6 8,5 8,5 Podlaskie 195,07 30,66 62,2 0,0 21,7 16,2 Pomorskie 278,62 31,48 50,7 16,5 0,0 32,8 Śląskie 334,42 21,29 91,9 6,0 0,0 2,1 Świętokrzyskie 180,47 24,87 95,1 0,0 0,0 4,9 Warmińskomazurskie 346,90 33,47 73,2 9,0 14,4 3,4 Wielkopolskie 347,69 27,32 69,2 11,4 2,4 17,0 Zachodniopomorskie 240,54 28,79 55,1 6,4 3,7 34,8 Średnia arytmetyczna 253,36 25,51 75,39 7,35 5,98 11,28 Odchylenie standardowe 99,7 4,8 15,1 6,3 6,1 10,4 Współczynnik zmienności 39,4 18,8 20,0 85,3 101,3 91,9 Źródło: opracowanie własne na podstawie regionalnych programów operacyjnych w wersji zatwierdzonej przez Komisję Europejską. Analizując wysokość środków unijnych na dofinansowanie infrastruktury transportu w przekroju wojewódzkim można zauważyć, że jest ona znacznie zróżnicowana, gdyż współczynnik zmienności wynosi 39,4%. Najwyższe wydatki w ujęciu kwotowym na ten cel na lata zaplanował samorząd województwa mazowieckiego 503,08 mln euro, co stanowiło 27,47% całej alokacji na realizację RPO. Natomiast procentowo największą część swojej puli z RPO na rozwój i modernizację infrastruktury przeznaczyły województwa warmińsko-mazurskie, pomorskie i podlaskie (każde z nich ponad 30%). Wiąże się to z niską dostępnością transportową tych regionów, zarówno w skali wewnątrzregionalnej, jak i krajowej. Najmniejsze wydatki na infrastrukturę transportu zaplanowano w województwie 8

9 dolnośląskim, ale w zamian więcej środków, niż w większości województw zostanie spożytkowanych na zakup nowoczesnego, taboru dla regionalnego transportu kolejowego i ekologicznego taboru komunikacji miejskiej. Struktura gałęziowa alokacji środków wynika ze znaczenia poszczególnych rodzajów transportu dla gospodarki regionów oraz aktualnego stanu ilościowego i jakościowego infrastruktury transportu. Wysokość alokacji na infrastrukturę transportu w województwach oraz ich strukturę gałęziową pokazuje rysunek ,00 500,00 400,00 Pozostałe inwestycje Transport miejski 300,00 Porty lotnicze 200,00 100,00 0,00 Ifrastruktura kolejowa Infrastruktura drogowa Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Rys. 2. Fundusze UE przeznaczone w RPO na inwestycje transportowe Źródło: regionalne programy operacyjne w wersji zatwierdzonej przez Komisję Europejską W zakresie podziału funduszy unijnych na poszczególne gałęzie transportu i kategorie interwencji, po analizie regionalnych programów operacyjnych, można przedstawić następujące wnioski: - we wszystkich województwach priorytetem jest rozwój i modernizacja infrastruktury drogowej (od 50,7% alokacji na infrastrukturę transportu w województwie pomorskim do 95,1% w województwie świętokrzyskim); - znaczne kwoty na rozwój infrastruktury kolejowej przeznaczono tylko w województwach podkarpackim i pomorskim (odpowiednio 48,6 mln euro i 46 mln euro), ale w pięciu województwach wcale nie zaplanowano dofinansowania projektów w tej gałęzi transportu; - w zakresie zaplanowanego dofinansowania regionalnych portów lotniczych wyróżniają się województwa podlaskie i warmińsko-mazurskie, co nie jest 9

10 zaskoczeniem, gdyż na mapie komercyjnych portów lotniczych województwa północno-wschodniej Polski stanowią białą plamę. Środki te zostaną przeznaczone na uruchomienie regionalnych portów lotniczych do obsługi ruchu pasażerskiego na lotniskach Olsztyn-Szczytno (Szymany) i Suwałki (Krywlany); - znaczenie transportu multimodalnego nie jest ogólnie doceniane i większe środki na tą formę transportu zaplanowano tylko w województwach pomorskim i zachodniopomorskim (stąd m.in. stosunkowo niski w tych województwach udział funduszy na infrastrukturę drogową). Wiąże się to z koniecznością zapewnienia lepszej obsługi portów morskich przez gałęzie transportu lądowego; - na projekty dotyczące dróg wodnych śródlądowych przewidziano fundusze tylko w trzech województwach: podlaskim, lubuskim i warmińsko-mazurskim (łącznie ok. 19 mln euro, czyli o ponad połowę mniej, niż np. w RPO wynosi alokacja na budowę ścieżek rowerowych); - w niektórych województwach ważnym zadaniem jest poprawa jakości komunikacji miejskiej, co wiąże się zarówno z rozbudową infrastruktury, zarządzaniem ruchem z zastosowaniem inteligentnych systemów transportowych, jak i wprowadzaniem nowego taboru. Największe dofinansowanie projektów w komunikacji miejskiej przewidziano w województwach wielkopolskim i zachodniopomorskim, natomiast inteligentnych systemów transportowych w województwie pomorskim (system TRISTAR dla Trójmiasta). Duże zróżnicowanie struktury gałęziowej projektów dofinansowywanych z funduszy unijnych w poszczególnych województwach wynika z analizy słabych i silnych stron regionalnych systemów transportowych i zidentyfikowania najpilniejszych działań, mających przyczynić się do rozwoju i poprawy konkurencyjności regionów. Bariery realizacji inwestycji infrastrukturalnych w transporcie Realizowane dotąd w Polsce inwestycje w infrastrukturę transportową można ocenić jako racjonalne, jednakże ze względu na ograniczoną ilość środków miały one z reguły charakter punktowy i nie utworzyły jeszcze kompleksowego i spójnego systemu powiązań transportowych. Pojawiały się też różnego typu problemy związane z absorpcją unijnych środków powodujące opóźnienia w ich realizacji, mimo iż od początku realizacji tych programów zainteresowanie beneficjentów środkami unijnymi było bardzo wysokie. Generalnie projekty infrastrukturalne w transporcie charakteryzują się długim okresem czasu, jaki upływa od momentu zaakceptowania wniosku o środki, a płatnością. Wynika to z 10

11 wieloetapowości całego procesu, restrykcyjnych procedur przetargowych, czy też wysokiej kapitałochłonności. Natomiast płatność następuje dopiero na podstawie wcześniej zapłaconych i zweryfikowanych faktur. Akcesja Polski do Unii Europejskiej wpłynęła na szereg rozwiązań prawnoinstytucjonalnych warunkujących rozwój infrastruktury transportowej, a zasady przygotowania inwestycji i wyboru jej lokalizacji zostały w znacznej mierze podporządkowane polityce ochrony środowiska. Ograniczeniem dla rozwoju infrastruktury stały się też zasady, na jakich dokonano w Polsce delimitacji obszarów sieci NATURA 2000, której towarzyszył całkowity brak koordynacji działań resortów infrastruktury i środowiska. Związane to było z brakiem pełnej inwentaryzacji obszarów Natura 2000 w momencie wejścia Polski do UE, a przez to wydłużeniem procedury zatwierdzania przez Komisję Europejską dużych projektów infrastrukturalnych zlokalizowanych w granicach obszaru z tzw. shadow list. Regulacje unijne w zakresie ochrony środowiska stały się barierą przy realizacji inwestycji zaprojektowanych lub nawet rozpoczętych przed akcesją. Najbardziej znanym przykładem konfliktu na tym tle był spór o budowę obwodnicy Augustowa na odcinku międzynarodowej drogi E-67, gdzie proponowany przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad przebieg trasy przecinał cenny przyrodniczo obszar Doliny Rospudy, objęty ochroną w ramach sieci NATURA Istotną barierą ograniczającą możliwości rozwoju infrastruktury był wzrost kosztów realizacji inwestycji infrastrukturalnych, jaki nastąpił w ostatnich latach. Wzrost ten rozpoczął się bezpośrednio po akcesji Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. i był wynikiem: - wzrostu kosztów pracy, uwarunkowanych m.in. bardzo dużym odpływem robotników budowlanych do krajów Europy Zachodniej oraz zmniejszonym napływem pracowników z Europy Wschodniej na skutek wzmocnienia formalnych funkcji zewnętrznej granicy Unii Europejskiej; - wzrostu cen gruntów wykupywanych pod inwestycje; - wzrostu kosztów materiałów budowlanych wywołanego dobrą koniunkturą na rynku budowlanym 10. Bardzo negatywny wpływ na ilość środków dostępnych do wykorzystania w porównaniu z sytuacją wyjściową miało umacnianie się wartości złotego w stosunku do euro, które spowodowało zmniejszenie realnej wartości pomocy unijnej. Dopiero w ostatnich 10 Cztery lata członkostwa Polski w UE. Bilans kosztów i korzyści społeczno-gospodarczych. UKIE, Warszawa 2008, s

12 miesiącach, w związku z ogólnoświatowym kryzysem gospodarczym nastąpiła zmiana tego trendu. Utrudnienia w terminowej realizacji projektów wynikają także z niewystarczających zasobów kadrowych, zaangażowanych w prace administracyjne związane z procesem inwestycyjnym (lokalne plany zagospodarowania przestrzennego, procedury oceny oddziaływania na środowisko), na poziomie centralnym i lokalnym 11. Podsumowanie Fundusze pomocowe Unii Europejskiej przeznaczone w latach na rozwój infrastruktury transportu są ok. pięciokrotnie większe niż w latach , co stanowi szansę na znaczną poprawę stanu infrastruktury w Polsce. Dotychczasowe korzystanie z funduszy unijnych odegrało istotną rolę edukacyjną i mobilizacyjną, zarówno dla beneficjentów, jak i instytucji zaangażowanych w proces wdrażania programów. Wiele barier o charakterze prawnym, proceduralnym lub organizacyjnym zostało złagodzonych. Doświadczenia we wdrażaniu funduszy strukturalnych pozwoliły na wypracowanie skuteczniejszych i bardziej przyjaznych dla beneficjentów i pracowników tych instytucji - norm, zasad i procedur obowiązujących w kolejnym okresie programowania. Uproszczono przepisy prawne związane z absorpcją środków unijnych w sektorze transportu, ale niezbędne są dalsze zmiany, szczególnie w zakresie zamówień publicznych i partnerstwa publicznoprywatnego. Dla poprawy efektywności wsparcia strukturalnego potrzebna jest też lepsza koordynacja zarządzania pomiędzy programami regionalnymi i krajowymi (sektorowymi). FINANCIAL DETERMINANTS OF TRANSPORT INFRASTRUCTURE DEVELOPMENT IN POLAND IN THE CONTEXT OF EU REGIONAL POLICY The article presents financial opportunities of transport infrastructure development in Poland, created by the EU regional policy, as well as barriers in absorption available funds. The deeper comparative analysis covers a field of distribution and size of allocations predicted for the transport infrastructure in regional operating programs for BIBLIOGRAFIA 1. Bąk M.: Strategie rozdzielenia wzrostu gospodarczego od popytu na transport oraz uwarunkowania ich realizacji w okresie transformacji gospodarczej. W: Funkcjonowanie 11 Ocena postępów Polski w konwergencji z krajami UE oraz wpływ funduszy unijnych na gospodarkę w latach Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, lipiec 2008 r., s

13 i rozwój transportu. Red. D. Rucińska i E. Adamowicz. ZN UG Ekonomika Transportu Lądowego nr 29. Wydawnictwo UG, Gdańsk Cztery lata członkostwa Polski w UE. Bilans kosztów i korzyści społeczno-gospodarczych. UKIE, Warszawa Informacja o realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na dzień 30 czerwca 2008 r. MRR, Warszawa Koźlak A.: Ekonomika transportu. Teoria i praktyka gospodarcza. Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk Narodowy Plan Rozwoju MRR, Warszawa, 14 stycznia 2003 r. 6. PO Infrastruktura i Środowisko. MRR, Warszawa, 5 grudnia 2007 r. 7. PO Rozwój Polski Wschodniej. MRR, Warszawa, 2 października 2007 r. 8. Regionalne programy operacyjne w wersji zatwierdzonej przez Komisję Europejską. 9. Sprawozdanie z realizacji programu ZPORR nr O-1/2008/ZPORR/00. MRR, Warszawa Środki unijne na lata podzielone pomiędzy regiony. PKPP Lewiatan z dnia Źródło: A. Koźlak: Finansowe uwarunkowania rozwoju infrastruktury transportu w Polsce w kontekście polityki regionalnej Unii Europejskiej. W: Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego. Finanse, rachunkowość, Przedsiębiorczość. Tom I. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego nr 530. Ekonomiczne Problemy Usług nr 31. Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin