Polska Dokument dotyczący polityki transportowej W kierunku zrównoważonego rozwoju transportu lądowego

Wielkość: px
Rozpocząć pokaz od strony:

Download "Polska Dokument dotyczący polityki transportowej W kierunku zrównoważonego rozwoju transportu lądowego"

Transkrypt

1 Report Nr PL Polska Dokument dotyczący polityki transportowej W kierunku zrównoważonego rozwoju transportu lądowego Luty 2011 Europa i Azja Centralna 0 The World Bank

2 2

3 Spis treści Spis treści... 3 Lista akronimów... 4 Podziękowania... 5 Podsumowanie... 6 I) Kontekst Transport Policy Note Wstęp Wzrost, handel i mobilność Integracja z UE i konsekwencje dla Polski Ocena funkcjonowania sektora transportu w Polsce Rozwój i koordynacja miast Rola i zadania międzynarodowych instytucji finansowych (IFI) w Polsce Tematyka Transport Policy Note II) Infrastruktura i usługi drogowe Diagnoza sektora drogowego Rekomendacje dla sektora drogowego III) Infrastruktura i usługi kolejowe Diagnoza sektora kolejowego Rekomendacje dla sektora kolejowego IV) Bezpieczeństwo transportu drogowego Diagnoza bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce V) Zmiany klimatyczne równowaga środowiskowa w sektorze drogowym i kolejowym Diagnoza Rekomendacje dotyczące redukcji emisji gazów cieplarnianych w sektorze transport VI) Warianty Wariant Wariant Wariant VII) Ocena wpływu wdrożenia poszczególnych wariantów VIII) Wnioski Załącznik 1: Wdrożenie środków poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w ostatnich latach w Polsce Załącznik 2: Modelowanie transportu (założenia i wzory)

4 Lista akronimów CD centra dyspozytorskie ETS System Handlu Uprawnieniami do emisji CO2 ang. Emission Trading System EIB Europejski Bank Inwestycyjny ang. European Investment Bank UE Unia Europejska ang. European Union GHG gazy cieplarniane ang. greenhouse gases GDDKiA Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad HDV ciężki pojazd drogowy (pojazd ciężarowy) ang. Heavy Duty Vehicle HSR koleje dużych prędkości ang. High Speed Railways HTF powierniczy fundusz drogowy ang. Highway Trust Fund IFI międzynarodowa instytucja finansowa ang. International Financial Institution ITS Inteligentny System Transportowy ang. Intelligent Transport System LPI indeks usług logistycznych ang. Logistics Performance Index MI Ministerstwo Infrastruktury KFD Krajowy Fundusz Drogowy KRBD Krajowa Rada Bezpieczeństwa Drogowego PKP Polskie Koleje Państwowe S.A. PLK zarządca infrastruktury kolejowej PLK S.A. PLN złoty polski PPP partnerstwo publiczno-prywatne PSC kontrakt na świadczenie usług publicznych ang. Public Service Contract RTI wypadki drogowe ang. Road traffic injuries RUC opłaty drogowe - ang. Road user charges TEN-T Trans-Europejska Sieć Transportu TPN dokument dotyczący polityki transportowej - ang. Transport Policy Note TAC opłaty za dostępno infrastruktury torowej ang. Track Access Charge RRBD Regionalna Rada Bezpieczeństwo Drogowego UIC Międzynarodowy Związek Kolei (fr. Union International de Chemins de fer) PRZELICZNIK WALUT (Kurs wymiany z dnia 24 maja 2010) Jednostka waluty = Złoty polski (PLN) 1 EUR = US$ US$ = PLN3.32 4

5 Podziękowania Niniejszy raport został przygotowany przez zespół Banku w składzie: Vickram Cuttaree (Sr. Infrastructure Economist and Task Team Leader), Vasile Olievschi (Lead Railway Specialist, ECSS5), Jung Eun (Jen) Oh (Transport Economist, ECSS5), Jukka-Pekka Strand (Financial Analyst, ECSS5), Patricio Marquez (Lead Health Specialist, ECSH1), Anita Shrestha (Operations Analyst, ECSS5), Radosław Czapski (Operations Officer, ECSSD), Jarosław Giemza (konsultant) Richard Podolske (konsultant) i Borislava Mircheva (konsultant). Zespół pragnie podziękować Panom: Henry Kerali (Sector Manager Transport, ECSSD), Thomas Laursen (Country Manager Poland and Baltic Countries), Gerald Ollivier (Transport Program Team Leader, Central Europe and Baltic Countries) za wysokiej jakości nadzór i wytyczne oraz zespołowi recenzentów Mohammed Essakali (Sr. Infrastructure Economist, ECCS5), Andres Pizarro (Sr. Transport Specialist, LCSTR), i Kaspar Richter (Sr. Economist, ECSP2). Pan Jan Friedberg dostarczył cennych uwag na temat polskiego sektora transportowego oraz opinii na temat proponowanych analiz i rekomendacji. Zespół pragnie podziękować za formalny i nieformalny wkład przedstawicieli polskich instytucji sektora publicznego (w tym Ministerstwa Infrastruktury, GDDKiA i firm Grupy PKP) oraz sektora prywatnego w Polsce. 5

6 Podsumowanie Potrzeba ponownego przemyślenia aktualnej ścieżki polityki rozwoju transportu lądowego Pomimo postępów poczynionych w ostatnich latach, polski transport lądowy nadal stoi wobec licznych wyzwań, które mogą stać się przeszkodą w osiągnięciu trwałego i zrównoważonego wzrostu oraz dalszej konwergencji z Unią Europejską (UE). W ciągu ostatnich kilku lat dokonano znaczących inwestycji szczególnie w infrastrukturę sektora drogowego, jednakże według Światowego Forum ekonomicznego oraz wskaźnika logistyki (ang. Logistics Performance Index), badanego przez Bank Światowy, Polska jest nadal postrzegana jako kraj o słabej jakości infrastruktury transportowej. Integracja w ramach Unii Europejskiej połączona z wdrażaniem kluczowych reform oraz strategicznym położeniem geograficznym przyczynia się do szybkiego wzrostu drogowych przewozów towarowych i pasażerskich. Wzrost ten jest szybszy niż wzrost PKB oraz średni wzrost przewozów transportowych w państwach UE-27 Tak szybki wzrost stanowi ogromne obciążenie dla sieci drogowej i może skutkować dalszymi utrudnieniami w mobilności towarów i osób. Polska notuje również jedne z najgorszych w UE wskaźników w zakresie bezpieczeństwa drogowego, pomimo regulacji prawnych i kampanii edukacyjnych. Koszty ekonomiczne i społeczne z tego tytułu szacowane są na 1.5 procent PKB, czyli około 10 miliardów dolarów (30 miliardów złotych) rocznie. Wreszcie, udział transportu w obecnej emisji CO2 osiągnął już 12% procent, przy czym transport drogowy reprezentuje 92 procent ogółu emisji generowanych przez ten sektor. Obecny kierunek polityki transportowej ma zaspokaja głównie potrzeby w zakresie inwestycji drogowych oraz przyjmuje za priorytet szybkie poprawienie mobilności drogowej. Całkowite wydatki na drogi w Polsce zostały podwojone w latach oraz niemalże podwojone powtórnie w latach , co spowodowane było poważnym zwiększeniem wydatków kapitałowych oraz skoncentrowaniem się na sieci dróg krajowych. Przychody z sektora drogowego wynikające głównie z udziału w cenach paliw są niskie, bezpośrednie opłaty przez użytkowników dróg funkcjonują tylko na kilku odcinkach sieci krajowej, ale pozostają niskie w porównaniu z innymi państwami UE, a system winiet obowiązuje samochody ciężarowe niezależnie od wykorzystania przez nie infrastruktury. Większość wzrostu w przewozach towarów i osób, w tym pojazdów ciężkich, wykorzystuje sieć drogową, pomimo istnienia w kraju jednej z największych sieci kolejowych w UE. Plany dla kolei obejmują także rozwój kosztownych pasażerskich kolei dużych prędkości między Warszawą, Poznaniem i Wrocławiem, podczas gdy kolejowe przewozy towarowe nie są w stanie konkurować z przewozami drogowymi. Taki kierunek polityki transportowej jest zrozumiały. Wzrost ilości posiadanych samochodów oraz wzrost ruchu kołowego spowodowały zdecydowany wzrost zapotrzebowania na wysokiej jakości infrastrukturę drogową poprawiającą mobilność drogową. Potrzeby inwestycyjne traktowane są bardzo poważnie, przy czym Polska zobowiązała się także do poprawy jakości swojej sieci drogowej, w tym zwiększenia do 2011 roku nośności do 11.5 tony na oś na 2,500 km dróg. Program drogowy korzysta ze wsparcia funduszy UE, co wymaga sprawnego przeprowadzenia przez Polskę wspieranych przez UE projektów i zakończenia ich do roku 2015 oraz zapewnienia niezbędnego wkładu własnego do tych projektów. Jednak taki kierunek polityki transportowej stanowi zagrożenie dla trwałego i zrównoważonego wzrostu sektora transportowego. Dostrzegając, że jakość sieci drogowej wymaga poprawy, kierunek ten stwarza 6

7 poważne zagrożenia finansowe, społeczne, środowiskowe oraz instytucjonalne. Inwestycje w sektorze drogowym są obecnie finansowane głównie ze środków pożyczkowych, a polityka niskich opłat za użytkowanie dróg przyczynia się do ich szybszego zużycia i wyższych kosztów utrzymania i zarządzania siecią drogową. Chociaż UE potwierdziła realizację reform w sektorze kolejowym, kiepski stan infrastruktury kolejowej powiązany z niską produktywnością oraz ograniczonym poziomem inwestycji ze środków publicznych skutkuje wysokimi kosztami dla operatorów kolejowych i ograniczoną atrakcyjnością gospodarczą sektora kolejowego. Sytuacja ta przyczynia się do tego, że drogi stają się bardziej atrakcyjne dla przewoźników pasażerskich i towarowych, nawet w przypadku przewozów towarów ciężkich oraz hamuje rozwój transportu multimodalnego. Stosukowo słabo egzekwowane przepisy zakazujące niepożądanych zachowań kierowców (nadmiernej prędkości, prowadzenia pojazdów pod wpływem alkoholu, użycia telefonu podczas prowadzenia pojazdu, braku pasów bezpieczeństwa, itd.), w połączeniu ze słabością usług medycznych związanych z wypadkami (ang. Emergency Medical Services), przyczyniają się do wysokiego wskaźnika ofiar wypadków drogowych. Sytuacja ta może niestety ulec dalszemu pogorszeniu wraz z oczekiwaną poprawą stanu dróg, zachęcającą do jazdy z wyższą prędkością. Wreszcie, rosnąca liczba pojazdów na drogach może spowodować, że emisja gazów cieplarnianych w sektorze transportu przeważy nad ewentualnymi korzyściami wynikającymi z poprawy efektywności wykorzystania paliw osiąganymi przez inne sektory Zależności pomiędzy tymi zagadnieniami są złożone, ale kluczowe przesłanie jest takie, że trwała równowaga finansowa i ekonomiczna, emisja gazów cieplarnianych z transportu lądowego oraz ilość wypadków drogowych są powiązane ze sobą i rozwiązywanie tych problemów odrębnie może okazać się niewystarczające. Zależności pomiędzy istotnymi czynnikami występującymi w transporcie lądowym pokazana jest na poniższym schemacie. Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego 7

8 Osiągnięcie szybszego trwałego i zrównoważonego rozwoju w sektorze transportu wymaga obecnie pilnych zmian w planowaniu wydatków oraz systemu zachęt dla podstawowych gałęzi transportu. Potrzeba realizacji obecnego programu inwestycyjnego oraz dostępność finansowania z Unii Europejskiej mogą jednak ograniczać motywację do natychmiastowego wdrożenie niezbędnych usprawnień i reform. Polska powinna do roku 2015 w pełni wykorzystać środki UE dostępne w ramach bieżącej perspektywy finansowej, dlatego nadała wysoki priorytet realizacji swojego programu inwestycyjnego. Jednakże dalsze odkładanie niezbędnych reform sektora spowodowałoby pogorszenie stanu istniejącej sieci, powodując, że potrzeby w zakresie remontów i odtwarzania sieci drogowej byłyby po roku 2015 znacznie większe, zagrażając równocześnie zrównoważonemu i trwałemu rozwojowi sektora kolejowego Przy obecnym poziomie opłat użytkowników, dalsze zadłużanie się skutkowałoby dodatkowymi zobowiązaniami, które długoterminowo zmniejszałyby dostępne środki finansowe na potrzeby sektora, przy założeniu, że dostępne środki będą musiały wystarczyć do obsługi zadłużenia i na finansowanie bieżącego utrzymania i remontów dróg. Ponadto, nawet jeżeli większy nacisk położony zostanie na edukację, jest całkiem prawdopodobne, że liczba obrażeń w wyniku wypadków drogowych wzrośnie wraz z poprawą stanu dróg, chyba że bardziej zaostrzone przepisy będą lepiej egzekwowane. Chociaż Polska przygotowuje się do następnego cyklu planowania wykorzystania funduszy strukturalnych UE, nie wiadomo, czy uda się utrzymać ten sam poziom dotacji ze strony UE, biorąc pod uwagę potrzeby wsparcia przez UE większej liczby państw członkowskich i ubiegających się o członkostwo UE. Dlatego wypracowanie średnio- i długookresowej strategii finansowania sektora staje się niezwykle istotne. W Polsce, zrównoważony rozwój transportu wymagałby znaczącej poprawy konkurencyjności sektora kolejowego. Konkurencyjna kolej odciążyłaby ruch na sieci drogowej, szczególnie w zakresie ciężkich i długodystansowych przewozów towarowych, redukując przez to potrzeby utrzymaniowe oraz z modernizacyjne sektora drogowego. Konkurencyjna kolej wspierałaby także rozwój transportu multimodalnego, poprawiając jeszcze bardziej konkurencyjność całego sektora transportu lądowego. Poprzez ograniczenie ruchu drogowego miałaby pozytywny wpływ na poziom emisji gazów cieplarnianych wykraczający poza to, co można uzyskać poprzez samą poprawę sprawności pojazdów. Kolej nie jest jednak w stanie konkurować bez dodatkowych inwestycji. Potrzebuje również reform skoncentrowanych na produktywności i komercyjnym podejściu (w odniesieniu do państwowego przewoźnika towarowego) oraz bardziej spójnej i powiązanej wzajemnie polityki związanej z opłatami za dostęp do infrastruktury kolejowej (państwowy zarządca infrastruktury kolejowej) oraz opłatami ze strony użytkowników dróg. Obecny instytucjonalny i finansowy model funkcjonowania sektora kolejowego, w którym wszystkie spółki grupy PKP funkcjonują w ramach jednego holdingu, jak również znaczne środki przeznaczane na spłacenie historycznego długu, nie prowadzą do oczekiwanego znaczącego rozwoju branży. Warianty polityki transportowej dla sektora transportu lądowego w Polsce Niniejszy raport definiuje trzy przykładowe warianty polityki dla polskiego sektora transportu. Wybór tych wariantów opiera się na przyjęciu założenia, iż Polska musi zaspokoić natychmiastowy popyt na mobilność drogową i wykorzystać przy tym dotacje UE, do których musi zapewnić także wkład własny. Z drugiej strony niepodejmowanie lub opóźnianie decyzji prowadzących do pełnego zrównoważenia sektora nie wydaje się sensowną alternatywą. Proponowane warianty polityki transportowej zostały 8

9 zdefiniowane w oparciu o założone priorytety oraz godząc się na pewne kompromisy (rozwiązania typu coś za coś) wymienione w poniższej tabeli: Priorytet Kompromis Wariant 1 Wariant 2 Wariant 3 Natychmiastowa mobilność drogowa Realizacja programu współfinansowanego przy udziale środków UE Realizacja programu współfinansowanego przy udziale środków UE Zwiększony ruch towarowy na kolei Finansowe i ekonomiczne zrównoważenie sektora Zrównoważenie środowiskowe Zrównoważenie finansowe Zrównoważenie środowiskowe Długoterminowa konkurencyjność branży przewozów towarowych Zrównoważenie finansowe Zrównoważenie środowiskowe Natychmiastowa poprawa mobilności drogowej Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego Pierwszy wariant polityki transportowej daje priorytet natychmiastowej mobilności drogowej oraz realizacji obecnego programu inwestycyjnego wspieranego przez dotacje Unii Europejskiej. Ten wariant jest najbliższy obecnie realizowanemu scenariuszowi referencyjnemu, opartemu o założenie kontynuacji obecnych działań (ang. business as usual), ale zawiera dodatkowe działania zorientowane na poprawę bezpieczeństwa drogowego. Jak wyjaśniono wcześniej, taka polityka transportowa najprawdopodobniej skutkowałaby pogorszeniem równowagi finansowej, ekonomicznej i środowiskowej sektora. Drugi wariant polityki transportowej zmierza do osiągnięcia lepszej ogólnej równowagi, ale wymaga bardziej zdecydowanych działań ze strony Rządu. Skutki dla lepszego zrównoważenia sektora są bardziej widoczne przy ograniczonych negatywnych skutkach dla krótkoterminowej mobilności. Istotnym skutkiem tego wariantu jest przesunięcie niewielkiej części drogowego ruchu towarowego do sektora kolejowego, głównie w rezultacie zmian w opłatach za dostęp do infrastruktury kolejowej oraz opłat ze strony użytkowników dróg. Zwiększone opłaty użytkowników dróg (głównie poprzez podwyższenie opłat bezpośrednich, ale również podatków i opłat w cenach paliw) po części zaspokajałyby również potrzeby finansowania inwestycji drogowych i kolejowych. Ten wariant polityki zakłada wprowadzenie w pełnym zakresie wszechstronnego systemu zarządzania majątkiem drogowym, aby zminimalizować koszty utrzymania w pełnym cyklu życia infrastruktury dróg/mostów/obiektów inżynierskich, a przez to utrzymać wartość majątku infrastrukturalnego. Ten wariant polityki skutkowałaby prawdopodobnie poprawą w zakresie emisji gazów cieplarnianych oraz poprawą bezpieczeństwa drogowego wykraczającą poza to, co jest osiągane w przypadku wariantu 1, głównie poprzez powiązanie ze sobą poszczególnych składników polityki transportowej oraz przesunięcia przewozów pomiędzy gałęziami transportu. Trzeci wariant polityki transportowej, według oczekiwań miałaby znacznie większy wpływ na zrównoważony i trwały rozwój sektora oraz poprawę efektywności w alokacji zasobów. Kontynuując i stopniowo kończąc inwestycje drogowe o wysokim priorytecie, w ramach tej polityki wdrażane byłyby również zdecydowane działania zmierzające do lepszej alokacji zasobów, zapewnienia równowagi finansowej oraz maksymalizacji trwałych i pozytywnych efektów sektora na środowisko. W ramach tej 9

10 polityki niewstrzymywany byłby program inwestycyjny wspierany przez UE, ale usystematyzowana zostałaby pod względem priorytetów pozostała część programu inwestycyjnego w sektorze transportowym, tak aby zmaksymalizować pozytywne efekty ekonomiczne. Konkurencyjność kolei uległaby w tym wariancie dalszej poprawie dzięki reformom zmierzającym do poprawy zdolności realizacyjnych, produktywności i komercyjnego podejścia. Opłaty użytkowników dróg odzwierciedlałyby w pełni nie tylko powodowane przez pojazdy zużycie czy szkody w infrastrukturze drogowej, ale byłyby stopniowo zwiększane, aby uwzględnić inne zewnętrzne koszty społeczne i środowiskowe (ang. externalities). Dodatkowo reforma Krajowego Funduszu Drogowego, zapewniłaby zrównoważenie i stabilność sektora oraz poprawiłaby efektywność wydatkowanych środków. Raport podsumowuje połączone efekty działań w ramach polityki transportowej oraz pokazuje w jaki sposób różne warianty polityki transportowej mogą wpływać na kluczowe wskaźniki ilustrujące ich efekty. W oparciu o poczynione założenia, oczekuje się, że wariant 1 polityki spowoduje zmniejszenie liczby ilości wypadków drogowych z obrażeniami o 20% w roku 2020, w porównaniu do scenariusza kontynuowania obecnych działań. Wariant 2 polityki transportowej skutkowałby zwiększeniem ruchu kolejowego o 35% w roku 2020 w porównaniu do roku Kombinacja przesunięcia części przewozów pomiędzy gałęziami transportu oraz innych działań spowodowałaby zmniejszenie o 56% luki w finansowaniu infrastruktury kolejowej, o 5% zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych, spadek liczby wypadków drogowych z obrażeniami o 22% oraz obniżenie kosztów utrzymania infrastruktury o 5%. Wariant 3 polityki transportowej wywołuje największe efekty, skutkując tym, że do roku 2020 zniknęłaby luka w finansowaniu infrastruktury kolejowej, redukcja emisji gazów cieplarnianych wyniosłaby 14%, koszty utrzymania dróg zmniejszyłyby się o 10%, a liczba ofiar wypadków drogowych z obrażeniami obniżyłaby się o 24%. Choć liczby te służą jedynie ilustracji, pokazują one, w jaki sposób różne warianty polityki transportowej przyczyniają się do poprawy kluczowych wskaźników wyników dla sektora transportu. Opóźnienie wdrożenia reform o cztery lata (do roku 2015), chociaż stanowi pewną alternatywę, miałoby najprawdopodobniej negatywne konsekwencje. Przykładowo, jeżeli działania w ramach polityki 3 (najbardziej ambitny zestaw działań) zostałyby wprowadzone w roku 2015, zamiast w roku 2011, do roku 2014 luka w finansowaniu infrastruktury kolejowej przez PLK wzrosłaby ponad pięciokrotnie, a emisja gazów cieplarnianych związana z korzystaniem z polskich dróg i kolei wzrosłaby o 13%. Kluczowe działania składające się na trzy warianty polityki transportowej podsumowane zostały w poniższej tabeli: 10

11 Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego Poza powyższymi wariantami polityk transportowych niniejszy raport przedstawia listę propozycji prowadzących do poprawy równowagi pomiędzy poszczególnymi gałęziami transportu lądowego. Konstrukcja wariantów polityk transportowych oraz rekomendowanych konkretnych działań opierają się na następującej ocenie sektora. Kluczowe problemy, wobec których staje transport lądowy w Polsce Sektor drogowy nadal potrzebuje ogromnych inwestycji. Jakość sieci drogowej jest nadal poniżej standardów międzynarodowych i w 2009 zaledwie 2, 191 km polskich dróg spełniało standardy unijne. 11

12 Ponieważ samochody ciężarowe o dopuszczalnym obciążeniu 11.5 tony na oś są już akceptowane na drogach tranzytowych, konieczna jest poprawa nośności dróg, aby zapobiec gwałtownemu pogorszeniu się stanu sieci. Ponadto, prognozowany wzrost ruchu najprawdopodobniej będzie wywierał dodatkowy wpływ na sieć drogową i wymagać będzie dodatkowych regularnych prac remontowych i utrzymaniowych. Jednakże nakłady na nowe drogi oraz podnoszenie standardu technicznego sieci dróg w coraz większym stopniu opierają się na środkach zewnętrznych, w tym pożyczkach. Realizacji drogowego programu inwestycyjnego nadano w Polsce wysoki priorytet, a wsparcie UE w formie dotacji wywiera dodatkową presję na dokończenie inwestycji w latach Ponadto, wsparcie UE wymaga od Polski wkładu własnego, którego nie można odłożyć na później. Chociaż Polska nie ucierpiała z powodu kryzysu tak bardzo, jak niektórzy z jej sąsiadów, aktualna sytuacja fiskalna zmniejsza możliwości wsparcia budżetowego dla programu inwestycyjnego. Ponieważ partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) nie wydaje się realną opcją możliwą do znaczącego wykorzystania po kryzysie, obecny model finansowania opiera się coraz bardziej na pozabudżetowym zadłużaniu się za pośrednictwem Krajowego Funduszu Drogowego. Zadłużenie znacząco wzrosło w roku 2009, bez odpowiadającego mu wzrostu dochodów. Taka sytuacja może szybko doprowadzić do trudności w utrzymaniu równowagi finansowej. Przychody z opłat użytkowników oraz opłat i podatków w cenach paliw mogą okazać się niewystarczające do zapewnienia zrównoważonego rozwoju sektora drogowego i nie są w pierwszej kolejności wykorzystywane na bieżące utrzymanie ani remonty. Według zasady użytkownik płaci, łączne przychody z opłat i podatków w cenach paliw oraz opłat wnoszonych bezpośrednio przez użytkowników dróg powinny wystarczać co najmniej na pokrycie kosztów utrzymania i remontów dróg. Szacuje się, że planowane zwiększenie długości sieci drogowej zwiększy roczne potrzeby utrzymaniowe o 7 procent w ciągu kilku najbliższych lat. Ponadto jest sporo miejsca na zwiększenie podatków od paliw w porównaniu z innymi krajami oraz na rozszerzenie systemu opłat drogowych na całą sieć. Podatki i opłaty w cenach paliw oraz opłaty użytkowników są jak dotąd wykorzystywane głównie na finansowanie nowych inwestycji i spłatę zadłużenia. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) oraz samorządowe administracje drogowe wymagają lepszej koordynacji działań, aby zapewnić spójność inwestycji kapitałowych na różnych poziomach sieci oraz poprawę efektywności inwestycji. Obecnym rozwiązaniom instytucjonalnym w Polsce brak systemowej koordynacji pomiędzy różnymi poziomami administracji, zarówno na etapie planowania, jak i realizacji. W rezultacie krajowa sieć drogowa nie przyczynia się dostatecznie do zwiększenie mobilności, po części także na skutek nieodpowiednich połączeń z drogami samorządowymi. Koordynacja między rozwojem dróg i kolei dawałaby dodatkowe korzyści w formie rozwoju transportu multimodalnego oraz podniesienia konkurencyjności całego transportu lądowego w Polsce. Ponadto, Polska notuje obecnie jedne z najgorszych wyników w UE pod względem bezpieczeństwa drogowego, a sytuacja ta może ulegać dalszemu pogorszeniu wraz z poprawą jakości sieci dróg i autostrad, szczególnie jeżeli nie będzie miało miejsca odpowiednie egzekwowanie ograniczeń prędkości. Liczba ofiar wypadków drogowych na milion mieszkańców osiągnęła w Polsce poziom 140 w 2008 roku. Chociaż wskaźnik ten się poprawił w stosunku do roku 2001, poziom ten jest nadal blisko dwukrotnie wyższy od średniego wskaźnika w UE. Między rokiem 2001 a 2008, wszystkie państwa UE-27 z wyjątkiem Słowacji, Bułgarii i Rumunii osiągnęły lepsze wyniki niż Polska pod względem zmniejszania 12

13 liczby ofiar śmiertelnych na drogach. Aby osiągnąć założone cele krajowe i unijne Polska musiałaby zmniejszyć liczbę ofiar śmiertelnych na drogach o 50 procent w stosunku do obecnego poziomu w ciągu 2-3 lat. Konsekwencje ekonomiczne i społeczne obrażeń odniesionych w wypadkach drogowych są dość poważne, bo szacowane są na 1.5 procent PKB, czyli ok. 10 miliardów dolarów rocznie. W obliczu ciągłego wzrostu natężenia ruchu, aby utrzymana została poprawa bezpieczeństwa na drogach zanotowana w 2009 roku wymagane jest kontynuowanie podjętych wysiłków przy zapewnieniu stabilnego finansowania instytucji odpowiedzialnych za działania prewencyjne w tym zakresie (KRBRD, Policja, itd.). Jest mało prawdopodobne aby, rozwój gospodarczy sam z siebie spowodował, że zmniejszy się liczba ofiar wypadków drogowych, dlatego należałoby pilnie rozpocząć odpowiednie działania. Generalnie, wyższy PKB nie musi wcale być skorelowany z niższą śmiertelnością na skutek obrażeń odniesionych w ruchu drogowym (RTI). Państwa, które osiągnęły pozytywne wyniki w zakresie redukcji wskaźnika RTI zazwyczaj wdrożyły skuteczną, trwałą i zrównoważoną strategię zarządzania bezpieczeństwem drogowym. Słabe i niedofinansowane rozwiązania w zakresie zarządzania drogami powiązane z ryzykownymi zachowaniami kierowców, takimi jak przekraczanie prędkości, prowadzenie pojazdów pod wpływem alkoholu, nie stosowanie pasów bezpieczeństwa i korzystanie z telefonów komórkowych i urządzeń tekstowych w czasie jazdy, oraz z brak efektywnej egzekucji prawa w celu ograniczenia ryzykownych zachowań pozostają nadal w Polsce istotnymi wyzwaniami. Pomimo wdrożenia reform wynikających z konieczności spełnienia wymogów UE, sektor kolejowy tracił udziały w rynku. Kolej wdrożyła ważne reformy, takie jak oddzielenie funkcji zarządczych infrastruktury od operacyjnych, w myśl zasad prawno-instytucjonalnych rekomendowanych unijnymi dyrektywami kolejowymi. Niestety, te zmiany nie przełożyły się na poprawę wydajności ani konkurencyjności kolei. Sektor kolejowy systematycznie traci udział w rynku przewozów towarowych na rzecz sektora drogowego i podobnie wygląda sytuacja w obszarze usług pasażerskich. Wynika z tego, że przeprowadzona reforma instytucjonalna okazała się niewystarczająca, aby przekształcić kolej w konkurencyjną siłę zdolną reagować na potrzeby rynku. Jedną z głównych przeszkód, wobec których stają użytkownicy kolei, jest niska, jakość infrastruktury kolejowej. Od roku 1991 średni roczny zakres prac odtworzeniowych na torach był znacznie mniejszy, niż konieczny, a nawarstwiające się zapóźnienia narzuciły konieczność ograniczania prędkości na wielu liniach, aby utrzymać bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Podobne zapóźnienia występują w zakresie modernizacji systemów telekomunikacyjnych, systemów sygnalizacyjnych, zasilania, trakcji i systemów zabezpieczających. Średni wiek majątku kolejowego przyczynia się do wysokich kosztów eksploatacyjnych i utrzymania. Według norm europejskich PLK jako zarządca infrastruktury kolejowej powinny co najmniej równoważyć wydatki na infrastrukturę przychodami z opłat za korzystanie z infrastruktury, nadwyżkami z innej działalności komercyjnej PLK oraz dofinansowaniem ze strony państwa. Dzisiejsza równowaga finansowa PLK jest oparta głównie na wysokich opłatach za dostęp do infrastruktury kolejowej (ang. Track Access Charges - TAC), co w ostatecznym rozrachunku zmniejsza atrakcyjność kolei dla przewoźników towarowych. Z jednej strony słaba, jakość infrastruktury przyczynia się do wyższych kosztów utrzymania i eksploatacji, a z drugiej PLK opiera się głównie na wpływach z opłat za dostęp, bez znaczącego wsparcia finansowego ze strony Rządu, w związku z czym można powiedzieć, że funkcjonujący na rynku operatorzy finansują złej jakości, drogą infrastrukturę kolejową. Rząd nie wykorzystuje w pełni korzystnych zapisów dyrektyw kolejowych pozwalających na wsparcie rozwoju i 13

14 utrzymania posiadanej infrastruktury kolejowej. Obecny model funkcjonowania instytucji kolejowych wraz z jego finansowaniem wymagają dalszych zmian. Finansowy i instytucjonalny model funkcjonowania sektora kolejowego nadal wymaga poprawy, biorąc pod uwagę sytuację spółek pozostających w strukturze holdingowej grupy PKP oraz fakt, że spłata historycznego zadłużenia kolei pochłania znaczną część rządowych środków przeznaczanych na tę branżę. Udział transportu w emisji gazów cieplarnianych (ang. Greenhouse Gases - GHG) pozostaje znaczący i wiele wskazuje na to, że Polsce nie uda się osiągnąć ustalonych przez UE celów bez podjęcia bardziej zdecydowanych działań. Wzrost emisji gazów cieplarnianych w Polsce odzwierciedla trendy globalne, według których większość wzrostu emisji pochodzi z transportu. Obecnie polski sektor transportowy jest odpowiedzialny za 12% całości CO2 emitowanego w Polsce, w tym udział transportu drogowego sięga 92%. Duża liczba przewozów drogowych w połączeniu z wiekiem pojazdów znacząco przyczynia się do wzrostu emitowanych gazów cieplarnianych. Ponad 65% samochodów osobowych ma ponad 10 lat, a ich liczba stale rośnie. Wiele wskazuje na to, że w ramach scenariusza referencyjnego (bez zmian polityki transportowej) polski sektor transportowy wygeneruje około 58.8 milionów ton emisji, co stanowi wzrost o 114% w porównaniu do poziomu emisji z roku W takim przypadku jest mało prawdopodobne, żeby Polsce udało się ograniczyć wzrost emisji gazów cieplarnianych w sektorach nieobjętych systemem Europejskim Systemem Handlu Emisjami (ang. European Trading System - ETS) do poziomu poniżej 14% w 2020 roku. Rekomendacje sektorowe Sektor drogowy ciągu wymaga dalszych reform instytucjonalnych, poprawy koordynacji oraz restrukturyzacji finansowania. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) dysponuje nowoczesnymi narzędziami wspierającymi zarządzanie majątkiem, pozwalającymi na efektywne zarządzanie krajową siecią drogową i wydaje wskazane, aby samorządowe administracje drogowe stosowały je również na pozostałych poziomach sieci drogowej kraju. Lepsza koordynacja działań pomiędzy GDDKiA, samorządowymi administracjami drogowymi oraz zarządcą infrastruktury kolejowej ma dodatkowe kluczowe znaczenie dla poprawy spójności oraz zasadności inwestycji drogowych oraz rozwoju transportu multimodalnego. Krajowy Fundusz Drogowy (KFD) służy obecnie jako narzędzie finansowe przy pomocy którego zwiększa się poziom zadłużenia pozabudżetowego, lecz procesowi temu nie towarzyszy odpowiedni wzrost przychodów z opłat od użytkowników dróg. Co więcej, skromne wpływy finansowe KFD, pochodzące z opłat użytkowników i opłaty drogowej w cenie paliwa miałyby wystarczyć na pokrycie szerokiego wachlarza zadań w sektorze drogowym, począwszy od nowych inwestycji i rekompensat dla koncesjonariuszy po prace remontowe, i to zanim spłata zaciągniętego długu stanowić stanie się największą pozycją wydatkową poczynając od 2013 r., przy założeniu obecnego modelu przychodów Niespójny system opłat za autostrady oraz dzisiejsza wysokość opłat drogowych sugerują, że w sektorze tkwi znaczący potencjał pozyskania dodatkowych wpływów. Rząd powinien wziąć rozważyć finansowanie całego sektora i koncentrację wszystkich źródeł finansowania sektora (np. w KFD) aby zapewnić przewidywalność wydatków (szczególnie na utrzymanie istniejącej sieci drogowej). Znacząco pomogłoby to GDDKiA w ostatecznej zmianie jej profilu działalności: z instytucji realizującej inwestycje drogowe i utrzymaniowe na zarządcę infrastruktury drogowej, w pełni wykorzystującego posiadane już i planowane instrumenty wspierające zarządzanie. Modyfikacja sposobu 14

15 zawierania kontraktów z wykonawcami prac utrzymaniowych, w postaci wprowadzenia długoterminowych kontraktów utrzymaniowych opartych o wyniki, mogłaby stać się głównym elementem dodatkowym przyczyniającym się do takiej transformacji. Stosowane obecnie instrumenty finansowania infrastruktury kolejowej powinny zostać poddane przeglądowi i powinny zostać wprowadzone nowe mechanizmy w celu zapewnienia zrównoważonego i stabilnego rozwoju w Polsce niezawodnej, interoperacyjnej infrastruktury kolejowej. Kroki jakie należałoby podjąć to przyspieszenie wydzielenia zarządcy infrastruktury z Grupy PKP przy równoległym tworzeniu jasnego mechanizmu odtworzenia zaległości remontowych w infrastrukturze kolejowej, jak również przegląd inwestycji współfinansowanych przez Unię Europejską aby zapewnić maksymalne wykorzystanie środków unijnych oraz przywrócenie dobrego stanu technicznego kolejowych korytarzy Trans-Europejskich w Polsce. Konkurencyjność transportu kolejowego zależy od poziomu opłat za dostęp do infrastruktury. Stawki dostępu powinny zostać wykorzystane przez Rząd jako mechanizm zachęcania do przeniesienia przewozów z dróg na kolej oraz przyciągnięcia większego ruchu tranzytowego na polską sieć kolejową. Korzystna, stabilna i przewidywalna przez dłuższy czas struktura opłat za dostęp do torów, zapewniłaby stabilność rynku i zachęcałaby nowych operatorów kolejowych (państwowych i prywatnych) do opracowania średniookresowych biznes planów opartych o wieloletnie umowy z klientami. Poprawiłoby to stabilność przychodów PLK z opłat płaconych za dostęp do infrastruktury przez jej użytkowników oraz stworzyłoby warunki do modernizacji taboru operatorów kolejowych, co stanowi istotny warunek zachowania konkurencyjności na otwartym rynku europejskim. Relacje umowne pomiędzy Rządem a PLK jako zarządcą infrastruktury kolejowej oraz z operatorami kolejowymi świadczącymi usługi publiczne na rzecz pasażerów mogłyby zostać poprawione poprzez wieloletnie umowy i zwiększenie odpowiedzialności za jakość usług świadczonych przez podmioty kolejowe. Struktura usług świadczonych na mocy umów na świadczenie usług publicznych (w przewozach osób) powinna ulec zmianie, aby promować najlepszy rodzaj konkurencji (prawdopodobnie byłyby to przetargi na umowy na świadczenie usług publicznych) i unikać nieefektywnych rozwiązań rynkowych (np. konkurencja dwóch operatorów świadczących usługi publiczne tych samych liniach). Zmiany w dyrektywach dotyczących kolejowego transportu pasażerskiego muszą zostać wprowadzone do końca 2012 roku aby zapewnić wolnorynkową organizację tego rynku. Rynek transportu kolejowego jest w Polsce w pełni zliberalizowany i sektor prywatny jest już obecny na tym rynku. Rezultaty obecności sektora prywatnego są bardzo zachęcające i proces ten powinien być kontynuowany. Doświadczenie ostatnich lat pokazuje, że sektor prywatny zapewniał elastyczność, wymaganą przez klientów, a przy tym stale zwiększał swój udział w rynku. W tym kontekście Rząd mógłby uważnie przeanalizować możliwości prywatyzacji PKP Cargo oraz PKP Intercity, przenosząc w ten sposób ryzyko komercyjne usług transportowych w całości na sektor prywatny. Pozwoliłoby to na skoncentrowanie się przez państwo głównie na zarządzaniu i rozwijaniu infrastruktury transportu kolejowego, dostosowanie umów o świadczenie usług publicznych transportu pasażerskiego zgodnie z przyjętą polityką unijną jak również na regulacji rynku. 15

16 Kraje, którym udaje się znacząco obniżyć ilość osób poszkodowanych w wypadkach czy ofiar śmiertelnych podejmują zdecydowane działania na rzecz umocnienia roli instytucji odpowiedzialnej za system bezpieczeństwa ruchu drogowego, zapewnienia międzysektorowej operacyjnej koordynacji działań oraz poprawy zdolności zarządczych w instytucjach w oparciu o ocenę osiąganych efektów. Mimo, że Polska dysponuje większością narzędzi stosowanych do poprawy bezpieczeństwa na drogach, konieczne jest podjęcie dodatkowych stabilnych i długofalowych działań. Obejmują one zapewnienie stałego i przewidywalnego źródła finansowania Krajowej Rady Bezpieczeństwa Drogowego (KRBRD) oraz konsekwentne realizowanie średnio i długoterminowych celów określonych w krajowym programie poprawy bezpieczeństwa drogowego. Należałoby wzmocnić i wyposażyć w szerszy zakres uprawnień wiodącą instytucję koordynującą bezpieczeństwo drogowe działającą przy Ministerstwie Infrastruktury oraz wdrożyć wielosektorowy plan działań, który umożliwiłby koordynację różnych inicjatyw prowadzonych przez poszczególne sektory, instytucje rządowe i samorządowe oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego, aby doprowadzić realizację planu poprawy bezpieczeństwa na polskich drogach do pozytywnych rezultatów. Dyrektywa z 2008 r. w sprawie zarządzania bezpieczeństwem infrastruktury drogowej powinna zostać wdrożona do 2011 roku, a wskaźnik spadku liczby wypadków śmiertelnych założony w krajowym programie bezpieczeństwa ruchu drogowego powinien być osiągnięty do roku Wymaga to w dalszym ciągu silnego i stałego nacisku na: (i) prawidłowe projektowanie układu drogowego pod kątem niechronionych uczestników ruchu drogowego, ze szczególnym uwzględnieniem pieszych; (ii) dalszy rozwój podstaw prawnych oraz standardów regulujących system szkolenia kierowców oraz standardów technicznych związanych z dopuszczaniem pojazdów do ruchu, (iii) egzekwowanie ograniczeń prędkości, w tym z szerokim wykorzystaniem fotoradarów, (iv) jazdę w pasach bezpieczeństwa (również na tylnym siedzeniu) i stosowanie innych zabezpieczeń (np. kasków), oraz (v) zapobieganie kierowaniu pojazdami po spożyciu alkoholu lub innych środków odurzających, jak również egzekwowanie zakazu korzystania z telefonów komórkowych podczas jazdy. System ratownictwa medycznego, zarówno w odniesieniu do usług pozaszpitalnych jak i szpitalnych, wymaga restrukturyzacji i wzmocnienia w ramach kompleksowych działań na rzecz modernizacji systemu opieki zdrowotnej tak, aby zapobiegać wszystkim możliwym do uniknięcia przypadkom utraty życia w wypadkach drogowych. Należy również unowocześnić system ewidencji i analizy wypadków drogowych poprzez integrację baz danych policji, oraz placówek medycznych. Informacje te powinny być łatwo dostępne do wykorzystania przy planowaniu, zarządzaniu i ocenie skutków programów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Chociaż wprowadzenie zachęt do zamiany pojazdów na bardziej energooszczędne powinno wpłynąć pozytywnie na obniżenie emisji gazów cieplarnianych w transporcie, aby osiągnąć zakładane cele, konieczne jest wprowadzenie również zachęt dla korzystania ze środków transportu alternatywnych do transportu drogowego. Poza polityką sektorową mającą na celu przesunięcie części przewozów z dróg na kolej, działania mające największy wpływ na redukcję emisji gazów cieplarnianych w Polsce obejmują: (i) opłaty za użytkowanie dróg oraz za wjazd do centrum w dużych miastach, (ii) podwyższenie bezpośrednich opłat drogowych oraz podatków i opłat w cenie paliw, (iii) promowanie ekonomicznej jazdy, (iv) ustanowienie stref niskoemisyjnych na obszarach zurbanizowanych, (v) wprowadzenie polityki parkingowej oraz rozwój ruchu niezmotoryzowanego w celu ograniczenia ruchu samochodowego na obszarach miejskich, oraz (vi) promowanie pojazdów o napędzie hybrydowym / elektrycznym. Inicjatywy te jednak najprawdopodobniej nie wystarczą do planowanego ograniczenia wzrostu emisji gazów cieplarnianych o 14% do roku Dlatego potrzebne są bardziej zdecydowane działania na 16

17 rzecz ograniczenia korzystania z samochodów, co oznacza konieczność znaczących zmian w bieżącej polityce transportowej. Konkluzja: potrzeba natychmiastowego działania Jak stwierdzono wcześniej, chociaż obecnie głównym priorytetem pozostaje realizacja programu inwestycyjnego, nadszedł właściwy moment na rozwiązanie nabrzmiałych problemów wynikających z obecnej polityki transportowej. Niniejszy raport opowiada się za natychmiastowym wdrożeniem zmian w polityce transportowej w celu poprawy ekonomicznej, finansowej, środowiskowej i społecznej równowagi transportu lądowego. Przedstawione zostały trzy przykładowe warianty polityki transportowej jako alternatywy dla obecnej ścieżki rozwoju sytuacji wraz z opisem odpowiadających im działań przewidzianych do realizacji. Niniejszy Dokument dowodzi, że wdrożenie minimalnego planu reform czy opóźnienie podjęcia działań może nie wystarczyć, aby poprawić równowagę transportu lądowego i zrealizować kluczowe cele (m.in. osiągnąć zdefiniowane przez Komisję Europejską (KE) limity emisji gazów cieplarnianych, czy zredukować obciążenia finansowe ponoszone przez sektor publiczny na rzecz dla sektora kolejowego, jeśli przyjęta byłaby taka polityka rządu). Ocena wpływu trzech wariantów reform w porównaniu z bieżącym kierunkiem polityki transportowej wskazuje, że jedynie podjęcie najbardziej zdecydowanych kroków może znacząco wpłynąć na poprawę kluczowych parametrów, takich jak ogólne potrzeby utrzymaniowe krajowej sieci drogowej, roczny wskaźnik wypadków drogowych obrażeniami ciała (ang.rti), luka w finansowaniu infrastruktury kolejowej czy ogólny poziom emisji gazów cieplarnianych przez transport drogowy i kolejowy. Takie zdecydowane działania w ramach polityki transportowej mogą być niepopularne w perspektywie krótkoterminowej, lecz szybko zaowocują odczuwalnymi korzyściami dla sektora i gospodarki. Polska dysponuje ograniczonym wachlarzem rozwiązań zdolnych zaspokoić jej potrzeby inwestycyjne, przy jednoczesnym zapewnieniu zrównoważonego rozwoju sektora. Wdrożenie zestawu bardziej radykalnych działań w ramach polityki transportowej pociągnie za sobą wiele pozytywnych konsekwencji, których nie udałoby się osiągnąć bez przeprowadzenia reform(szczególnie w sektorze kolejowym). Mamy nadzieję że niniejszy dokument zachęci do debaty na ten temat oraz pomoże w opracowaniu i wdrożeniu zalecanych działań w ramach polityki transportowej. 17

18 I) Kontekst Transport Policy Note Wstęp 1. Niniejszy dokument przedstawia strategiczne wyzwania stojące przed sektorem transportu w Polsce. Pomimo wzrostu gospodarczego i integracji z Unią Europejską (UE) jakość i efektywność infrastruktury i usług transportowych jest nadal słaba. Około 40% krajowej sieci drogowej obsługującej największą cześć przewozów osób i towarów znajduje się w złym lub niezadawalającym stanie technicznym. Choć rząd oraz branża transportowa zdają sobie sprawę z niskiej efektywności sektora kolejowego, niewiele działań usprawniających zostało podjętych od restrukturyzacji przeprowadzonej w 2001 roku, kiedy to między innymi wydzielono spółkę zarządzającą infrastrukturą kolejową od przewoźników i utworzono osobne spółki przewozowe. Niska wydajność pracowników infrastruktury kolejowej, ponad 40, 000 ludzi obsługujących 17,000 km torów, oraz bardzo niewiele inwestycji w modernizację systemów sygnalizacyjnych i informatycznych to nadal istotne przeszkody, które pociągają za sobą poważne i długoterminowe konsekwencje oraz znacząco wpływają na funkcjonowanie kolei. 2. Bank Światowy jest aktywnie zaangażowany w polski sektor transportu, zwłaszcza drogowy. Bank jest ważnym partnerem sektora transportu, szczególnie krajowej sieci drogowej, i skupia się na poprawie działań na rzecz utrzymania i modernizacji sieci drogowej oraz jej bezpieczeństwa. Bank zaangażowany był w opracowanie i realizację wieloletniego programu remontów dróg krajowych; a najnowsze projekty skupiają się na (i) robotach utrzymaniowych i odtworzeniowych, (ii) udoskonaleniu systemu zarządzania informacją Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), (iii) wspieraniu kampanii na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, oraz (iv) pomocy technicznej w zakresie rozwoju inteligentnych systemów transportu (ITS) i tematów pokrewnych. Zaangażowanie to, pomijaj jednak sektor kolejowy czy strategicznie istotne kwestie międzysektorowe, takie jak wpływ transportu na emisję gazów cieplarnianych (GHG). 3. Niniejszy dokument dotyczy transportu lądowego, a szczególnie dróg krajowych i kolei, kładąc szczególny nacisk na problemy o strategicznym znaczeniu, które wymagają podjęcia natychmiastowych działań. Polska gospodarka jest bardzo silnie zależna od sieci drogowej i kolejowej. Ponadto, wzrost gospodarczy przyczynił się do zwiększenia mobilności, coraz bardziej obciążając głównie transport drogowy. Nie sposób zapewnić zrównoważonego rozwoju skupiając sie wyłącznie na jednej gałęzi transportu; dlatego wartością dodaną niniejszego dokumentu jest przedstawienie wzajemnych powiązań między sektorem transportu drogowego i kolejowego. Na przykład, sposób podziału środków finansowych pomiędzy poszczególne gałęzie transportu czy poprawa konkurencyjności kolei może znacząco poprawić równowagę finansową całej branży transportowej. Co więcej, istnieje duże prawdopodobieństwo, że Polska będzie nadal korzystać ze wsparcia finansowego UE, choć jego poziom w przyszłości może maleć w wyniku coraz większej konwergencji ekonomicznej oraz planów przyjęcia do Unii nowych państw z regionu. Zmiany te wymagać będą dodatkowych reform instytucjonalnych, które powinny zostać przeprowadzone już teraz, aby zapewnić trwały i zrównoważony rozwój oraz efektywność całego sektora. 4. Niniejszy Dokument dotyczący polityki transportowej (Transport Policy Note) podejmuje tematykę dotyczącą problemów charakterystycznych dla poszczególnych gałęzi transportu oraz problemów wymagających skoordynowanych działań legislacyjnych. Niniejszy rozdział przedstawia 18

19 kontekst analiz przeprowadzonych w tym zakresie oraz pomaga lepiej zrozumieć czynniki determinujące obecną kondycję sektora i kierunki polityki transportowej. Ponadto wyjaśnia zakres tematyczny niniejszego dokumentu oraz przedstawia jego strukturę. Rozdział 2 ocenia krajową sieć drogową, kładąc nacisk na efektywność i trwałość infrastruktury. Rozdział 3 zajmuje się sektorem kolejowym koncentrując się na charakterystyce podmiotów Grupy PKP oraz konkurencyjność kolei wobec transportu drogowego. Rozdział 4 zajmuje się kwestią bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce, ilustrując szacunkowe koszty społeczne i gospodarcze ponoszone w obecnej sytuacji. Rozdział 5 zajmuje się emisjami gazów cieplarnianych w transporcie drogowym, głównie w oparciu o przeprowadzone niedawno badanie poziomu emisji w sektorze transportu w Polsce. Rozdział 6 analizuje obecny kierunek polityki transportowej i proponuje trzy alternatywne scenariusze. Bezpośredni i pośredni wpływ wdrożenia każdego z proponowanych wariantów został oceniony i porównany z bieżącym kierunkiem polityki transportowej, z naciskiem na potencjał zrównoważonego rozwoju w perspektywie średnioterminowej (do 2020 r.) Wzrost, handel i mobilność 5. Od początku dekady Polska odnotowuje trwały wysoki wzrost gospodarczy, któremu towarzyszy wzrost natężenia ruchu pasażerskiego i towarowego. W latach , PKB rósł 1 średnio 4% w skali roku. W tym samym okresie (Wykres 1) transport towarowy i osobowy ogółem wzrastał odpowiednio o 6.2% (tkm) i 4.9% (pkm) rocznie. Takie tempo wzrostu gospodarczego i natężenia ruchu znacznie przewyższa średnią w krajach UE-27. W latach , PKB państw UE- 27 w cenach stałych wzrastał średnio o 3.5%. W tym samym okresie ruch osobowy i towarowy rósł, odpowiednio, jedynie o 2.5% i 1.4%. Wykres 1. PKB (w cenach stałych) i rozwój transportu Źródło: World Economic Outlook Database (IMF), UE Energy and Transport in Figures (2009) 1 Stałe ceny 19

20 6. Podobnie jak w wielu młodych państwach członkowskich UE wzrost zamożności i otwieranie się rynku doprowadziły do znaczącego wzrostu liczby posiadanych samochodów (Wykres 2). Tak jak w innych nowych krajach członkowskich UE wskaźnik motoryzacji w Polsce wzrósł znacząco i zaczyna zbliżać się do poziomu europejskiego. W latach liczba samochodów osobowych na 1,000 mieszkańców w Polsce rosła w tempie 5.6% w skali roku (9% rocznie w latach ) w porównaniu do 1.5% w krajach UE-27. Zdecydowana większość osób porusza się obecnie samochodami, co jest również trendem typowym dla innych młodych państw członkowskich UE. 600 Wykres 2. Wskaźnik motoryzacji w wybranych krajach UE EU (27 ) Estonia Hiszpania Holandia Polska 0 Źródło: UE Energy and Transport in Figures (2009) 7. W ciągu minionych 15 lat struktura i potoki transportu towarowego zmieniły się, odzwierciedlając strategiczne położenie Polski między UE, Rosją i Chinami. Wzrost towarowych przewozów międzynarodowych po części wynika z tranzytowego położenia geograficznego Polski oraz przede wszystkim rozwoju gospodarki rynkowej. Wejście do UE było bodźcem stymulującym rozwój handlu zagranicznego dzięki usunięciu barier i zmniejszeniu kosztów transakcyjnych. Zwłaszcza w latach , bilans importu i eksportu (wolumen handlu) w cenach bieżących rósł w tempie rocznym na poziomie 20.8%, podczas gdy PKB w cenach bieżących jedynie na poziomie 6.7% (Wykres 3). Obecnie trzema najważniejszymi partnerami w zakresie importu towarów są: Niemcy (24.1% importu ogółem o wartości 164 miliardów dolarów), Federacja Rosyjska (8.7%) i Chiny (7.1%). Równocześnie, większość towarowych przewozów drogowych odbywa się w ramach handlu krajowego. W 2008 roku, 91% wszystkich towarów przewożonych transportem drogowym przewożona była w transporcie krajowym. 20

21 Wykres 3. Handel zagraniczny Polski 160, , , ,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 Exports (EUR million) Imports (EUR million) GDP (bn PLN) Źródło: GUS (2008), Rocznik Statystyczny Handlu Zagranicznego 8. Motorem wzrostu przewozów towarowych w Polsce jest transport towarów ciężkich siecią drogową. W 2007 roku, siecią drogową przewieziono 160 miliardów ton towarów na 1 km sieci, czyli o 113% więcej w porównaniu z rokiem W tym samym czasie, wielkość przewozów kolejowych nie uległa zmianie. Towary wymagające transportu ciężkimi pojazdami ciężarowymi, które często idealnie nadają się do przewozów koleją, przewożone są siecią drogową, co znacznie przyczynia się do jej zużycia i degradacji. W 2008 roku, 40.3% przewozów towarowych ogółem (w tonach) na sieci drogowej stanowiły rudy minerałów i inne produkty kopalne. Pozostałe surowce mineralne niemetalowe stanowiły kolejne 14.7% wielkości przewozów Wykres 4. Transport towarowy według gałęzi transportu (000 tkm) Roads : Int. Road : Nat. Railways Pipeline Inland Waterways Źródło: EU Energy and Transport in Figures (2009) 21

22 Integracja z UE i konsekwencje dla Polski 9. Ponadto, jako kandydat do strefy Euro Polska musi spełnić kryteria konwergencji zdefiniowane w Traktacie Wspólnotowym, co może utrudniać inwestycje sektora publicznego. Finanse budżetowe oceniane są według dwóch kryteriów: (i) rocznego deficytu: relacja deficytu do produktu krajowego brutto (PKB) na koniec poprzedniego roku finansowego nie może przewyższyć 3%; (ii) zadłużenia: relacja zadłużenia brutto do PKB na koniec poprzedniego roku finansowego nie może przekroczyć 60%. Wymagania te ograniczają możliwości wydatkowania środków publicznych na sektor transportu bez równoczesnych cięć w innych sektorach. Równolegle, zaciąganie kredytów na finansowanie długoterminowych projektów infrastrukturalnych również podlega różnym ograniczeniom i prowadzi do sytuacji, w której trzeba poszukiwać alternatywnych możliwości finansowania. Przykładem takiej alternatywnej strategii jest partnerstwo publiczno-prywatne (PPP). Według wytycznych księgowych Eurostatu projekty w ramach PPP można ujmować pozabilansowo, pod warunkiem odpowiedniego rozłożenia ryzyk pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym, bez względu na wielkość projektu. 10. Polska ma dostęp do funduszy unijnych, które stanowią znaczące wsparcie dla sektora transportowego. Obecnie sektor transportowy wykorzystuje ponad 30 miliardów złotych pomocy unijnej przeznaczonych do wykorzystania w latach pochodzących z wielu źródeł. 25 miliardów złotych przeznaczonych jest na Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko ( ), 823 miliony złotych na Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej ( ), 3 miliardy złotych znajduje się w Funduszu Spójności oraz 462 milionów w Sektorowym programie Operacyjnym Transport (SPOT) (2008). Wsparcie finansowe z Unii Europejskiej pokrywa ok. 24% wszystkich potrzeb finansowych na lata w ramach Programu Budowy Dróg Krajowych. Z uwagi na priorytetowe potrzeby przyszłych członków UE, możliwe jest, że Polska nie otrzyma takiego samego poziomu wsparcia po 2013 roku. 11. Pod względem rozwiązań instytucjonalnych Polska przeprowadziła kilka ważnych reform w sektorze drogowym i kolejowym. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) ma dostęp do nowoczesnych narzędzi planistycznych i oceniających stan techniczny sieci drogowej. W przypadku sektor kolejowego wdrożono pewne reformy strukturalne w obszarze prawnym i instytucjonalnym w celu wprowadzenia zasad wymaganych przez unijne dyrektywy kolejowe. Obejmowały one (a) pionowy rozdział usług w celu wyodrębnienia poszczególnych obszarów działalności biznesowej w tym na infrastrukturę kolejową i przewoźników kolejowych, (b) udostępnienie infrastruktury kolejowej dla przewoźników prywatnych, (c) wprowadzenie opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, (d) wykorzystanie kontraktów na usługi publiczne (PSC) na świadczenie usług transportu pasażerskiego, oraz (e) wykorzystanie kontraktów wieloletnich na utrzymanie infrastruktury kolejowej. 12. Jednakże Polska nie zdołała w pełni wykorzystać środków unijnych w minionych latach. Z budżetu UE przeznaczonego na lata wydano zaledwie 16% do końca 2006 roku z powodu słabego przygotowania projektów, a przede wszystkim niewykupienia trenów, braku współfinansowania, problemów technicznych, błędów w dokumentacji przetargowej oraz niewyjaśnionych kwestii 22

23 środowiskowych.2 Inni nowi członkowie UE także mieli problemy z wykorzystaniem pomocy unijnej. Do 2007 roku Polska zajmowała piąte miejsce na 10 nowych państw członkowskich ze wskaźnikiem absorpcji środków UE na poziomie 53.6%. Pomimo rosnącej zdolności absorpcji środków pomocowych nadal występują problemy związane z nadmierną centralizacją systemu finansowania, niedostatecznymi zdolnościami instytucjonalnymi administracji publicznej, niewystarczającą wiedzą i doświadczeniem związanym z wymogami i przepisami UE. Przykładem może być tu słabe wykorzystanie funduszy UE przeznaczonych na projekty kolejowe. Ocena funkcjonowania sektora transportu w Polsce 13. W porównaniu z innymi krajami UE stan techniczny infrastruktury w Polsce wywiera większy wpływ na jej funkcjonowanie. Polska zajmuje 30 miejsce na 130 krajów w rankingu indeksu logistycznego (Logistics Performance Index - LPI). Wyniki Polski we wszystkich kategoriach pokazuje Wykres 5. Polska zajmuje bardzo wysoką pozycję pod względem terminowości dostaw, lecz dopiero 43 miejsce pod względem infrastruktury handlu i transportu.3 To najgorszy wynik na sześć wskaźników badanych przez LPI. Co więcej, pod względem infrastruktury Polska odstaje od większości krajów UE- 15, jak również kilku innych nowych członków, co wyraźnie wskazuje na pilną potrzebę poprawy jakości infrastruktury handlowej i transportowej. (Wykres 6). Wykres 5. Polska w rankingu Logistics Performance Index Źródło: Logistics Performance Index (2010) 2 The challenge of rapidly improving transport infrastructure in Poland (OECD, 2008) 3 Jakość infrastruktury związanej z handlem i transportem (porty, drogi kolejowe, drogi, technologia informacji) 23

24 Wykres 6. Stan infrastruktury (2010) Źródło: Logistics Performance Index Koleje nadal odgrywają ważną rolę w przewozach towarowych. PKP to trzecia największa sieć kolejowa w Europie. W 2009 roku przetransportowała 28 miliardy tkm towarów, stając się tym samym drugą największą siecią towarową w UE po DB (Niemcy). Towarowe przewozy krajowe i międzynarodowe posiadają równe udziały.. Towary najczęściej transportowane są koleją na duże odległości, przy czym średni dystans wynosi 285 km na tonę ładunku4. Drogą kolejową przewożone są różnorodne ładunki, a 64% ruchu towarowego stanowią: węgiel, żwir, wapno, metale i inne produkty metalowe. 15. Niemniej jednak polski sektor kolejowy stale traci udział w rynku przewozów towarowych na rzecz sektora drogowego. Wykres 7 ilustruje spadek wielkości kolejowych przewozów towarowych (w tkm) w ciągu ostatnich 18 lat. Obecne przewozy towarowe stanowi około 80% poziomu z 1995 roku. Od 2004 roku można zaobserwować pewną stabilizację wielkości towarowych przewozów kolejowych, lecz udział ten nie ulega poprawie pomimo wysokiego wzrostu gospodarczego w ostatnich latach. W ciągu ostatnich 15 lat całkowite przewozy towarowe wzrosły prawie dwukrotnie, przy czym 2/3 ładunków transportuje się obecnie siecią drogową. W rzeczywistości, wielkość drogowych przewozów towarowych wzrosła o ponad 100% w latach , podczas gdy przewozy innymi środkami transportu pozostały w tym okresie na stałym poziomie. 4 Dane z 2007 roku 24

25 Wykres 7. Transport towarowy koleją i siecią drogową Źródło: EC-DG TREN Statistics Podobna sytuacja występuje w przypadku przewozów pasażerskich, które realizowane są głównie za pośrednictwem transportu samochodowego. Przewozy pasażerskie w Polsce zostały zdominowane przez transport samochodowy (Wykres 8). Udział pasażerokilometrów wzrósł w przewozach samochodowych z 71 do 84% w latach W tym samym okresie, udział kolei w przewozach pasażerskich zmalał z 12% do 6%.. Roczne wskaźniki wzrostu wskazują, że ludzie wybierają na ogół na długich dystansach podróż samochodem lub samolotem. Roczne zmiany w tych latach wynoszą odpowiednio 6.9% dla samochodów osobowych(wzrost), -2.1% dla autobusów/autokarów (spadek), -0.8% dla tramwajów/metro (spadek), -3% dla kolei (spadek), i 9.4% dla przewozów lotniczych (wzrost). Wykres 8. Przewozy pasażerskie wg gałęzi transportu ( ) Tramwaj e/ Metro 4.7 2% Lotniczy 6.0 3% Kolejowy % Tramwaj e/ Metro 4.6 2% Lotniczy* % Kolejowy % Autobusy % 2000 Samocho dowy % Autobusy % 2008 Samocho dowy % * Dane za 2007 Źródło: Eurostat, UE Energy and Transport in Figures (2010), GUS (2008), Rocznik Statystyczny 25

26 17. Wzrost liczby samochodów w połączeniu z dominującą eksploatacją sieci drogowej przyczynia się równocześnie do wzrostu emisji gazów cieplarnianych (GHG). W większości uprzemysłowionych państw udział transportu w emisji CO2 jest wysoki. W krajach UE-27, 24% emisji CO2 generowanych jest przez transport w porównaniu z 31% w USA i 21% w Japonii.5 Transport drogowy w UE-27 był głównym źródłem emisji gazów - 93%. W 2006 roku ogólny poziom emisji CO2 w Polsce wyniósł milionów ton, z czego sektor transportu stanowił prawie 12%. Jak pokazuje Wykres 9, sektor drogowy stanowi najpoważniejsze źródło emisji i generuje około 92% emisji CO2 w transporcie. To więcej niż w niektórych krajach UE-27, lecz jednocześnie nie odbiega od trendów w całej Unii jeśli chodzi o emisję CO2 w sektorze drogowym. Wykres 9. Emisja gazów cieplarnianych w sektorze transportu (udział wg. podsektorów) Źródło: UE Energy and Transport in Figures, Rząd powinien podjąć odpowiednie działania, aby zrealizować cele UE dotyczące emisji na mieszkańca w sektorze transportu. Choć Polska zobowiązała się, że do 2020 roku maksymalny wzrost poziomu emisji GHG wyniesie 14% w porównaniu z poziomem z 2005 roku w ramach emisji z sektorów nieobjętych europejskim systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (ETS), istnieje małe prawdopodobieństwo, że jej się to uda, na co wskazują ostatnie wyniki badań. Zgodnie z ilustracją na Wykresie 10, poziom emisji CO2 generowany przez transport drogowy odnotował znaczący wzrost od , i stanowi większość emisji CO2 w całym sektorze transportu. Zagraża to dotrzymaniu polskich zobowiązań w tym zakresie. 5 Eurostat (Panorama of Transport, 2009) 26

27 Wykres 10. Emisje CO2 z transportu w Polsce Źródło: DG TREN, Mały Rocznik Statystyczny Innym niepokojącym obszarem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, gdzie Polska osiąga w dalszym ciągu jeden z najgorszych wyników wśród wszystkich państw członkowskich UE. Liczba wypadków śmiertelnych na drogach na milion mieszkańców wyniosła 140 w 2008 roku, czyli 77% więcej niż średnia europejska w tym samym okresie. Pomimo spadku liczby wypadków śmiertelnych o 13% w latach , średni spadek w państwach UE-27 wyniósł 28%, co plasuje Polskę na końcu listy wraz z Rumunią, Bułgarią i Słowacją. Waga tego problemu nie wynika jedynie z faktu samej wartości życia ludzkiego, lecz również z jego konsekwencji gospodarczych i zobowiązań unijnych (plan ograniczenia liczby wypadków śmiertelnych w latach o 50% w całej UE). 20. Inwestycje i reformy objęły również sektor portowy. Infrastruktura portowa jest przestarzała i charakteryzuje się nadwyżką możliwości przeładunkowych. W 2008 roku, przepływ ładunków w porcie gdańskim wyniósł niecałe 30% wydajności portu w porównaniu do 65% w porcie w Rydze (Łotwa) i Kłajpedzie (Litwa). Jednakże w sektorze portowym prowadzone są liczne prywatne inwestycje, które mogą poprawić jego konkurencyjność. Inwestorzy prywatni przejęli spółki działające na dotychczasowych obszarach portowych i budują nowe terminale kontenerowe. Przy udziale środków unijnych rząd rozpoczął serię projektów mających na celu unowocześnienie infrastruktury portowej. Ponadto, wszystkie podmioty zarządzające portami są zwolnione z podatku dochodowego od osób prawnych i podatku od nieruchomości z zastrzeżeniem, że muszą przeznaczyć zyski na kolejne inwestycje. Polskie porty mają przewagę w porównaniu z innymi portami na Morzu Bałtyckim, ponieważ przez cały rok nie są oblodzone, z wyjątkiem ekstremalnych warunków pogodowych. 21. Transport rzeczny stanowi niewielki udział przewozów towarowych w Polsce. W 2006 roku drogą rzeczną przewożono zaledwie 0.7% ogółu ładunków i 0.2% ogółu przewozów krajów UE-27. Przyczynia się do tego zły stan infrastruktury dróg śródlądowych, jak również trudnej sytuacji finansowej właścicieli statków, co uniemożliwia im inwestycje w modernizację floty. Z 3,500 km dróg rzecznych w 27

28 Polsce jedynie 206 km ma znaczenie międzynarodowe. Dodatkowo, długość aktualnie eksploatowanych dróg wodnych śródlądowych dramatycznie spadła w wyniku ich coraz gorszego stanu technicznego, zwłaszcza po powodziach w 1997 i 1998 roku. Niski udział dróg śródlądowych w transporcie jest również problemem innych państw UE-27 (Wykres 11). W 2006 roku drogami śródlądowymi przewieziono w UE-27 jedynie 3.3% towarów. Wykres 11. Transport rzeczny w państwach UE-27 (2006) Źródło: Panorama of UE Transport (Eurostat, 2009) 22. Przystąpienie do UE, liberalizacja rynku oraz wejście na rynek tzw. tanich przewoźników lotniczych przyczyniło się do stopniowego wzrostu znaczenia transportu lotniczego. Szybki wzrost ekonomiczny stymulowany przez przystąpienie Polski do UE zwiększyło zapotrzebowanie na podróże drogą powietrzną, zwłaszcza na połączenia międzynarodowe. Jak pokazuje Wykres 12, liczba pasażerów obsługiwanych przez wszystkie polskie lotniska regularnie rośnie od 2004 roku. W 2007 roku liczba pasażerów obsłużonych przez lotnisko w Warszawie osiągnęła 9.2 miliona. Co więcej, szacuje się, że do 2020 roku liczba wszystkich podróżujących wzrośnie trzyipółkrotnie. Wzrost natężenia ruchu lotniczego był udziałem szybkiego rozwoju lotnisk regionalnych obsługujących przede wszystkim tanich przewoźników lotniczych. Lotnisko im Fryderyka Chopina w Warszawie obsługuje mniej niż pięćdziesiąt procent całego ruchu lotniczego, mierzonego w liczbie odprawionych pasażerów. Wykres 12. Liczba pasażerów obsługiwanych przez lotniska w Polsce Gdaosk Airport Katowice Pyrzowice Airport Cracow Balice Airport Poznao Ławica Airport Źródło: Raport Roczny 2007, Przedsiębiorstwo Państwowe Porty lotnicze 28

29 23. Obecna jakość i wydajność infrastruktury lotniczej w Polsce jest niewystarczająca. Zważywszy na gwałtowny wzrost popytu, potencjał polskich lotnisk jest niewystarczający. Tempo wzrostu lotniczych przewozów pasażerskich wynosiło średnio 9.4% rocznie, przy czym na lotnisku Okęcie w Warszawie wzrastało średnio o 13.5% rocznie. Równocześnie, jakość infrastruktury polskich lotnisk jest jedną z najgorszych w Europie (Wykres 13). Dlatego istnieje pilna potrzeba rozbudowy istniejących oraz budowy nowych terminali, pasów startowych i innych obiektów zaplecza technicznego. Rząd planuje modernizację i rozwój infrastruktury lotniczej oraz poprawę dostępności do lotnisk na poziomie regionalnym i lokalnym. Wykres 13. Jakość infrastruktury lotniczej w Europie (2008) Źródło: OECD Economic Department Working Paper No 640 (2008) 24. Pomimo zaleceń UE, Polska w bardzo niewielkim stopniu wykorzystuje rozwiązania tzw. Inteligentnych Systemów Transportowych (ITS). ITS poprawia bezpieczeństwo ruchu, eksploatację infrastruktury, efektywność systemów transportu oraz ogranicza negatywne efekty zewnętrzne. UE zachęca do korzystania z ITS oferując 0.6% finansowania w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko oraz innych grantów UE przeznaczonych na ten cel. Jednak zainteresowanie ITS w Polsce jest jeszcze stosunkowo małe, a istniejące systemy zawierają niewielkie bazy danych z informacjami specjalistycznymi i pasażerskimi, które nie są ze sobą skoordynowane. Największą inicjatywą w tym zakresie jest planowane wprowadzenie systemu elektronicznego poboru opłat za autostrady od 2011 roku. Rozwój i koordynacja miast 25. Polska staje się państwem zurbanizowanym, co stwarza nowe wyzwania dla transportu miejskiego. Na obszarach miejskich żyje obecnie 62% populacji i odsetek ten stale rośnie. Co więcej, mieszkańcy miast mają też zdecydowanie więcej samochodów w porównaniu z innymi obszarami kraju, co sprawia, że centrum ruchu ludności koncentruje się na 6% całej powierzchni kraju. Kilka dużych miast wymaga szczególnej uwagi przy rozwiązywaniu miejskich problemów transportowych. Ministerstwo 29

30 Rozwoju Regionalnego wytypowało siedem polskich obszarów metropolitalnych o populacji ponad miliona mieszkańców, w tym dwa z ponad 2 milionami mieszkańców (aglomeracja Katowicka milionów i Warszawa milionów). Sytuacja w największych polskich miastach (powyżej mieszkańców), które charakteryzują się większym odsetkiem właścicieli samochodów oraz dużym zagęszczeniem mieszkańców, wymaga wdrożenia dedykowanych strategii transportowych w celu poprawy warunków podróżowania w mieście oraz rozwiązania problemów wynikających z dużego natężenia ruchu drogowego. Transport miejski ma duże znaczenie z uwagi na wiodącą rolę miast w rozwoju gospodarki. Wiele z miast przygotowało i wdraża strategie zrównoważonego rozwoju transportu w oparciu o finansowanie z funduszy UE. Wielu z nim udało się zwiększyć udział transportu publicznego do ok. 50% w całym transporcie miejskim. Jednakże wiele z miast nie ma jeszcze podobnych strategii, a większość ma problem z integracją transportu metropolitalnego oraz regionalnego. 26. Rola administracji centralnej w kształtowaniu transportu miejskiego znacząco zmalała w wyniku odejścia od dawnej gospodarki planowej. Efektem procesu decentralizacji było całkowite wycofanie się rządu z roli właściciela i finansowania transportu miejskiego. Rząd centralny sprawuje tylko ograniczoną kontrolę nad kwestiami finansowymi. Cała odpowiedzialność za transport komunalny została powierzona samorządom. Choć decentralizacja władzy była pozytywnym posunięciem, to jednak nie poszły za nią niezbędne przepisy finansowe oraz rozwój wiedzy na szczeblu samorządowym tak, aby w pełni sprostać nowym obowiązkom. 27. Słabości administracji samorządowej przyczyniają się do problemów transportu miejskiego. Rząd powinien więc zaangażować się w rozwiązanie następujących problemów lokalnych: Brak wykwalifikowanego personelu z doświadczeniem w transporcie miejskim. Rozwój kadr postępuje stosunkowo szybko w dużych aglomeracjach, takich jak Warszawa, Poznań, Wrocław, Kraków, lecz jest niewystarczający w innych miastach. To poważne ograniczenie, zważywszy na tempo wzrostu wskaźnika motoryzacji oraz rosnące zapotrzebowanie na profesjonalne rozwiązania w sektorze transportu. Szkolenia i pozyskanie profesjonalnego personelu mają duże znaczenie dla sprostania nowym wyzwaniom. Brak planowania systemowego. Większość samorządów przygotowuje plany i strategie transportowe nieregularnie, często w ramach wymogów związanych z zapewnieniem finansowania unijnego oraz przy niewystarczającej koordynacji różnych poziomów administracji samorządowej. Niewystarczające przychody samorządów. Polskie miasta mają ograniczony dostęp do źródeł przychodów, dzięki którym mogłyby finansować niezbędne inwestycje, aby sprostać wyzwaniom stawianym przez dynamiczny rozwój transportu, a zwłaszcza zapewnić i utrzymać właściwą infrastrukturę transportową. Niedofinansowanie oraz niewłaściwe uregulowania prawne w obszarze transportu. Starając się zaspokoić potrzeby osób zmotoryzowanych do niedawna miasta przeznaczały nieproporcjonalnie dużo ze swoich ograniczonych zasobów finansowych na rozwój lokalnej sieci drogowej ze szkodą dla systemu transportu publicznego. Niedofinansowanie stosunkowo tanich narzędzi zarządzania ruchem. Analogicznie do niedofinansowania transportu publicznego, samorządy przekazują niewystarczające środki na stosunkowo niedrogie narzędzia sterowania ruchem (takie jak systemy koordynacji sygnalizacji świetlnej, inne narzędzia inteligentnego systemu transportu (ITS) czy pobieranie opłat za parkowanie i egzekwowanie płatności), które mogą znacząco poprawić przepustowość i bezpieczeństwo miejskich systemów drogowych. 30

31 Brak nadzoru metropolitalnego w celu rozwiązania problemów transportowych w miastach i ich okolicach. Obecnie nie istnieją żadne formalne struktury metropolitalne, które byłyby odpowiedzialne za rozwiązywanie konkretnych problemów transportu miejskiego w ramach tzw. obszaru metropolitalnego dużych miast. Wymienić tu można np. skoordynowane usługi przewozów pasażerskich, rozwój dróg, czy strategiczne zarządzanie ruchem. Choć zawarto oddolnie szereg porozumień dwustronnych między miastem i okolicznymi z gminami czy też między gminami i województwami, nie zastępuje to jednak właściwego planowania na poziomie metropolitalnym czy skoordynowanych działań wdrożeniowych. Rola i zadania międzynarodowych instytucji finansowych (IFI) w Polsce 28. Jako członek UE Polska korzysta ze wsparcia Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EIB), który skupia się na rozwoju korytarzy trans-europejskich TEN-T i projektów o priorytetowym znaczeniu. W 2007 roku, Rząd Polski zaciągnął w EIB pożyczkę na 3 miliardy euro na rzecz Krajowego Programu Budowy Dróg Krajowych. Dodatkowe środki z EIB Polska otrzymała w roku 2008 i 2009 na łączną kwotę 8 miliardów euro. Pożyczki z EIB udzielone w latach miały na celu wsparcie budowy trans-europejskich korytarzy TEN-T (dawniej paneuropejskich korytarzy transportowych), pokazanych na mapie na Wykresie 14. Równocześnie, ograniczone środki zostały również przeznaczone na rozwój sektora kolejowego. Wykres 14. Finansowanie projektów budowy korytarzy TEN-T przez Europejski Bank Inwestycyjny Źródło: EIB 31

32 29. Bank Światowy również aktywnie wspiera Polskę w rozwoju i utrzymaniu sieci drogowej. Bank realizuje wieloletni program rozwoju i modernizacji dróg krajowych w Polsce. Celem programu jest wprowadzenie refom dotyczących zarządzania infrastrukturą drogową oraz współfinansowanie zadań związanych z utrzymaniem i odtworzeniem sieci drogowej w celu poprawy jej stanu technicznego, lepszego wydatkowania środków publicznych oraz funkcjonowania administracji. Najnowszy projekt, Trzeci Projekt Utrzymania i Modernizacji Dróg, zatwierdzony w 2006 roku, dotyczył: (i) utrzymania i odtworzenia stanu dróg krajowych (w tym pilotażowe wprowadzenie kontraktów na zadania związane z utrzymaniem i administracją sieci drogowej), (ii) poprawy systemu zarządzania informacją GDDKiA, (iii) wsparcie kampanii na rzecz bezpieczeństwa na drogach, oraz (iv) wsparcie techniczne w obszarze ITS i zadań pokrewnych związanych z umocnieniem struktur instytucjonalnych, czy też z poprawą standardów technicznych dróg oraz zarządzania ruchem. Tematyka Transport Policy Note 30. Niniejszy dokument dotyczący polityki transportowej (Transport Policy Note) koncentruje się na strategicznych problemach na szczeblu krajowym, które musi rozwiązać Polska jako młode państwo członkowskie UE. Od czasu przystąpienia do UE, Polska odnotowała znaczący wzrost popytu na usługi transportu lądowego stymulowany przez wzrost gospodarczy i integrację z innymi państwami członkowskimi UE. Transport drogowy stał się głównym sposobem przewozu osób i towarów, co odzwierciedla trendy obserwowane w innych krajach UE-27. Chociaż poziom PKB na mieszkańca oraz zdolności instytucjonalne nie osiągnęły jeszcze poziomu właściwego krajom UE-15, Polska dokonała znacznego postępu w ostatnich latach. Oprócz pożyczek z międzynarodowych instytucji finansowych, Polska otrzymuje obecnie wsparcie finansowe z UE w formie grantów oraz pomocy technicznej. Polska powinna sprostać niełatwym wyzwaniom w każdym z rodzajów transportu i rozwiązać strategiczne kwestie intermodalne o kluczowym znaczeniu. 31. Choć obecny kryzys finansowy odbija się na gospodarce oraz sektorze transportu, nie opracowano jak dotąd szczegółowych zaleceń krótkoterminowych ani oceny jego bezpośrednich skutków. Globalny kryzys gospodarczy miał wpływ także na Polskę, lecz jego skutki nie są tak bolesne jak w przypadku pozostałych państw UE-27. Choć eksport skurczył się o 30% w pierwszym kwartale 2009 roku, w porównaniu do lat ubiegłych, poziom deficytu wynosi obecnie tylko ok. 4%. Jednakże kryzys wymusił na Polsce podjęcie starań zmierzających do utrzymania deficytu budżetowego oraz stanu finansów publicznych na poziomie wymaganym do przystąpienia do strefy euro. Pomimo związanych z tym trudności finansowych, bieżące plany inwestycyjne nie uległy zmianom. Wpływ kryzysu na mobilność i przewozy towarowe będzie krótkotrwały. Niniejsze opracowanie skupia się na bieżących kwestiach mających konsekwencje dla sektora transportu w horyzoncie średnioterminowym. W efekcie, bierze pod uwagę finansowe konsekwencje kryzysu dla budżetu, lecz nie zajmuje się jego krótkoterminowym wpływem na popyt na usługi transportowe i majątek. 32. Ten rozdział przedstawia najważniejsze kwestie związane ze zrównoważonym rozwojem sektora transportu, zwracając uwagę na osiągnięcia bieżącej strategii, jak również na konieczność podjęcia pilnych działań. Bieżące potrzeby związane z mobilnością, jak również dostępność unijnych środków pomocowych przyczyniły się do większego zainteresowania sektorem drogowym. Tymczasem bardziej równomierne rozłożenie inwestycji między gałęzie transportu przyczyniłoby się do jego 32

33 zrównoważonego rozwoju. Wyższe natężenie ruchu drogowego przyczynia się do zwiększenia kosztów zarządzania siecią drogową, dużej liczby wypadków oraz nadmiernej emisji gazów cieplarnianych. Natomiast zrównoważony rozwój transportu pozwoliłby zoptymalizować potrzeby związane z mobilnością, charakteryzuje się: (i) stabilnością ekonomiczną i finansową, (ii) równowagą środowiskową (emisja gazów cieplarnianych), oraz (iii) zachowaniem równowagi społecznej (wypadki drogowe). 33. W konsekwencji niniejszy dokument (Transport Policy Note) koncentruje się na problemach transportu, zwłaszcza na funkcjonowaniu sektora, równowadze finansowej i środowiskowej oraz bezpieczeństwie w kontekście konwergencji z wymogami UE. Dokument analizuje problemy charakterystyczne dla poszczególnych gałęzi transportu, które nękają sektor drogowy i kolejowy, w tym również kwestie międzysektorowe, takie jak udział transportu w emisji GHG czy stan bezpieczeństwa na drogach. Z uwagi na fakt, że niniejszy dokument skupia się na tylko najważniejszych kwestiach dotyczących rozwoju transportu lądowego w Polsce, pomija on problemy transportu miejskiego oraz żeglugi śródlądowej, gdyż te obszary stanowią nieznaczny odsetek ruchu pasażerskiego i towarowego ogółem. W przypadku transportu miejskiego trudność jego oceny wiąże się z różnicami jego rozwoju na poziomie poszczególnych miast. Ewentualne rozwiązania różniłyby się w zależności od stopnia rozwoju transportu miejskiego w danym mieście, co wykracza poza planowany zakres raportu. Po przeprowadzeniu analizy, niniejszy dokument przedstawia kilka opcji dalszych kierunków działań, których wdrożenie umożliwiłoby zbilansowanie zapotrzebowania na mobilność z długoterminowym zrównoważonym rozwojem całego sektora. Na koniec, przedstawione zostaną bezpośrednie i pośrednie efekty każdego wariantu polityki transportowej, aby jak najlepiej zilustrować konsekwencje każdego z nich. 33

34 II) Infrastruktura i usługi drogowe Diagnoza sektora drogowego A) Charakterystyka, warunki i funkcjonowanie sektora transportu drogowego 34. Sieć drogowa w Polsce składa się głównie z dróg regionalnych i lokalnych zarządzanych przez jednostki samorządowe. Ogółem sieć drogowa składa się z 258,910 km dróg, w tym 663 km autostrad, 17,859 km dróg krajowych, 28,455 km regionalnych oraz 211,934 km lokalnych. 6 Władze samorządowe (wojewódzkie, powiatowe i gminne) są odpowiedzialne za 93% całej sieci drogowej, podczas gdy władza centralna nadzoruje jej pozostałą część (drogi krajowe i autostrady). Drogi należące do Transeuropejskiej Sieci Transportowej (TEN-T) obejmują 4,816 km (Wykres.15). Wykres 15. Korytarze transportu drogowego w Polsce 7 Źródło: Uniwersytet Warmińsko-Mazurski (w NEA 2008 report Baltic Transit Freight Flows ) 35. Cała sieć drogowa jest rozproszona, a jej gęstość i dostępność znacznie odbiega od standardów unijnych. Gęstość polskiej sieci drogowej wynosi około 65.4 km na 100 km2 wszystkich dróg, co stanowi mniej więcej połowę poziomu w państwach UE (Tabela 1). Po wyłączeniu dróg gminnych, gęstość wynosi zaledwie 12.3 km na 100 km2, znacznie mniej niż średnia państwa UE-15 na poziomie Dostępność wynosi około 5.4 km na 1000 mieszkańców, co stanowi mniej więcej 6 European Union Road Statistics Booklet, 2009, p.15 7 Uniwersytet Warmińsko-Mazurski (w NEA 2008 report Baltic Transit Freight Flows ); międzynarodowe korytarze transportowe odnoszą się do transeuropejskich korytarzy transportowych zgodnie z definicją UE. 34

35 połowę średniej krajów UE-15 tj Po wyłączeniu dróg lokalnych poziom dostępności spada do 1 km na 1000 mieszkańców, czyli jednej czwartej poziomu UE Tabela 1. Gęstość i dostępność sieci drogowej Źródło: EU Energy and Transport in Figures 2009, Komisja Europejska 36. Gęstość sieci autostrad jest wyjątkowo niska w porównaniu do innych państw europejskich. W 2007 roku długość autostrad i dróg ekspresowych wynosiła odpowiednio 674 km i 294 km, co stanowi 5.7% krajowej sieci drogowej i około 0.25% wszystkich dróg publicznych. Autostrady stanowią w Polsce zaledwie 0.2% całej sieci, podczas gdy w Republice Czeskiej udział ten wynosi 0.5%, a na Węgrzech prawie 3.5% (16). Wykres 16. Autostrady, jako odsetek całej sieci drogowej w wybranych państwach Europy, % 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% 0.1% Źródło: EU Energy and Transport in Figures 2009, Komisja Europejska, najnowsze dane opublikowane od Rozwój sieci autostrad i dróg ekspresowych jest bardzo słaby wzdłuż głównych międzynarodowych korytarzy tranzytowych, co pokazuje Wykres 17. Wykres ten pokazuje główne planowane i rozpoczęte projekty drogowe mające na celu połączenie ważnych aglomeracji miejskich oraz zachodniej granicy kraju z miastami Kraków i Warszawa. 35

36 Wykres 17. Drogi krajowe i autostrady w budowie, 2009 Źródło: GDDKiA, Raport roczny, Jakość sieci drogowej jest poniżej standardów międzynarodowych. Światowe Forum Gospodarcze ocenia jakość Polskiej infrastruktury drogowej na 2 na skali od 1 (niedostatecznie rozwinięta) do 7 (rozległa i efektywna). Co więcej, większa część ć polskich dróg jest przystosowana do ruchu pojazdów jedynie o nacisku 8-10 t/oś, podczas gdy unijny standard to 11.5 t/oś. Na początku 2009 roku zaledwie 2,191 km polskich dróg spełniało standard UE, z czego połowa znajduje się wzdłuż korytarzy TEN-T. Z uwagi na fakt, że ciężarówki o ładowności 11.5 /oś zostały dopuszczone do ruchu po drogach tranzytowych, konieczna jest poprawa nośności dróg, aby zapobiec ich przyspieszonej degradacji. 39. Rząd podjął działania mające na celu poprawę jakości sieci drogowej. W 2009 roku, 59% krajowej sieci drogowej było w dobrym stanie technicznym, około 22% - w stanie niezadowalającym a 19% - w stanie złym ( Wykres18). Jednakże stan techniczny sieci ulega systematycznej poprawie w ostatnich latach. Od , odsetek dróg krajowych w dobrym stanie technicznym wzrósł z 46 do 60%. Oznacza to, że 40% wymaga napraw, począwszy od wzmocnień czy równania po zabiegi powierzchniowe, w zależności od natężenia ruchu. Połowa tego rodzaju prac naprawczych powinna rozpocząć się natychmiast, a reszta w ciągu kilku nadchodzących lat.8 Rząd zamierza przyspieszyć ten pozytywny trend skutkujący zwiększeniem udziału dróg krajowych w dobrym stanie technicznym do 75% w 2013 roku. Rozpoczęcie realizacji tego zobowiązania można zaobserwować w praktyce. Według Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, prace modernizacyjne przeprowadzono na 92% 8 GDDKiA, Raport o stanie technicznym nawierzchni sieci dróg krajowych na koniec 2009 roku 36

37 wszystkich dróg w 2008 (100% dróg krajowych).9 Co więcej, w Traktacie Akcesyjnym Polska zobowiązała się do zwiększenia nośności 2,500 km dróg do 11.5 ton na oś do 2011 roku. Wykres 18. Stan techniczny dróg krajowych % 26% 29% % 25% 26% % 23% 23% % 23% 23% % 21% 25% % 22% 19% 0% 20% 40% 60% 80% 100% dobry niezadawalający zły Źródło: GDDKiA raport roczny 2009 oraz GDDKiA Raport o stanie technicznym nawierzchni sieci dróg krajowych na koniec 2009 roku 40. Prognozowany wzrost natężenia ruchu może utrudnić poprawę stanu technicznego sieci drogowej. Ministerstwo Infrastruktury prognozuje, że do 2020 roku natężenie ruchu drogowego wzrośnie przy wzroście z 13 milionów do 19 milionów zarejestrowanych aut. W tym samym okresie samochodowy ruch pasażerski ogółem ma wzrosnąć o %, podczas gdy drogowy ruch towarowy o 30-67% (tonokilometr) w zależności od tempa rozwoju gospodarczego. Wzrost natężenia ruchu stawia rząd przed koniecznością rozwiązania obecnych problemów związanych nie tylko z jakością, lecz również z postępującą degradacją i zużyciem nawierzchni sieci drogowej. Szczególnie niepokojący jest stały wzrost ruchu ciężkich pojazdów transportowych (HDV). Od , średni dzienny ruch HDV wzrósł o 50% na drogach krajowych i międzynarodowych, co ilustruje Tabela 2. Przy ogólnym wzroście natężenia ruchu większa liczba ciężkich pojazdów transportowych na drogach, które obecnie nie są do tego przystosowane, będzie prowadzić do dalszego pogarszania się ich stanu technicznego. Co gorsza nie istnieje żaden efektywny mechanizm, który ograniczałby ruch przeładowanych pojazdów na drogach. Tabela 2. Średnie dobowe natężenie ruchu w Polsce (w pojazdach na dzień) 10 Źródło: Ministerstwo Infrastruktury i GDDKiA, 2009 Drogi Średnie dobowe natężenie ruchu Krajowe Międzynarodowe Pozostałe Należy jednak zauważyć, że te działania nie wystarczyły, aby poprawić stan nawierzchni dróg ze złego na niezadawalający lub dobry (Wykres 4). Większe nakłady są potrzebne aby poprawić stan sieci drogowej. 10 MI i GDDKiA 37

38 B) Instytucje sektora drogowego 41. Planowanie strategiczne w sektorze drogowym znajduje się wciąż na bardzo słabym poziomie. Polska nie posiada krajowej strategii rozwoju transportu, która odzwierciedlałaby również całościowy master plan urbanizacji i zagospodarowania przestrzennego w Polsce. Tego typu strategia określałaby najbardziej efektywne gałęzie transportu w oparciu o zapotrzebowanie różnych grup użytkowników, zwracając przy tym uwagę na cele planowania przestrzennego i urbanistycznego. Taki kontekst strategiczny wytyczałby kierunki działania instytucjom odpowiedzialnym za transport, takim jak GDDKiA, oraz pomagałby im formułować politykę dla konkretnego rodzaju transportu oraz określać plany inwestycyjne. Z uwagi na brak takich wytycznych, instytucje sektora drogowego skupiają się na konkretnych potrzebach infrastruktury drogowej, nie poświęcając dostatecznej uwagi strategicznemu ustalaniu priorytetów. W efekcie projekty inwestycyjne w całym kraju nie mają żadnej jednolitej hierarchii ważności, co może prowadzić do przeinwestowania w pewnych regionach i niedoinwestowania w innych. 42. Pod względem instytucjonalnym podmiot odpowiedzialny za wytyczanie kierunku politycznego (Ministerstwo Infrastruktury) funkcjonuje odrębnie od podmiotu odpowiedzialnego za jego wdrożenie (GDDKiA), co jest zgodne z zaleceniami UE. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), finansowana z budżetu państwa i Krajowego Funduszu Drogowego, jest odpowiedzialna za zarządzanie drogami krajowymi oraz realizację budżetu drogowego. Od 2006 roku, GDDKiA posiada nową strukturę organizacyjną, w myśl której funkcje związane z przygotowaniem projektów są oddzielone od funkcji związanych z ich wdrożeniem. W ostatnich latach instytucja znacznie poprawiła jakość zasobów kadrowych oraz zdolności techniczne i analityczne oraz efektywniej prowadzi konsultacje publiczne. Niemniej jednak, poprawa działania jest pożądana jeszcze zarówno po stronie implementacji projektów jak również po stronie kreowania polityki zarządzania majątkiem. 43. Mimo tego że wykorzystanie funduszy UE przez większość samorządów jest dość efektywne, niektóre z nich, zarówno na szczeblu wojewódzkim, powiatowym oraz gminnym mają ograniczone zdolności instytucjonalne utrudniające efektywne zarządzanie siecią podległych dróg oraz wdrożenia transportowych projektów unijnych. Na szczeblu regionalnym za zarządzanie siecią drogową oraz zapewnienie organizacji usług przewozów pasażerskich odpowiadają władze wojewódzkie. Powiaty sprawują pieczę nad drogami powiatowymi. Większe miasta-gminy o statusie powiatu są odpowiedzialne za transport publiczny oraz utrzymanie wszystkich dróg znajdujących się na ich terenie. Pozostałe gminy są tylko odpowiedzialne za administrowanie drogami gminnymi na ich terenie. Wszystkie szczeble administracji samorządowej mają problemy z efektywnym wykorzystaniem dostępnych środków pomocowych UE. Wąskie gardła występują w kilku obszarach opracowywania projektów oraz przy zamówieniach publicznych, i dotyczą przede wszystkim przygotowywania niekompletnych studiów wykonalności lub nieprawidłowych ocen technicznych, ekonomicznych lub środowiskowych. Prowadzi to może do opóźnień w realizacji planów inwestycyjnych lub do ich częściowego wykonania, a w ekstremalnych przypadkach, także do utraty środków unijnych. 44. Możliwości techniczne GDDKiA nie są obecnie zorganizowane z myślą o wszechstronnym zarządzaniu zasobami drogowymi. Choć GDDKiA dysponuje niezbędną strukturą organizacyjną oraz zasobami instytucjonalnymi koniecznymi dla skutecznego planowania i wdrożenia projektów drogowych, 38

39 jej możliwości techniczne koncentrują się raczej na utrzymaniu niż na zarządzaniu zasobami. Planowanie, ustalanie hierarchii ważności, oraz monitorowanie polega na dokonywaniu rocznych ocen bieżących potrzeb utrzymaniowych i inwestycyjnych, a przez to nie odzwierciedla w pełni obiektywnych potrzeb sieci drogowej wynikającej z cyklu jej życia. GDDKiA i jej oddziały regionalne nie wykorzystują nadal w pełni nowoczesnych systemów zarządzania zasobami, takich jak systemy zbierania danych o stanie technicznym i funkcjonowaniu dróg, metodologie formułowania celów i ich priorytetyzacja, wskaźniki pomiaru realizacji, czy procedury oceny technicznej ex-post. Sytuację utrudniają kierunki obecnej polityki, bowiem prawidłowa strategia zarządzania posiadanymi aktywami drogowymi wymaga również zapewnienia stałego poziomu finansowania sektora, wraz z możliwością zawierania kontraktów długoterminowych. Obecna niepewność zapewnienia długoterminowego finansowania sektora, jak również ścisły rozdział między wydatkami na utrzymanie i inwestycje z jednej strony, oraz brak zachęt i możliwości zawierania umów wieloletnich z drugiej strony, stanowią istotną przeszkodę rozwoju sektora. 45. Samorządy powinny przykładać większą wagę do konsultacji społecznych oraz zapewniania maksymalnie obiektywnego procesu decyzyjnego w sektorze drogowym. Na szczeblu gminnym konsultacje społeczne prowadzone są bardzo często zbyt późno, zwykle tuż przed przygotowaniem planów inwestycyjnych, co uniemożliwia rozwiązanie problemów zgłaszanych przez mieszkańców. Podobnie obiektywne rozstrzygniecie technicznych i gospodarczych aspektów projektu często polega na podjęciu subiektywnej decyzji. Na szczeblu wojewódzkim nowe plany bieżącego utrzymania i modernizacji sporządzane są zwykle w cyklu rocznym, a środki dla regionalnych podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie przydzielane są w oparciu o subiektywną ocenę zgłaszanych potrzeb. Co więcej, wyboru konkretnych projektów inwestycyjnych czy modernizacyjnych dokonuje się często bez właściwej analizy oraz koordynacji poziomej z innymi podmiotami samorządowymi lub bez szczegółowych technicznych wytycznych czy standardów formułowanych na szczeblu krajowym. Brak odpowiednich ram strategicznych umożliwia również samorządom ustalanie ważności projektów wyłącznie w oparciu o subiektywne przesłanki. 46. Najpoważniejsze wyzwanie, przed jakim stoją instytucje sektora drogowego polega na przeniesieniu akcentu z zapewnienia dostępu do infrastruktury na spełnianie potrzeb jej użytkowników. W obecnym systemie instytucjonalnym sektor drogowy postrzegany jest jako zbiór zasobów infrastrukturalnych, które rozwija się lub utrzymuje według parametrów fizycznych, takich jak długość czy stan techniczny. Ponadto, przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych nie jest zawsze wymagane ilościowe przeanalizowanie kosztów społecznych czy kosztów użytkowników, poza nielicznymi projektami modernizacyjnymi czy współfinansowanymi z UE. Tymczasem unijny dokument strategiczny A Sustainable Future of Transport (czerwiec 2009) kładzie nacisk na optymalizację powiązań między sieciami transportu, zastępując nią dotychczasowe podejście oparte na zapewnieniu odpowiednich parametrów fizycznych posiadanych zasobów drogowych. Wymieniona strategia zaleca, aby planowanie inwestycji transportowych koncentrowało się na ich wpływie na użytkowników dróg, a więc na zarządzaniu natężeniem ruchu i zapobieganiu stratom czasu użytkowników korzystających korytarza lub z sieci. Innymi słowy, przyszłość polityki transportowej leży w spojrzeniu na infrastrukturę drogową, jako na usługę świadczoną użytkownikom dróg tak, aby zaspokoić ich potrzeby przewozowe. W kontekście decyzji inwestycyjnych oznacza to zrównoważenie potrzeb sieci z potrzebami użytkowników w celu zagwarantowania maksymalnej efektywności obsługi. Na przykład, wąskie gardła, które użytkownicy dotkliwie odczuwają w chwili obecnej, nie mogą się pojawiać w statycznych mapach czy badaniach sieci drogowej. 39

40 C) Rynek przewozów towarowych 47. Przystąpienie do UE ułatwiło liberalizację rynku przewozów towarowych oraz przyczyniło się do jego wzrostu. W 2007 roku, Polska była największym przewoźnikiem ładunków między innymi państwami (cross-trade11) w UE (22% udział). W 2006 roku, przewozy ładunków obcych przez polskich przewoźników na terenie innych państw (kabotaż12) stanowiły 8% wszystkich krajowych i międzynarodowych drogowych przewozów towarowych w UE-27 mierzonych w tono-km.13 W Polsce, międzynarodowe przewozy towarowe są zdominowane przez krajowych przewoźników. Dane statystyczne sugerują, że Polska ma bardzo konkurencyjną pozycję na europejskiej arenie transportu towarowego. 48. Rynek drogowych przewozów towarowych charakteryzuje się silną konkurencją między małymi firmami, co przekłada się na niskie ceny i wysoki udział Polski na europejskim rynku drogowych przewozów towarowych. W Polsce działa 3,458 spółek zajmujących się międzynarodowym przewozem towarów posiadających tylko jeden pojazd; 5,591 firm z 2-10 pojazdami; 669 firm z 11-50; oraz zaledwie 39 firm z flotą większą niż 50 sztuk pojazdów. Dla porównania, 608 firm w Niemczech dysponuje ponad 50 pojazdami, w Estonii i na Węgrzech Koszty w sektorze drogowych przewozów towarowych są niższe niż w Europie Zachodniej, lecz porównywalne z innymi średniozamożnymi państwami członkowskimi UE. Wykres 19 pokazuje, że koszty polskich przewoźników towarowych wynoszą około 57% poziomu państw UE-15. Jest to porównywalny wynik z danymi na Węgrzech, w Republice Czeskiej i Słowacji, co wskazuje na znacznie niższy poziom kosztów pracy w średniozamożnych krajach. Również struktura kosztów nie różni się od struktury w innych państwach członkowskich Europy Środkowej i Wschodniej, gdzie największy udział stanowią koszty paliwa oraz pracy. Poziom kosztów na kilometr w międzynarodowych przewozach towarowych wynosi odpowiednio: 0.73 euro w Polsce, 0.67 na Łotwie, 0.75 w Republice Czeskiej,0.63 na Węgrzech oraz 0.79 euro w Rumuni. Wykres 19. Koszty ogółem w międzynarodowym drogowym ruchu towarowym jako % UE-15 Poziom, 2004 Źródło: Selected Recent Statistics on Road Freight Transport in Europe, czerwiec 2006, badanie NEA Transport Research and Training, na zlecenie IRU 11 Cross-trade to przewóz towarów przez przewoźnika z jednego kraju między innymi państwami. 12 Przewozy kabotażowe odnoszą się do praktyk przewoźników działających poza krajem pochodzenia przewożących towary za granicą, aby uniknąć tzw. pustych przebiegów w drodze powrotnej do bazy. 13 Eurostat, Competitiveness in EU Road Freight Transport 2006, ( ), p.5 14 Eurostat Database: 40

41 PLN (miliony) Wykres 20. Struktura kosztów w międzynarodowym drogowym ruchu towarowym, Źródło: Selected Recent Statistics on Road Freight Transport in Europe, czerwiec 2006, badanie NEA Transport Research and Training, na zlecenie IRU D) Wydatki na sektor drogowy 50. Wydatki na drogi w Polsce podwoiły się w latach przede wszystkim w wyniku znacznego wzrostu nakładów kapitałowych (Wykres 21). Wydatki kapitałowe na poszczególne kategorie dróg (krajowe, regionalne i gminne) wzrosły z 5.6 miliardów złotych do 13 miliardów złotych w wyniku dużych inwestycji przeprowadzonych w latach W tym samym okresie o prawie 50% wzrosły również wydatki na zadania związane z utrzymaniem dróg, choć nie w takim stopniu jak wydatki przeznaczone na zadania inwestycyjne. Wzrost nakładów był możliwy dzięki dostępowi do środków pomocowych UE, co umożliwiło rozwój sieci drogowej tak aby dostosować ją jak najszybciej po wejściu Polski do UE w 2004 do standardów europejskich. Znaczna część tego wzrostu wynika czterokrotnego wzrostu wydatków na drogi krajowe. Udział tych wydatków wzrósł do 50% do 2007 roku. Wykres 21. Wydatki na utrzymanie i inwestycje na wszystkie drogi w Polsce 15,000 10,000 5, ,559 5,621 4,795 5,095 20% 10,151 13,039 6,508 6,992 46% 13% 100% 80% 60% 40% 20% Inwestycje Utrzymanie Udział % dróg krajowych w kwocie ogółem 0% Źródło: International Transport Forum, dane porównawcze (wydane 17 kwietnia 2009) i GDDKiA 15 Eurostat, Competitiveness in EU Road Freight Transport 2006, ( ), p.5. 41

42 PLN (miliony) 51. Wzrost wydatków, przyspieszony w latach , był związany głównie z realizacją inwestycji na sieci dróg krajowych. Nakłady na drogi krajowe, włączając projekty finansowane z UE i międzynarodowych instytucji finansowych, zwiększyły się z 2.6 miliardów złotych w 2005 roku do 18.4 miliardów złotych w 2009 roku (Wykres 22). W 2010 roku planowane nakłady mają wynieść 30.2 miliardów złotych, co stanowi równowartość nakładów z dwóch poprzednich lat. Obserwowany od 2007 roku wzrost inwestycji wynikał z napływu unijnych środków pomocowych, którym towarzyszyły również wyższe dotacje z budżetu państwa. Wydatki na zadania odtworzeniowe (remontowe) i utrzymaniowe nie były tak znaczące jak nakłady na inwestycje, a ich udział w nakładach ogółem spadł z 74% w 2006 roku do 21% w 2009 roku. Nie należy się spodziewać poprawy tego stanu w 2010 roku z uwagi na planowane ograniczenie nakładów na zadania odtworzeniowe i utrzymaniowe o jedną piątą. Wykres 22. Wydatki w sektorze dróg krajowych ,000 27, % 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000-74% 68% 14,491 10,429 6,883 1,744 1,615 3,186 3,189 3,881 3, % Inwestycje (plan) 80% 60% 40% 20% 0% Utrzymanie i remonty Udział % utrzymania i remontów w kwocie ogółem Źródło: GDDKiA 52. Zdolność wykorzystania wydatkowanych środków na drogi krajowe spadała wraz ze wzrostem nakładów. Wykres 23 pokazuje efektywność wdrożenia wszystkich planów wydatków w okresie Uległa ona poprawie z 60% w 2005 roku do 80% w 2009 roku. Na początku tego okresu plany utrzymaniowe były w pełni realizowane, lecz w późniejszych latach efektywność wdrożenia spadła pomimo tego, że poziom nakładów wzrósł). To może wskazywać na skupienie się na realizacji ambitnego programu inwestycyjnego. Tezę tę wspiera fakt, że efektywność wydatkowania środków na inwestycje w latach rosła, natomiast finansowa efektywność wdrożenia zadań utrzymaniowych spadała. Najwyższy poziom wydatków inwestycyjnych i utrzymaniowych odnotowano w 2009 roku, lecz niższe wskaźniki wykorzystania wskazują, że plany były wyższe. Plan na rok 2010 przewiduje prawie podwojenie nakładów inwestycyjnych, lecz jego praktyczna realizacja pozostawia wiele wątpliwości z uwagi na słabnącą efektywność działań wdrożeniowych ilustrowaną malejącym wskaźnikiem wykorzystania nakładów. 42

43 Wykres 23. Efektywność wdrożenia wydatków na drogi krajowe (faktyczna, wyrażona jako % udział w planowanej wielkości wydatków) 120% 100% 80% 60% 40% 20% 60% 100% 100% 91% 96% 87% 90% 94% 87% 79% 0% Inwestycje Utrzymanie i remonty Ogółem Źródło: GDDKiA 53. Pomimo trudności wdrożeniowych Polska plasuje się wysoko pod względem inwestycji w sektorze drogowym i wydatków na jego utrzymanie w porównaniu do innych państw europejskich. Roczne inwestycje w Polsce na kilometr osiągnęły w 2007 roku prawie 17,000 euro (Wykres 24), co jest wynikiem znacznie wyższym, niż w większości innych państw europejskich, nawet we Francji czy Niemczech. Jedynie Portugalia wydała więcej na inwestycje w infrastrukturę drogową. Podobnie w przypadku nakładów na eksploatację i utrzymanie (Wykres 25), Polska plasuje się wyżej od wszystkich krajów Europy Środkowej i Wschodniej z rocznym poziomem nakładów 9,000 euro na kilometr wszystkich dróg publicznych. Tak wysoki poziom wydatków nie dziwi z uwagi na pilne potrzeby rozwojowe polskiej sieci drogowej. Polska musi dogonić inne państwa europejskie po wielu latach zaniedbań inwestycyjnych i utrzymaniowych, dlatego obecny poziom inwestycji na kilometr jest podobny do poziomu wydatków Szwajcarii, kraju w którym PKB na mieszkańca jest czterokrotnie wyższy Uwaga. Wykresy 9 i 10 mają charakter indykatywny w odniesieniu do rzeczywistego poziomu wydatków, ponieważ określenia inwestycje i utrzymanie mają różne znaczenie w zależności od kraju, i czasem obejmują też roboty odtworzeniowe w ramach wydatków inwestycyjnych, podczas gdy w innych państwach są one traktowane jako element robót utrzymaniowych. 43

44 Wykres 24. Inwestycje w infrastrukturę drogową w wybranych krajach ( na km) Źródło: European Union Road Statistics Booklet, 2009, p.28 Wykres 25. Wydatki na utrzymanie dróg na km sieci drogowej, 2007 ( na km) Źródło: European Union Road Statistics Booklet, 2009, p W długoterminowym planie finansowym na zadania utrzymaniowe należy uwzględnić wpływ obecnego wysokiego poziomu inwestycji. Większość inwestycji drogowych w Polsce ma na celu unowocześnienie i przebudowę dróg po wielu latach zaniedbań. Jakość zmodernizowanych dróg jest znacznie wyższa, a przez to w najbliższym czasie nie będą one wymagały regularnych nakładów kapitałowych. Pomimo oszczędności z tego tytułu, administracja rządowa nadal musi być przygotowana 44

45 na rosnące potrzeby utrzymaniowe (utrzymanie bieżące i okresowe, odśnieżanie, drobne naprawy, oświetlenie, odwadnianie, etc). Nowe lub zmodernizowane zasoby drogowe będą wymagały większego budżetu na roboty utrzymaniowe, zarówno na bieżące jak i okresowe, które w ostatnich latach pozostawały w cieniu prowadzonych inwestycji. Na przykład, w 2010 roku planuje się podwoić inwestycje kapitałowe, a ograniczyć wydatki na utrzymanie, co w dłuższym horyzoncie czasowym zagraża zrównoważonemu rozwojowi sektora. Dlatego rząd powinien przesunąć akcent z inwestycji na utrzymanie, jeśli chce zagwarantować trwałość inwestycji kapitałowych zgodnie z właściwymi standardami eksploatacji i utrzymania. E) Finansowanie sektora drogowego 55. Głównymi źródłami finansowania dróg krajowych są kredyty z rosnącym udziałem środków unijnych. W latach , kiedy nastąpił wzrost wydatków na drogi krajowe (Wykres 26) rząd zapewnił 43% finansowania, 35% środków pochodziło z kredytów (GDDKiA i KFD), 20% z programów UE a pozostałe 2% z Krajowego Funduszu Drogowego (KFD). Coraz silniejszy jest jednak trend finansowania sektora drogowego z pożyczek i środków unijnych, za pośrednictwem KFD oraz środków własnych, pochodzących z opłat uzyskanych od użytkowników. Ambitny plan na 2010 rok przewiduje 75% wzrost pomocy unijnej oraz podwojenie środków pożyczkowych. Razem te pozabudżetowe źródła finansowania mają pokryć ponad 86% całego planu, co stanowi znacznie większy odsetek niż w latach ubiegłych. Struktura finansowania różni się od tej charakterystycznej dla województw (regionów) i gmin, gdzie wydatki drogowe pokrywane są przede wszystkim z budżetów odpowiednich samorządów. Drogi krajowe, w tym autostrady, otrzymały jak dotąd 80% wszystkich grantów UE przekazanych sektorowi drogowemu w ramach programów na lata Wykres 26. Źródła finansowania wydatków na drogi krajowe 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000-3,723 6,909 4,190 3,943 18,999 2, ,669 9, ,704 2,733 10,013 2,399 3, ,427 1, (plan) Kredyty (GDDKiA i KFD) KFD (środki własne) fundusze unijne budżet paostwa (środki własne) Źródło: GDDKiA 45

46 Wykres 27. Średnie przychody na pojazdo-kilometr wg. kategorii przychodów Źródło: Road Infrastructure Cost and Revenue in Europe, w ramach badań Internalization Measures and Policies for all External Costs of Transport (IMPACT) Deliverable 2, kwiecień Krajowy Fundusz Drogowy gromadzi środki finansowe pochodzące z wpływów z opłat użytkowników dróg, które są w Polsce podobne do innych państw o średnich dochodach i pochodzą głównie z opłaty paliwowej. Przychód generowany z opłaty paliwowej i innych opłat drogowych przeliczony na statystyczny pojazd jest porównywalny z przychodem innych państw o średnich dochodach Europy Środkowej i Wschodniej, lecz niższy w europejskich krajach o wysokich dochodach. Jak pokazuje Wykres 27, przychody od użytkowników dróg w Polsce niemal w całości pochodzą z akcyzy na paliwo, która jest niższa niż w innych państwach europejskich. Podatek akcyzowy w paliwie wynosił netto 0.02 euro na litr w latach Dla przykładu, w Republice Czeskiej i na Węgrzech akcyza na paliwo wynosi 0.36 euro i 0.32 euro na litr. Ponadto, inne państwa unijne uzyskują przychody z bardziej zróżnicowanych źródeł, w tym z podatku od nabycia i posiadania pojazdu, z ubezpieczeń komunikacyjnych, winiet oraz opłat drogowych. 57. Pożyczki i kredyty stały się ważnym źródłem finansowania ambitnych projektów inwestycyjnych. Tabela 3 pokazuje, że wielkość kredytów i pożyczek jako źródła przychodów dla KFD znacznie wzrosła w 2009 roku, kiedy zaciągnięto nowe pożyczki w EIB, jak również w wyniku wpływów ze sprzedaży obligacji stanowiących 80% wpływów gotówkowych. Ten trend można było zaobserwować 46

47 również w 2010 roku. Zwiększona pula środków wykorzystana została na głównie do wdrożenia rządowego Programu Dróg Krajowych i Autostrad oraz na pre-finansowanie projektów unijnych w sektorze drogowym, wskazując na tendencję kierowania większości środków na drogi krajowe poprzez KFD, zgodnie z ilustracją na Wykresie 26. Przychody zgromadzone z podatków paliwowych i opłat drogowych wzrosły średnio o 5% w latach , podczas gdy w tym samym okresie wzrost wydatków był pięciokrotny. Ponieważ przychody od użytkowników dróg są coraz w coraz większej kwocie uzupełniane kredytami i pożyczkami, wpływy użytkownicy w rzeczywistości składają się na coraz mniejszą część wydatków KFD pomimo, że przez Fundusz przepływa coraz więcej środków. Tabela 3. Źródła i wykorzystanie środków Krajowego Funduszu Drogowego Przepływy gotówkowe (w milionach zł) (plan) Źródła finansowania 987 3,504 5,418 4,756 3,055 14,495 29,548 Opłata paliwowa 959 1,284 1,246 1,373 1,469 1,414 2,770 Opłaty koncesyjne Opłaty drogowe Środki unijne ,909 Kredyty - 1,727 2,306 2, ,997 18,997 kredyty EIB - 1, , ,238 11,158 inne kredyty obligacje i inne - - 1,886 1, ,759 7,801 Inne źródła Rezerwy (rozwiazane) + korekty* 80 2, Saldo z poprzedniego okresu ,340 ŹRÓDŁA OGÓŁEM + SALDO 987 3,614 5,722 5,188 3,322 14,798 30,888 Wykorzystanie środków Wdrożenie Rządowego Programu Dróg 875 2,645 4,573 3,045 1,928 10,041 26,300 Prefinansowanie projektów UE ,897 11,887 Projekty EIB ,130 7,366 Inne projekty 875 1,272 2,822 2,336 1,429 5,013 7,047 Opłaty drogowe pobierane pozakfd Płatności dla koncesjonariuszy ,415 Obsługa zadłużenia , ,839 z tytułu kredytów z tytułu obligacji , ,579 Prowizja BGK (bank państwowy) Inne Rezerwy wymagane przez Program rządu 126 2,009 - PRZEZNACZENIE ŚRODKÓW OGÓŁEM 877 3,283 5,212 4,920 3,020 13,441 30,740 Przepływy gotówkowe netto w okresie (164) 35 1,054 1,192 Różnice kursowe netto (26) (79) (1) 1 (16) 0 SALDO , * Dane szacunkowe Banku Światowego na 2010 r. Źródło: GDDKiA 47

48 58. Zaciąganie kredytów i pożyczek bez uprzedniej reformy sposobu finansowania sektora drogowego, nie może być długoterminowym rozwiązaniem dla zrównoważonego i trwałego rozwoju sektora drogowego. Chociaż wzrost kredytów zaciągniętych w EBI, państwowym banku BGK, oraz wzrost wartości obligacji pomógł rządowi wdrożyć ambitne plany rozwojowe oraz sprostać unijnym wymaganiom pre-finansowania z własnych źródeł, obecny poziom kredytowania nie jest do utrzymania w dłuższym terminie. Konieczność spłaty nowych kredytów i wykupu obligacji pociągnie za sobą wysokie koszty obsługi długu w średnio- i długoterminowej perspektywie, co zmniejszy ilość środków dostępnych na inwestycje i utrzymanie. Wykres 28 pokazuje, że możliwości obsługi długu przez KFD pogorszyły się ze wzrostem zadłużenia. Szacuje się, że współczynnik obsługi długu (ang. debt service coverage ratio) w roku 2010 będzie najniższy od 6 lat i taka alarmowa tendencja może się utrzymać dopóki spłacane będą kredyty i obligacje zaciągnięte w latach , zaczynając od roku Jeśli kredyty będą gwarantowane przez państwo, to tzw. zobowiązania warunkowe (ang. contingency liabilities) mogą zagrozić stabilności finansów publicznych. Po ukończeniu projektów UE i wyczerpaniu wszystkich grantów, aby utrzymać wysoki stopień inwestycji w sektorze drogowym rząd będzie zmuszony dokonać przeglądu długoterminowej struktury finansowania KFD oraz rozważenia wprowadzenia limitów na kredyty i pożyczki albo przywrócenia budżetowego finansowania inwestycji. Wykres 28: Współczynnik pokrycia obsługi długu (ang. debt service coverage ratio) Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego Obecny poziom opłat paliwowych i pozostałych opłat drogowych (RUC) nie wystarczy do sfinansowania wydatków drogowych. Z uwagi na obecny poziom opłat z tytułu użytkowania dróg KFD zmuszony jest korzystać z kredytów i pożyczek jako źródła finansowania. Użytkownicy dróg nie ponoszą finansowych konsekwencji za fizyczne zużycie infrastruktury drogowej, jakie powodują. W myśl zasady użytkownik płaci łączne przychody z opłat paliwowych i drogowych powinny wystarczyć na pokrycie kosztów utrzymania i remontów (rehabilitacji) dróg. Konieczne ramy prawne poprawiające efektywność pobierania opłat od użytkowników dróg są już przygotowane. W 2011 roku zaplanowano również wdrożenie elektronicznego system poboru opłat. Ustawa o autostradach wprowadza obowiązek poobierania opłat za korzystanie ze wszystkich autostrad, a mimo to kilkaset kilometrów tych dróg nadal udostępnianych jest bezpłatnie. Istnieją spore możliwości zwiększenia przychodów sektora drogowego, zwłaszcza z opłat elektronicznych (winiety) uzależnionych od wagi pojazdu i długości przebytej trasy (plan)

49 Model, w którym za drogi płacą ich użytkownicy byłby bardziej skuteczny przez to, że uwzględniałby w opłacie drogowej całkowite koszty społeczne związane z eksploatacją dróg oraz bardziej sprawiedliwy za drogi płaciliby ich faktyczni użytkownicy, zamiast wszystkich obywateli za pośrednictwem podatków. Rząd rzeczywiście rozważa objęcie opłatami coraz większej ilości dróg i podniesienie stawek opłat, lecz stopniowo w ciągu kilku lat, kiedy natężenie ruchu na nowo wybudowanych drogach krajowych wzrośnie i się ustabilizuje. 60. Obecny sposób finansowania nie funkcjonuje w myśl zasady użytkownik płaci, co nie służy dobremu zrozumieniu potrzeb użytkowników dróg. Najlepsze praktyki międzynarodowe wskazują iż opłaty uzyskiwane od użytkowników są w pierwszej kolejności przeznaczane na finansowanie utrzymania infrastruktury, przy dodatkowym rządowym wsparciu, jeżeli to konieczne. Natomiast inwestycje kapitałowe są finansowane przez rząd bezpośrednio z budżetu lub poprzez środki uzyskane w ramach zaciąganych pożyczek. Aktualne rozwiązanie jest dość nietypowe w przypadku gdy opłaty uzyskane od użytkowników dróg przepływają przez KFD na finansowanie nowych inwestycji i spłatę długów, a utrzymanie jest finansowane z budżetu państwa. To oznacza, iż oczekiwany wzrost dochodów funduszu drogowego (np. z planowanego elektronicznego systemu poboru opłat) nie jest uwzględniany, tak jak w większości krajów, jako źródło finansowania potrzeb utrzymaniowych, ale jest widziany jako źródło finansowania potrzeb KFD. F) Partnerstwo publiczno-prywatne jako źródło finansowania 61. Aby wygenerować dodatkowe środki dla sektora drogowego, na początku lat 90 wypracowano ideę partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Efekty wykorzystania PPP jako narzędzia finansowania autostrad były różne. Wraz z Węgrami, Chorwacją i Republiką Czeską, Polska była jednym z pierwszych krajów, które wprowadziły PPP w sektorze transportu. Tę formę współpracy stosowano zwłaszcza w przypadku autostrad, na których można było pobierać opłaty od użytkowników (od przewozów pasażerów i towarów). Pierwszych koncesjonariuszy wybrano w 1997 roku dla nowych odcinków autostrad A1, A2 i A4. Z uwagi na rozmiar inwestycji i jej znaczenie dla paneuropejskich korytarzy transportowych projektom przyznano wysoki priorytet. Jednakże dekadę później okazało się, że tylko dla nielicznych odcinków sieci autostrad zdołano zapewnić udział podmiotów prywatnych. 62. Niekonsekwentna polityka, nadmiernie długi proces negocjacyjny oraz częste zmiany w administracji znacznie ograniczyły potencjał efektywnych działań w ramach PPP. Kolejne rządy miały odmienne stanowiska na temat PPP i zasad ich finansowania (np. za pośrednictwem opłat autostradowych, opłat za dostępność infrastruktury lub kombinacji obu tych metod). Zamówienia publiczne charakteryzowały się małą liczbą oferentów i długim oraz nieprzejrzystym procesem negocjacyjnym, co znacznie osłabiało efektywność wynikającą z udziału partnera prywatnego. Na przykład umowa koncesyjna dotycząca projektu płatnej autostrady A1 została podpisana dopiero w 2004 roku, czyli siedem lat po rozpoczęciu negocjacji oraz po licznych zmianach specyfikacji projektu (np. w zasadach stopniowego dochodzenia do pełnych opłat - phasing). Zmiany Ustawy o Autostradach, które nie zostały przewidziane w fazie opracowania projektu, spowodowały konieczność przeprowadzenia wielu rund negocjacji i spowodowało opóźnienia realizacji. Co więcej, decyzja o rezygnacji z opłat za korzystanie z autostrad przez pojazdy ciężarowe na rzecz systemu winiet wywołał dodatkowe dyskusje na temat rekompensaty wynagrodzeń dla koncesjonariuszy. 49

50 63. Doświadczenia w zakresie realizacji projektów PPP ostatnich lat są bardziej pozytywne, choć nadal bardziej wynikają z pozabilansowego charakteru takich inwestycji niż z ich efektywności. Polska jest nadal atrakcyjna dla inwestorów prywatnych z uwagi na dobrą ocenę zdolności kredytowej oraz prowadzenie polityki transportowej w zgodzie z kierunkiem wytyczonym przez Unię Europejską. Obecna administracja kształtuje obecnie umowy PPP kładąc nacisk na mechanizmy oparte o opłaty za dostępność 17 oraz przeniesienie ryzyka związanego z dostępnością na koncesjonariusza. Według Eurostatu takie podejście oznacza, że aktywa i zobowiązania związane z projektem PPP mogą być traktowane jako pozabilansowe, co jest bardzo korzystne z punktu widzenia rządu w kontekście kryteriów Maastricht 18, ale również dla podmiotów sektora prywatnego w związku z przeniesieniem ryzyka związanego z popytem na państwo. W Polsce tak jak w wielu państwach w Europie i Azji Środkowej działania związane z PPP miały na celu maksymalizację wielkości inwestycji ze strony sektora prywatnego, a w mniejszym stopniu zwiększenie efektywności wynikającej z zaangażowania przedsiębiorców prywatnych (stosunek wartości do ceny). Takie podejście pociąga za sobą ryzyko dla finansów publicznych, ponieważ projekty PPP wiążą się z koniecznością udzielenia pośrednich i bezpośrednich gwarancji skarbu państwa. 64. Obecnie najpoważniejszym wyzwaniem dla projektów PPP jest zapewnienie udziału sektora prywatnego tą forma inwestycji w okresie kryzysu gospodarczego, a przy tym spełnienie warunków Eurostat dotyczących kwalifikowania i księgowania długu związanego z PPP. Globalny kryzys finansowy osłabił zarówno sektor publiczny jak i państwowy. Dług i kapitał są nie tylko trudniej dostępne, lecz również droższe, co ogranicza możliwość udziału prywatnym przedsiębiorcom, zwłaszcza w dużych projektach, takich jak budowa odcinka autostrady A2 Nowy Tomyśl - Świecko (2.25 miliardy dolarów). Dlatego rząd został poproszony o zwiększenie gwarancji pożyczkodawcom (np. na wypadek niedotrzymania warunków umowy przez koncesjonariusza). Z uwagi na fakt, że zgodnie ze stanowiskiem Eurostatu rząd ma obowiązek całkowitego przeniesienia ryzyka dostępności na sektor prywatny, aby traktować opłaty za dostępność jako zobowiązanie pozabudżetowe, rząd jest zmuszony rozważać alternatywne rozwiązania, w tym rozłożenie w czasie i stopniowe wprowadzanie planowanych projektów i finansowanie ze środków publicznych. 65. Udział sektora prywatnego w projektach PPP można zwiększyć dzięki wprowadzeniu kontraktów na zarządzanie majątkiem opartymi o wyniki, co zapewniałoby bardziej efektywne zarządzanie infrastrukturą drogową. Pomimo tego, że obecna sytuacja gospodarcza nie sprzyja dużym projektom PPP, rząd mógłby nadal wykorzystać zdolności sektora prywatnego za pomocą nietradycyjnych kontraktów na zarządzanie majątkiem w sektorze drogowym opartymi o wyniki. Doświadczenia międzynarodowe pokazują, że dobrze funkcjonujące kontrakty utrzymaniowe oparte o wyniki (rezultaty) mogą w okresie 3-7 lat ograniczyć koszty utrzymania i eksploatacji o 10-40% w porównaniu do tradycyjnych umów zorientowanych wyłącznie na nakłady (input-based). Aby z powodzeniem wprowadzić tego typu kontrakty GDDKiA powinna poprawić swoje kompetencje w zakresie ich przygotowania i zarządzania nimi, jak również w zakresie definiowania i monitorowania 17 Opłata za dostępność dotyczy takiego modelu partnerstwa publiczno-prywatnego, w którym rząd dokonuje regularnych płatności na rzecz koncesjonariusza na pokrycie kosztów eksploatacji, utrzymania i finansowych. W modelu tym opłaty za dostępność stanowią podstawowe źródło przychodów koncesjonariusza i mogą ulegać zmianom w skutek inflacji oraz sprawności koncesjonariusza. Opłaty za dostępność są dokonywane przez Krajowy Fundusz Drogowy. 18 Kryteria Maastricht określają surowe limity pożyczek i kredytów zaciąganych przez sektor publiczny państw należących do UE, które kandydują do wejścia do strefy euro, do których należy także Polska. 50

51 PLN (mln) parametrów wynikowych i standardów utrzymania majątku drogowego. Powinny również zostać zapewnione odpowiednie źródła i narzędzia finansowania, aby zawieranie wieloletnich kontraktów z sektorem prywatnym było możliwe. G) Planowane wydatki w sektorze drogowym 66. Planowane jest znaczne zwiększenie wydatków na drogi krajowe w latach Program Dróg Krajowych i Autostrad na lata wyznacza średnioterminowe ramy wydatków na budowę, modernizację oraz utrzymanie dróg, których wartość ma wynieść 109 miliardów złotych w ciągu trzech ostatnich lat trwania programu (Wykres 29). Większość środków w wysokosci96 miliardów złotych, czyli 87% całej kwoty, ma zostać przeznaczona na rozwój dróg krajowych w ramach planowanych inwestycji kapitałowych, utrzymania dróg oraz innych wydatków bieżących. Program inwestycyjny obejmuje budowę 632 km autostrad, 1,980 km dróg ekspresowych oraz 54 obwodnic o łącznej długości 428 km. Dodatkowo, 1,560 km dróg krajowych ma zostać poddanych rozbudowie i modernizacji. Program obejmuje cześć projektów rozpoczętych jeszcze przed 2008 rokiem, które mają zostać ukończone w trakcie jego trwania, jak również projekty z wykorzystaniem środków pomocowych UE w ramach perspektywy Projekty objęte finansowaniem UE planowanym na okres nie są objęte programem. Wykres 29. Finansowanie programu Dróg Krajowych i Autostrad w latach ,000 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5, ,055 12,875 6,909 3,723 4,847 5,242 19,391 18,351 21, KDF bez środków UE Budżet paostwa fundusze UE (przez KDF) Źródło: Krajowy Program Budowy Dróg na lata H) Planowane wydatki sektora drogowego 67. Choć potrzeby związane z całą krajową siecią dróg krajowych wydają się obecnie zaspokojone, to sytuacja pogarsza się i realizacja planów utrzymaniowych może być zagrożona w perspektywie krótkoterminowej. Tabela 4 pokazuje, że wydatki na zadania utrzymaniowe w 2007 roku na drogi krajowe wystarczyły na prawie wszystkie potrzebne prace i opiewały na łączną kwotę 2.9 miliarda złotych. Pozwoliło to na utrzymanie sieci w stanie takim, w jakim jest ona obecnie. Jednakże w 2008 roku luka finansowa uległa znacznemu powiększeniu, i wzrosła do 1.4 miliardów złotych, w wyniku 51

52 znacznej redukcji funduszy na utrzymanie, której towarzyszył wzrost zapotrzebowania na środki utrzymaniowe do 3.7 miliardów złotych. Sytuacja poprawiła się nieco w 2009 roku, lecz prawdopodobnie ulegnie znowu pogorszeniu w roku 2010, kiedy szacowane środki finansowe wystarczą na pokrycie jedynie około 40% potrzeb. Ta utrzymująca się i zmienna luka finansowa wskazuje na nieodpowiedni i niekonsekwentny przydział środków na zadania utrzymaniowe. Zważywszy na fakt, że większość inwestycji dotyczy dróg krajowych, rząd powinien zwrócić szczególną uwagę na zapewnienie wystarczających środków także na ich utrzymanie i zarządzanie. 68. Planowana rozbudowa sieci drogowej spowoduje zwiększenie zapotrzebowania na roboty utrzymaniowe o 7% rocznie w ciągu kilku najbliższych lat. Rozbudowa sieci drogowej o 3,230 km w latach spowoduje wzrost średnich rocznych potrzeb związanych z ich utrzymaniem. Z analizy kosztów utrzymania przeprowadzonej w roku 2007 wynika, że koszt utrzymania jednego kilometra dróg wynosi 130,000 złotych w przypadku autostrad, 104,000 złotych w przypadku dróg ekspresowych oraz 30,000 złotych 19 w przypadku obwodnic dróg krajowych. Dlatego utrzymanie dodatkowych odcinków zbudowanych w ramach rządowego programu drogowego będzie kosztować dodatkowe 405 milionów złotych rocznie do czasu jego zakończenia. Jeśli inwestycjom nie będzie towarzyszyć wzrost funduszy na utrzymanie, to po zsumowaniu z bieżącymi potrzebami luka finansowa powiększy się. Tabela 4. Potrzeby utrzymaniowe oraz luka finansowa w latach PLN (miliony) Drogi krajowe - potrzeby Bieżące utrzymanie Utrzymanie w zimie Bezpieczeństwo Bieżące utrzymanie mostów Prace odtworzeniowe 2,080 2,600 2,420 2,313 2,236 2,159 Modernizacja mostów POTRZEBY OGÓŁEM 2,878 3,700 3,700 3,700 3,700 3,700 Drogi krajowe - wydatki Bieżące utrzymanie Utrzymanie w zimie Bezpieczeństwo Bieżące utrzymanie mostów Prace odtworzeniowe 1,880 1,364 1, Modernizacja mostów WYDATKI OGÓŁEM 2,608 2,290 3,053 1,521 3,200* 3,600* LUKA FINANSOWA 270 1, , * Dane szacunkowe Banku Światowego 19 Krajowy Program Budowy Dróg na lata Od 2010 roku z budżetu państwa finansowane są wyłącznie bieżące i okresowe zadania utrzymaniowe, lecz nie inwestycje kapitałowe. Dane szacunkowe dotyczące wydatków na lata uzyskano odejmując przewidywane wydatki na utrzymanie I inne cele bieżące z puli środków budżetowych (Wykres 28). 20 Analizy GDDKiA i Banku Światowego 52

53 69. Aby rozwiązać problem opóźnień i zaniedbań w okresowym utrzymaniu dróg potrzebne będą dodatkowe środki finansowe. Oprócz potrzeb przedstawionych w Tabeli 4, GDDKiA szacuje, że całkowite koszty zaległości związanych z utrzymaniem dróg krajowych wynoszą 7.6 miliardów złotych, włączając natychmiastowe potrzeby w wysokości 1.8 miliarda złotych na odtworzenie dobrego stanu nawierzchni.21 Szacuje się, że około 40% sieci krajowej wymaga różnego rodzaju napraw i działań modernizacyjnych, takich jak wzmocnienie nawierzchni, wyrównywanie czy uzupełnianie ubytków nawierzchni. Gdyby rząd chciał rozwiązać ten problem w ciągu, załóżmy 20 lat, potrzebowałby na ten cel dodatkowo 380 milionów złotych rocznie. 70. Choć rozwój krajowej sieci drogowej oraz poprawa jej stanu technicznego i nośności są głęboko uzasadnione, w długim horyzoncie czasowym rząd powinien przesunąć akcent z rozwoju infrastruktury drogowej na zaspokajanie potrzeb użytkowników dróg. Obecne starania Polski mające na celu usprawnienie połączeń transportowych pomiędzy ważnymi ośrodkami handlowymi oraz sąsiednimi krajami mają duże znaczenie dla stworzenia solidnej bazy infrastrukturalnej sprzyjającej rozwojowi gospodarczemu. Analizując potrzeby inwestycyjne wykraczające poza środki pomocowe UE należy jednak zwrócić większą uwagę na potrzeby użytkowników sieci drogowej. Opracowując obecne plany inwestycyjne instytucje sektora drogowego nie prognozują ich wpływu na koszty ponoszone przez użytkowników dróg, z wyjątkiem projektów UE, które wymagają sporządzenia dokładnych studiów wykonalności. Analiza wpływu wszystkich projektów drogowych pod kątem kosztów i korzyści dla użytkowników pozwoliłaby ustalić hierarchię ważności inwestycji drogowych w oparciu o optymalne rezultaty dla użytkowników, zamiast po prostu rozbudowywania infrastruktury drogowej. W celu zapewnienia przejrzystości i spójności planów inwestycyjnych koszty użytkowników muszą być monitorowane na bieżąco, aby można było uwzględnić zmieniające się preferencje użytkowników dróg. GDDKiA posiada odpowiednie narzędzia, aby przeprowadzić tego typu monitoring. I) Plan finansowania sektora drogowego 71. Rząd jest zdecydowany na przyznanie znaczących środków na rozwój sektora drogowego pomimo ograniczonych możliwości budżetowych. Budżet sektora drogowego na 2010 rok wynosi 35 miliardów złotych, z czego 30 miliardów otrzymało GDDKiA. Aby zapewnić te środki KFD wyemitowało nowe obligacje o wartości 7,8 miliardów złotych. Pozostałe środki mają pochodzić z kredytów oraz budżetu państwa. Wydaje się, że rząd pragnie ukończyć ambitne projekty inwestycyjne rozpoczęte w latach ubiegłych oraz te, które mogą pozyskać dofinansowanie z UE. Z uwagi na znaczne potrzeby rozwojowe sieci oraz zbliżające się wyczerpanie puli środków unijnych, w krótkim horyzoncie czasowym ta strategia jest zrozumiała. Jednakże nie może to być strategia długoterminowa i pierwszym jej testem będzie pierwsza spłata zaciągniętych obligacji w 2013 roku. 72. W perspektywie średnio i długoterminowej polityka dotycząca sektora drogowego powinna koncentrować się na potrzebach użytkowników przy uwzględnieniu alternatywnych rodzajów transportu. Aby zaspokoić potrzeby użytkowników związane z mobilnością i dostępnością do infrastruktury, ich potrzeby i preferencje przewozowe powinny być centralnym punktem odniesienia dla planowania inwestycji, nie tylko w sektorze drogowym, lecz również w innych rodzajach transportu. Lepsza integracja środków transportu drogowego, morskiego, kolejowego i lotniczego oraz stymulowanie 21 GDDKiA Raport o stanie technicznym nawierzchni sieci dróg krajowych na koniec 2009 roku 53

54 zdrowej konkurencji pomiędzy nimi, ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia maksymalnych korzyści dla użytkowników. Należy również wziąć pod uwagę koszty zewnętrzne (ang. externalities) będące konsekwencją korzystania z różnych rodzajów transportu, aby promować ekologiczne środki transportu, uwzględniając przy tym wpływ polityki transportowej na klimat oraz włączając koszty związane z emisją gazów cieplarnianych do opłat transportowych. Takie intermodalne podejście może wywołać znaczące zmiany w bieżących potokach ruchu w różnych rodzajach transportu, np. powodując przeniesienie się części przewozów towarowych z dróg na znacznie bardziej przyjazną środowisku kolej. Rekomendacje dla sektora drogowego 73. Nadrzędnym celem sektora drogowego jest zapewnienie efektywnego przemieszczania osób i towarów przy wykorzystaniu dobrej infrastruktury drogowej, przy odpowiednim poziomie opłat drogowych oraz odpowiednim utrzymaniu infrastruktury. Niniejszy Raport rekomenduje: (i) (ii) (iii) (iv) poprawę jakości usług dla użytkowników; poprawę planowania oraz efektywności zarządzania i eksploatacji infrastruktury; zapewnienie adekwatności, efektywności oraz stabilności finansowania; oraz minimalizację negatywnego wpływu na środowisko. 74. Niniejszy dokument rekomenduje konkretne działania związane z polityką transportową, które umożliwią realizacją tych celów. Obejmują one łagodne i agresywne działania w ramach polityki transportowej prowadzące do osiągnięcia odpowiednich celów. W dalszej części dokumentu zaproponowane zostało stopniowe wdrażanie pakietów działań w ramach polityki transportowej Podzielone są one według intensywności reformatorskiej lub inaczej mówiąc według zakresu w jakim odbiegają od obecnych kierunków polityki transportowej. A) Poprawa jakości usług dla użytkowników dróg Silniejsze skoncentrowanie się na wpływie na użytkowników w całym cyklu życia projektów drogowych 75. Zaleca się, aby rozwój sektora drogowego był bardziej ukierunkowany na efekty i wpływ na użytkowników, zamiast na wyniki (produkty), tzn. ilość i rozległość infrastruktury. Ograniczanie kosztów użytkowników (lub inaczej mówiąc, wzrost korzyści dla użytkowników) stanowi najważniejszy cel polityk sektorowych dotyczących inwestycji publicznych w większości krajów rozwiniętych. Jak podkreślono w części poświęconej sektorowi drogowemu, wiele decyzji w sektorze drogowym podejmowanych jest bez analizy ich konsekwencji dla użytkowników. Rekomenduje się, aby sektor drogowy wprowadził praktykę analizy i rejestrowania kosztów transportu drogowego ponoszonych przez użytkowników oraz uwzględniać je w decyzjach inwestycyjnych, wykorzystując obecną praktykę stosowaną przy projektach współfinansowanych ze środków unijnych. Należy na różnych etapach cyklu życia projektu zwracać szczególną uwagę na wpływ na użytkowników: (i) W fazie opracowywania strategii inwestycyjnej oraz wyboru priorytetów, decyzje powinny opierać się na szacunkowych zmianach w kosztach dla użytkowników wynikających z każdej opcji inwestycyjnej; (ii) W fazie przygotowawczej, koszty użytkowników powinny stanowić jedno z kluczowych kryteriów oceny projektu (ocena ex-ante); oraz (iii) Po wdrożeniu, w celu zapewnienia efektywności inwestycji, rzeczywisty wpływ projektu powinien być oficjalnie monitorowany i oceniany w oparciu o wpływ na użytkowników (ocena ex-post). 54

55 76. Regularny monitoring kosztów użytkowników jest zalecany jako sposób poprawy przejrzystości, konsekwencji oraz spójności polityki sektorowej oraz strategii inwestycyjnych. Zestandaryzowane ramy oceny projektów oparte na analizie relacji kosztów do korzyści umożliwią oparcie procesów decyzyjnych dotyczących inwestycji wyłącznie na prognozowanych konsekwencjach projektu / programu i uniezależnienie go od procesów politycznych. Oddzielając wydatki publiczne / decyzje inwestycyjne od procesu politycznego wzmocnieniu ulegnie przejrzystość polityk i strategii sektorowych. Takie ramy wyznaczą również przejrzyste wytyczne dotyczące wyboru i priorytetyzacji różnych opcji i projektów usprawniając logikę i spójność planowanych inwestycji w sektorze. Początkowo korzyści z takiego podejścia mogą pozostać w cieniu wyższych kosztów oraz wydłużonego czasu przygotowania projektów. Jednakże z chwilą ustabilizowania i zinstytucjonalizowania takiego podejścia korzyści z systematycznego śledzenia wpływu poszczególnych projektów/programów na użytkowników przewyższą początkowe koszty. Większa przejrzystość i spójność decyzji inwestycyjnych doprowadzi do poprawy efektywności oraz zagwarantuje właściwy stosunek wartości do ceny w długim horyzoncie czasowym. Pierwszym krokiem zmierzającym to wprowadzenia takiego podejścia powinna być analiza i rozpowszechnienie istniejącego modelu analizy kosztów/korzyści przez GDDKiA tak, aby proces ten objął wszystkie programy i większość projektów inwestycyjnych. W tym celu warto skorzystać z modelu obowiązującego w projektach współfinansowanych z UE, dla których wymagane jest przeprowadzenie studiów wykonalności. 77. Każdy projekt / program inwestycji drogowej powinien wyraźnie uwzględniać kwestie bezpieczeństwa drogowego zgodnie z wytycznymi UE. Zapewnienie bezpieczeństwa na drogach stanowi kolejny kluczowy element dobrze funkcjonującego transportu drogowego, tuż obok mobilności użytkowników i dostępności do sieci drogowej. W zasugerowanych wyżej standardowych i szeroko stosowanych ramach oceny inwestycji drogowych kwestie bezpieczeństwa powinny stanowić jedno z kryteriów oceny. Konkretne zalecenia dotyczące poprawy bezpieczeństwa drogowego zostały omówione w odrębnej części tego dokumentu. Koncentracja na eliminacji tzw. wąskich gardeł poprzez lepszą koordynacją pionową i poziomą 78. Niniejszy dokument zachęca do zwiększenia wysiłków zmierzających do eliminacji wąskich gardeł nie tylko w odniesieniu do połączeń infrastrukturalnych, lecz również wpływu na użytkowników. Dokument wspiera obecne podejście rządu, zmierzające do kontynuowania wykorzystywania dostępnych źródeł finansowania w celu eliminacji tzw. wąskich gardeł oraz ukończenia rozbudowy krajowej sieci drogowej, ponieważ pomoc unijna i inne zewnętrzne źródła finansowania w kolejnych latach prawdopodobnie się wyczerpią lub będą trudniej dostępne. Rozdział poświęcony obecnej sytuacji podkreślił słabą gęstość sieci drogowej w Polsce, co ogranicza mobilność użytkowników oraz dostępność obywateli do sieci dróg. Istniejący układ dróg jest niespójny z uwagi na brak wielu połączeń drogowych, ich zły stan techniczny lub niską przepustowość. Przeznaczenie środków kapitałowych na eliminację wąskich gardeł oraz poprawę systemu połączeń drogowych będzie miało bardzo duże znaczenie dla wzrostu gospodarczego Polski w nadchodzących latach. Wąskim gardłom należy jednak nadać właściwy priorytet, biorąc pod uwagę ich wpływ na koszty ponoszone przez użytkowników. Dodatkowo, skutki tego typu interwencji należy mierzyć oceniając obniżenie kosztów użytkowników. Eliminacja wąskich gardeł wymaga również koordynacji działań międzysektorowych, ponieważ najpoważniejsze utrudnienia występują na styku różnych gałęzi transportu. Rolę wiodącą przy takiej koordynacją wszystkich zaangażowanych podmiotów powinny odgrywać instytucje sektora drogowego. 55

56 79. Koordynacja pionowa pomiędzy GDDKiA oraz wojewódzkimi, powiatowymi oraz gminnymi zarządami dróg powinna ulec wzmocnieniu w celu zapewnienia efektywności i ciągłości inwestycji kapitałowych w sektorze drogowym. Obecne inwestycje kapitałowe w krajową sieć drogową (planowane i realizowane przez GDDKiA) często nie prowadzą do odczuwalnej poprawy mobilności, ponieważ nie zapewniają właściwych połączeń z lokalną siecią dróg. Jak podkreślono w części poświęconej sektorowi drogowemu, obecne rozwiązania instytucjonalne nie zapewniają systemowej koordynacji pomiędzy różnymi szczeblami administracji zarówno w fazie planowania jak i wdrożenia. Opracowany niedawno program rządowy zachęca do zwrócenia większej uwagi na wzajemne powiązania w ramach całego układu drogowego. Niemniej jednak, konieczna jest dalsza instytucjonalizacja, w celu skoordynowania pionowo działań planistycznych i wdrożeniowych. Korzyści płynące z poprawy wzajemnych relacji i ciągłości inwestycji drogowych należy oceniać przez pryzmat wpływu na użytkowników, co należy uwzględnić w omówionym wyżej standardowym podejściu. Pozwoli to zmaksymalizować pozytywne efekty dla użytkowników dróg. 80. Dopełnieniem powyższej rekomendacji jest zapewnienie koordynacji poziomej pomiędzy regionalnymi i lokalnymi podmiotami drogowymi nie tylko w celu zapewnienia skuteczności działań inwestycyjnych, lecz również integracji regionalnej i zrównoważonego wzrostu. Równomierny rozkład zasobów kapitałowych pomiędzy regionami stanowi jeden z celów polityki transportowej. Pomimo to związek między prowadzonymi programami inwestycyjnymi a zrównoważonym rozwojem i integracją regionalną jest obecnie tylko pośredni. Brak koordynacji poziomej pomiędzy administracjami regionalnymi oraz lokalnymi utrudnia tworzenie dobrze powiązanej sieci drogowej. Pod przewodnictwem administracji rządowej oraz GDDKiA, we współpracy z samorządami, należy stymulować poprawę koordynacji na poziomie planowania przestrzennego oraz planowania i wdrożenia inwestycji drogowych. 56

57 B) Stworzenie kompleksowego mechanizmu zarządzania zasobami Zmiana paradygmatu z utrzymania na zarządzanie 81. Należy wzmocnić planowanie strategiczne w sektorze drogowym. Wydaje się zasadne aby Polska opracowała krajową strategię transportu z uwzględnieniem kompleksowego master planu rozwoju urbanistycznego. Obecnie prowadzone są prace nad przygotowaniem narodowej strategii rozwoju transportu do 2030 roku, jednakże bazowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został jeszcze przygotowany. Elementy takiego planu zostały częściowo przygotowane przez poszczególne sektory przy określaniu ich priorytetów rozwoju. Zamierzeniem Rządu jest obecnie skoordynowanie równoległego przygotowania poszczególnych strategii sektorowych, które będą składały się na spójną strategię rozwoju kraju. Strategia rozwoju transportu, skoordynowana z innymi sektorowymi strategiami rozwoju kraju, powinna zostać sformułowana na podstawie popytu na usługi transportowe różnych grup użytkowników dróg, w celu wskazania najbardziej efektywnych rodzajów transportu. Ten kontekst strategiczny powinien wpływać z kolei na instytucje sektorowe odpowiedzialnych za transport, w tym administracje drogowe, dzięki czemu będą mogły opracowywać swoje plany inwestycyjne oraz politykę dotyczącą różnych rodzajów transportu. Równocześnie, należy zwrócić też uwagę na ogólne cele planowania urbanistycznego na wszystkich szczeblach samorządowych w celu zapewnienia planowane projekty drogowe były niezbędne i celowe. W takim kontekście strategicznym instytucje sektora drogowego będą w stanie nie tylko ocenić potrzeby infrastrukturalne, lecz również nadać im właściwy priorytet strategiczny w oparciu o nadrzędne cele. Plan strategiczny pozwoli również ustalić hierarchię ważności projektów inwestycyjnych w całym kraju i uniknąć ryzyka przeinwestowania lub niedoinwestowania niektórych regionów. 82. Rząd powinien zmienić swoje podejście do infrastruktury drogowej przenosząc akcent z zadań utrzymaniowych (działania techniczne) na zarządzanie zasobami publicznymi (decyzje strategiczne, działania, monitoring/ocena). Choć w 2009 roku środki na utrzymanie dróg nieznacznie wzrosły (Wykres 22), istnieje jeszcze wiele do zrobienia w celu poprawy efektywności. Dodatkowo, zwłaszcza na szczeblu wojewódzkim i lokalnym brak długoterminowego systemu zarządzania zasobami drogowymi, a nieadekwatny do potrzeb przydział środków skutkuje niedostatecznym poziomem utrzymania istniejących zasobów infrastrukturalnych. Rząd powinien mieć długoterminową wizję zachowania wartości zasobów infrastrukturalnych, zwłaszcza w kontekście długoterminowych konsekwencji finansowych płynących z faktu budowy nowych dróg (zob. rozdział Planowane wydatki sektora drogowego). Niniejszy raport prezentuje trzy kluczowe komponenty takiej zmiany paradygmatu, które umożliwią pomyślne wdrożenie systemu zarządzania zasobami: odpowiednie zaplecze techniczne, silna struktura instytucjonalna oraz adekwatne i stabilne finansowanie. Kwestia finansowania została omówiono odrębnie w dalszej części. 83. Zdolności techniczne GDDKiA związane z zarządzaniem zasobami drogowymi powinny być przekazywane również zarządom dróg wojewódzkich, powiatowych oraz gminnych. Działania rządu zmierzające do rozwoju sieci drogowej i poprawy jej jakości ograniczają się do sieci dróg krajowych. Rozwój kompetencji na szczeblu wojewódzkim i lokalnym jest szczególnie istotny dla zagwarantowania omówionej wcześniej spójności i ciągłości rozwoju sektora drogowego nie tylko na szczeblu dróg krajowych. W tym celu zaleca się przede wszystkim ocenę technicznych możliwości wdrożenia kompleksowego systemu zarządzania zasobami przy współudziale z GDDKiA. Pomyślne wdrożenie 57

58 systemu zarządzania zasobami drogowymi wymaga znacznego zaawansowania technicznego w wielu aspektach. Obejmują one: (i) ramy przejrzyście definiujące cele strategiczne wskaźniki realizacji oraz metodologię pomiaru wskaźników; (ii) przejrzystą i prostą klasyfikację dróg odzwierciedlającą podstawowe funkcje poszczególnych dróg; (iii) system przetwarzania danych obejmujący sprzęt, oprogramowanie oraz zarządzanie bazami danych; (iv) narzędzia planowania i programowania oraz priorytetyzacji; (v) system monitoringu i oceny stanu dróg; oraz (vi) procedury i wymogi oceny ex-post oraz audytu technicznego. 84. Należy zapewnić odpowiednie wsparcie polityczne rozwoju obecnych możliwości technicznych w celu zagwarantowania kompleksowego zarządzania zasobami drogowymi. Choć GDDKiA posiada niezbędne oprogramowanie, sprzęt oraz wykwalifikowany personel zdolny zarządzać kompleksowym systemem zarządzania drogami, obecne ramy prawne i instytucjonalne nie zachęcają do pełnego wykorzystania posiadanych zasobów. W efekcie, zaawansowana architektura systemu zarządzania zasobami nie jest dostatecznie wykorzystywana. Rząd powinien dołożyć wszelkich starań aby zapewnić właściwe zarządzanie zasobami infrastrukturalnymi. Dodatkowo zaleca się, aby rząd podjął działania zmierzające do dalszej komercjalizacji systemu zarządzania i finansowania zasobów drogowych (np. wprowadzenie modelu zarządzania i finansowania w oparciu o cykl życia zasobów drogowych, zastosowanie długoterminowych kontraktów utrzymaniowych opartych o wyniki). Zbliżyłoby to zarządcę dróg krajowych do pracy zbliżonej do modelu zarządzania korporacyjnego. Obecne zasady funkcjonowania organizacyjnego oraz doświadczenie GDDKiA powinny być przetransponowane także na niższe szczeble, tak aby zarządy dróg na szczeblu wojewódzkim i lokalnym mogły wykorzystać istniejące rozwiązania i narzędzia wspierające efektywne zarządzanie i utrzymanie podległych im sieci drogowych. Zaangażowanie sektora prywatnego w zarządzanie zasobami 85. Aby rozwiązać problem niewłaściwego utrzymania dróg zaleca się również, aby rząd uważnie przeanalizował możliwość zaangażowania sektora prywatnego w zarządzanie zasobami drogowymi. W szczególności niniejszy dokument zaleca, aby rząd rozważył wprowadzenie niestandardowych kontraktów na utrzymanie i zarządzanie zasobami drogowymi. Rozwiązanie to obejmuje długoterminowe kontrakty na utrzymanie, zarządzanie zasobami, kontrakty gwarancyjne, kontrakty oparte o wyniki itd. Doświadczenia międzynarodowe dowodzą, że wprowadzenie kontraktów utrzymaniowych opartych o wyniki na okres 3-7 lat pozwala znacząco obniżyć koszty. Według analiz Fińskiego Urzędu Administracji Dróg (2001) w Europie Północnej, Ameryce Północnej, Australii i Nowej Zelandii spadek kosztów wynosił między 10-40%; podobne badania przeprowadzone przez GTZ (2004) 22 wykazały spadek kosztów o 10-20% w Australii, Stanach Zjednoczonych i Nowej Zelandii po wprowadzeniu kontraktów utrzymaniowych opartych o wyniki. 86. W celu pomyślnego wdrożenia nietradycyjnych kontraktów utrzymaniowych / zarządczych, możliwości techniczne i instytucjonalne GDDKiA muszą ulec poprawie w następujących obszarach: (i) Zmiany przepisów prawnych, które umożliwią wprowadzenie niestandardowych, nowoczesnych metod zawierania kontraktów, (ii) Przejrzyste standardy techniczne dotyczące stanu i funkcjonowania 22 Cutting Costs and Improving. Quality through Performance-Based Management and Maintenance Contracts: The Latin American and OECD Experiences., Dr Gunter Zietlow, GTZ,

59 dróg oraz obiektów inżynieryjnych, (iii) Możliwości technicznego monitorowania stanu i funkcjonowania dróg oraz obiektów inżynieryjnych jak również utrzymania i zarządzania bazami danych, (iv) Umiejętność stosowania różnych metod zamówień publicznych, które najlepiej nadają się do wprowadzenia kontraktów opartych o wyniki (na przykład, system oceny, który nie opiera się wyłącznie na cenie oferty), (v) Umiejętność zarządzania kontraktami umożliwiająca rozwiązywanie kompleksowych kwestii związanych z prawidłową oceną ich realizacji oraz kontrolą jakości, (vi) Ciągłość instytucjonalna pozwalająca na konsekwentne zarządzanie kontraktami długoterminowymi, oraz (vii) Gwarancja stabilnego strumienia finansowania kontraktów długoterminowych, (która zostanie omówiona w części rekomendacji poświęconej ich finansowaniu). C) Reforma i rewitalizacja Krajowego Funduszu Drogowego Wprowadzanie zasady użytkownik płaci i samofinansowania się zarządzania zasobami drogowymi 87. Rekomenduje się stopniowe, lecz konsekwentne przyjęcie modelu użytkownik płaci, zgodnie z którym to użytkownicy ponoszą finansową odpowiedzialność za degradacją i zużycie dróg w trakcie ich eksploatacji. Użytkownicy dróg powinni płacić za ich eksploatację. Struktura tych płatności może być rozmaita, włączając w to między innymi: opłaty paliwowe, opłaty zależne od przebytego dystansu, opłaty za autostrady oraz opłaty od pojazdu. Taki system byłby sprawniejszy i bardziej sprawiedliwy w porównaniu do finansowania systemu drogowego bezpośrednio ze skarbu państwa (z podatków), z następujących przyczyn: - Efektywność: Właściwa wycena kosztów społecznych eksploatacji dróg pozwala wysłać użytkownikom czytelny sygnał, że to do nich należy finansowanie dróg, co z kolei reguluje ceny, dostosowuje popyt i poprawia efektywność eksploatacji sieci drogowej. - Równowaga pomiędzy użytkownikami dróg a osobami niebędącymi ich użytkownikami: Użytkownicy dróg, zwłaszcza kierowcy samochodów osobowych, mają średnio wyższe dochody niż osoby, które z dróg nie korzystają; obarczenie użytkowników kosztami eksploatacji dróg to podejście progresywne z korzyścią dla mniej zamożnych obywateli, podczas gdy finansowanie dróg z za pośrednictwem obowiązkowych podatków ogólnych oznacza w praktyce, że osoby niekorzystające z dróg subsydiują ich użytkowników; - Równowaga pomiędzy użytkownikami dróg: Zużycie i szkody powodowane przez pojazdy różnią się znacznie w zależności od typu pojazdu. Obliczając skalę zużycia powodowaną przez poszczególne kategorie pojazdów oraz obciążając pojazdy proporcjonalnymi kosztami tego zużycia poprawia się równowaga między użytkownikami dróg. 88. Rząd powinien dążyć do samofinansowania się zadań utrzymaniowych zwiększając wpływy od użytkowników dróg. Ta rekomendacja ma na celu znalezienie odpowiedzi na fundamentalne pytanie dotyczące wydatków publicznych: W jaki sposób rząd może rozwiązać nieustanny problem niedoboru środków na utrzymanie dróg? Zasada użytkownik płaci pozwala zdefiniować źródła funduszy na zadania utrzymaniowe. Model samofinansujący zależy od tego, jaka część kosztów powinna być pokryta z wpływów od użytkowników. Biorąc pod uwagę efektywność i sprawiedliwość systemu finansowania należy stwierdzić, że im większa część kosztów zadań utrzymaniowych jest pokrywana z opłat od użytkowników dróg, tym efektywniejszy i sprawniejszy staje się cały system. Teoretycznie można obliczyć kwotę, jaką musiałby zapłacić każdy użytkownik, aby stworzyć samofinansujący się model zarządzania zasobami drogowymi, w oparciu o informacje techniczne o zużyciu dróg spowodowane przez różne rodzaje pojazdów. Niniejszy dokument bierze pod uwagę praktyczne i polityczne trudności 59

60 związane z wdrożeniem takiego modelu, ale jednocześnie podkreśla nieefektywność i brak finansowej równowagi obecnego systemu. Jak sugerują wcześniejsze analizy, bezpośrednie wpływy od użytkowników dróg w Polsce są znacznie niższe niż rzeczywisty poziom kosztów utrzymania sieci drogowej. Niewystarczające przychody KFD wymagają przekazania funduszowi na zarządzanie zasobami drogowymi części przychodów budżetowych pochodzących z podatków. W efekcie prowadzi to do nieefektywnej eksploatacji infrastruktury drogowej (kiedy stawki za korzystanie z drogi nie są właściwie wycenione, użytkownicy dróg na ogół eksploatują je ponad optymalny poziom, co przyczynia się do ich postępującej dalszej degradacji). Przy rosnącej presji na stan finansów publicznych państwa, rywalizacja o środki budżetowe może podważyć stabilność finansowania sektora drogowego. Choć rząd planuje podwyższyć opłaty drogowe w ciągu kilku kolejnych lat, należałoby rozważyć przyspieszenie tych planów. Im szybciej przychody sektora drogowego będą w stanie pokryć większą część jego kosztów, tym bardziej efektywna i trwała będzie struktura finansowania. Ramka 1. Wyzwania polityczne związane ze wprowadzeniem systemu samofinansowania autostrad Istnieją liczne przykłady wysoko uprzemysłowionych państw posiadających starszą infrastrukturę i dłuższą historię zaniedbań w obszarze utrzymania niż ma to miejsce w przypadku Polski. Państwa te rozważają przyjęcie znacznych podwyżek wszelakiego rodzaju opłat drogowych lub już to zrobiły. W wielu krajach opóźnianie decyzji i działań spowodowało poważną utratę wartości infrastruktury drogowej. Unia Europejska Wspólne zasady opłat uzależnionych od przebytego dystansu oraz opłat za czas przejazdu pojazdów ciężarowych (powyżej 3.5 ton) określa Dyrektywa WE (99/62/EC, zmodyfikowana jako 2006/38/EC). Dyrektywa ma na celu ustanowienie sprawiedliwych mechanizmów wyceny w transporcie oferując szersze zróżnicowanie opłat odzwierciedlających koszty wykorzystania drogi. Komisja przewiduje, że internalizacja opłat związanych z wykorzystaniem transportu drogowego, tj. opłat uzależnionych od przebytego dystansu, jest niezbędnym dopełnieniem podatku w paliwie, ponieważ przychody z tego tytułu będą maleć w miarę upowszechniania się pojazdów napędzanych alternatywnymi źródłami energii. Propozycja ta jednak wzbudziła szereg kontrowersji. Dyskutowano o tym, w jakim stopniu koszty efektów zewnętrznych powinny być uwzględniane w opłatach pobieranych od użytkowników oraz jak wykorzystać przychody: czy powinny być bezpośrednio przeznaczane na infrastrukturę drogową czy na rozwój alternatywnych rodzajów transportu o niższym poziomie emisji tlenków węgla? W wielu krajach członkowskich wprowadzenie opłat drogowych jest trudną decyzją polityczną, ponieważ takie przepisy są często spektakularnie widoczne i wrażliwe społecznie. Niektóre propozycje spotkały się także z silną opozycją firm z branży przewozowej. Stany Zjednoczone Podobną tendencję można zaobserwować w Stanach Zjednoczonych, gdzie przychody z federalnych i stanowych opłat paliwowych (średnio 10 centów amerykańskich lub 7.5 eurocentów za litr) zasilają Fundusz Drogowy (Highway Trust Fund - HTF). HTF stanowi dedykowane źródło finansowania transportu, głównie zadań utrzymaniowych, napraw, oraz budowy infrastruktury drogowej. Obecny strumień przychodów HTF od dawna już nie jest w stanie sprostać rosnącym potrzebom utrzymaniowym. Ustawodawcy byli zgodni, że bez znacznej podwyżki opłat od użytkowników, nie da się zaspokoić palących potrzeb związanych z naprawą i utrzymaniem istniejącej infrastruktury drogowej. Jedną z propozycji rozwiązania tego problemu jest ponad dwukrotne podniesienie obecnej stawki podatku paliwowego. Podobnie jak w państwach członkowskich UE propozycja wprowadzenia opłaty za przebyty dystans zyskuje grono zwolenników, choć w dyskusji na ten temat pojawiają się też wątpliwości, związane szczególnie z praktycznymi aspektami takiego systemu. Pomimo zgody co do potrzeb technicznych oraz finansowych, rzeczywiste wdrożenie tych propozycji spotykało się jak dotąd z dużym oporem politycznym, zwłaszcza ze strony organów i urzędników pochodzących z wyborów, które obawiają się sprzeciwu społecznego związanego z podnoszeniem stawki podatku. 60

61 Reforma Krajowego Funduszu Drogowego w celu poprawy adekwatności i stabilności finansowania 89. Dwie zasady: użytkownik płaci oraz samofinansowanie powinny wytyczać kierunek reform Krajowego Funduszu Drogowego. Rząd powinien wziąć pod uwagę konieczność pilnej reformy KFD w celu znacznego podwyższenia strumienia przychodów tej jednostki z różnych źródeł opłat od użytkowników, aby zminimalizować dopłaty z budżetu państwa. Ta propozycja jest dodatkowo uzasadniona ostatnimi zaleceniami UE, które zostały przedstawione w dokumencie Stabilna przyszłość transportu: w kierunku zintegrowanego, zaawansowanego technologicznie i przyjaznego użytkownikowi systemu (ang. A Sustainable Future for Transport), który stwierdza, że sektor transportu powinien się w większym stopniu samofinansować w odniesieniu do infrastruktury; a efektywność ekonomiczna transportu może być zapewniona poprzez odzwierciedlenie w jego cenach wszelkich rzeczywistych kosztów spowodowanych przez użytkowników. W świetle dyskusji na temat proponowanego kompleksowego narzędzia zarządzania zasobami drogowymi, koszt pełnego cyklu życia sieci drogowej powinien stanowić podstawę procesu planowania i budżetowania zreformowanego KFD. Zapewni to długoterminową perspektywę do oszacowania potrzeb finansowych oraz ich alokowania co powinno poprawić stabilność finansową Funduszu. Fundusz drogowy powinien charakteryzować się następującymi cechami (Robinson, R., 2008): (i) zapewniać adekwatne, stabilne, bezpieczne i zrównoważone źródło finansowania sieci drogowej; (ii) gwarantować przejrzystość i przypisanie odpowiedzialności za proces finansowania dróg; (iii) zapewniać, że wpływy z opłat drogowych przyczynią się do pokrycia pełnych kosztów operacyjnych, utrzymania i modernizacji sieci drogowej oraz są równomiernie inwestowane na wszystkich drogach, zapewniając ich ekonomiczną wydajność oraz promując sprawiedliwy wkład poszczególnych grup użytkowników dróg; (iv) gwarantować łatwą rozróżnialność i odrębność tych środków od podatków i innych opłat; (v) gwarantować prostotę administrowania oraz eliminowania przypadków ograniczania lub unikania obowiązku opłaty przez użytkowników, czy nieszczelności systemu; oraz (vi) zapewnić strumień przychodów umożliwiający administrację drogami na szczeblu krajowym i lokalnym w celu komercjalizacji, a tym samym podniesienia wydajności i efektywności. 90. Obecny model finansowania sektora drogowego zapewnia znaczne środki inwestycyjne dla sektora drogowego, nie stosując polityki alokowania odpowiedniej wysokości środków na prace utrzymaniowe. Jako rozwiązanie przejściowe alokacja wszystkich środków przeznaczanych na wszelkie wydatki związane z siecią dróg krajowych mogłaby być zarządzana przez KFD. 91. Sukces proponowanej reformy będzie w dużej mierze zależał od instytucjonalnej gotowości KFD, który powinien posiadać wystarczającą autonomię i pozostać oddzielony od jednostki wdrożeniowej, czyli GDDKiA. Kluczowe składniki pomyślnej reformy są następujące (Schwartz et al., 2006; Heggie, I.G. i Vickers P., 1998): (i) Fundusz drogowy powinien być podmiotem działającym jako nabywca, a nie dostawca usług; (ii) Zarząd funduszu powinien opierać się na solidnych podstawach prawnych, które oddzielą go od bieżących funkcji administracyjnych funduszu oraz kierować się klarownymi zasadami i regułami; (iii) Prace funduszu powinna nadzorować rada nadzorcza (rada dyrektorów) złożona z przedstawicieli wszystkich zaangażowanych stron (w pełni niezależna od interesów branży drogowej); (iv) Fundusz drogowy powinien posiadać komercyjny system zarządzania finansowego o ograniczonej i efektywnej strukturze zarządczej; (v) Przychody funduszu powinny mieć charakter dodatkowy w stosunku do budżetu i pochodzić głównie z opłat związanych z korzystaniem z dróg, wpłacanych bezpośrednio na rachunek bankowy Funduszu; oraz (vi) Niezbędny jest silny nadzór 61

62 rady złożonej z szerokiej reprezentacji przedstawicieli podmiotów publicznych i prywatnych oraz przeprowadzanie regularnych audytów technicznych i finansowych. D) Zajęcie się trwałą i stabilną agendą dla sektora transportu Zmiana paradygmatu z infrastruktury na usługi 92. Aby zapewnić zrównoważony rozwój transportu Komisja Europejska zaproponowała strategię wdrażania internalizacji kosztów zewnętrznych dla wszystkich rodzajów transportu, w tym transportu drogowego. Pierwszym krokiem jest wprowadzenie internalizacji opłat w odniesieniu do samochodów ciężarowych. Niniejszy dokument zaleca, aby polski sektor drogowy podjął dalsze kroki zmierzające do zmiany polityki sektorowej, jej narzędzi oraz sposobu zarządzania sektorem. Wczesne rozpoczęcie zmian umożliwi sektorowi ograniczenie kosztów zrównoważonego rozwoju. 93. Dokument niniejszy zdecydowanie rekomenduje wprowadzenie fundamentalnych zmian w sposobie patrzenia na sektor drogowy i inne rodzaje transportu w kontekście polityki społecznogospodarczej: z układu infrastrukturalnego na system optymalnych usług świadczonych na rzecz użytkowników dróg. Działania zorientowane na infrastrukturę skutkują prowadzeniem polityki ukierunkowanej na poszczególne jej rodzaje. Aby skutecznie poprawić wydajność transportu, a przy tym zminimalizować jego negatywny wpływ na klimat i środowisko przyszła polityka transportowa powinna być zorientowana na usługi i skutki. W praktyce, zmiana paradygmatu polegać będzie na ocenie funkcjonowania systemu drogowego oraz innych gałęzi transportu, nie przez pryzmat zasobów czy inwestycji kapitałowych, lecz efektywności świadczonych usług transportowych. Efektywność ta powinna być mierzona poprzez wycenę ogólnych kosztów transportu 23 ponoszonych przez użytkowników, pasażerów oraz wliczonych w ceny towarów, potencjalnie uwzględniających także koszty społeczne i środowiskowe, które mogą negatywnie wpływać na długoterminowy potencjał wzrostu. 94. Niezbędnym warunkiem takiej zmiany paradygmatu powinno być wypracowanie przez rząd, międzyinstytucjonalnej koordynacji działań, która powinna przyczynić się do realizację inwestycji pod kątem potrzeb użytkowników oraz usług transportowych oraz do pełnej eliminacji zaległości. W miarę jak nacisk w polityce transportowej będzie się przesuwał z efektywności infrastruktury na rzecz efektywności usług, konieczność zwrócenia większej uwagi na zmiany klimatyczne i inne kwestie środowiskowe zyska w efekcie większe poparcie. Racjonalizacja cen transport drogowego internalizacja efektów zewnętrznych 95. Niniejszy dokument zaleca, aby rząd polski podjął działania zmierzające do racjonalizacji cen transportu drogowego w celu internalizacji efektów (kosztów) zewnętrznych i promowania uczciwiej konkurencji pomiędzy różnymi gałęziami transportu. Takie działania poprawią wydajność transportu krajowego i międzynarodowego, a przy tym zapewnią jego zrównoważony i trwały rozwój. Jak podkreślono wcześniej, rząd nie powinien opóźniać wprowadzania zaleceń proponowanych przez Inicjatywę Zrównoważonego Transportu (ang. Sustainable Transport Initiative) Unii Europejskiej, 23 Koszty ogólne powinny obejmować wszystkie rodzaje kosztów ponoszonych przez użytkowników, w tym koszty eksploatacji pojazdu, wyrażoną monetarnie wartość czasu trwania podróży, koszty ubezpieczenia, koszty związane z negatywnymi konsekwencjami społecznymi i środowiskowymi, oraz opłaty i prowizje. 62

63 która w nadchodzących latach stanie się wpływowym i decydującym czynnikiem wpływającym na politykę transportową. W najbliższej przyszłości Polska i inne europejskie kraje rozwijające się doświadczą silniejszych nacisków ze strony UE oraz globalnej opinii publicznej na rzecz realizowania strategii czystego transportu oraz przyjęcia szeroko zakrojonych działań na rzecz ochrony klimatu. W działaniach tych kluczowa stanie się konieczność modyfikacji poziomu cen za transport drogowy, które obecnie nie obejmują pełnych kosztów emisji tlenków węgla oraz innych kosztów środowiskowych. Zmianie cen powinien towarzyszyć szeroko zakrojony przegląd wszystkich form opłat i podatków opłacanych przez użytkowników dróg 24 jak również przeprowadzenie omówionej wcześniej reformy KFD pod kątem wprowadzenia modelu użytkownik płaci. 96. Racjonalizując ceny za transport drogowy rząd powinien upewnić się, że użytkownicy dróg nie są pozbawieni możliwości przemieszczania się i dostępu do dróg, lecz mają większą możliwość wyboru środków transportu, których cena i jakość jest na odpowiednim poziomie. Wspominane wcześniej zmiany ukierunkowane na potrzeby użytkowników oraz właściwa alokacja przychodów KFD jak również innych wpływów powinny umożliwić taki proces. Zaproponowane standardowe ramy oceny umożliwią przejrzystą i spójną ocenę alternatywnych projektów czy programów inwestycyjnych. Szczególnie zaleca się, aby uważnie przeanalizować wpływ, jaki wyższe ceny transportu drogowego wywrą na ubogich obywateli pod względem ich szans ekonomicznych związanych z mobilnością, tak aby podjąć właściwe działania zaradcze. Najpowszechniejszą praktyką wielu państw członkowskich UE oraz innych rozwiniętych krajów jest obowiązkowy przydział pewnej części przychodów drogowych na rozwój i/lub poprawę bardziej dostępnych i przyjaznych środowisku środków transportu. 24 Nie jest to wyłączne problem obciążenia użytkowników dróg dodatkowymi opłatami. Dobry model polega na powiązaniu cen i usług w bardziej przejrzysty sposób, tzn. tak, aby użytkownicy dobrze wiedzieli ile płacą za korzystanie z infrastruktury drogowej. Podwyżka opłat drogowych prawdopodobnie umożliwi obniżenie niektórych podatków, ponieważ wzrost przychodów KFD odciąży budżet państwa. 63

64 III) Infrastruktura i usługi kolejowe Diagnoza sektora kolejowego A) Funkcjonowanie sektora transportu kolejowego 97. Polska posiada trzecią największą sieć kolejową w UE. Na dzień 31 grudnia 2008 roku, infrastruktura kolejowa składała się z 19,201 km linii kolejowych (37,289 km torów). Sieć kolejowa obejmuje 44,458 zwrotnic, 16,447 przejazdów, 5786 obiektów, 26 podstacji trakcyjnych, jak również liczny sprzęt telekomunikacyjny oraz automatykę kolejową. Polska sieć kolejowa stanowi integralną część europejskiej sieci kolejowej. Około 5,448 km polskich linii kolejowych stanowi część międzynarodowej sieci europejskiej zgodnie z postanowieniami umowy AGTC 25. Przepisy Rozdziału XV Traktatu stanowią, że Unia Europejska zamierza promować rozwój Transeuropejskiej Sieci Kolejowej jako jeden z kluczowych elementów tworzenia rynku wewnętrznego i wzmocnienia spójności społecznogospodarczej. Przepisy te obligują Polskę do modernizacji własnej sieci kolejowej. 98. Gęstość i dostępność Polskiej sieci kolejowej jest podobna do innych państw Europy środkowej. Generalnie stosunek sieci do obszaru w przypadku linii krajowych jest w centralnej części Europy wysoki (w tym w krajach Beneluksu, Niemczech, Republice Czeskiej oraz w Polsce), natomiast mniejszy na obszarach peryferyjnych (w tym w Skandynawii, na Półwyspie Iberyjskim, w zachodniej Francji, krajach bałtyckich, Turcji i Bułgarii). Największa gęstość sieci notowana jest w Republice Czeskiej, Belgii, Luksemburgu i Niemczech (powyżej 100 km/1,000 km 2 ). Dalej znajdują się Węgry, Austria, Polska, Wielka Brytania, Holandia i Słowacja (65 80 km/1,000 km 2 ). Mniejsza jest gęstość sieci kolejowej w Norwegii, Finlandii, Turcji, Grecji oraz krajach bałtyckich ok. 20 km/1,000 km 2 lub mniej. Od 1990 roku w wielu państwach Europy Środkowej i Wschodniej odnotowano znaczący spadek towarowych przewozów kolejowych pod względem wielkości i udziału tego rodzaju transportu w porównaniu z innymi. W efekcie, gęstość sieci kolejowej zmniejszyła się w niektórych krajach. W Polsce wielkość infrastruktury kolejowej została drastycznie zredukowana: 26 Gęstość sieci kolejowej zmalała z 84 km/1,000 km 2 w 1990 roku do 74 km/1,000 km 2 w 1998 roku, a następie do 65 km/1,000 km 2 w 2006 roku. Największe redukcje nastąpiły w latach na obszarze województwa Dolnośląskiego ( 27 %, 2006: 75 km/1,000 km 2 ), Lubelskiego ( 26 %, 2006: 42 km/1,000 km 2 ), Warmińsko-Mazurskiego ( 22 %, 2006: 128 km/1,000 km 2 ), i Wielkopolskiego ( 20 %, 2006: 103 km/1,000 km 2 ). Według danych UIC, w 1991 roku Polska sieć kolejowa składała się z 23,193 km tras o standardowym rozstawie szyn. W 2008 roku długość ta wynosiła 19,627, co stanowi 84% wartości wyjściowej, z czego 43% to linie dwutorowe, a 60% zelektryfikowane (Tabela 5). Nasuwa to wiosek, że celem sektora kolejowego w Polsce jest optymalizacja wykorzystania istniejącej sieci, a nie rozwój nowych zdolności przewozowych. 25 AGTC: Umowa europejska o głównych międzynarodowych liniach kolejowych transportu kombinowanego i obiektach towarzyszących, podpisana w Genewie przez ONZ/EKG w 1991 roku. Porozumienie to jest w istocie międzynarodowym planem rozwoju i eksploatacji europejskiej sieci kolejowej. Obejmuje ona szereg ważnych połączeń kolejowych, terminali, przejść granicznych, bocznic do zmiany rozstawu szyn (szerokości torów), połączeń promowych i portów. Umowa AGTC stała się podstawą umowy AGC (Umowa europejska o głównych międzynarodowych liniach kolejowych). 26 EUROSTAT: 64

65 Tabela 5. Charakterystyka sieci PLK Nr Długość sieci kolejowej Długość (km) 1 Tory główne (1,435 mm) 19, Linie dwutorowe (1,435 mm) 8, Linie zelektryfikowane 11,891 2 Tory stacyjne Rozjazdy 43,905 6 Przejazdy kolejowe 16,447 7 Budowle 7,004 Źródło: UIC Statistics 2008, PLK Raport Roczny Niska jakość infrastruktury kolejowej stanowi największą przeszkodę dla klientów. Według własnych ustaleń PLK, zaledwie 37% infrastruktury znajduje się w stanie dobrym (wymaga jedynie regularnych działań utrzymaniowych, nie ma limitów prędkości czy parametrów operacyjnych), 38% jest w stanie zadowalającym (prędkość rozkładowa lub parametry operacyjne są nieco ograniczone), a 25 % jest w stanie niezadawalającym (znaczne ograniczenia prędkości rozkładowej lub parametrów operacyjnych, konieczność dużych nakładów inwestycyjnych). Obecny stan infrastruktury kolejowej ilustruje ponad 7,000 ograniczeń prędkości na koniec 2009 roku (Tabela 6). Tabela 6. Prędkość konstrukcyjna Rodzaj linii Średnia prędkość konstrukcyjna Rzeczywista prędkość konstrukcyjna Km/h % Linie PLK % Linie korytarzowe (TEN, AGC, AGTC) % Linie AGC % Źródło: PLK 100. Poziom zaniedbań w zakresie utrzymania infrastruktury kolejowej jest bardzo duży. Polska infrastruktura kolejowa wymaga rokrocznie prac modernizacyjnych na około 1,390 km torów w celu zachowania właściwego poziomu funkcjonowania 27 obecnie wykorzystywanych 19,764 km linii 27 W oparciu o roczne natężenie ruchu oraz cykl życia systemów kolejowych niezbędnych dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu (sygnalizacja, podstacje trakcyjne, sprzęt elektrotrakcyjny, elektroniczny układ współzależnego sterowania i sygnalizacji) PLK 65

66 kolejowych. Począwszy od 1991 roku, ilość prac modernizacyjnych na drogach kolejowych była znacznie niższa niż rzeczywiste potrzeby, co doprowadziło do powstania zaległości, a w efekcie do ograniczenia prędkości na wielu liniach z uwagi na bezpieczeństwo ruchu. Wykres 30 ilustruje zakres prac modernizacyjnych prowadzonych od 1989 roku w porównaniu z rzeczywistymi potrzebami w skali roku. Podobne zaległości nastąpiły w modernizacji systemów telekomunikacyjnych, sygnalizacyjnych, elektrycznych, elektrotrakcyjnych oraz sterowania i sygnalizacji. Średni wiek tych zasobów ilustruje wykres 31. Niewystarczająca ilość robót remontowych i modernizacyjnych powoduje szereg negatywnych konsekwencji: i) podnosi koszty operacyjne infrastruktury kolejowej, ii) generuje dodatkowe koszty przenoszone na przewoźników za pośrednictwem opłat za dostęp do infrastruktury (wyższe ceny dostępu za niższą jakość usług), co powoduje spadek atrakcyjności transportu kolejowego, oraz (iii) generuje wyższe koszty aktywów kolejowych w całym cyklu ich życia z uwagi na opóźnienia realizacji zadań utrzymaniowych, co stanowi dodatkowe obciążenie dla budżetu państwa. Nie ulega wątpliwości, że obecne praktyki związane z eksploatacją i finansowaniem infrastruktury kolejowej muszą ulec zmianie, a ich wdrożenie wymaga całkowicie nowego podejścia do zarządzania tym rodzajem transportu. Wykres 30. Prace modernizacyjne na torach: wykonane wobec i niezbędnych Remonty torów (km) Potrzeby remontowe (km) Źródło: Raport UTK 2010 oblicza, tak jak każdy zarządca infrastruktury kolejowej w Europie, roczną liczbę kilometrów torów wymagających robót utrzymaniowych, aby utrzymać istniejącej przepustowości. 66

67 Wykres 31. Struktura wieku urządzeń infrastruktury kolejowej Źródło: Dane sprawozdawcze PLK B) Instytucje sektora kolejowego i jego struktura 101. Polska wdrożyła większość przepisów unijnej Dyrektywy Kolejowej. Struktura systemu transportu kolejowego spełnia podstawowe wymogi Dyrektyw UE. Okres, w którym transport kolejowy był państwowym monopolem kolejowym dobiegł końca. Rozwija się europejski rynek kolejowy. W sektorze wdrożono nowe zasady funkcjonowania: (i) oddzielenie finansowe podmiotu odpowiedzialnego za infrastrukturę kolejową od przewoźników; (ii) wprowadzenie zasady, że pieniądze z budżetu państwa na jeden cel nie mogą być wykorzystane do subsydiowania krzyżowego innych działań; (iii) komercjalizacja zarządzania koleją w oparciu o popyt i niezależnie od państwa; oraz (iv) obowiązek równego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej W 2000 roku, w miejsce jednej monopolistycznej organizacji kolejowej utworzono osobne spółki do prowadzenia określonych działalności biznesowych. Każda z nich zachowuje stosunkowo dużą autonomię jako podmiot prawny i posiada własne sprawozdanie finansowe: PLK zarządca krajowej infrastruktury kolejowej PKP Cargo operator usług transportu towarowego PKP Inter-City operator dalekobieżnych i międzynarodowych przewozów pasażerskich Koleje Mazowieckie operator przewozów pasażerskich w regionie województwa Mazowieckiego. Spółka wydzielona z Grupy PKP. Obecnym właścicielem jest samorząd Województwa Mazowieckiego Przewozy Regionalne operator regionalnych przewozów pasażerskich. Spółka wydzielona z Grupy PKP. Obecnymi właścicielami jest 16 samorządów wojewódzkich Oprócz tych głównych profili działalności w skład Grupy PKP wchodzą również inne specjalistyczne jednostki (centra kosztów) świadczące usługi nie tylko na potrzeby spółek Grupy PKP: PKP Energetyka dystrybucja energii elektrycznej i usługi z tym związane PKP Informatyka wypracowuje rozwiązania i świadczy usługi informatyczne (ITC) 67

68 Inne spółki świadczące usługi związane z obsługą kolei Pierwotnie, w 2002 roku, utworzono Grupę PKP jako agencję restrukturyzacyjną, której głównym zadaniem, jako właściciela części aktywów kolei, miało być rozwiązanie problemu zadłużenia polskiego sektora kolejowego. Jednakże model ten funkcjonuje od lat i obecna rola Grupy PKP wymaga obecnie dogłębnego przeanalizowania w kontekście regulacji UE, zwłaszcza w kontekście obowiązku równego traktowania wszystkich przewoźników oraz konieczności rozwiązania problemu historycznego zadłużenia, bez wpływu na funkcjonowanie nowo powstałych spółek pod względem operacyjnym i finansowym oraz nie zaburzając uczciwej konkurencji między transportem kolejowym a drogowym Otwarty rynek kolejowy jest w pełni ukształtowany. Powołanie PLK jako niezależnego podmiotu prawnego odpowiedzialnego za administrowanie infrastrukturą kolejową pozwoliło na bezproblemowe wdrożenie zasady otwartego dostępu dla większej liczby przewoźników konkurujących między sobą przy wykorzystaniu tej samej infrastruktury. Polska jest przykładem odważnego i pomyślnego wdrożenia przepisów unijnych dotyczących otwarcia rynku transportowego dla szerszego grona przewoźników. Co roku liczba rośnie nowych licencjonowanych przewoźników prywatnych wykorzystujących niedyskryminacyjny dostęp do rynku, co ilustruje wykres 32. Sprawny rozwój nowego środowiska wymaga natomiast dobrych ram regulacyjnych dotyczących nie tylko licencjonowania, lecz również zapewniających ochronę przed uzyskiwaniem i wykorzystywaniem dominującej pozycji na rynku oraz funkcjonowania sprawnego ciała odwoławczego (te kwestie są szerzej omówione w części poświęconej regulacjom prawnym). Wykres 32. Liczba prywatnych przewoźników działających na rynku Źródło: PLK 104. Relacje umowne między państwem a sektorem kolejowym są właściwe. Polska wdrożyła system przejrzystego przydziału środków publicznych na sektor kolejowy zgodnie z wytycznymi UE. Środki z budżetu państwa przeznaczone są wyłącznie na infrastrukturę i usługi pasażerskie; przewozy towarowe nie są dotowane przez budżet. Finansowy wkład państwa ogranicza się do umów o świadczenie usług publicznych (PSC) na eksploatację pociągów pasażerskich oraz odpowiada wymogom UE dotyczącym wsparcia rozwoju infrastruktury kolejowej przez państwo. 68

69 105. Kontrakty na świadczenie usług publicznych (PSC) wprowadzono w odniesieniu do przewozów pasażerskich, lecz niezbędne jest usprawnienie procedur z tym związanych. Zmiany te powinny odzwierciedlać wymogi WE nakazujące zapewnienie właściwych relacji umownych między państwem a operatorami świadczącymi usługi kolejowych przewozów pasażerskich. Usługi o charakterze publicznym zlecone przez rząd objęte są zasadą, że państwo rekompensuje przewoźnikom poniesione straty, czyli różnicę między kosztami operacyjnymi a opłatami, jakie może zaakceptować rynek. Obecnie wszyscy licencjonowani przewoźnicy pasażerscy mogą podpisać umowę PSC z klientem publicznym (rząd centralny lub władze samorządowe) na uzgodnione usługi publiczne. Obecnie umowy takie podpisywane są na okres sześciu miesięcy lub jednego roku, co stawia przewoźników w bardzo trudnej sytuacji związanej z nieprzewidywalnością dalszych działań biznesowych. Nie pozwala to przewoźnikom na przygotowanie średnioterminowych planów rozwoju działalności czy planów inwestycyjnych. Wydłużenie czasu trwania umów i wprowadzenie bardziej ujednoliconych kontraktów dla wszystkich regionów zlecających usługi publiczne powinno uprościć proces negocjacji i przyznawania umów oraz poprawić ich funkcjonowanie. Równocześnie, umowy takie powinny zawierać konkretne zapisy wyraźnie uzależniające płatności dokonywane przez klientów (rządy lub samorządy) od jakości świadczonych usług Rząd zawarł z PLK wieloletni kontrakt na utrzymanie i remonty infrastruktury kolejowej. Kontrakt został podpisany na trzy lata, lecz decyzje o konkretnej wysokości dotacji na utrzymanie infrastruktury kolejowej z budżetu państwa podejmowane są corocznie. Kontrakt precyzuje zakres obowiązków PLK, jako zarządcy polskiej infrastruktury kolejowej oraz podmiotu nadzorującego wykorzystanie środków budżetowych. Zaleca się przeanalizowanie możliwości przydziału środków na infrastrukturę kolejową na cały okres obowiązywania kontraktu, co pozwoli PLK lepiej rozplanować umowy na utrzymanie i remonty, oszczędzić publiczne pieniądze, oraz zapewnić większą przewidywalność opłat za dostęp do infrastruktury w dłuższym horyzoncie czasowym, jak również umożliwić przewoźnikom planowanie swojej działalności biznesowej. Przygotowując wieloletni kontrakt z PLK, Rząd powinien skonsultować z przewoźnikami kolejowymi potrzeby rozwojowe infrastruktury oraz narodową strategię rozwoju kolei, i na tej podstawie wytyczyć cele PLK. Rozwój infrastruktury kolejowej powinien zostać podporządkowany potrzebom rynku. Konieczne jest również przeprowadzenie kontroli kosztów utrzymania i eksploatacji infrastruktury ponoszonych przez PLK przez niezależnych audytorów, z uwagi na monopolistyczny charakter działalności. W ten sposób kontrakt wieloletni stanie się nie tylko narzędziem zapewniającym lepsze planowanie i finansowanie infrastruktury kolejowej, lecz również narzędziem poprawy odpowiedzialności zarządczej PLK oraz zachętą dla lepszego gospodarowania środkami. W tym celu kontrakty wieloletnie powinny obejmować kilka wskaźników efektywności PLK odzwierciedlających efekty działań na rzecz poprawy jakości infrastruktury kolejowej. Tabela 7 przedstawia przykładowe wskaźniki efektywności służące do corocznego mierzenia stopnia poprawy jakości infrastruktury kolejowej oraz oceny jakości świadczonych usług. 69

70 Tabela 7. Przykłady wskaźników efektywności stanu i jakości usług infrastruktury kolejowej Jakość usług KPI Opis Sposób obliczania Uwagi Niezawodność Mierzy czas przywrócenia ruchu po nieprzewidzianych zdarzeniach w sieci kolejowej Stosunek czasu (minut) nieplanowanej przerwy w ruchu i czasu (minut) w którym planowana była dostępność dla ruchu pociągów Dostępność Punktualność pociągów pasażerskich Bezpieczeństwo Źródło: Opracowanie Banku Światowego Mierzy czas bez braku ruchu pociągów niezbędny do przeprowadzenia planowanych działań utrzymaniowych na sieci kolejowej Mierzy procentowy udział pociągów punktualnie docierających do miejsca przeznaczenia Mierzy liczbę wypadków z ofiarami śmiertelnymi na liniach kolejowych Obliczany jako stosunek czasu (minut) planowanego braku ruchu pociągów z powodów utrzymaniowych do czasu (minut) ogółem Obliczano jako stosunek między zagregowaną liczbą terminowych przyjazdów 28 (liczba pociągów) a planowaną liczbą wszystkich przyjazdów (liczba pociągów) Obliczany jako roczna liczba ofiar śmiertelnych na sieci PLK na miliard pasażerokilometrów Obliczane rocznie wg różnych kategorii linii (główne korytarze, linie regionalne i lokalne) 107. Wdrożenie acquis communautaire w sektorze kolejowym nie zdołało znacząco poprawić ogólnej efektywności polskiego sektora kolejowego. Efekty reformy sektora kolejowego nie są jednoznaczne. Widoczne pozytywne rezultaty można dostrzec w obszarze dostępu do infrastruktury, przejrzystego oddzielenia funkcji, bardziej klarownych relacji między państwem a przewoźnikami kolejowymi, oraz konkurencji między przewoźnikami. Najważniejszym osiągnięciem reform jest pojawienie się na rynku zdrowych finansowo przewoźników prywatnych, co potwierdza, że transport kolejowy może działać na zasadach komercyjnych. Jednakże rezultaty są gorsze niż oczekiwano w odniesieniu do realizacji głównych celów: (i) przejęcia przez transport kolejowy części transportu drogowego, (ii) pełnego finansowania infrastruktury kolejowej oraz (iii) rozwoju nowych, zdrowych finansowo państwowych spółek kolejowych. Jednym z pierwszych wniosków wspólnych wszystkim sieciom kolejowym w ramach UE jest to, że wprowadzenie nowego systemu prawnego i instytucjonalnego zgodnego z regulacjami UE nie jest cudowną receptą na rozwiązanie wszystkich problemów tej branży. Nowy kształt sektora kolejowego wymaga nowego podejścia ze strony rządu oraz nowej kultury zarządzania i kadrowej w spółkach kolejowych. Aby osiągnąć ogólną poprawę efektywności operacyjnej i finansowej rząd powinien wziąć pod uwagę kilka podstawowych aspektów. Są to m.in.: (i) wprowadzenie polityki rozwoju infrastruktury sektora kolejowego i drogowego niedyskryminującej żadnej z nich, (ii) poprawa zdolności państwowych spółek kolejowych do reagowania 28 Pociąg uznaje się za punktulany jeśli przyjeżdza do miejsca przeznaczenia w ramach określonych odchyleń czasowych (np. 5 minut). 70

71 na potrzeby rynku, oraz (iii) prywatyzacja większości usług kolejowych oraz skupienie się przede wszystkim na infrastrukturze. Te zagadnienia zostały szerzej omówione w kolejnym rozdziale poświęconym rekomendacjom Obowiązujące ramy prawne regulujące funkcjonowanie sektora kolejowego wymagają dalszych usprawnień. Polska zastosowała się do wymogów UE związanych z wprowadzeniem kompletnych ram prawnych, obejmujących licencjonowanie nowych przewoźników, funkcjonowanie agencji bezpieczeństwa kolei, certyfikację produktów i usług, regulację rynku oraz działalność podmiotu odwoławczego. Kompleksowy rynek transportu kolejowego w Polsce z udziałem wielu przewoźników wymaga sprawnego i elastycznego podmiotu regulacyjnego. Taki podmiot powinien składać się z ekspertów ds. kolei tak, aby w oczach rynku uznawany był za najwyższy autorytet zdolny do rozwiązania wszystkich potencjalnych problemów. Tematy poruszane przez różnych interesariuszy rynku kolejowego wymagają wysokiej wiedzy specjalistycznej z różnych dziedzin (technicznych, biznesowych, prawnych), dlatego podmiot regulacyjny powinien korzystać z pomocy ekspertów przed podjęciem określonych decyzji. Szybkość reakcji na potrzeby czy wątpliwości rynku ma zasadnicze znaczenia w wysoce konkurencyjnym środowisku, gdzie opóźnione decyzje mogą mieć poważne konsekwencje (utrata udziałów w rynku, bankructwo). Podmiot regulacyjny powinien działać na korzyść rynku i podejmować decyzje mające pozytywny wpływ na rynek transportowy w Polsce. Mając te wszystkie względy na uwadze w pracach nad ulepszeniem przepisów sektorowych należy pamiętać o następujących zagadnieniach: a) Unikać nadmiernej regulacji sektora kolejowego. Prowadzone w PLK dyskusje pokazały, że duża liczba pracowników instytucji wynika z obecnych przepisów narzucających obowiązkową liczbę zatrudnionych w określonym środowisku pracy. Zasady działań operacyjnych oraz zasady bezpieczeństwa powinny być opracowane w oparciu o potrzeby i oczekiwane efekty. Spełnienie tych wymogów powinno leżeć wyłącznie w gestii zarządcy infrastruktury lub przewoźnika kolejowego. Technologie ulegają nieustannej ewolucji, dlatego podmiot regulacyjny nie może narzucać konkretnych rozwiązań, lecz jedynie regulować zasady funkcjonowania. Dlatego, to wyłącznie do operatorów czy zarządcy należeć powinna decyzja, czy lokomotywę obsługuje jeden czy dwóch pracowników, jak często (po przejechaniu jakiej liczby kilometrów) należy sprawdzić system hamulcowy, ilu potrzeba dyżurnych ruchu, itp. Wszystkie decyzje zależą od parametrów technicznych lokomotyw i wagonów oraz poziomu zautomatyzowania systemu sterowania ruchem. W oparciu o przepisowe wymogi bezpieczeństwa ruchu operatorzy powinni być odpowiedzialni za zagwarantowanie należytego systemu zarządzania bezpieczeństwem i zaproponowanie właściwej liczby pracowników. b) Promować zasady zdrowej konkurencji w przewozach pasażerskich. Obecna konkurencja na tych samych liniach kolejowych pomiędzy PKP IC i Przewozami Regionalnymi nie przynosi żadnych korzyści przewoźnikom czy rynkowi transportu. W tym modelu pasażerowie być może są tymczasowo bardziej zadowoleni, jednakże obaj przewoźnicy dzieląc ten sam rynek, uzyskują razem mniejsze efekty, niż w przypadku gdyby tylko jeden z nich samodzielnie obsługiwał daną linię. W efekcie, obie spółki mogą borykać się z problemami finansowymi, co skutkuje koniecznością ubiegania się o dodatkowe fundusze z budżetu państwa lub podniesieniem cen za przewozy. Podmiot regulacyjny nie może akceptować takiej formy konkurencji. Fakt, że większa liczba przewoźników posiada licencje upoważniające do świadczenia usług nie oznacza, że nie obowiązują żadne zasady konkurencji. Obecne podejście 71

72 jest nieracjonalne w dłuższym horyzoncie czasowym. Dlatego zaleca się wprowadzenie adresowanych do wszystkich przewoźników otwartych przetargów na przewozy pasażerskie prowadzone na danej linii i przyznać wyłączny kontrakt tylko jednemu z nich, temu, który złożył najkorzystniejszą ofertę. c) Ochrona małych przewoźników przed działaniami wynikającymi z dominującej pozycji na rynku. Należy jak najszybciej opracować skuteczne rozwiązania prawne umożliwiające reagowanie na skargi dotyczące wykorzystywania dominującej pozycji na rynku (ceny dumpingowe, dyskryminacja w przydziale tras). Słuszna, lecz spóźniona decyzja nie chroni małych przewoźników, którzy nie dysponują wystarczającymi zasobami finansowymi pozwalającymi przetrwać na niestabilnym rynku przez dłuższy czas. C) Jakość i usługi infrastruktury kolejowej 109. Polski sektor kolejowy świadczy usługi krajowe i międzynarodowe. Przystąpienie do UE ułatwiło liberalizację rynku towarowego, przyznawanie licencji większej liczbie przewoźników oraz integrację sektora kolejowego w łańcuchu logistycznym w ramach europejskich korytarzy transportowych. Polska obsługuje drugą pod względem wielkości liczbę kolejowych przewozów towarowych (po Niemczech) oraz szóstą co do wielkości liczbę przewozów pasażerskich w Unii Europejskiej. Udział transport kolejowego w Polsce 29 (26%) jest znacznie wyższy niż średnia państw UE (17%) w przypadku przewozów towarowych i prawie taka sama (6.7%) w przypadku przewozów pasażerskich. Utrzymanie wyższej liczby przewozów towarowych jest trudnym zadaniem i wymaga działań zmierzających do usprawnienia ram prawnych i instytucjonalnych dla PLK tak, aby budżet państwa mógł stosować podobne instrumenty finansowe w sektorze drogowym jak i kolejowym Liczba przewoźników prywatnych i ich udział w rynku nieustannie wzrasta. Wprowadzenie możliwości otwartej konkurencji w przewozach kolejowych spowodowało wzrost udziału sektora prywatnego w rynku przewozów do poziomu 32.54% ogółu tonokilometrów oraz 56.53% ogółu tonażu transportowanego w Polsce (Wykres 33). To jeden z największych udziałów sektora prywatnego w europejskim rynku kolejowym. Doskonałe wyniki przewoźników prywatnych odgrywają pozytywną rolę w stymulowaniu konkurencji oraz mobilizowaniu państwowych przewoźników do poprawy efektywności. Równocześnie, udział prywatnych przewoźników kolejowych w rynku jest ważnym powodem, dla którego rząd powinien zastanowić się na zasadnością obecności państwowego przewoźnika na tym rynku. 29 Wyrażony w jednostkach ruchu (ton-km i pkm) 72

73 Wykres 33. Udział rynku kolejowego w Polsce (tony) Źródło: UTK 111. Konkurencyjność transportu kolejowego zależy od wysokości opłat za dostęp do infrastruktury. Otwarty dostęp do infrastruktury kolejowej w Polsce polega na tym, że to rynek dostosowuje koszt obsługi przewozów pasażerskich i towarowych na konkurencyjnych zasadach. Opłata za dostęp do infrastruktury pozostanie ważnym elementem działań rządu zmierzających do przeniesienia ruchu (zwłaszcza towarowego) z dróg na kolej. Wynosi on średnio od 30 do 40 % kosztów operacyjnych operatorów w Polsce. W tym kontekście, metodologia opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej (TAC) musi być regularnie analizowana i modyfikowana w celu zapewnienia długoterminowej efektywności. Klienci usług kolejowych płacą opłaty, które są uwzględniona w cenie przewozów towarowych i pasażerskich, a ich wysokość jest prężnym narzędziem wywierania wpływu na strukturę rynku transportowego Państwo powinno przyjąć wiodącą rolę w wytyczaniu zasad dla powstania finansowo stabilnego zarządcy infrastruktury. Pozwoli to na szybsze usunięcie zaległości w utrzymaniu sieci kolejowej, które istotnie zmniejszają konkurencyjność sieci dla działających spółek kolejowych. Zgodnie z przepisami unijnymi użytkownicy infrastruktury kolejowej powinni pokrywać bezpośrednie koszty eksploatacji. Dyrektywa 2001/14/WE, artykuł 6, paragraf 1 stanowi: Państwa Członkowskie ustalą warunki, w tym wpłat zaliczkowych, jeśli taki krok jest właściwy, do zapewnienia tego, że w normalnych warunkach działalności gospodarczej i w stosownym czasie zestawienie rachunkowe zarządcy infrastruktury będą się przynajmniej bilansować: z jednej strony dochody z opłat za infrastrukturę, nadwyżki z innych rodzajów działalności handlowej oraz finansowanie przez Państwo, a z drugiej strony wydatki na infrastrukturę. Przepis ten ma na celu uniknięcie sytuacji, w której zarządcy infrastruktury doprowadzają do nieustannego deficytu środków i wzrostu zadłużenia. Poziom wsparcia budżetowego dla infrastruktury kolejowej powinien być tak obliczany, aby użytkownicy kolei mogli sobie pozwolić na opłatę za korzystanie z infrastruktury oraz aby przydział środków budżetowych nie dyskryminował sektora drogowego ani kolejowego. W tym kontekście zaleca się: i) przeanalizowanie możliwości wdrożenia podobnych narzędzi finansowania infrastruktury transportowej poprzez 73

74 zapewnienie właściwych ram prawnych dla PLK i agencji zarządzających infrastrukturą drogową, ii) stworzenie warunków sprzyjających lepszej kontroli kosztów operacyjnych oraz większej odpowiedzialności zarządcy infrastruktury, iii) takie określenie opłaty za korzystanie z torów, które uniemożliwi subsydiowanie krzyżowe ( cross-subsidy ) przewozów towarowych i pasażerskich, oraz iv) wykorzystanie opłaty za korzystanie z torów jako narzędzia do przeniesienia ciężaru ruchu z dróg na kolej, v) ocenę możliwości przekazania lokalnych linii kolejowych prywatnym właścicielom i / lub administracji regionalnej Restrukturyzacja PLK powinna ugruntować pozycję spółki jako w pełni niezależnego podmiotu odpowiedzialnego za rozwój i eksploatację infrastruktury kolejowej. Unijne dyrektywy kolejowe oferują szeroki wachlarz rozwiązań instytucjonalnych dla zarządców infrastruktury pod warunkiem zapewnienia otwartego dostępu dla różnych przewoźników. Dodatkowym warunkiem jest również niezależność zarządcy infrastruktury od podmiotów świadczących usługi przewozowe. Państwa członkowskie UE postanowiły, że zarządca infrastruktury może być: odrębnym podmiotem prawnym w holdingu z państwowym przewoźnikiem kolejowym (np., Niemcy, Austria, Włochy), odrębnym podmiotem prawnym funkcjonującym na zasadach komercyjnych (np. Wielka Brytania, Republika Czeska, Słowacja), lub odrębnym podmiotem prawnym bez statusu spółki handlowej (np. Holandia, Szwecja, Dania). Obecna organizacja PLK nie przyniosła spodziewanych rezultatów, czyli utworzenia zarządcy infrastruktury kolejowej prowadzącego opłacalną działalność. W tym kontekście, byłoby zasadne przeprowadzenie dodatkowego przeglądu struktury instytucjonalnej PLK oraz istniejących relacji właścicielskich spółki z rządem, co mogłoby przynieść lepsze efekty, np.: i) większą elastyczność finansowania infrastruktury kolejowej przez budżet państwa czy samorządy w zależności od funkcji danej linii kolejowej (korytarze międzynarodowe, główne linie krajowe, linie regionalne, metropolitalne, lokalne), oraz ii) przejrzystą alokację możliwości przesyłowych (trasy pociągów) dla różnych przewoźników i niedyskryminujący dostęp do infrastruktury jak i usług (bazy serwisowe, stacje rozrządowe, warsztaty, itp.). Przegląd statusu instytucjonalnego PLK powinien uwzględniać również relacje ze spółką PKP Energetyka, zwłaszcza w przypadku określania zakresu kontraktów wieloletnich między PLK a rządem. Dotyczy to wsparcia finansowego funkcjonowania infrastruktury kolejowej na utrzymanie kluczowych wskaźników działalności operacyjnej sieci, gdzie zapewnienie zasilenia trakcji jest jednym z elementów utrzymania operacyjności sieci Poprawa wydajności PLK ma kluczowe znaczenie dla kontrolowania kosztów utrzymania infrastruktury. Koszty operacyjne infrastruktury kolejowej wpływają na ogólną efektywność usług transportu kolejowego. Średnia liczba pracowników na kilometr torów to powszechnie przyjęty miernik wydajności infrastruktury (Wykres 34). Według danych PKP PLK zatrudnia około 2.2 osoby na km torów, co jest wartością porównywalną lub wyższą niż w innych spółkach kolejowych Europy Środkowej, lecz niższą w porównaniu do większości zachodnich zarządców infrastruktury. Niższa wydajność infrastruktury prowadzi do wyższych opłat za dostęp, a przez to obniża atrakcyjność transportu kolejowego dla nowych klientów, wpływając na podjęcie decyzji o wyborze transportu drogowego. (Do tego dochodzą omówione wcześniej negatywne skutki niskiej jakości infrastruktury kolejowej takie jak ograniczenia prędkości czy występowanie miejsc niebezpiecznych). Długoterminowym rozwiązaniem dla poprawy wydajności infrastruktury są inwestycje w środki podnoszące jej efektywność (utrzymanie i naprawy, kontrola natężenia ruchu) za pomocą dwóch powiązanych działań. Po pierwsze, należy zmechanizować i zautomatyzować działalność operacyjną, a 74

75 po drugie, wdrożyć utrzymanie infrastruktury kolejowej oparte o określone parametry. Ocena optymalnej liczby osób zatrudnionych w PLK powinna objąć również modyfikację obecnych przepisów w celu uniknięcia nadmiernej regulacji sektora. Wykres 34. Średnia liczba pracowników na kilometr Źródło: Statystyki UIC Zwiększenie natężenia ruchu kolejowego ma kluczowe znaczenie dla poprawy wydajności operacyjnej. Duża skala działania ma wpływ na sieć kolejową. Im wyższy poziom natężenia ruchu, tym mniejsze koszty operacyjne. W 2009 roku, natężenie ruchu w Polsce przy milionów jednostek przewozowych na km linii kolejowych wyniosło około 76% średniego natężenia ruchu w krajach UE-27, a tylko 46% natężenia ruchu w Niemczech, co ilustruje Wykres 35. Wykres ten wskazuje, iż z uwagi na kryzys natężenie ruchu na sieci PLK w 2009 roku spadło o 25% w porównaniu z 2007 rokiem. Ten niekorzystny wynik jest słabszy niż spadek natężenia w EU-27 w tym okresie (tylko ok. 15%). Z uwagi na wysoki udział stałych kosztów utrzymania infrastruktury, niższe natężenie ruchu sprawia, że dostęp do krajowej infrastruktury jest droższy niż w przypadku innych sieci kolejowych. Dlatego zaleca się, aby rząd i PLK opracowali długoterminowe plany dostosowania wielkości sieci kolejowej do potrzeb, modernizacji kluczowych połączeń oraz osiągnięcia interoperacyjności z kolejami europejskimi. Dostosowanie pociąga za sobą kilka wariantów, między innymi, zmianę klasyfikacji linii kolejowych na kategorie w oparciu o ich znaczenie strategiczne i poziom natężenia ruchu. Plan działania i modernizacji należy opracować dla każdej kategorii linii, z uwzględnieniem zasad rozdziału kosztów utrzymania infrastruktury, przy czym władze samorządowe mogłyby partycypować w kosztach utrzymania takich linii drugorzędnych, które są położone na danym terenie oraz uzasadnione interesem lokalnym. Przewoźnicy prywatni, wybrani w drodze konkurencyjnego przetargu, mieliby zagwarantowane prawo wyłączności obsługi takich linii drugorzędnych, z uwzględnieniem dzierżawy infrastruktury, taboru, etc. 75

76 Wykres 35. Natężenie ruchu kolejowego [miliony jednostek ruchu / na km linii] Źródło: Statystyki UIC Struktura opłat za dostęp do infrastruktury powinna uniemożliwiać subsydiowanie skrośne pomiędzy przewozami towarowymi a pasażerskimi. Polska wdrożyła metodologię obliczania opłat za dostęp, która określa konkretną stawkę za każdy pociąg określonego typu (pasażerski lub towarowy), jego tonaż, odległość kursowania i usługi wymagane ze strony zarządcy infrastruktury. W ciągu ostatnich trzech lat, średnia opłata ponoszona przez przewoźników kolejowych oscylowała wokół 5 euro / pociągokilometr dla pociągów towarowych i 1.8 euro/pociągo-kilometr dla pociągów pasażerskich, co ilustruje Wykres 36. W 2009 roku opłata za dostęp do infrastruktury wyrażona w euro była niższa w Polsce, zarówno dla ruchu pasażerskiego jak i towarowego. Był to głównie efekt spadku wartości złotego, ponieważ w ujęciu nominalnym poziomy stawek pozostawały bez zmian. Wykres 36. Ewolucja średniej opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej [euro] Źródło: Grupa PKP 76

77 Według danych statystycznych, infrastruktura kolejowa wykorzystywana jest w przeważającej mierze przez pociągi pasażerskie, a nie towarowe. W 2009 roku, obsłużyła milionów pociągo-kilometrów dla pociągów pasażerskich i zaledwie 70,1 milionów pociągo-kilometrów w przypadku przewozów towarowych. Jednakże, struktura przychodów ze sprzedaży przepustowości transportowej wskazuje, że wpływy z pociągów pasażerskich są znacznie niższe. Jak pokazuje wykres 37, w 2009 roku ruch pasażerski wykorzystał 66,98% zdolności transportu kolejowego PLK a wpływy z tego tytuły wynosiły jedynie 39.41% przychodów PLK. Z drugiej strony, w 2009 roku przewozy towarowe wykorzystały 33,02% zdolności transportowych i wygenerowały 60,59% przychodów PLK. Zważywszy na fakt, że pociągi pasażerskie wykorzystują dwie trzecie zdolności transportu kolejowego, korzystają z prawie wszystkich linii kolejowych oraz wymagają poruszania się z prędkością do 160 km/h na głównych trasach, a pociągi towarowe wykorzystują mniejszą część długości sieci kolejowej (wzdłuż głównych linii i przy wykorzystaniu ograniczonej liczby linii i stacji lokalnych), a przy tym nie poruszają się z prędkością wyższą niż 100 km/h, obecny rozkład przychodów PLK może wskazywać, że klienci wykorzystujący infrastrukturę kolejową dla przewozów towarowych subsydiują usługi pasażerskie. Doświadczenia międzynarodowe pokazują, że w dłuższej perspektywie, praktyka ta prowadzi do błędnego koła : udział przewozów towarowych w rynku kolejowym spada na skutek zbyt wysokich kosztów dostępu do infrastruktury, zarządca infrastruktury ponosi straty i nie jest w stanie zapewnić bieżącego utrzymania aktywów ani niezbędnej przepustowości dla przewoźników, czego efektem jest niekonkurencyjność sektora transportu kolejowego oraz słaba jakość usług. Wykres 37. Struktura ruchu i rozkład przychodów w PLK (2009) Źródło: Raport PLK 117. Poziom opłat jest skutecznym narzędziem przeniesienia ciężaru ruchu z dróg na kolej i pozyskania przewozów międzynarodowych na określonych fragmentach sieci. Ustalając poziom opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej przez dodatnie bezpośrednich kosztów jej eksploatacji generowanych przez przewoźników kolejowych do marż dozwolonych przepisami unijnymi PLK powinna dążyć do wypracowania kompromisu między zdolnością budżetu państwa do pokrycia pozostałych kosztów PLK oraz zdolnością rynku do zaakceptowania wynikających z tego opłat. Głównym celem przy próbie przeniesienia przewozów z powrotem na kolej powinny być przewozy towarowe. W tym celu należy wykorzystać reguły rynkowe: niższe koszty i gwarantowany czas przyjazdu oraz uwzględnienie kolei w łańcuchu logistycznym. Przeniesienie ruchu pasażerów z dróg na kolej, czyli przekonanie użytkowników, że korzystniej będzie, jeżeli zostawią swoje samochody i skorzystają z kolejowych środków transportu, jest znacznie trudniejszym zadaniem, wykraczającym poza kontekst 77

78 czysto ekonomiczny. Z tej perspektywy, w porównaniu z europejskimi opłatami za dostęp do infrastruktury kolejowej (Wykres 38), bieżąca polityka PLK w tym obszarze prowadzi do powstania dwóch problemów: i) poziom opłat dla pociągów pasażerskich jest jednym z najniższych w UE, a ii) poziom opłat dla pociągów towarowych jednym z najwyższych. Wykres 38. Opłaty za dostęp dla typowych rodzajów pociągów w Europie Pasażerowie pociągów Intercity Pociągi towarowe 2000 ton brutto Źródło: OECD Opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej Jako, że Polska jest drugim co do wielkości rynkiem kolejowych przewozów towarowych, warto porównać opłaty za dostęp w Polsce z opłatami płaconymi przez innych przewoźników kolejowych podobnej wielkości (Tabela 8). Tabela 8. Porównanie opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej Kraj Średnia opłata za 2000 ton brutto ładunku [Euro/km] Średnia opłata za Intercity [Euro/km] Polska (2009) Niemcy (2008) Francja (2008) Źródło: OECD Opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej Dane w Tabeli 8 zwracają uwagę na dwie kwestie: i) polscy przewoźnicy towarowi ponoszą wyższe koszty niż przewoźnicy z innych państw za ten sam rodzaj usług oraz ii) trudniej jest im pozyskać dodatkowe ilości transportu, ponieważ krajowy rynek transportowy jest głównym źródłem przychodów. 78

79 Obecna polityka w obszarze opłat osłabia stabilność finansową wszystkich przewoźników towarowych i uniemożliwia im poszerzenia zakresu działalności na rynku międzynarodowym Polska powinna pozyskać więcej ruchu tranzytowego dla swojej sieci kolejowej. Polska ma strategiczną lokalizację na głównej europejskiej trasie Wschód Zachód. Dlatego działania PLK i rządu powinny skupić się na pozyskaniu ruchu tranzytowego. Obecnie zaledwie około 10% tranzytu przez Białoruś wykorzystuje polską infrastrukturę kolejową. Jak pokazuje Wykres 39, z 50.6 milionów ton ładunku rocznie, zaledwie 5.4 milionów ton przejeżdża przez Polskę. To ogromny rynek, który Polska powinna pozyskać, aby zwiększyć natężenie ruchu w swojej sieci kolejowej. Dla porównania, transport drogowy przyciąga około 74 % tranzytu przez Białoruś, odpowiednio 8.4 z 11.4 milionów ton, co świadczy o tym, że powodzenie w tym obszarze jest bezpośrednio związane z wdrożeniem odpowiedniej polityki. Wykres 39. Przewozy przez Białoruś z Rosji do Europy (w milionach ton) KOLEJ DROGI Źródło: CTL Logistics 79

80 D) Jakość kolejowych usług transportowych 119. Polska posiada w pełni zliberalizowany rynek usług transportowych. Dzięki wdrożeniu przepisów unijnych dotyczących transportu kolejowego, Polska w pełni spełnia wymogi otwartego dostępu do infrastruktury kolejowej, podobnie do przepisów regulujących inne rodzaje transportu. Rynek transportu dzieli się pomiędzy Grupę PKP, reprezentowaną przede wszystkim przez przewoźnika towarowego i pasażerskiego (PKP Cargo, PKP Intercity), oraz samorządowych przewoźników: Koleje Mazowieckie i Przewozy Regionalne, jak również ponad 45 przewoźników prywatnych posiadających licencję na świadczenie kolejowych usług transportowych. Z uwagi na różnorodność przewoźników nie można przeprowadzić ogólnej oceny usług i jakości przewozów w polskiej sieci kolejowej. Jakość usług zależy od przewoźnika. Najważniejszym zadaniem rządu jest zapewnienie wolnej konkurencji, dzięki której w 2000 roku skończył się monopol jednej spółki przewozowej, co generuje konkretne korzyści dla użytkowników Opłaty za przewozy towarowe nie podlegają regulacji i kontroli państwa, a nowi przewoźnicy prywatni lepiej radzą sobie na silnie konkurencyjnym rynku. Dzięki temu wszyscy przewoźnicy towarowi, w tym spółka państwowa PKP Cargo, mogą określać opłaty i standardy usług na podstawie własnych zdolności redukcji kosztów i możliwości zaoferowania klientom jak najlepszych warunków. Brak danych ze strony głównych przewoźników prywatnych uniemożliwia ocenę ich efektywności; jednakże dostępne dane na temat ewolucji wielkości przewozów wskazują na dynamiczny rozwój przewoźników prywatnych na niekorzyść PKP Cargo, co potwierdza wyższą jakość usług świadczonych przez sektor prywatny (Wykres 40). Wykres 40. Ewolucja udziału w rynku przewozów towarowych (tkm) Źródło UTK Stały wzrost tonokilometrów przewoźników prywatnych, pomimo trudności spowodowanych światowym kryzysem gospodarczym ( ), świadczy o ich większej zdolności adaptacyjnej do zmieniających się potrzeb rynku. Wykres 36 pokazuje, że w ciągu pierwszego półrocza 2009 roku, sektor prywatny obsłużył 56.53% całego tonażu kolejowego, czyli więcej niż PKP Cargo. 80

81 Dane za okres pokazują, że stabilność finansowa PKP Cargo znajduje się pod dużą presją. W okresie zyski spółki wynosiły euro centów na tonokilometr netto, ale w 2008 i 2009 roku średni koszt jednostkowy był odpowiednio wyższy niż przychód o 0.19 i 0,14 euro centów. Stosunek średniego kosztu jednostkowego do przychodów (Wykres 41) pokazuje, że pozycja rynkowa PKP Cargo jest krucha i należy podjąć działania zmierzające do podwyższenia tej relacji oraz poprawy efektywności, jeśli spółka chce zmodernizować swoje przestarzałe aktywa i utrzymać konkurencyjność na polskim oraz europejskim rynku transportowym. Rząd powinien poważnie rozważyć opcję prywatyzacji PKP Cargo. Nie ma dostatecznie silnych argumentów przemawiających za utrzymaniem udziału państwa w kolejowych przewozach towarowych, skoro znaczna część rynku z powodzeniem obsługiwana jest przez sektor prywatny. Państwo powinno ograniczyć swoją rolę do regulatora rynku transportowego i gwaranta niedyskryminującego dostępu dla wszystkich przewoźników. Jednakże strategia potencjalnej prywatyzacji PKP Cargo, jednej z najważniejszych spółek transportu kolejowego w Europie, powinna być bardzo uważnie przygotowana. Forma, moment oraz warunki prywatyzacji muszą być dokładnie przemyślane, aby podjąć najlepszą decyzję leżącą w interesie Polski. Wykres 41. Ewolucja średniej relacji kosztów jednostkowych do przychodów w PKP Cargo [Euro] Źródło: PKP Cargo 121. Pasażerski transport kolejowy odbywa się na zasadach komercyjnych. Przewoźnicy obsługujący ruch pasażerski określają opłaty za przewozy na podstawie warunków rynkowych. W przypadku usług niekomercyjnych świadczonych na zlecenie administracji publicznej, rząd lub władze wojewódzkie definiują stosunek opłat pasażerskich / przychodów, który określa kwotę dotacji dla przewoźnika kolejowego świadczącego daną usługą na podstawie kontraktów o świadczenie usług publicznych. Obecnie przewoźnicy publiczni (PKP Intercity, Koleje Mazowieckie, Przewozy Regionalne) świadczą większość przewozów pasażerskich. Poziom zwrotu kosztów z wpływów z opłat determinuje racjonalność polityki taryfowej za usługi pasażerskie. W 2009 roku stopa pokrycia kosztów przychodami z opłat wyniosła ponad 96% w przypadku PKP Intercity i ponad 60% w przypadku Kolei Mazowieckich. Są to dobre wyniki w kontekście europejskim świadczące o tym, że koszty operacyjne usług pasażerskich kształtują się na odpowiednim poziomie. Lepsze rezultaty w zakresie zmniejszania kosztów operacyjnych oraz ograniczenia rekompensat za długoletnie kontrakty na świadczenie usług przewozowych można osiągnąć poprzez wzrost przewidywalności rynku. Byłoby to możliwe dzięki promowaniu długoletnich kontraktów na świadczenie usług przewozowych przyznawanych w drodze konkurencyjnego przetargu. Tego typu kontrakty opierałyby się o realizację założonych wskaźników wydajności i jakości świadczonych usług. 81

82 122. Grupa PKP powinna nieustannie poprawiać swoją sprawność operacyjną. Wyższa jakość usług oraz wyższe wpływy z eksploatacji sieci kolejowej zależą od efektywnego wykorzystania personelu, wagonów towarowych i pasażerskich oraz lokomotyw. Wysoka wydajność pracowników, adekwatny poziom wykorzystania taboru, oraz dostępność floty to ważne wskaźniki wyższej jakości usług i lepszej zdolności reagowania na potrzeby rynku. Dane na temat tych wskaźników operatorów prywatnych nie są dostępne, dlatego ocena została przeprowadzona w oparciu o dane Grupy PKP przekazane do UIC. 30 Dane raportowane do UIC obejmują wszystkich pracowników zatrudnionych w spółkach Grupy PKP, co nie pozwala na zmierzenie indywidualnych wyników poszczególnych spółek. Choć poszczególni członkowie UE przedstawiają swoje dane w takim samym skonsolidowanym formacie, porównanie wskaźników ze średnią unijną UE-27 lub z innymi europejskimi spółkami kolejowymi wydaje się zasadne. Wykres 42 przedstawia ewolucję wydajności pracy w Polsce w latach , porównując ze średnią UE-27 i Niemcami. Wydajność pracy w Grupie PKP wynosi około 68 % średniej państw UE-27 i około 57 %, porównując z Niemcami. Wpływ kryzysu odzwierciedla spadek wydajności polskich kolei o 17 % między 2007 a 2009, porównywalny z podobnym spadkiem innych krajach UE-27, ale jest poniżej wyników kolei niemieckich, które utrzymały się na podobnym poziomie. (Wykres 43). Niższa wydajność może wskazywać na wyższe koszty jednostkowe transportu na tonokilometry czy pasażerokilometry w porównaniu z innymi przewoźnikami, co utrudnia Grupie PKP uzyskanie konkurencyjnej pozycji na rynku. Poprawę wydajności pracy można uzyskać jedynie na dwa sposoby: poprzez redukcję zatrudnienia lub ekspansję działalności. Wykres 42. Wydajność pracowników w porównaniu z krajami UE-27 [w milionach jednostek ruchu / na pracownika] Źródło: Statystyki UIC Wykorzystanie aktywów jest również niższe w porównaniu do średniej państw UE-27. Wydajność wagonów pasażerskich w Grupie PKP wzrosła o 15% w latach , wykorzystanie lokomotyw nie zmieniło się w tym samym okresie, a wykorzystanie wagonów towarowych spadło o 13% każdego roku w okresie Spadek natężenia ruchu wywołany przez kryzys, poważnie wpływa na wykorzystanie posiadanych zasobów Grupy PKP. Rysunek 43 przedstawia porównanie 2009 i 2007 roku, pokazujące znaczny spadek wykorzystania wagonów towarowych i lokomotyw. W porównaniu ze średnią 30 International Union of Railways 82

83 wydajnością w krajach UE-27, wagony pasażerskie stanowiły 52%, wagony towarowe 49%, a lokomotywy 45%. Wykres 43. Produktywność taboru Źródło: UIC Statistics 2009 Grupa PKP powinna uważnie przyjrzeć się negatywnym trendom spadku jej wydajności w 2009 r., kiedy zanotowano słabsze wyniki, porównując je z latami ubiegłymi, osiągając średnio % wydajności w porównaniu z rokiem (Wykres 44). Z jednej strony, może być to wynik negatywnego wpływu globalnego kryzysu na polską kolej. Z drugiej strony, prywatni operatorzy zwiększyli swój udział w rynku, co może oznaczać ograniczone możliwości Grupy PKP do przystosowania się do zachodzących zmian rynkowych. Z tego powodu ważne jest, aby dokładnie przeanalizować główne przyczyny pogorszenia wyników operacyjnych oraz podjąć odpowiednie działania. Niski poziom wykorzystania taboru może wskazywać, oprócz niższego natężenia ruchu, także na małą dostępność floty spowodowaną przez zaległości remontowe i utrzymaniowe, zły stan techniczny zamortyzowanego taboru charakteryzującego się niską efektywnością operacyjną. Czynniki te generują wyższe koszty funkcjonowania transportu towarowego i pasażerskiego Grupy PKP, w konkurencji z innymi przewoźnikami oraz z transportem drogowym. Zagraża to pozycji rynkowej spółek grupy PKP, powodując utratę klientów na rzecz innych operatorów. 83

84 Wykres 44. Efektywność operacyjna Grupy PKP w porównaniu do 2007 roku Źródło: UIC Statistics 2009 E) Stabilność finansowa sektora kolei Plany inwestycyjne i potrzeby sektora kolei 123. Średnioterminowa strategia inwestycyjna dla sektora kolejowego koncentruje się na modernizacji korytarzy transeuropejskich (TEN-T) w celu osiągnięcia interoperacyjności w ramach UE. Dokumentem wykorzystywanym obecnie do planowania inwestycji infrastrukturalnych jest Program Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata , w skład którego wchodzą najważniejsze projekty modernizacji i rozwoju infrastruktury drogowej i kolejowej. Szacunkowy koszt wszystkich projektów objętych tym programem wynosi 7.1 miliardów euro, z czego 4.9 miliardów euro pochodzić ma z funduszy UE. Wybór priorytetów odbywał się także w kontekście potrzeb modernizacji połączeń między miastami organizującymi EURO 2012: Gdańsk, Warszawa, Poznań, Wrocław, oraz miast rezerwowych Chorzów i Kraków. Przyspieszenie realizacji tych inwestycji wiąże się z koniecznością unowocześnienia około 1200 km linii kolejowych, aby mogły obsługiwać pociągi jadące z prędkością 160 km/h przy minimalnym zakłóceniu ruchu pociągów. Wykres 45 przedstawia mapę linii kolejowych, które mają być zmodernizowane w ramach projektów objętych Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko na lata

85 Wykres 45. Projekty modernizacyjne w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata Źródło: dokumnty dot. POIiŚ 124. Do 2015 roku program koncentruje się przede wszystkim na modernizacji wybranych linii kolejowych. Jak pokazuje Tabela 9, większość środków zostanie przeznaczona na modernizację wybranych 1,200 km torów zgodnie z wytycznymi Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata

86 Tabela 9. Planowane finansowanie infrastruktury kolejowej w latach [w milionach PLN] Źródło finansowania Projekty finansowane przez UE Rok Inwestycje Kontynuowane RAZEM Środki krajowe 1, , Budżet Państwa , Środki własne PLK Pożyczka EBI Fundusz Kolejowy pozostałe fundusze UE RAZEM 2, , POIiŚ Budżet Państwa , Pożyczka EBI , fundusze UE , RAZEM POIiŚ , RPO Fundusz Kolejowy fundusze UE , RAZEM RPO , Projekty finansowane ze środków krajowych Inwestycje Kontynuowane Budżet Państwa Inwestycje Modernizacyjne Budżet Państwa , , , , , Fundusz Kolejowy , Środki własne PLK Razem modernizacja , , , , , RAZEM [Mln PLN] 3, , , , , , , Źródło: MI 125. Obecny alokacja środków niedostatecznie uwzględnia konieczność przeprowadzenia zaległych zadań remontowo-naprawczych na istniejącej infrastrukturze kolejowej. Środki przeznaczone w latach na utrzymanie infrastruktury kolejowej, w tym wymianę torów, stanowiły niecałe 20% wszystkich wydatków. W przyszłości należy przeznaczyć więcej pieniędzy na utrzymanie, aby uniknąć pogarszania się stanu sieci kolejowej. Program inwestycyjny do roku 2015 zakłada modernizację 1,200 km torów, chociaż długość sieci kolejowej w Polsce wynosi 19,600 km. Kluczowym problemem finansowania infrastruktury kolejowej w Polsce jest przydział niezbędnych środków na podstawowe zadania remontowe i utrzymaniowe istniejącej infrastruktury równoległe do inwestycji modernizacyjnych na wybranych 1,200 km linii. Sytuacja staje się coraz bardziej 86

87 skomplikowana, ponieważ w minionych 20 latach nastąpiła kumulacja zaniedbań w tym obszarze. Plan dziesięcioletni opracowany przez PLK w celu eliminacji istniejących zaniedbań wymagałby realizacji prac utrzymaniowych na 1,800 km torów w skali roku oraz remontów odtworzeniowych na 1,470 km linii. Jeśli struktura finansowania kolei do 2013 roku nie ulegnie zmianie, to zakładane cele realizacji zadań remontowych nie zostaną osiągnięte. Jak pokazuje Tabela 9, większość środków na modernizację zostanie przeznaczona na wybrane 1,200 km dróg kolejowych zgodnie z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko Przychody PLK (głównie z opłat za dostęp do infrastruktury) oraz środki z budżetu centralnego pozwolą na przeprowadzenie prac utrzymaniowych na ok. 1,800 km torów rocznie, lecz nie wystarczą do sfinansowania wymaganych zaległych robót remontowoodtworzeniowych na całej sieci. Za przewidziane środki będzie można wykonać roboty remontowe na około 25 km linii, co przyspieszy postępującą degradację infrastruktury kolejowej Zaniedbania w pracach remontowych odbijają się negatywnie na jakości usług kolejowych Polsce. Zaniedbania w zadaniach utrzymaniowych obejmują 9,590 km torów, a 11,200 km torów czeka na roboty remontowe (odtworzeniowe). W latach , PLK zrealizowało zaplanowany program zadań utrzymaniowych, lecz zaniedbało ogólne roboty remontowo-odtworzeniowe z braku funduszy. Aby znaleźć sposób rozwiązania tego trudnego problemu, który wywiera negatywny wpływ na efektywność polskiego systemu kolejowego, warto porównać dane innych krajów europejskich. Biorąc pod uwagę ogół środków przeznaczonych na zadania remontowe w latach wyrażonych jako średnia na km linii (Wykres 46), poziom inwestycji w infrastrukturę kolejową w Polsce, z uwzględnieniem wszystkich źródeł finansowania, należy do najniższych w Europie,. Wykres 46. Przydział środków na zadania remontowe w latach jako średnia kwota na 1 km sieci kolejowej w wybranych krajach UE Źródło: Dane szacunkowe OECD W latach , roczne dotacje z budżetu państwa na utrzymanie infrastruktury kolejowej wahały się od 0.02 do 0.1% PKB. Przy uwzględnieniu środków UE pozyskanych w tym samym okresie, udział dotacji publicznych wzrasta do % PKB (Wykres 47). Środki finansowe planowane na rok 2010 są dwukrotnie wyższe niż w roku 2009, co jest pozytywną oznaką udziału państwa w bardziej niedyskryminacyjnej polityce finansowania infrastruktury transportowej. 87

88 Wykres 47. Procentowy udział w PKB środków przeznaczanych na sektor kolejowy w Polsce Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego na podstawie danych z Ministerstwa Infrastruktury. Udział nakładów z budżetu państwa w sektorze kolejowym w krajach UE-15 wynosi w przybliżeniu 0.35 % PKB, z wyłączeniem dużych programów inwestycyjnych, np. dla kolei dużych prędkości. Dodatkowo, infrastruktura kolejowa w krajach UE-15 jest stosunkowo rozwinięta, podczas gdy w Polsce wymaga ona większych nakładów, aby usunąć zaniedbania i zgubne efekty niedoinwestowania z ostatnich 20 lat. Dla porównania, takie państwa jak Finlandia, Włochy, czy Hiszpania we wczesnych latach po przystąpieniu do UE, zrealizowały inwestycje kolejowe stanowiące większy odsetek ich PKB Realizacja ustaleń Master Planu dla transportu kolejowego do roku 2030 powinna stać się przełomowym punktem finansowania infrastruktury kolejowej. W 2008 roku, PLK brały udział w pracach nad Master Planem dla transportu kolejowego w Polsce do roku 2030, który został przyjęty przez Radę Ministrów 19 grudnia 2008 roku. Master plan jest pierwszym tak poważnym dokumentem na ten temat. Definiuje strategiczne cele kolei oraz wytyczne ich wdrożenia w dłuższej perspektywie. Dokument jest skierowany do wszystkich interesariuszy: władz, przewoźników, klientów oraz użytkowników. Cele strategiczne Master Planu dotyczą poprawy konkurencyjności transportu kolejowego w relacji do innych gałęzi transportu, zapewnienia stabilności finansowania infrastruktury kolejowej oraz zwiększenie wydajności transportu kolejowego. Na korzyść transportu kolejowego przemawia jego pozytywna rola w zakresie ochrony środowiska naturalnego jak również wyższy poziom bezpieczeństwa przewozów. Ten ważny dokument powinien być regularnie uaktualniany wraz ze zmieniającymi się okolicznościami i uwarunkowaniami Prognozy ruchu wymagają modyfikacji według bardziej konserwatywnego podejścia. W kontekście globalnego kryzysu gospodarczego należy zweryfikować prognozy rozwoju ruchu kolejowego oraz założenia dotyczące rozwoju branży kolejowej w oparciu o bardziej zachowawcze podejście, aby uniknąć uruchomienia projektów inwestycyjnych o niskim uzasadnieniu ekonomicznym. 88

89 129. Postanowienia Master Planu muszą powinny zostać zatwierdzone przez sejm. Zaleca się, aby Sejm zatwierdził zmiany w Master Planie w celu stworzenia mechanizmu prawnego finansowania programu. Master Plan proponuje trzy scenariusze przyszłego planowania inwestycji w infrastrukturę kolejową; cele i koszty każdego scenariusza do roku 2020 przedstawia o Tabela 10. Tabela 10. Trzy scenariusze Master Planu Scenariusze inwestycyjne Cele Scenariusz 1 kontynuacja obecnych trendów Scenariusz 2 umiarkowanie optymistyczny Scenariusz 3 optymistyczny Kontynuacja inwestycji obecnie realizowanych x x x Realizacja inwestycji modernizacyjnych w ograniczonym zakresie x Realizacja inwestycji odtworzeniowych w ograniczonym zakresie (część zaniedbań) x Finalizacja inwestycji modernizacyjnych w całym okresie Master Planu x x Duży zakres inwestycji odtworzeniowych - nadrobienie zalęgłości w x x remontach i utrzymaniu infrastruktury do roku 2020) Wdrożenie ERTMS w pełnym zakresie określonym w Narodowym Planie Wdrożenia x x Zakończenie modernizacji wszystkich linii wchodzących w skład sieci TEN-T do roku 2030 x x Budowa linii dużych prędkości w latach KOSZTY OGÓŁEM [w milionach zł] 120, , ,543 Średni roczny cykl inwestycyjny Źródło: Ministerstwo Infrastruktury Miliony zł 5,459 11,015 12,434 Miliony Euro 1,365 2,754 3,108 x Master Plan przedstawia również proponowane źródła finansowania każdego scenariusza, co ilustruje Wykres

90 Wykres 48. Źródła i wielkość finansowania Master Planu [w milionach zł] Scenariusz 1 Scenariusz 2 Scenariusz 3 Budżet centralny w tym Fundusz Kolejowy Fundusze prywatne - Infrastruktura Pożyczki I środki własne PLK Zasoby własne przewoźników (w tym pożyczki) i samorządów Środki UE Źródło: Ministerstwo Infrastruktury 130. Wdrożenie Master Planu wymaga dużych zmian w finansowaniu infrastruktury kolejowej. Zaproponowany model finansowania opiera się na znacznym wzroście dotacji z budżetu centralnego i budżetów samorządów, a w mniejszym stopniu na środkach UE. Biorąc pod uwagę umiarkowane tempo wzrostu PKB do 2030 roku, wdrożenie Master Planu (Scenariusze inwestycyjne 2 lub 3) będzie wymagało rocznych dotacji na infrastrukturę kolejową na poziomie około % PKB. Należy dokładnie przeanalizować stabilność i trwałość takiego programu finansowania oraz dostosować go do tempa wzrostu PKB, aby mieć pewność, że jest on wykonalny Należy dokładnie ocenić budowę kolei dużych prędkości w kontekście całego programu modernizacji sieci kolejowej. Rozwój i budowa kolei dużych prędkości (KDP) w Polsce ma być realizowana równolegle z modernizacją i rewitalizacją tradycyjnej sieci kolejowej. Według prognoz Master Planu rezygnacja z budowy kolei dużych prędkości przy realizacji programu budowy autostrad (zwłaszcza autostrady A2 i drogi ekspresowej S8) oraz dynamicznym wzroście transportu lotniczego prowadzić będzie do spadku popytu na przewozy kolejowe, zarówno w ruchu pasażerskim jak i towarowym oraz do międzygałęziowego podziału pracy przewozowej, na korzyść gałęzi transportu, które są bardziej szkodliwe dla środowiska. Najważniejszym elementem przyszłej sieci KDP ma być linia 90

91 Wrocław/Poznań Łódź Warszawa z odgałęzieniem w okolicach Kalisza (tzw. linia Y ). Linia Y ma umożliwić podróż z Warszawy do Berlina w czasie zbliżonym do podróży samolotem W zależności od rozwoju KDP w krajach sąsiednich oraz podpisanych porozumień, Program znacząco poprawi połączenia kolejowe z Pragą przez Wrocław i z Berlinem przez Poznań. Linia Warszawa-Poznań będzie zlokalizowana na trasie Moskwa Berlin. Nakłady w pierwszej fazie projektu (prace przygotowawcze i inwestycje infrastrukturalne) szacowane są na około 22 miliardy rozłożone na okres 8-12 lat, a zakup taboru ma pociągnąć za sobą kolejne 3.2 miliardy złotych. W ramach tego optymistycznego scenariusza kosztów projektu, budowy, eksploatacji i utrzymania oraz przy założeniu średnich cen biletów, projekt osiągnie próg rentowności po około 20 latach od uruchomienia. Pomimo korzyści płynących z budowy KDP, należy wziąć pod uwagę obecną kondycję infrastruktury kolejowej oraz ograniczenia budżetowe. W tym kontekście, zalecane jest skupienie się na strategii rozwoju infrastruktury kolejowej i zapewnieniu stabilności i efektywności sieci podstawowej jeszcze przed rozpoczęciem budowy KDP. Jeśli uda się zrealizować nadrzędny cel polegający na eliminacji obecnych zaległości oraz unowocześnieniu sieci do obsługi prędkości km/h, będzie można poważnie myśleć o budowie KDP, pod warunkiem zabezpieczenia wsparcia finansowego z UE. Warto również zastanowić się na tym, czy projekt nie powinien być realizowany w ramach umowy PPP, aby ograniczyć obciążenia dla budżetu państwa Z uwagi na słabą absorpcję środków przewidzianych dla sektora kolejowego w ramach POiŚ , rząd i Komisja Europejska może dokonać weryfikacji proponowanego programu finansowania w celu zwiększenia zakresu objętych nim części korytarzy, proponując takie komponenty programu, które będą mogły być zrealizowane do 2015 roku. G) Finansowanie struktury kolejowej 134. Finansowanie infrastruktury kolejowej przebiega zgodnie z wytycznymi UE. Źródła finansowania infrastruktury kolejowej przedstawia Tabela 11. Tabela 11. Źródła finansowania infrastruktury kolejowej Rodzaj wydatków Wydatki kapitałowe Utrzymanie i eksploatacja Źródło finansowania Budżet centralny Fundusz Kolejowy Środki UE Kredyty Przychody własne PLK Budżet centralny Opłata za dostęp Przychody własne PLK Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego 91

92 Tabela 12 przedstawia źródła finansowania i ich wykorzystanie na różne rodzaje wydatków związanych z finansowaniem infrastruktury kolejowej w latach Tabela 12. Środki przeznaczone na infrastrukturę kolejową w Polsce w latach [w tysiącach PLN] Źródło finansowania Rodzaj wydatków Plan 2010 Razem Utrzymanie i remonty 0 259, , , , ,000 2,294,843 POIiŚ ,995 22, , ,454 Budżet Państwa Inwestycje na liniach o znaczeniu państwowym, współfinansowanie z Funduszu Spójności lub grantów UE 195, , , , ,082 1,241,274 3,585,513 RAZEM Budżet Państwa 195, ,666 1,174, ,995 1,024,860 2,221,952 6,062,810 Fundusz Spójności 218, , , , ,054 1,008,461 3,950,535 Fundusze UE PLK SPOT 0 236, , , ,049 TEN - T 0 3,071 1,221 4,279 6,499 32,957 48,027 RAZEM fundusze UE Opłaty za dostęp do infrastruktury RAZEM przychody PLK 218, ,813 1,060, , ,553 1,041,418 4,732,611 2,512,476 2,406,275 2,624,262 2,654,482 2,381,555 2,454,707 15,033,757 2,909,165 3,177,691 3,540,936 4,033,664 3,617,790 3,900,466 21,179,712 RAZEM INFRASTRUKTURA KOLEJOWA 3,323,937 4,649,170 5,775,604 5,524,383 5,538,203 7,163,836 31,975,133 Źródło: UTK, Grupa PKP, Ministerstwo Infrastruktury 135. Poziom finansowania infrastruktury kolejowej z budżetu centralnego jest bardzo niski. Finansowanie infrastruktury kolejowej zostało zaniedbane w ostatnich dwudziestu latach, chociaż od 2006 roku sytuacja ulega poprawie w tym zakresie. Stopniowy wzrost środków na infrastrukturę kolejową spowolnił proces i degradacji sieci kolejowej, lecz aby osiągnąć trwałe rezultaty w tym zakresie należy podwoić środki przeznaczone na ten cel. Głównym źródłem przychodów pozostają obecnie przychody PLK, w których podstawową rolę ogrywają opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej (Tabela 13). 92

93 Tabela 13. Środki przeznaczone na infrastrukturę kolejową w latach [w milionach zł] Rok Plan 2010 Środki Publiczne Utrzymanie Budżet Państwa ,541 Capex Fundusze UE , ,041 RAZEM Przychody Opłaty za dostęp do infrastruktury 2,513 2,406 2,624 2,655 2,382 2,455 PLK RAZEM 2,909 3,178 3,541 4,034 3,618 3,900 RAZEM finansowanie Infrastruktury Kolejowej 3,324 4,650 5,775 5,496 5,649 7,332 Budżet Państwa 6% 19% 20% 10% 20% 33% UE 7% 13% 18% 16% 16% 14% Poziom finansowania infrastruktury kolejowej (razem z Capex) Poziom finansowania infrastruktury kolejowej (bez Capex) Źródło: Ministerstwo Infrastruktury PLK 88% 68% 61% 73% 64% 53% Budżet Państwa 0% 8% 10% 3% 16% 18% PLK 100% 92% 90% 97% 84% 82% Jak wynika z Tabeli 13, opłaty za dostęp i przychody PLK pokryły 64 % ogółu kosztów w 2009 roku; wkład finansowy państwa był marginalny i wyniósł zaledwie 10.6% w 2008, wzrastając do 20 % w 2009 roku (Wykres 49). Tak nieznaczny udział, powoduje szereg opisanych juz poprzednio negatywnych konsekwencji, między innymi, zaburzenia rynku transportowego, wynikające z faktu, że użytkownicy dróg nie pokrywają tak dużego udziału kosztów utrzymania infrastruktury. W Europie opłaty za dostęp pokrywają średnio % kosztów infrastruktury, znacznie mniej niż w Polsce. Planowany wkład państwa w 2010 roku ma wynieść ok. 33 %, co byłoby dobrym krokiem w kierunku bardziej zrównoważonego finansowania infrastruktury kolejowej. Wykres 49. Źródła finansowania infrastruktury kolejowej w Polsce (w tym inwestycje) Źródło: Ministerstwo Infrastruktury, UTK, PLK 136. Niedostateczny wkład państwa w utrzymanie infrastruktury ma negatywny wpływ na poziom opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej (TAC). Wykres 50 pokazuje, że w latach , liczba pociągo-kilometrów spadła o 1.08%, lecz opłaty za dostęp pobrane z tego tytułu wzrosły o 10.31%. To wskazuje na sztuczne podwyższanie opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, 93

94 nie pomogło w zwiększenia udziału transportu kolejowego w rynku przewozów, szczególnie, jeśli weźmie się także pod uwagę niższą jakość usług kolejowych w tym okresie wynikającą z degradacji stanu sieci kolejowej oraz coraz większej ilości ograniczeń prędkości. Dlatego rząd powinien stopniowo wprowadzać niedyskryminującą politykę opłat za korzystanie z infrastruktury drogowej i kolejowej. Zmiany wysokości opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w 2009 r. lepiej skorelowane ze zmianami w ilości przewozów, które zanotowano w tym okresie, co wskazuje na lepszą politykę w tym zakresie. Wykres 50. Zmiany w ilości pociągo-kilometrów i pobranych opłat za dostęp Źródło: Dane PLK W ciągu najbliższych lat planowane jest zwiększenie udziału państwa w finansowaniu infrastruktury kolejowej (Rysunek 51). Pozwoli to na zmniejszenie udziału wkładu finansowego ze strony operatorów rynkowych w finansowaniu infrastruktury kolejowej do poziomu około 36 % do roku Jednakże działaniom na rzecz przeniesienia ruchu z dróg na kolej (zwłaszcza w przewozach towarowych), powinno towarzyszyć również zwiększenie udziału użytkowników dróg w zakresie finansowania infrastruktury drogowej, która obecnie pozostaje na poziomie około 7 % całkowitych kosztów. Oznacza to, że użytkownicy infrastruktury kolejowej muszą obecnie płacić średnio około cztery razy więcej za transport tono-km koleją w porównaniu do kosztów przewozu drogą. Kolej Wykres 51. Źródła finansowania infrastruktury w Polsce Drogi Źródło: Ministerstwo Infrastruktury 94

95 H) Wynik finansowy PLK jako administratora infrastruktury kolejowej 137. Od 2005 roku spółka PLK zdołała znacznie poprawić wynik finansowy. Najważniejsze wskaźniki finansowe spółki przedstawione zostały w Tabeli 14. Na poprawę wskaźników finansowych PLK wskazuje spadek liczby zatrudnionych (wyższa wydajność) oraz pozytywna ewolucja wskaźnika poziomu kosztów operacyjnych do przychodów (working ratio), który wykazuje korzystne wartości dla zarządcy infrastruktury. Relacja kosztów pracowniczych do kosztów ogółem plasuje się poniżej średniej europejskiej: w 2009 roku stanowiła 46% wszystkich kosztów spółki. Wartość ta wzrosła z poziomu 36% w 2005 roku, co wskazuje na konieczność jej uważniejszej kontroli w najbliższej przyszłości. Wskaźnik poziomu kosztów operacyjnych wynosił 123 % w 2009 roku, wskazując na pogorszenie się sytuacji finansowej PLK w wyniku zmniejszenia natężenia ruchu kolejowego. Tabela 14. Wyniki finansowe PLK WSKAŻNIKI Liczba zatrudnionych (średniorocznie) Przychody uzyskane od państwowych przewoźników towarowych Przychody uzyskane od państwowych przewoźników Przychody (Mil. PLN) pasażerskich Przychody uzyskane od pozostałych przewoźników Pozostałe przychody Ogółem przychody operacyjne Dotacje z budżetu państwa Materiały Paliwo, energia koszty osobowe Wydatki (Mil. PLN) Usługi zlecone i inne Amortyzacja Ogółem koszty operacyjne Pozostałe koszty Ogółem wydatki , Wskaźnik poziomu kosztów 32 operacyjnych % 86.75% 82.96% 83.09% % Źródło: PLK I) Wyniki finansowe przewoźników kolejowych 138. Wyniki finansowe przewoźników kolejowych to ważny argument przemawiający za przeniesieniem przewozów na transport kolejowy. Starania rządu zmierzające do stworzenia nowoczesnej infrastruktury transportu kolejowego, wprowadzenia atrakcyjnych opłat za dostęp, oraz ustanowienia efektywnego zarządcy infrastruktury to istotne, lecz niewystarczające warunki poprawy udziału transportu kolejowego w rynku. Kluczowe znaczenie ma w tym wypadku efektywność finansowa i operacyjna przewoźników kolejowych. Polska wdrożyła zasadę otwartego dostępu do infrastruktury 31 Przychody uwzględniają wpływy uzyskane od przewoźników samorządowych 32 Wskaźnik working ratio zdefiniowany jest jako całkowite operacyjne pomniejszone o amortyzację i koszty obsługi długu podzielone przez przychody. Wartość powyżej 100% wskazuje, że przychody nie pokrywają bieżących kosztów operacyjnych 95

96 kolejowej, co sprawia, że o wyborze najlepszych przewoźników decydują siły rynkowe. Prywatni przewoźnicy obsługują obecnie ponad 50% wszystkich kolejowych przewozów towarowych (w tonach). Pomimo braku danych na temat ich wyników finansowych można zakładać, że ich kondycja finansowa jest dobra, gdyż udało im się przejąć znaczny udział w rynku od przewoźnika państwowego. Dane udostępniane przez Grupę PKP pozwalają w przybliżeniu ocenić efektywność finansową jej spółek Sytuacja finansowa Grupy PKP nadal jest niestabilna. Spółki wchodzące w skład Grupy PKP podjęły starania, aby dostosować swoje koszty do warunków rynkowych, agresywnej konkurencji ze strony prywatnych przewoźników towarowych oraz warunków kontraktów na świadczenie usług publicznych, które ograniczają dotacje państwa do przewozów pasażerskich. W tym kontekście, widać wyraźną poprawę stabilności finansowej Grupy PKP do 2008 roku. Wyniki finansowe w 2009 roku wskazują na negatywne efekty kryzysu (zmniejszenie przewozów), które nie zostały złagodzone poprzez podjecie działań zaradczych w celu zachowania stabilności finansowej Grupy (Wykres 52). Osiągnięcie równowagi finansowej wymaga czasu i poważnych zmian w podejściu do każdego obszaru działalności biznesowej. Warto zaznaczyć, że eklektyczna struktura Grupy PKP (zarządca infrastruktury, przewoźnik towarowy, przewoźnik pasażerski na trasach dalekobieżnych) sprawia, że ocena wyników w zakresie wskaźników poziomu kosztów operacyjnych, kosztów pracowniczych, ewolucji przychodów i kosztów, poziomu zysków, itp. nie pozwala na miarodajną ocenę Grupy PKP jako całości. Wykres 52. Zyski Grupy PKP [w milionach PLN] (238.6) (198.8) (721.3) (730) Źródło: Dane Grupy PKP 140. Wyniki finansowe PKP Cargo. Tabela 15 przedstawia ewolucję podstawowych parametrów finansowych i operacyjnych spółki w latach

97 Lokomotywy (jednostki) Wagony towarowe (jednostki) Tabela 15. Ewolucja wyników finansowych i operacyjnych PKP Cargo Wskaźniki Ogółem 3,747 3,603 3,524 3,006 2,944 Flota operacyjna 1,954 1,898 1,890 1,641 Ogółem 85,673 82,329 81,269 78,357 74,656 Flota operacyjna 62,877 62,799 61,282 57,779 Liczba pracowników (średnia w skali roku) 46,491 45,389 44,383 42,343 31,091 Tony netto (mil) Netto tonokilometry(mil) 42, , , , ,203.5 Pociągokilometry (w milionach zł) Przychód (w milionach zł) Krajowe Tranzyt Ogółem Transport towarowy przychód 4, , , , ,815.3 Inne przychody Ogółem przychód operacyjny 5, Wydatki (w milionach zł) Dotacje z budżetu państwa Materiały Paliwo, prąd (w tym sieć trakcyjna) Koszty pracownicze 1, , , , ,355.2 Opłaty za dostęp Inne opłaty świadczone dla PLK Usługi zlecone i inne , ,812.5 Amortyzacja Ogółem koszty operacyjne Koszty pozaoperacyjne Ogółem wydatki Wskaźnik poziomu kosztów operacyjnych 90.53% 89.07% 93.12% 98.63% 96.83% Źródło: PKP Cargo Udział przewozów towarowych w rynku zmalał z 42 mld tono-km. w 2005 roku do 28 mld tono-km. w 2008 roku. Drastyczny spadek nastąpił w 2008 roku. W roku 2009 PKP Cargo podjęło próby złagodzenia efektów kryzysu poprzez zmniejszenie swoich kosztów, czego konsekwencją było zmniejszenie rozmiaru wielkości floty lokomotyw i wagonów towarowych, redukcji zatrudnienia o ponad 15,000 osób (w porównaniu ze stanem zatrudnienia w 2005 roku) oraz spadku liczby pociągów (mniejsze opłaty z tytułu dostępu za korzystanie z infrastruktury). Stosunek kosztów pracowniczych do kosztów ogółem jest niższy niż średnia europejska w 2009 roku i wyniósł 31% ogółu kosztów w porównaniu do 28% w 2005 roku. Średni stosunek kosztów pracowniczych do kosztów ogółem w Europie wynosi w przypadku kolei od 40% do 60% (ponieważ branża kolejowa ma charakter usługowy a nie produkcyjny). W całym okresie wskaźnik poziomu kosztów operacyjnych znajdował się poniżej 100%, co dowodzi, że koszty zostały 97

98 skorygowane o wskaźniki rynku. Jednakże osiągnięcie progu rentowności nie będzie możliwe dopóty, dopóki liczba przewozów będzie maleć z każdym rokiem. Największym problemem PKP Cargo jest utrata udziałów w rynku transportowym (wskazana na rysunku Rn. 32), co sugeruje albo zbyt wysoki poziom kosztów, albo niższą jakość usług w porównaniu z konkurencją wchodzącą na rynek. PKP Cargo powinno wypracować odpowiednią strategię umożliwiającą odwrócenie tego trendu. Zasadne wydaje się przeprowadzenie dogłębnej analizy rynku, aby zdiagnozować przyczyny utraty udziałów w celu przygotowania planu działań umożliwiających odzyskanie pozycji rynkowej Wyniki finansowe PKP Intercity. Tabela 16 przedstawia ewolucję głównych parametrów operacyjnych i finansowych spółki w latach PKP Intercity świadczyła w większości rentowne przewozy pasażerskie, oferując połączenia między dużymi ośrodkami miejskimi oraz połączenia międzynarodowe i samodzielnie ustalając ich ceny. W 2008 i 2009 roku, PKP Intercity przejęło część działalności spółki Przewozy Regionalne, czego wynikiem był transfer pracowników, wagonów i lokomotyw pomiędzy obiema spółkami. Przejęcie od Przewozów Regionalnych połączeń międzyregionalnych od 1 stycznia 2009 roku zaowocowało ogromnym wzrostem przewozów (liczba pasażerów) w 2009 porównując z rokiem 2007 (275% wzrost przewozów liczonych w pociągo-km). Pomimo wzrostu liczby pracowników z 2,497 w 2007 roku do 8,919 w 2009 roku, stosunek kosztów pracowniczych do kosztów ogółem wyniósł mniej niż 20%, co sprawia, że PKP Intercity jest najbardziej efektywną spółką Grupy PKP pod tym względem. Liczba pasażerokilometrów rosła z roku na rok a wartość wskaźnika poziomu kosztów operacyjnych pozostawał poniżej jednego podczas całego okresu, wykazując odpowiednie dostosowanie wysokości kosztów do osiąganych przychodów. Znaczący wzrost przewozów w 2009 roku spowodowany przez przejęcie części działalności Przewozów Regionalnych może wpłynąć na średnioterminową efektywność i wyniki finansowe PKP Intercity. Powodem mogą być wyższe koszty utrzymania znacznie większych aktywów, stagnacja na rynku przewozów pasażerskich oraz ograniczone fundusze rządowe na realizację kontraktów na usługi publiczne. 98

99 Tabela 16. Ewolucja wyników operacyjnych i finansowych PKP Intercity Wskaźniki Lokomotywy (jednostki) Wagony (jednostki) Ogółem Flota operacyjna Ogółem 1, , , , ,127.0 Flota operacyjna , ,789.0 DMU/EMU (jednostki) Ogółem Flota operacyjna Liczba pracowników (średnia w skali roku) 2, , , , ,919.0 Pasażerowie (mil) Pasażerokilometry (mil) 3, , , , ,194.9 Ogółem pociągokilometry (miliony) Przychód (mln zł) Wydatki (mln zł) Przychody z przewozów pasażerskich , , ,929.4 Inne przychody Ogółem przychód operacyjny , , ,961.4 Kontrakty na świadczenie usług publicznych Inne dotacje z budżetu państwa Materiały Paliwo, prąd(w tym sieć trakcyjna) Koszty pracownicze Opłaty za dostęp Inne opłaty świadczone dla PLK Usługi zlecone i inne Amortyzacja Ogółem koszty operacyjne , , ,042.4 Koszty pozaoperacyjne Ogółem wydatki , , ,082 Wskaźnik poziomu kosztów operacyjnych 90.1% 87.3% 88.1% 90.9% 94.6% Źródło: PKP Intercity 142. Wyniki finansowe spółki Koleje Mazowieckich. Koleje Mazowieckie to przewoźnik specjalizujący się w przewozach pasażerskich na terenie województwa mazowieckiego. Spółka została powołana z myślą o regionalnych usługach przewozowych. Tabela 17 przedstawia ewolucję jej wskaźników finansowych i operacyjnych. Firma świadczy niekomercyjne przewozy pasażerskie w oparciu o kontrakty na świadczenie usług publicznych podpisywane z samorządem województwa mazowieckiego. Celem jest zapewnienie zakontraktowanych usług i zrównoważenie bilansu spółki w oparciu o przychód ze sprzedaży biletów oraz rekompensaty (dotacji) z budżetu samorządowego. Z tego względu wskaźnik odzysku kosztów operacyjnych zawsze będzie nieco niższy niż 100% (samorządowy właściciel udziela finansowania tylko do poziomu pokrycia kosztów operacyjnych, przy założeniu, że działalność nie przynosi zysku oraz finansowanie nie dotyczy spłaty ewentualnego długu). W ostatnich 99

100 czterech latach liczba pasażerów wzrosła; odpowiednio zwiększono też liczbę pociągów. Stosunek kosztów pracowniczych do kosztów ogólnych wyniósł 20.8%, co jest dobrym wynikiem dla firmy obsługującej dużą liczbę pociągów pasażerskich (duża liczba pracowników na stacjach kolejowych i w obsłudze pociągów). Tabela 17. Ewolucja wyników finansowych i operacyjnych spółki Koleje Mazowieckie Lokomotywy (jednostki) Wagony (jednostki) DMU/EMU (jednostki) Wskaźniki Ogółem Flota operacyjna Ogółem Flota operacyjna Ogółem Flota operacyjna Liczba pracowników(średnia w skali roku) 1,783 1,805 2,235 2,450 2,572 Pasażerowie (mil) Pasażerokilometry (mil) 1, , , , , Pociągokilometry (mil) Przychód (mil) Wydatki (mil) Krajowe Tranzyt Ogółem Przychody z przewozów pasażerskich Inne przychody Ogółem przychód operacyjny Kontrakty na świadczenie usług publicznych Inne dotacje z budżetu państwa Materiały Paliwo, prąd (w tym sieć trakcyjna) Koszty pracownicze Opłaty za dostęp Inne opłaty świadczone dla PLK Usługi zlecone i inne Amortyzacja Ogółem koszty operacyjne Koszty pozaoperacyjne Ogółem wydatki Wskaźnik poziomu kosztów operacyjnych 99.28% % 99.39% 99.20% 96.52% Źródło: Koleje Mazowieckie 100

101 143. Wyniki finansowe spółki Przewozy Regionalne. Przewozy Regionalne to przewoźnik specjalizujący się w regionalnych przewozach pasażerskich we wszystkich regionach z wyłączaniem województwa mazowieckiego. Do stycznia 2009 r. spółka była częścią Grupy PKP. Obecnie właścicielem jest 16 samorządów wojewódzkich, które zarazem są klientami Przewozów Regionalnych, zamawiając niekomercyjne usługi kolejowych przewozów pasażerskich. Kompleksowe zmiany organizacyjne w latach , w tym transfer części posiadanych aktywów i personelu spółki do PKP Intercity, jak również modyfikacja struktury oferowanych usług, są obecnie zbyt świeże, by można obiektywnie ocenić ich wynik. Na podstawie uzyskanych informacji o działalności Przewozów Regionalnych, biorąc pod uwagę istniejące zasady funkcjonowania rynku transportu kolejowego w Polsce, ważne jest, aby zwrócić uwagę na następujące aspekty umożliwiające osiąganie dobrych wyników finansowych w ramach świadczonych kolejowych usług transportowych o zasięgu regionalnym: a) harmonizacja interesów dużych i rozproszonych właścicieli spółki w zakresie opracowania spójnego podejścia do rozwoju biznesu przy uwzględnieniu potrzeb każdego z właścicieli. Ważne jest, aby każdy z właścicieli samorządowych był przekonany, że oferta podległej firmy transportowej w najlepszy sposób odpowiada na potrzeby transportowe regionu. Nie jest to łatwe, jeśli programy i potrzeby poszczególnych regionów są różne, a zasoby spółki są ograniczone. Harmonizacja może spowodować usprawnienie procesu podejmowania decyzji w tym zakresie. b) uproszczenie procedur w ramach negocjacji kontraktów na usługi publiczne z każdym z samorządów, starając się wspólne uzgodnić jedną strukturę zamówienia; wydłużenie czasu jego realizacji (rezygnacja z obecnego systemu zawierania nowych kontraktów przez każdy samorząd co kilka miesięcy lub corocznie, na rzecz kontraktów na 5-10 lat, opartych na wspólnie określonych warunkach). c) wyraźne określenie rodzaju usług transportowych, w celu uniknięcia konkurencji z PKP Intercity w przypadku, gdy obie spółki otrzymują rekompensatę od władz państwowych za świadczone usługi o charakterze publicznym (w takim przypadku, konkurencja nie przynosi pozytywnych rezultatów dla władz wypłacających rekompensatę). Z powodu zmian organizacyjnych, majątkowych oraz zmiany rodzaju świadczonych usług, nie ma wystarczających danych do dokonania oceny wyników finansowych Przewozów Regionalnych. Funkcjonowanie przewozów o charakterze regionalnym powinno być jednak bacznie obserwowane przez samorządy oraz rząd, w celu zastosowania odpowiedniej polityki w tym zakresie. Jednym z elementów, które należy wyjaśnić jest to, dlaczego Przewozy Regionalne mając znacznie mniejszą liczbę aktywów, oferują ok. 50% usług mniej niż w porównaniu z 2008 r. (licząc w pasażero-km), podczas gdy liczba pracowników pozostaje prawie bez zmian. Dane finansowe na rok 2009 pokazują niższą wydajność spółki, w porównaniu z wynikami z lat ubiegłych. Powody słabszych wyników muszą zostać zidentyfikowane, aby osiągnąć cele założone przy wdrożeniu zmian organizacyjnych. 101

102 Tabela 18. Ewolucja wyników finansowych i operacyjnych spółki Przewozy Regionalne Wskaźniki Lokomotywy Ogółem (jednostki) Flota operacyjna Wagony Ogółem 3,418 3,270 3,137 1, (jednostki) Flota operacyjna DMU/EMU Ogółem 1,058 1,058 1, (jednostki) Flota operacyjna Szynobus Liczba pracowników(średnia w skali roku) 17,093 16,701 16,471 16,449 15,182 Pasażerowie Pasażerokilometry (mil) 12,234 12,095 12,699 12,499 5,665 Pociągokilometry (mil) Przychód Wydatki Źródło: Przewozy Regionalne Krajowe Tranzyt Ogółem Przychody z przewozów pasażerskich 1,523,179 1,502,665 1,070,512 1,048, ,589 Inne przychody Ogółem przychód operacyjny 2,160,651 2,595,918 2,589,375 2,536,649 1,562,557 Kontrakty na świadczenie usług publicznych Inne dotacje z budżetu państwa Materiały Paliwo, prąd(w tym sieć trakcyjna) Koszty pracownicze opłaty za dostęp 699, , , , ,789 Inne opłaty świadczone dla PLK Usługi zlecone i inne Amortyzacja Ogółem koszty operacyjne Koszty pozaoperacyjne Ogółem wydatki 2,807,842 2,738,446 2,691,004 2,674,784 1,858,876 Rekomendacje dla sektora kolejowego 144. Rekomendowanym celem działań sektora kolejowego jest ukształtowanie branży kolejowej zdolnej adaptować się do dynamicznych zmian w środowisku biznesowym, bez konieczności nieustannych interwencji legislacyjnych. Reforma zakończy się sukcesem, jeśli sektor kolejowy sam będzie zdolny dostosowywać się do zmian. W tym celu należy kontynuować poprawę otoczenia prawnoinstytucjonalnego tak, aby działalność spółek w sektorze kolejowym była realizowana na zasadach komercyjnych, w zgodzie z dyrektywami UE i polityką transportową państwa. Główne rekomendacje zasadzają się na pięciu filarach: a) Umocnienie i odnowa ram instytucjonalnych; b) Poprawa zdolności reagowania na potrzeby rynku poprzez usprawnienie struktur zarządczych i lepsze zarządzanie; 102

103 c) Zdefiniowanie roli rządu w nowym środowisku sektora kolejowego; d) Zwiększenie udziału sektora prywatnego, oraz e) Inwestycje strategiczne. A) Umocnienie ram instytucjonalnych 145. Ponowna ocena ram instytucjonalnych i prawnych administrowania infrastrukturą kolejową w Polsce. Obecny status PLK, zarządcy polskiej infrastruktury kolejowej prowadzi do poważnych problemów operacyjnych i finansowych tej spółki. Doświadczenia ubiegłych lat pokazują, że obecny system prawno-instytucjonalny regulujący działania PLK nie przyniósł spodziewanej poprawy funkcjonowania całego sektora. Należy zmodyfikować środowisko prawno-instytucjonalne tak, aby rząd mógł korzystać z porównywalnych instrumentów finansowania sektora drogowego i kolejowego. W tym kontekście, obecna struktura PLK i jej powiązania z Grupą PKP wymagają modyfikacji w celu stworzenia warunków pozwalających sprostać następującym wyzwaniom: a) Zdefiniowanie podstawowych elementów infrastruktury kolejowej jako własności publicznej będącej w posiadaniu państwa oraz jednostek samorządu (ten sam status prawny jak w przypadku infrastruktury drogowej), co pozwoli wprowadzić podobny model finansowania infrastruktury transportu lądowego w obu rodzajach infrastruktury. b) Zmiana statusu PLK jako zarządcy infrastruktury na kształt administracji drogowej, co pozwoli rozwiązać problem dotacji publicznych oraz uniknąć w przyszłości narastania długu. Rozważenie zmiany statusu i usytuowania w ramach Grupy PKP oraz zasad funkcjonowania innych kluczowych dostawców usług dla infrastruktury kolejowej, takich jak np. PKP Energetyka. c) Poprawa ram prawnych w celu zapewnienia większej przewidywalności środków przyznawanych na utrzymanie infrastruktury kolejowej poprzez zdefiniowanie stabilnych źródeł finansowania na pokrycie kosztów prac utrzymaniowych i remontowych niezbędnych do zredukowania obecnych zaniedbań oraz zapobiegania dalszemu pogarszaniu się stanu infrastruktury kolejowej; d) Analiza klasyfikacji linii kolejowych w oparciu o nową strukturę organizacyjną oraz terytorialną strukturę PLK, aby lepiej odzwierciedlić nowy system klasyfikacji linii kolejowych. Ocena korzyści płynących z przekazania zarządu lokalnej infrastruktury kolejowej do samorządu regionalnego lub zarządców prywatnych Reorganizacja kolejowych przewozów pasażerskich. Państwo odgrywa różnorodną rolę w kolejowych przewozach pasażerskich, jako ustawodawca, regulator, właściciel i klient. Należy poprawić organizację spółek kolejowych świadczących pasażerskie usługi przewozowe na szczeblu regionalnym, aby lepiej reagować na potrzeby poszczególnych rynków lokalnych. Równocześnie, właściciele regionalni państwowego przewoźnika powinni bliżej ze sobą współpracować mając na uwadze konkretne potrzeby rynku transportowego. Na podstawie obecnej kondycji rynku transportowego w Polsce, zaleca się ocenę następujących działań: a) Analiza struktury organizacyjnej i zasad własności spółki Przewozy Regionalne jako dostawcy niekomercyjnych usług pasażerskich w oparciu o kontrakty na świadczenie usług publicznych różnym województwom. Duża liczba właścicieli nie pozwala spółce realizować jednolitych celów związanych z rozwojem działalności (priorytety, rodzaj usług, rodzaj kontraktów, 103

104 negocjacje, różne zasady w zależności od regionu, itp.) To wszystko utrudnia efektywne funkcjonowanie i zwiększa nieprzewidywalność biznesową. b) Unikanie sytuacji, gdy przedstawiciele władz podpisują kontrakty na świadczenie usług publicznych z więcej niż jednym przewoźnikiem na tą samą trasę. Wybór przewoźnika powinien zostać dokonany w drodze przetargu (kryterium wyboru: zgoda na niższą rekompensatę, przy zapewnieniu żądanego poziomu usług), gdzie po udzieleniu zamówienia żaden inny podmiot nie mógłby otrzymać kontraktu publicznego na obsługę tej trasy. Komercyjne pasażerskie usługi transportowe (bez prawa do rekompensaty) mogłyby być obsługiwane przez różnych operatorów na tej samej trasie. c) Choć spółka Przewozy Regionalne stała się współwłasnością samorządów wojewódzkich jako całość, należy rozważyć jej podział na kilku przewoźników regionalnych (na podobieństwo Kolei Mazowieckich), z których każdy obsługiwałby 3 lub 4 sąsiadujące ze sobą regiony. Mogłoby to skutkować utworzeniem spółek o bardziej elastycznym modelu funkcjonowania ukierunkowanym na działalność komercyjną. Nowi przewoźnicy regionalni mogliby być odpowiedzialni za pociągi regionalne kursujące na ich obszarze. Pozwoliłoby to stworzyć konkurencyjny rynek wyboru przewoźników dla różnych połączeń regionalnych i międzyregionalnych (PKP Intercity, Koleje Mazowieckie, oraz 4-5 regionalnych przewoźników,), gdzie usługi transportu kolejowego dla różnych regionów oraz usług międzyregionalnych mogłyby być zamawiane w drodze przetargu z udziałem tych spółek oraz z udziałem przewoźników prywatnych. B) Poprawa zdolności reagowania na potrzeby rynku poprzez usprawnienie struktur zarządczych i lepsze zarządzanie 147. Poprawa struktury i zakresu wieloletnich kontraktów na utrzymanie i eksploatację infrastruktury kolejowej. Polska wprowadziła model wieloletnich kontraktów na utrzymanie i eksploatację infrastruktury kolejowej, lecz w obecnej formie nie pozwala on osiągać celu, jakim jest stabilne finansowanie infrastruktury kolejowej. System należy poprawić aby doprowadzić do podniesienia konkurencyjności i efektywności transportu kolejowego, a w tym celu należy zagwarantować stabilność finansowania działań przez cały okres trwania kontraktu: a) Kontrakt powinien być skutecznym narzędziem redukcji kosztów eksploatacji infrastruktury i opłat za dostęp do niej. b) Kontrakty powinny być podpisywane na okres 4-5 lat, a w pracy nad nimi powinni uczestniczyć przewoźnicy prywatni i państwowi w celu odzwierciedlenia potrzeb rynku. c) Kontrakty powinny określać oczekiwane parametry techniczne, jakie muszą zostać zapewnione dla linii kolejowych (maksymalna prędkość, naciski na oś, długość pociągów itp.), przepustowość każdej linii, standardy utrzymania, jak również zapewniać niezbędny poziom finansowania zadań utrzymaniowych i remontowych przez cały czas trwania kontraktu. PLK, jako zarządca infrastruktury, byłby zobowiązany zagwarantować jakość usług według parametrów technicznych określonych kontraktem wieloletnim. d) Kontrakty powinny określać projekty, jakie mają być zrealizowane zgodnie z harmonogramem rządu i planami inwestycyjnymi oraz gwarantować źródła finansowania przez cały czas trwania kontraktu. 104

105 e) Kontrakty powinny precyzować, jaka część kosztów operacyjnych infrastruktury kolejowej zostanie pokryta z wpływów z opłat za dostęp oraz regulować sposób finansowania pozostałych kosztów, co umożliwi realizację zakładanych celów f) Kontrakty powinny dopuszczać przenoszenie niewykorzystanych środków na utrzymanie i remonty na następny rok, aby zapewnić bardziej efektywne wykorzystanie zasobów finansowych oraz lepsze rozplanowanie prac w dłuższym okresie (więcej niż rok), co pozwoli zarządcy infrastruktury zawierać wieloletnie kontrakty z podwykonawcami. g) Kontrakty powinny definiować minimalne wartości wskaźników efektywności, aby umożliwić pomiar wydajności operacyjnej infrastruktury kolejowej (dostępność, niezawodność, bezpieczeństwo, punktualność, itp.) i motywować zarządcę infrastruktury do osiągania konkretnych wyników oraz poprawy efektywności Umocnienie efektywności zarządczej spółek kolejowych. Dopóki państwo i samorządy pozostają właścicielami spółek kolejowych zaleca się wprowadzenie zasad pomiaru ich sprawności zarządczej i zapewnienia zachęt do poprawy wyników finansowych i operacyjnych. a) Wprowadzenie kontraktów opartych o wyniki dla menedżerów. Bardzo ważne jest określenie głównych wskaźników efektywności i powiązanie ich z systemem motywacyjnym dla menedżerów. Zarządzanie w oparciu o wyniki wymaga dobrych liderów jak również kluczowych wskaźników efektywności mierzących opłacalność, realizację celów oraz poziom zadowolenia klientów. b) Wprowadzenie przejrzystych zasad rekrutacji menedżerów w oparciu o osiągnięcia. Wybór menedżerów bez konkursu oceniającego ich osiągnięcia i doświadczenie osłabia wydajność branży i utrudnia reakcję na potrzeby rynku. W ramach nowego modelu biznesowego należy dążyć do pozyskiwania i zatrzymywania pracowników posiadających odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie tak, aby realizować cele rozwojowe. C) Określenie roli rządu w nowym otoczeniu sektora kolejowego Państwo powinno dołożyć wszelkich starań, aby usprawnić zarządzanie w sektorze kolejowym oraz system regulacyjny, a zwłaszcza przejrzyste relacje umowne łączące je z przewoźnikiem kolejowym czy zarządcą infrastruktury. Powinno natomiast zachować neutralność w odniesieniu do działań operacyjnych branży usług transportowych a ryzyko operacyjne w całości powinien przejąć sektor prywatny Znalezienie rozwiązania dla zadłużenia sektora kolejowego w Polsce. Problem zadłużenia Grupy PKP należy rozwiązać z wykorzystaniem przepisów UE, aby uniknąć negatywnych konsekwencji dla nowopowstałych spółek kolejowych czy dla rozwoju infrastruktury kolejowej. W tym celu należy zastosować rozwiązania analogiczne do tych, jakie wprowadzono przy restrukturyzacji innych sektorów gospodarki. Obecny plan spłaty długu za pośrednictwem funduszu kolejowego osłabia zdolności finansowe infrastruktury kolejowej i potęguje zaległości remontowe, co bezpośrednio przekłada się na pogorszenie jakości usług kolejowych oraz zmniejszenie ich udziału w rynku Opracowanie zasad niedyskryminującej polityki wspierania infrastruktury drogowej i kolejowej. Rząd powinien opracować racjonalny model pobierania opłat za korzystanie z infrastruktury drogowej i kolejowej. System podatkowy powinien być maksymalnie sprawiedliwy; użytkownicy 105

106 infrastruktury powinni ponosić opłaty zależnie od stopnia jej eksploatacji (w miejsce opłat stałych czy podatków pośrednich takich jak akcyza paliowa należy rozważyć wprowadzenie opłaty za obsłużone tonokilometry). Równe traktowanie transportu drogowego i kolejowego pozwoli przewoźnikom / dostawcom / firmom transportowym dokonać właściwego wyboru najkorzystniejszej dla nich gałęzi transportu. Kiedy wsparcie finansowe państwa będzie sprawiedliwie odzwierciedlone w opłatach transportowych za infrastrukturę w rywalizujących ze sobą gałęziach transportu, rynek będzie generował dostatecznie dużo środków zdolnych do pokrycia kosztów operacyjnych i kosztów utrzymania infrastruktury. Przy planowaniu dalszych inwestycji rozwojowych należy wziąć pod uwagę gotowość rządu do rekompensowania ekologicznych i społecznych kosztów transportu kolejowego W tym kontekście, wszystkie dotacje z budżetu państwa na infrastrukturę kolejową za pośrednictwem opłat za dostęp do niej będą miały bezpośredni wpływ na konkurencyjność kolei. Narzędzia zaproponowane przez Komisję Europejską (opłaty za dostęp, winiety, system poboru opłat) oferują rządowi ramy do zdefiniowania i wdrożenia zrównoważonej polityki finansowania infrastruktury transportowej Zmiana struktury i wysokości opłat za korzystanie z sieci kolejowej. Wszystkie dyskusje na temat wysokości opłaty za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej w Europie toczą się w kontekście związku gospodarki z polityką. Aby uniknąć dalszego zadłużenia kolei, będącego jedną z podstawowych przyczyn kryzysu tego sektora w ubiegłej dekadzie, prawodawstwo europejskie obliguje państwa członkowskie do zapewnienia, aby koszty zarządcy infrastruktury były równoważone wpływami z opłat i dotacjami z budżetu centralnego. Rząd polski powinien wykorzystać opłaty za dostęp, jako narzędzie wdrożenia swojej polityki na rzecz rozwoju zrównoważonego rynku transportowego oraz sprawiedliwie traktować klientów kolei. W tym celu zaleca się: a) Dostosowanie dotacji budżetowych na rzecz infrastruktury kolejowej do krajowych celów rozwoju transportu kolejowego w Polsce. Trudno określić dokładny procent dotacji z budżetu państwa niezbędny dla odzyskania kosztów,33 lecz doświadczenia Polski z poprzednich lat pokazują, że dotychczasowy udział dotacji budżetowych (zaledwie 3% ogółu kosztów w 2008 roku) nie wystarczy do poprawy kondycji finansowej PLK. Zwiększenie udziału państwa planowane na rok 2010, jest krokiem w dobrym kierunku. b) Struktura i wysokość opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej powinny odzwierciedlać niedyskryminującą politykę finansowania transportu drogowego i kolejowego (np. Niemcy wdrożyły system poboru opłat przewozu towarów siecią drogową w oparciu o opłatę za przejechany dystans oraz tonaż pojazdu [odzwierciedla rzeczywistą eksploatację autostrad 33 Wnioski płynące z Rail Charging and Accounting Schemes in Europe - Case studies from six countries dokumentu opracowanego w 2008 roku przez Community of European Rail (CER), wskazują iż cele dotyczące pokrycia kosztów zależą od specyfiki rynku każdego państwa członkowskiego oraz (co chyba najważniejsze) od poziomu możliwych dotacji z budżetu państwa. Na przykład, Kraje Bałtyckie, np. Łotwa, są w stanie pokrywać koszty infrastrukturalne wyłącznie z opłat za dostęp, z uwagi na odmienną sytuacją przewozów kolejowych w tym kraju (głównie przewozy towarowe). Sektor kolejowy posiadający h klientów przewożących ładunki o dużej wartości może odzyskać ponad 90% kosztów bezpośrednio z przedsięwzięć wykorzystujących ich usługi. Odwrotnie, zarządcy infrastruktury w Skandynawii korzystają z wysokiego poziomu dopłat państwa pokrywających nawet do 98% ponoszonych przez nich kosztów. W Niemczech finansowanie inwestycji przez rząd w zamian za utrzymanie i remonty infrastruktury kolejowej, sprawia, że opłaty za dostęp muszą pokrywać około 60% kosztów netto obsługi sieci. Niektóre kraje przyjmują wysokie stawki wyłącznie po to, aby zmniejszyć swoje zadłużenie. Na Węgrzech 88% przychodów zarządcy infrastruktury musi pochodzić z inicjatyw kolejowych. 106

107 przez transport towarowy dla każdego typu pojazdu w miejsce jednolitego podatku], analogicznie do zasad definiowania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej). c) Wysokość opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej płaconych przez przewoźników towarowych musi być tak zdefiniowana, aby uniknąć znaczących różnic (znacznie wyższych poziomów) w porównaniu do stawek narzuconych przez innych zarządców infrastruktury w UE i w ten sposób pozyskać jak najwięcej ruchu międzynarodowego. d) Definiując wysokość opłat za dostęp do torów dla przewoźników towarowych i pasażerskich należy wziąć pod uwagę strukturę przewozów na polskiej sieci kolejowej, aby uniknąć subsydiowania stawkami dostępu przewozów pasażerskich: dotychczas pociągi pasażerskie wykorzystują 2/3 wykorzystywanej przepustowości, wymagają większej liczby stacji kolejowych i poruszą się po większej liczbie tras oraz potrzebują bardziej zaawansowanych systemów infrastruktury Poprawa struktury i treści kontraktów na świadczenie usług publicznych. Polska wprowadziła kontrakty na świadczenie niekomercyjnych usług publicznych, co było uwarunkowane potrzebą zapewnienia usług publicznych. Niemniej należy udoskonalić ich praktyczne zastosowanie i zapewnić rządowi i samorządom większą kontrolę nad sposobem wydatkowania pieniędzy publicznych: a) Kontrakty należy zawierać na dłuższy niż dotąd okres (7-15 lat), aby zagwarantować przewoźnikom przewidywalne otoczenie biznesowe i zachęcić ich do podejmowania inwestycji. b) Należy opracować wspólną jednolitą formę kontraktów na usługi publiczne w Polsce c) Kontrakty powinny zawierać przejrzysty opis usług, jakie przewoźnik ma obowiązek świadczyć (liczba pociągów dziennie, ich skład, itp.) oraz standard jakości (punktualność, czystość, obsługa w pociągu, itp.) dla każdego połączenia kolejowego. d) Kontrakty powinny zawierać zastrzeżenie, że wynagrodzenie zostanie wypłacone przewoźnikowi jedynie pod warunkiem świadczenia usług należytej jakości. Należy dążyć do stworzenia konkurencyjnego modelu przyznawania kontraktów na świadczenie usług publicznych tak, aby wybrać najkorzystniejszą ofertę i uniknąć konkurencji między większą liczbą przewoźników publicznych obsługujących przewozy pasażerskie na tej samej linii kolejowej Poprawa ram regulacyjnych sektora kolejowego poprzez podjęcie następujących działań: a) Stworzenie warunków umożliwiających instytucji regulacyjnej pozyskiwanie wysokiej klasy specjalistów oraz zatrudnianie ekspertów w celu szybkiego reagowania na wnioski i potrzeby rynku. b) Unikanie nadmiernej regulacji sektora kolejowego poprzez promowanie zasad niezależnych od technologicznych rozwiązań wykorzystywanych przez przewoźników. c) Unikanie konkurencji pomiędzy różnymi przewoźnikami kolejowymi obsługującymi przewozy pasażerskie na tej samej linii w celu uniknięcia niekorzystnych efektów dzielenia zbyt małego rynku i podnoszenia kosztów obsługi. d) Ochrona małych przewoźników przed naciskami ze strony dominujących graczy na rynku. 107

108 D) Zwiększenie udziału sektora prywatnego Rynek transportu kolejowego w Polsce jest w pełni zliberalizowany. Sektor prywatny nie tylko jest na tym rynku obecny, ale odnotowuje też bardzo obiecujące wyniki, dlatego należy dołożyć wszelkich starań aby tę tendencję utrzymać. Poniżej zaproponowano działania, które mogą dodatkowo zachęcić prywatnych inwestorów do aktywności biznesowej w sektorze kolejowym: 154. Prywatyzacja głównych dostawców usług z Grupy PKP (PKP Cargo i PKP Intercity): a) Uporządkowanie wyposażenia w majątek poszczególnych spółek Grupy PKP w celu przygotowania wiarygodnych projektów prywatyzacji; b) Wprowadzenie stabilnego i przejrzystego systemu naliczania opłat za dostęp do torów w celu zapewnienia przewoźnikom większej stabilności operacyjnej oraz możliwości planowania w okresie średnioterminowym; c) Podjęcie niezbędnych działań zmierzających do poprawy wyników finansowych i operacyjnych spółek przeznaczonych do prywatyzacji tak, aby wynegocjować jak najkorzystniejsze warunki dla skarbu państwa. d) Opracowanie strategii prywatyzacyjnej dla wybranych spółek w oparciu o wiarygodną ocenę rynku przeprowadzoną przez niezależnych doświadczonych konsultantów ze wskazaniem wad i zalet różnych scenariuszy prywatyzacji; e) Wybór najlepszego momentu i formy prywatyzacji dostosowanych do warunków polskich Pozyskanie sektora prywatnego jako partnera w umowach PPP w sektorze kolejowym: a) Analiza możliwości pozyskania sektora prywatnego do budowy i eksploatacji projektu kolei dużych prędkości w celu ograniczenia obciążenia budżetu państwa oraz szybkiej realizacji jednego ze strategicznych celów rozwojowych rządu; b) Stworzenie zachęt dla sektora prywatnego do uczestniczenia w rozwoju terminali intermodalnych (logistycznych) w celu stworzenia warunków przeniesienia ruchu z dróg na kolej, zwłaszcza poprzez umożliwienie przewozów marszrutowych (block trains) na długich dystansach; c) Pozyskanie sektora prywatnego do zarządzania działaniami komercyjnymi na głównych dworcach kolejowych wraz z podmiotami państwowymi lub samorządowymi w zależności od kategorii dworców. E) Inwestycje strategiczne Uwzględniając ramy prawne UE oraz specyfikę warunków krajowych, państwa członkowskie UE muszą określić, jakie będą źródła finansowania inwestycji kolejowych. Inwestycje na zakup taboru mają być realizowane wyłącznie ze środków własnych przewoźników kolejowych (w przypadku przewozów pasażerskich obejmują one wynagrodzenie wypłacane z budżetu państwa zgodnie z postanowieniami kontraktu na świadczenie usług publicznych). Inwestycje w infrastrukturę kolejową muszą być realizowane z uwzględnieniem obowiązku państw członkowskich zapewnienia równowagi między kosztami zarządcy infrastruktury kolejowej a wpływami z opłat oraz z dotacji państwa. Biorąc pod uwagę obecny stan sektora kolejowego w Polsce nie ulega wątpliwości, że inwestycje infrastrukturalne muszą być finansowane z budżetu państwa, gdyż rynek transportowy nie jest w stanie udźwignąć kosztów 108

109 inwestycji z samych tylko opłat za dostęp do torów. Rząd powinien podjąć mądre decyzje określające priorytety w inwestycjach kolejowych, aby zapewnić najlepsze wykorzystanie dostępnych środków, zarówno centralnych jak i samorządowych, które pozwolą rozwiązać następujące zagadnienia: 156. Likwidacja zalęgłości utrzymaniowych i remontowych oraz opracowanie klarownej polityki zrównoważonego finansowania zadań modernizacyjnych i utrzymaniowych. Nowa polityka wobec finansowania infrastruktury kolejowej powinna opierać się na następujących zasadach: a) Zdefiniowanie rodzajów działań finansowanych przez państwo oraz źródeł ich finansowania (utrzymanie, naprawy, modernizacja i budowa). b) Określenie rocznego budżetu niezbędnego do sfinansowania każdego rodzaju działania oraz odpowiednia alokacja środków na podstawie umów wieloletnich z PLK, aby umożliwić wprowadzenie wieloletnich kontraktów na kolejowe roboty budowlane. c) Opracowanie narodowego programu likwidacji dotychczasowych zaległości remontowych z uwzględnieniem ich harmonogramu i zasad finansowania. Przegląd programu planowanych inwestycji kolejowych, które miałyby być finansowane ze środków POiŚ, w celu potwierdzenia, które z nich mogą być realnie finansowane do końca obecnej perspektywy finansowej (przynajmniej projekty związane z funkcjonowaniem europejskich korytarzy transportowych) d) Prowadzenie okresowych konsultacji z użytkownikami infrastruktury kolejowej w celu określenia priorytetów działań modernizacyjnych Stworzenie warunków wdrożenia Scenariusza 2 Master Planu dla Transportu kolejowego do 2030 roku. a) Należy zabiegać w KE o dodatkowe fundusze UE na modernizowanie 5,243 km linii kolejowych TEN-T zarządzanych przez PLK (interoperacyjność, ERTMS,34 telematyka b) Analiza możliwości finansowych budżetu centralnego we współfinansowaniu linii TEN-T oraz głównych linii kolejowych (modernizacja, naprawy, utrzymanie) oraz stworzenie stabilnego systemu długoterminowego finansowania infrastruktury kolejowej. c) Stworzenie ram prawno-instytucjonalnych pozwalających a nawet stymulujących władze wojewódzkie do finansowania prac związanych z utrzymaniem i remontami lokalnych linii kolejowych Uważna analiza właściwego czasu i metody budowy kolei dużych prędkości. Pomimo oczywistych zalet tego projektu dla rozwoju pasażerskiego transportu kolejowego w Polsce, należy dokładnie ocenić czy państwo może sobie pozwolić na taką inwestycję. Przy braku możliwości wygospodarowania środków na ten cel istnieje duże ryzyko, że przeznaczenie na ten projekt większości dostępnych funduszy, (jeśli nie wszystkich) w ciągu następnych lat doprowadzi do dalszych poważnych zaniedbań na istniejącej sieci kolejowej. Miałoby to katastrofalne skutki dla całej branży, 34 ERTMS (Europejski System Zarządzania Ruchem Kolejowym) stanowi jedno z kluczowych przedsięwzięć, którego celem jest zapewnienie jak największej interoperacyjności transportu, szczególnie kolei w Europie. Składa się z systemu bezpiecznej kontroli jazdy pociągu ETCS (European Train Control System) charakteryzującego się punktowym przekazywaniem informacji między torem a systemem pokładowym w lokomotywie na temat zajętości toru oraz z GSM-R - systemu radiowego opartego o specjalną dedykowaną częstotliwość kolejową używanego do wymiany informacji (głosowych i danych) pomiędzy pojazdem a centrum sterowania. 109

110 będącej jedną z najważniejszych sieci kolejowych w Europie. Dlatego zaleca się podjęcie następujących działań: a) Omówić wszystkie warianty finansowania projektu (większe wsparcie UE, pozyskanie środków sektora prywatnego w oparciu o PPP). b) Upewnić się co do możliwości sfinansowania KDP bez narażenia na ryzyko wdrożenia innych kompleksowych elementów odtworzenia i modernizacji sektora. c) Ponieważ budowa i eksploatacja KDP stanowi całkowicie nowy obszar biznesowy w polskim transporcie kolejowym, dlatego zaleca się potraktowanie tego przedsięwzięcia całkowicie odrębnie (dedykowany odrębny podmiot z odrębną księgowością). Takie podejście pozwoli nowopowstałej spółce lepiej skupić się na wdrożeniu KDP i nie wywrze negatywnego wpływu na funkcjonalność i działania operacyjne obecnych podmiotów odpowiedzialnych za przewozy pasażerskie. d) Ponowna analiza czasu przystąpienia do budowy KDP stopniowo (ang. phased approach); ocena możliwości nadania najwyższego priorytetu połączeniom międzynarodowym (Warszawa-Berlin czy Warszawa-Wiedeń). W ten sposób projekt zyska międzynarodowy charakter i łatwiej będzie pozyskać środki UE na jego finansowanie oraz poprawić jego atrakcyjność rynkową (więcej podróży biznesowych), stanowiąc przy tym pewną konkurencję wobec przewozów lotniczych. 110

111 IV) Bezpieczeństwo transportu drogowego 35 Diagnoza bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce A) Wyniki w obszarze bezpieczeństwa ruchu drogowego 159. Jak wiele innych państw w regionie Polska doświadcza gwałtownego wzrostu wskaźnika motoryzacji w ostatnich 20 latach. W wielu gospodarkach wschodzących w Europie Wschodniej i Azji Centralnej wskaźnik posiadania pojazdów rośnie szybciej niż spada wskaźnik ofiar śmiertelnych na pojazd. Od 1990 roku, Polska odczuła szybki wzrost wskaźnika motoryzacji - z 9 milionów pojazdów do ponad 21 milionów w 2008 roku. Wskaźnik motoryzacji liczba pojazdów na 1,000 mieszkańców wzrósł o 40% w okresie Liczba pasażerów prawie się podwoiła, czemu towarzyszył wzrost liczby pojazdo-kilometrów na rok oraz dynamiczny wzrost drogowych przewozów towarowych i transportu pasażerskiego. Tempo wzrostu wypadków zależy od tempa wzrostu wskaźnika motoryzacji oraz wskaźnika zmian w liczbie ofiar śmiertelnych na pojazd Chociaż bezpieczeństwo drogowe poprawiło się w ostatniej dekadzie, Polska nadal zostaje daleko w tyle za innymi krajami Unii Europejskiej (UE). Tabela 19 pokazuje, że po poprawie w okresie bezpieczeństwo drogowe w Polsce uległo pogorszeniu w latach W 2008 roku, na polskich drogach miało miejsce 49,054 wypadków, wzrost z 46,876 w roku Liczba ofiar wypadków drogowych oraz ofiar śmiertelnych wzrosła, odpowiednio, o około 1.5% i 4 %, od 2006 roku. Mimo znacznej poprawy zanotowanej w 2009 roku, liczba wypadków, osób poszkodowanych i ofiar śmiertelnych w Polsce należy do jednej z najwyższych w UE. Liczba osób zabitych w wypadkach w 2008 roku (5,437) stanowi około 14 % ogółu ofiar śmiertelnych w UE (39,051), pomimo tego, że liczba mieszkańców Polskie stanowi zaledwie 8% ogółu mieszkańców UE. Dane za 2009 rok pokazują długo oczekiwaną poprawę w porównaniu do roku 2008, ponieważ liczba wypadków drogowych spadła o 10 %, ofiar śmiertelnych o 16 %, a osób poszkodowanych prawie o 10 %. Tabela 19. Wypadki drogowe, liczba pojazdów oraz mieszkańców w Polsce, Rok Liczba wypadków drogowych Liczba ofiar śmiertelnych Liczba osób rannych Liczba kolizji zarejestrowanych przez Policję Liczba sam. osobowych Populacja Wypadki/ 100,000 mieszkańców Liczba sam. os /1,000 mieszkańców ,799 5,534 68, ,408 10,503 38, ,559 5,827 67, ,807 11,029 38, ,078 5,640 63, ,700 11,244 38, ,069 5,712 64, ,938 11,975 38, Ta część została opracowana przez Patricio Marquez, głównego specjalistę ds. zdrowia, Dział Rozwoju Zasobów Ludzkich, Europa i Azja Centralna, Bank Światowy, przy współpracy Jarosława Giemzy, Anity Shrestha, i Vickrama Cuttaree, Sustainable Development Dapartment, Europa i Azja Centralna, Bank Światowy. Komentarzy i propozycji dostarczyli: Kathleen Elsig, Menedżer Regionalny Europa i Azja Centralna, Global Road Safety Partnership (GRSP), Genewa, i Ilona Buttler, Analityk ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, Centrum Bezpieczeństwa Drogowego przy Instytucie Transportu Samochodowego, ITS. 36 Kopits and Cropper (2005) 111

112 ,100 5,444 61, ,440 12,339 38, ,876 5,243 59, ,727 13,384 38, ,536 5,583 63, ,934 14,589 38, ,054 5,437 62, ,520 16,080 38, ,196 4,572 56,046 15,902* 38,154* * Dane szacunkowe Instytutu Transportu Samochodowego: Policja drogowa w Polsce W 2009 roku, wskaźnik ofiar śmiertelnych w Polsce wyniósł 120 na 1 milion mieszkańców, co oznacza tędencję spadkową w porównaniu do sytuacji w 2001 roku (145 ofiar śmiertelnych na milion mieszkańców ). Jak ilustruje Wykres 53, wskaźnik ten stanowi prawie dwukrotność średniej UE - 70 ofiar śmiertelnych na 1 milion osób (spadek z 112 w 2001 roku). To plasuje Polskę na końcu listy wśród państw UE wraz z Grecją i Rumunią. Wykres 53. Ofiary śmiertelne na milion mieszkańców w 2009 roku i 2001 roku Źródło: Road Safety Target in Sight: Making up for lost time. 4 th Road Safty PIN Report, ETSC Polska oddala się od celów UE i krajowych. Wykres 51 pokazuje, że postępy w realizacji celów redukcji liczby wypadków śmiertelnych na drogach wytyczonych przez UE oraz Program GAMBIT odpowiednio do końca 2010 i 2013 roku, wskazują na znaczną lukę między spodziewanym postępem a rzeczywistymi wynikami. Aby osiągnąć zakładane cele Polska powinna zredukować liczbę ofiar śmiertelnych wypadków drogowych o 50% od obecnego poziomu. Bez szeroko zakrojonych działań szanse realizacji tych celów są mało prawdopodobne. Wykres 54. Trend w realizacji celów redukcji liczby ofiar śmiertelnych wypadków na drogach 112

113 Number of facilities Liczba ofiar śmiertelnych Cel Programu Gambit Cel UE Źródło: Instytut Transportu Samochodowego Słabe wyniki Polski i kilku innych Państw Członkowskich UE spowodowały że realizacja celów unijnych, zakładających redukcję liczby wypadków śmiertelnych o połowę w latach 2001 (54,363) (25,000), nie była możliwa. Wykres 55 pokazuje, że procentowy spadek liczby wypadków śmiertelnych w Polsce (-17 %) i innych nowych państwach UE w okresie jest znacznie niższy niż średnia UE (-36 %). Widać to wyraźnie przy porównaniu danych polskich i innych państw z danymi z Francji (-48 %), Portugali (-50%), Hiszpanii (-53 %), i Niemiec (-40 %). Wykres 55. Zmiana liczby wypadków śmiertelnych na drogach w latach w krajach UE27 (%) Źródło: Road Safety Target in Sight: Making up for lost time. 4 th Road Safty PIN Report,ETSC Wypadki na drogach rozkładają się nieproporcjonalnie wśród aktywnych gospodarczo mieszkańców kraju. W 2007 roku, około 60% ogółu ofiar śmiertelnych wypadków drogowych dotyczyło grupy wiekowej lat. Wysokie ryzyko panuje również wśród ludzi młodych w wieku lat, którzy stanowią 21% ogółu ofiar śmiertelnych. W 2008 roku, największą grupę wśród ofiar śmiertelnych (1,213 osób czy 22.3 % ogółu) oraz osób rannych (16,557 czy 26.7 % ogółu) stanowiła grupa wiekowa lat. Te możliwie do zapobieżenia wypadki stanowią główną przyczynę 113

114 nieodwracalnej straty kapitału ludzkiego kraju. W 2008 roku mężczyźni stanowili 60,7% wszystkich osób, które straciły życie na polskich drogach, 40,7% zostało rannych. W trakcie swojego życia, mężczyzna i kobieta pełnią zasadniczo różne role w społeczeństwie, co wpływa na ich zachowania związane z podejmowaniem ryzyka, stopień narażenia na ryzyko oraz dbałość o zdrowie (WHO EURO 2006). (WHO EURO 2006). Chociaż dane dotyczące ryzyka wypadków w odniesieniu do kobiet i męzczyzn nie są dostępne,w większości krajów Regionu Europy i Azji środkowej (ECA) mężczyźni podróżują więcej, co oznacza, że relatywne narażenie na ryzyko wypadku drogowego pomiędzy populacją mężczyzn i kobiet może być mniej zróżnicowane, niż wydawać by się mogło z samych tylko ilości ofiar śmiertelnych Dzieci i osoby starsze są szczególnie narażona na wypadki drogowe, zwłaszcza jako piesi. W przypadku tej grupy prawdopodobieństwo śmierci w wypadku samochodowym jest od 7-9 razy większe niż w przypadku innych pasażerów. Dzieci stanowią 11 % ofiar wypadków oraz 4% ofiar śmiertelnych w Polsce. Osoby starsze, często jako przechodnie, mają wyższy wskaźnik śmiertelności w przypadku zaistnienia wypadku drogowego, gdyż zwykle ich obrażenia są poważniejsze. Z uwagi na starzenie się społeczeństwa polskiego istnieje pilna konieczność określenia nowych strategii zaspokojenia potrzeb poruszania się i bezpieczeństwa osób starszych. Tendencja starzenia się społeczeństwa w Polsce wymaga opracowania nowych strategii, które byłyby skierowane na potrzeby mobilności i bezpieczeństwa osób starszych. Jest to szczególnie ważne, gdyż w roku 2008 prawie 18% osób, które zginęły na drogach, stanowiły osoby powyżej 65 roku życia Ekonomiczne i społeczne konsekwencje wypadków drogowych w Polsce są bardzo poważne. Straty powstałe w wyniku wyłączenia z życia zawodowego osób rannych, nie mówiąc o osobach które straciły życie, mają bardzo negatywny wpływ na społeczeństwo i gospodarkę. Koszty ekonomiczne i ludzkie wypadków samochodowych wiążą się z bezpośrednimi i pośrednimi kosztami osób poszkodowanych, jak i dla całego społeczeństwa. Ma to głównie związek z utratą zdrowia osób rannych w wypadkach drogowych, która nierzadko ma charakter trwały. począwszy od konsekwencji zdrowotnych osób poszkodowanych w wypadkach (NHTSA 2002). Szacunkowe koszty ekonomiczne wypadków drogowych zawierają straty ponoszone w wyniku ograniczenia zdolności produkcyjnych, a tym samym ograniczenia zarobkowania i wydawania pieniędzy przez osoby poszkodowane. Dotyczy to również strat materialnych powstałych w wyniku wypadku samochodowego (rozbity samochód, inne negatywne skutki). To utracone zasoby, które można byłoby wykorzystać w inny sposób, poprawiający jakość życia danej osoby i otoczenia, w którym żyje. W USA opublikowano szacunki, określające łączne koszty wypadków drogowych w roku 2000 na poziomie 230,6 mld USD. Największe koszty wynikają z utraty produktywności, która jest następstwem niepełnosprawności spowodowanej poważnym wypadkiem. Inna kategoria kosztów to szkody majątkowe, powstałe w wyniku wysokiej liczby drobnych kolizji - bez obrażeń ciała. W obu przypadkach koszty te stanowiły 26% ogółu kosztów ekonomicznych. Inne koszty dotyczyły nakładów na powypadkową opiekę medyczną oraz interwencje policji i straży pożarnej (ok. 15% łącznego kosztu); opóźnień w podróży, spowodowanych zablokowaniem dróg, w wyniku wypadków (11%); oraz spadek wydajności pracy gospodarstw domowych, szacowanych na 9% łącznych kosztów (NHTSA 2002). W Polsce (Tabela 20) społeczne i ekonomiczne koszty wypadków drogowych zostały ostrożnie wyszacowane na 1.5% PKB, co stanowi ok. 10 miliardów dolarów rocznie. 114

115 Tabela 20. Szacunkowe koszty społeczno-gospodarcze wypadków drogowych w wybranych krajach Europy i Azji Centralnej (ceny na rok 2008) Kraj / gospodarka PKB (w mld dolarów) a PKB na mieszkańca (w dolarach) Liczba ofiar śmiertelnych Liczba ofiar śmiertelnych na Milion Mieszkańców Szacunkowe koszty gospodarcze (w mld dolarów) c Szacunkowe jednostkowe koszty gospodarcze na na ofiarę śmiertelną (w dolarach) d Rosja 2,285 16,161 34, ,131,270 Turcja ,447 4, ,290 Polska ,560 5, ,229,200 Ukraina 350 7,634 6, ,380 Rumunia ,698 2, ,860 Republika Czeska ,755 1, ,802,850 Węgry ,830 1, ,388,100 a. IMF World Economic Outlook Database, październik b. Dane dot. wypadków śmiertelnych data: najnowsze dane WHO, UNECE, EuroStat i Bank Światowy. Użyto średnią liczbę wypadków śmiertelnych w latach c. Koszty gospodarcze szacowane na poziomie 1.5% PKB po cenach z 2008 roku. d. Na potrzeby obliczenia oszczędności z mniejszej liczby ofiar śmiertelnych, w przybliżeniu oszacowano koszty na życie ludzkie37. Źródło: IMF, WHO, UNECE, EuroStat, Bank Światowy; i McMahon and Dahdah (2008) Czy rozwój gospodarczy prowadzi do redukcji liczby ofiar śmiertelnych wypadków drogowych? Głównymi wskaźnikami określającymi poziom zdrowotności mieszkańców danego państwa, mierzony w zakresie stopnia zachorowalności, obrażeń oraz śmiertelności na danym poziomie rozwoju gospodarczego kraju mierzonym poziomem PKB na jednego mieszkańca. Wykres 56, w oparciu o dane z próby 39 krajów całego świata, pokazuje, że istnieje niewielka linearna zależność pomiędzy PKB na mieszkańca a wskaźnikiem śmiertelności. Inaczej mówiąc, wyższy poziom PKB nie musi się przekładać na niższy wskaźnik ofiar śmiertelnych wypadków drogowych (linia regresji jest prawie płaska z kilkoma tylko odchyleniami; R 2-- kryterium dopasowania regresji linearnej jest bliski 0, równając się ). Doświadczenia krajów rozwiniętych pokazują, że opracowanie skutecznych i trwałych strategii zarządzania bezpieczeństwem drogowym ma duże znaczenie. W Wielkiej Brytanii, 37 Wskaźnik określany jako wycena statystycznego życia (value of a statistical life VSL). W literaturze na ten temat dominują dwa podejścia: Gotowość Do Zapłaty (WTP) oraz Kapitał Ludzki lub Utracone moce produkcyjne. Jak sama nazwa wskazuje w pierwszym podejściu obliczenia prowadzone są na podstawie wartości, jaką członkowie społeczeństwa przykładają do bezpieczeństwa drogowego w kontekście pieniędzy, jakie są w stanie zapłacić, aby uniknąć ryzyka utraty życia. Można tu wykorzystać metodę deklarowanych preferencji lub ujawnionych preferencji. W metodzie kapitału ludzkiego główną częścią prognozy to zdyskontowana wartość utraty potencjalnych zarobków lub mocy produkcyjnych ofiary wypadku. Oba modele bezpośrednio odwołują się do poziomu dochodu (PKB na mieszkańca). Model gotowości do zapłaty uznawany jest za bardziej dynamiczny, lecz jego słabością jest konieczność prowadzenia intensywnych i zaawansowanych badań. Na podstawie obu tych metod opracowano trzecie podejście obliczania wartości statystycznego życia związane z wartością PKB na mieszkańca w danym kraju (McMahon and Dahdah, 2008). Wycena VSL jako 70-krotność PKB na mieszkańca najlepiej odpowiada wszystkim próbom danych z różnych krajów, w których szacowano VSL w zależności od wykorzystanego zbioru danych. Wyniki badań potwierdzają wcześniejsze prace (European Road Safety Observatory, 2006). W tym badaniu ujawniono duże różnice w VSL w oficjalnych wycenach ofiar śmiertelnych wypadków w 23 różnych państwach. Jednakże, wszystkie państwa z dobrymi statystykami bezpieczeństwa drogowego wykorzystywały oficjalną wycenę w przedziale krotności PKB na mieszkańca, co potwierdza zalecaną przez McMahon & Dahdah (2008) wycenę na poziomie 70-krotności PKB na mieszkańca. 115

116 Śmiertelnośd 2007 na przykład, Broughton et al (2000) doszedł do wniosku, że trzy obszary polityki krajowej znacząco przyczyniły się do spadku liczby ofiar śmiertelnych wypadków drogowych. Są to działania zmierzające do ograniczenia liczby kierowców prowadzących po spożyciu alkoholu; rozwiązania inżynieryjne dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa drogowego oraz poprawa bezpieczeństwa biernego pojazdów. Analogicznie, Kopits i Cropper (2003), odkryli, że poprawa bezpieczeństwa pieszych, spadek liczby ofiar śmiertelnych wśród pasażerów w wyniku ograniczenia liczby pijanych kierowców, poprawa w zakresie świadczenia usług medycznych oraz poprawa jakości szkolenia młodych kierowców, znacznie wpłynęły na spadek liczby ofiar śmiertelnych wypadków drogowych na całym świecie. Wykres 56. Rozwój gospodarczy a liczba ofiar śmiertelnych wypadków drogowych, Wybrane kraje, y = x R² = PKB Per Capita (US$) Kraje objęte badaniem: Albania, Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, Bośnia i Hercegowina, Brazylia, Bułgaria, Canada, Chile, Columbia, Kostaryka, Chorwacja, Kuba, Republika Czeska, Estonia, Gruzja, Węgry, Kazachstan, Kirgistan, Łotwa, Litwa, Malezja, Mołdawia, Czarnogóra, Nowa Zelandia, Polska, Republika Macedonii, Rumunia, Rosja, Serbia, Słowacja, Słowenia, Afryka Płd., Tadżykistan, Turcja, Turkmenistan, Ukraina, USA i Uzbekistan. Źródło: Autorzy na podstawie danych WHO (2009) podanych przez kraje. B) Regulacje prawne oraz zachowania uczestników ruchu drogowego 168. W Polsce sytuacja na drogach znajdujących się na terenach niezabudowanych oraz w miastach jest niepokojąca z uwagi na dużą liczbę ofiar śmiertelnych wśród niechronionych uczestników ruchu drogowego, zwłaszcza pieszych. W roku 2008, większość wypadków drogowych z ofiarami śmiertelnymi miała miejsce na drogach poza obszarem zabudowanym oraz w miastach, stanowiąc odpowiednio: 53% i 46% łącznej liczby wypadków śmiertelnych. Sieć dróg w Polsce częściowo jest jeszcze w złym stanie technicznym, natomiast sieć autostrad jest jeszcze bardzo słabo rozwinięta (765 km autostrad, w roku 2008 w porównaniu do ok 384 tys. km dróg całej sieci - ITF/OECD 2009). Statystyki pokazują, iż ostatnie 20 lat poprawy stanu dróg krajowych (tereny niezabudowane), miało wpływ na zmniejszenie liczby ofiar śmiertelnych wypadków drogowych. Dane za rok 2008 wskazują, że najwięcej ofiar śmiertelnych jest wśród podróżujących samochodami (46%), a dalej wśród pieszych (35%), rowerzystów (8%) oraz motocyklistów (5%). Wysoki udział pieszych wśród ofiar śmiertelnych - co jest ewenementem na tle innych krajów UE - pokazuje, że polski system transportowy ma ograniczone możliwości dostosowania się do rosnącego ruchu pojazdów i zabezpieczenia potrzeb 116

117 niechronionych uczestników ruchu drogowego. Negatywny trend, w postaci dużej wypadkowości, zanotowano wśród grupy motocyklistów, w okresie Ryzyko śmierci w wyniku wypadku drogowego dla motocyklisty w Polsce jest dwukrotnie większe, niż dla osoby jadącej samochodem (ITR/OECD 2009) Najpoważniejszymi czynnikami powodującymi zwiększenie liczby rannych i ofiar śmiertelnych w wypadkach drogowych w Polsce jest nadmierna prędkość oraz słaba egzekucja przepisów w zakresie ograniczeń prędkości. Przekroczenie dozwolonej prędkości przez kierowców jest przyczyną zarówno dużej częstotliwości, jak i negatywnych skutków wypadków drogowych. W roku 2008, w Polsce nadmierna prędkość była przyczyną 45% ofiar śmiertelnych i 33% rannych w wypadkach drogowych, stanowiąc główny czynnik szczególnie zagrażający pieszym. Prawdopodobieństwo utraty życia przez pieszego wzrasta ośmiokrotnie, gdy prędkość pojazdu wzrasta z 30 km/h do 50 km/h. Według krajowych statystyk znaczna ilość wypadków z ofiarami śmiertelnymi, spowodowanych nadmierną prędkością jest skorelowana ze stosunkowo słabą egzekucją przestrzegania ograniczenia prędkości, szczególnie na obszarach wiejskich. Chociaż na obszarach miejskich notuje się najwyższą liczbę wypadków drogowych, a ok. 85% kierowców przekracza dozwolone limity prędkości, sytuacja na drogach wiejskich jest gorsza, gdyż dozwoloną prędkość przekracza 94% kierowców. W rezultacie na drogach wiejskich ginie najwięcej, bo 54% wszystkich ofiar śmiertelnych wypadków drogowych w Polsce (Wykres 57). Należy zauważyć, że liczba policjantów ruchu drogowego na polskich drogach nie odzwierciedla potrzeb związanych ze wzrostem motoryzacji notowanym w ostatnich kilku latach. Wykres 57. Rozkład liczby wypadków drogowych z ofiarami śmiertelnymi wg rodzaju dróg w krajach członkowskich UE, 2006 Źródło: Na podstawie ERSO Ostatnie doświadczenia takich państw jak Francja, Holandia, Szwecja, Norwegia czy Wielka Brytania pokazują, że znaczne ograniczenie liczby ofiar śmiertelnych wypadków drogowych można uzyskać dzięki skutecznej kontroli i egzekucji prawa w zakresie przestrzegania. 117

118 ograniczeń prędkości (Bank Światowy 2009). Również inne narzędzia uspakajające ruch drogowy, takie jak np. progi zwalniające (pod warunkiem ich właściwego i widocznego oznakowania!), są elementami zwiększającymi bezpieczeństwo, ograniczając liczbę obrażeń w wypadkach drogowych, szczególnie wśród pieszych. Ustalanie i wymuszanie przestrzegania ograniczeń prędkości, zmniejsza ilość ofiar rannych w wypadkach o ok. 34%, w szczególności wśród najbardziej zagrożonych użytkowników dróg (piesi, rowerzyści i motocykliści) 38. Ostatnio opracowane zestawienie wyników badań stwierdza, że zastosowanie systemów automatycznej kontroli prędkości pojazdów oraz wzmocnionie egzekucji prawa w krajach rozwiniętych, spowodowało spadek liczby wypadków z ofiarami śmiertelnymi, średnio o 14% oraz spadek liczby wypadków bez ofiar śmiertelnych, średnio o 6% 39. W Polsce od 2008 roku trwają prace legislacyjne związane z wprowadzeniem w całym kraju zintegrowanego systemu automatycznej kontroli pojazdów, co daje nadzieję na poprawę w zakresie trwałego zmniejszenia liczby ofiar wypadków drogowych. Równolegle Policja stale zwiększa liczbę urządzeń rejestrujących przekroczenie limitów prędkości, a samorządy w całej Polsce montują maszty, z których tylko niewielka ilość jest wyposażona w kamery. Tabela 21. Liczba fotoradarów oraz innych narzędzi ograniczenia prędkości Urządzenia policyjne Maszty radarowe* * większość masztów nie zawiera rejestratorów prędkości Źródło: Policja drogowa Nietrzeźwi uczestnicy ruchu drogowego ciągle jeszcze stanowią wysoki czynnik ryzyka wystąpienia wypadku drogowego w Polsce. Dotyczy to szczególnie młodych kierowców, w grupie wiekowej lat. W Polsce maksymalną zawartość alkoholu we krwi ustalono na 0,02 g/l, wprowadzając dodatkowe działania prewencyjne i kontrolne. W ich wyniku liczba rannych i zabitych w wypadkach drogowych spowodowanych alkoholem spadła od roku 2000, z ok. 17% łącznej liczby ofiar śmiertelnych, do 14% w roku Niemniej jednak, potrzebne są dodatkowe działania, aby ograniczyć to zjawisko do minimum. Dużą skutecznością w ograniczeniu wypadków z udziałem nietrzeźwych kierowców charakteryzują się policyjne losowe kontrole trzeźwości wzmocnione poprzez równoległe prowadzenie kampanii społecznych, ukierunkowanych na zapobieganie temu problemowi 40. Stwierdzono, że losowe kontrole trzeźwości są metodą dwukrotnie skuteczniejszą niż stosowanie standardowych okazjonalnych kontroli trzeźwości 41. Takie działania stosowane są coraz częściej również w Polsce. W wielu krajach wprowadzono dodatkowo inne środki prawne, takie jak odebranie/zawieszenie prawa jazdy 38 Peden i inni (2004) 39 Elvik and Vaa (2004) 40 Peden i inni (2004) 41 Henstridge et. al

119 zatrzymanemu nietrzeźwemu kierowcy decyzją administracyjną, co przyniosło istotne zmniejszenie liczby śmiertelnych ofiar wypadków spowodowanych alkoholem Innymi ważnymi metodami zapobiegania wypadkom oraz ograniczenia ich negatywnych skutków są również: stosowanie pasów bezpieczeństwa, zakaz rozmów przez telefon komórkowy podczas prowadzenia pojazdu oraz używanie kasków ochronnych. Używanie pasów bezpieczeństwa w Polsce jest ciągle o ok. 20% rzadsze niż w innych krajach Unii Europejskiej. Używanie pasów na przednich i tylnych siedzeniach jest obowiązkowe od 1991 roku, ale poziom ich faktycznego używania wynosi ok. 78% na przednich siedzeniach i 47% na tylnych. Od 1997 roku istnieje obowiązek jazdy w kaskach ochronnych na motocyklach i motorowerach, ale niestety nie wprowadzono takiego obowiązku dla rowerzystów, co ma bezpośrednie skutki w postaci niebezpiecznych urazów głowy, w razie wystąpienia wypadku drogowego. Konieczne jest zwiększenie wysiłków, celem edukacji społeczeństwa w zakresie zwiększenia wskaźnika używania pasów bezpieczeństwa oraz kasków ochronnych przez kierujących jednośladami. Nowa funkcjonalność telefonów komórkowych (np., gps, odtwarzacz muzyczny, internet) może znacznie rozpraszać kierowców podczas jazdy i przyczyniać się do wypadków. Kilka państw, między innymi Stany Zjednoczone, znajdują się obecnie w fazie wprowadzania przepisów zakazujących korzystanie z telefonów komórkowych podczas jazdy, które adresowane są przede wszystkim do młodych kierowców, gdyż takie działania podnoszą ryzyko wypadków. Zakaz korzystania z telefonów komórkowych podczas prowadzenia pojazdów obowiązuje również w Polsce i powoli zaczyna przynosić pozytywne rezultaty. W USA, w stanie Texas, wprowadzenie tego typu działań jak zaostrzenie przepisów w tym zakresie przy równoczesnym wprowadzeniu programów edukacyjnych dla młodzieży, spowodowało zwiększenie respektowania przepisów prawa wśród tej grupy, a co najważniejsze przyczyniło się do ograniczenia liczby wypadków śmiertelnych z ich udziałem (Dallas Morning News 2009). C) Ocena funkcjonowania ratownictwa medycznego w Polsce 173. Służby ratownictwa medycznego (SRM) odgrywają istotna rolę w zapewnianiu bezpieczeństwa na drogach. Celem służb medycznych, w razie zaistnienia wypadku drogowego jest zapobieganie śmierci lub kalectwu osób poszkodowanych, zmniejszenie skutków ewentualnych obrażeń oraz cierpienia, a także zapewnienie możliwości szybkiego powrotu do zdrowia i reintegracji ofiar wypadków w społeczeństwie (Peden, 2004). Termin ratownictwo medyczne powstał z odwołania się do prostego systemu transportu osób poszkodowanych w wypadkach (tzw. karetka pogotowia ratunkowego), a następnie ewoluował w kierunku zintegrowanego systemu opieki medycznej - przedszpitalnej i szpitalnej. Poprawa czasu reakcji i zapewnienie niezwłocznej opieki dla ofiar wypadków drogowych ma ogromny wpływ na ograniczenie liczby osób poszkodowanych. (WHO EURO 2008) Wyniki ostatniego badania, przeprowadzonego w Polsce przez WHO, na temat statusu głównych elementów SRM (WHO EURO 2008) przedstawiają się następująco: Prawo. W 2006 roku Parlament przyjął Ustawę o Państwowym Ratownictwie Medycznym, która została przyjęta celem uregulowania: (i) minimalnych standardów opieki, sprzętu i kwalifikacji personelu; (ii) bezpłatnego dostępu dla wszystkich do świadczeń ratowania życia w szpitalach; (iii) zarządzania kryzysowego; (iv) mechanizmów finansowania systemu ratownictwa medycznego; (v) szkoleń ratowników medycznych; oraz (vi) organizacji systemu szybkiego reagowania. 119

120 Finansowanie. W Polsce, chociaż budżet państwa finansuje pomoc ambulatoryjną, leczenie szpitalne jest finansowane z innych źródeł publicznych. Od użytkowników świadczeń nie wymaga się obecnie bezpośredniego udziału w kosztach leczenia. Usługi świadczone są przez instytucje publiczne, sektor prywatny oraz jednostki zależne od szpitali i służby zdrowia (pogotowie ratunkowe, ambulatoryjne i szpitalne SRM). Telefon alarmowy. Tak jak w innych krajach UE, w Polsce obywatele mają dostęp do bezpłatnego telefonu alarmowego 112, którego funkcjonowanie reguluje decyzja KE z 1991 roku oraz zapisy Dyrektywy o Usłudze Powszechnej z 2001 roku. Oprócz tego funkcjonuje dodatkowy, również bezpłatny numer alarmowy pogotowia 999. Dyspozytornie medyczne (Dispatch centers - DC). Dyspozytornie otrzymują połączenia z prośbą o pomoc, świadczą usługi doradztwa medycznego oraz dysponują zasobami w postaci np. środków transportu oraz personelu medycznego. W Polsce istnieje 290 takich ośrodków, które są ze sobą wzajemne połączone co niezwykle pomaga w zapewnieniu dobrej jakości i skuteczności działania pogotowia ratunkowego. Wskaźnik pokrycia wynosi: 1 ośrodek na ok mieszkańców lub: 1 ośrodek na km 2. Usługi transportowe pogotowia. Celem zapewnienia najskuteczniejszego wykorzystania zasobów, stworzono w Polsce dwupoziomową strukturę zarządzania taborem ratowniczym. Około 55% floty pojazdów pogotowia ratunkowego, to pojazdy typu B (pojazdy pogotowia ratunkowego wyposażone celem zapewnienia transportu osób poszkodowanych, podstawowej interwencji medycznej oraz monitorowania stanu pacjentów, obsługiwane przez techników medycznych lub pielęgniarki) oraz 45% ambulansów typu A (pojazdy przystosowane do prowadzenia intensywnej opieki medycznej, wczesnego leczenia i monitoringu pacjentów przez lekarzy lub wysoko kwalifikowany personel ratownictwa medycznego). Koordynacja działań z innymi służbami ratowniczymi. Integracja i koordynacja działań różnych służb ratowniczych (np. policja, straż pożarna, ochotnicy itp.) jest istotnym czynnikiem organizacji systemu ratownictwa medycznego. W Polsce pojazdy straży pożarnej są dobrze wyposażone, w przeciwieństwie do pojazdów policji i służb ochotniczych, którym brakuje podstawowego sprzętu (np. kołnierzy ortopedycznych, tlenu, ssaków ręcznych, defibrylatorów, resuscytatorów i innego sprzętu medycznego). W Polsce brakuje jeszcze efektywnej koordynacji funkcjonalnej działań powyższych instytucji. Szpitalne ratownictwo medyczne. Organizacja tych świadczeń w Polsce jest słabo rozwinięta w zakresie leczenia szerokiego spektrum chorób i obrażeń. Oddziały ratownictwa istnieją w różnych jednostkach (np. akademie medyczne, szpitale wojewódzkie, powiatowe, prywatne) ale systemy triage tzn. przydzielania pacjentów do grup priorytetowych, zgodnie z ich wymaganiami, nie został wprowadzony ani znormalizowany na poziomie krajowym. W Polsce brakuje również skomputeryzowanego systemu rejestrów medycznych na wszystkich poziomach. Jedynym warunkiem uzyskania nieograniczonego dostępu do oddziału ratownictwa jest dowód osobisty (dowód tożsamości). W Polsce nie istnieje sieć międzyszpitalnych skierowań, co prowadzi do zatłoczenia oddziałów intensywnej terapii. Nie stosuje sie jeszcze pomiarów jakości obsługi placówek medycznych. Szkolenia personelu ratownictwa medycznego. Kursy pierwszej pomocy są stałym elementem programów nauczania medycyny w Polsce, a medycyna ratownicza została w prawie polskim uznana za specjalizację. Specjalizacja jest wymogiem prawnym, w stosunku do lekarzy pracujących zarówno w opiece ambulatoryjnej, jak i w szpitalach. Podyplomowe studia z zakresu ratownictwa medycznego są finansowane przez budżet państwa. 120

121 D) Reakcja rządu na wyzwania związane z poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce Polska na wiele sposobów reaguje na problemy bezpieczeństwa ruchu drogowego (brd). Jednym z działań jest realizacja Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT Na obecnym etapie wymaga on dodatkowego wsparcia, w zakresie osiągnięcia postawionych celów oraz zapewnienia stałego finansowania podejmowanych działań. W ostatnich latach nastąpił pewien rozwój w zakresie profesjonalnego podejścia do planowania systemu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz partnerstwa na rzecz poprawy sytuacji na polskich drogach. Odniesienia do Krajowego Programu GAMBIT 2005 znajdują się w wielu krajowych dokumentach strategicznych: tj. w Narodowym Planie Rozwoju , w Narodowej Polityce Transportowej (której jednym z priorytetów w średnim i długim okresie jest obniżenie liczby ofiar śmiertelnych - zgodnie z podejściem Vision Zero i rekomendacjami Uni Europejskiej) oraz w Polityce Rozwoju Transportu Mając na uwadze cele polityki unijnej, czyli redukcję o połowę liczby wypadków śmiertelnych na europejskich drogach, Program GAMBIT 2005 zmierza do realizacji pięciu celów oraz związanych z nimi działań priorytetowych przedstawionych w Tabeli 22. Tabela 22. GAMBIT 2005: Cele i priorytety GAMBIT 2005 Cele 1. Stworzenie podstaw do prowadzenia skutecznych i długofalowych działań na rzecz brd 2. Kształtowanie bezpiecznych zachowań uczestników ruchu drogowego 3. Ochrona pieszych, dzieci i rowerzystów. 4. Budowa i utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej (za pomocą działania kontrolne, systematyczną analizę wypadków oraz zmianę kształtu sieci drogowej w celu poprawy jej bezpieczeństwa) 5. Zmniejszenie ciężkości i konsekwencji wypadków drogowych 1.1 Struktury organizacyjne brd GAMBIT 2005 Priorytety 1.2 Zarządzanie brd, 1.3 Działanie sektorowe 2.1. Prędkość 2.2 Pasy bezpieczeństwa 2.3 Alkohol 3.1 Piesi 3.2 Dzieci 3.3 Rowerzyści 4.1 Rozwój działań kontrolnych 5.1 Urządzenia zabezpieczające uczestników ruchu w pojeździe 4.2 Rozwój bezpiecznej sieci dróg i ulic 4.3 Nowoczesne zarządzanie ruchem drogowym 5.2 Kształtowanie dróg i ich otoczenia jako dróg wybaczających błędy kierowców(zabezpieczanie lub usuwanie niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni.) 5.3 Optymalizacja działań ratowniczych według łańcucha przeżycia Źródło: Krajowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Pierwszy cel zmierza do poprawy organizacji i zarządzania bezpieczeństwem ruchu drogowego skupiając się na trzech obszarach: 121

122 Struktury organizacyjne zarządzania bezpieczeństwem ruchu drogowego. Budowa i rozwój struktur organizacyjnych administracji państwowej i samorządowej do prowadzenia działań na rzecz brd poprzez stworzenie podstaw prawnych do ich funkcjonowania i finansowania. Zarządzanie systemem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stworzenie podstaw do długoterminowego i konsekwentnego prowadzenia działań poprawy brd poprzez wyszkolenie i powołanie profesjonalnej kadry odpowiedzialnej za brd na wszystkich szczeblach administracyjnych państwa, usprawnienie procesu programowania brd, nowelizacja przepisów prawa związanych z systemem brd, usprawnienie systemu zbierania i gromadzenia danych o zdarzeniach drogowych, wprowadzenie jednolitego systemu monitoringu brd., stworzenie systemu informacji o brd, powołanie platformy badawczej monitorującej poziom bezpieczeństwa na drogach, wprowadzenie systemu obligatoryjnych procedur audytu brd oraz zabezpieczenie stabilnego systemu finansowania brd. Działania sektorowe. Doskonalenie i rozszerzenie zakresu szkolnej edukacji komunikacyjnej, doskonalenie systemu szkolenia i egzaminowania kierowców, unowocześnienie i zwiększenie efektywności nadzoru nad ruchem drogowym, zwiększenie efektywności działań organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, usprawnienie działań dotyczących kontroli technicznej pojazdów, usprawnienie organizacji służb zarządzających ruchem drogowym oraz rozwój systemu ratownictwa na drogach Odpowiedzialność instytucjonalna. Odpowiedzialność prawną za bezpieczeństwo ruchu drogowego ponosi przede wszystkim Ministerstwo Infrastruktury (krajowa polityka transportowa, nadzór nad GDDKiA oraz Generalnym Inspektorem ds. Transportu Drogowego oraz innymi jednostkami) oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych (nadzór nad administracją publiczną i działaniami Policji). Minister Infrastruktury przewodniczy KRBRD, która od 1993 roku jest międzyresortowym ciałem koordynującym działania z zakresu poprawy bezpieczeństwa drogowego. Zastępcami przewodniczącego KRBRD są podsekretarze stanu w Ministerstwie Infrastruktury oraz w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Koordynacją działań dotyczących poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego powinna w praktyce zajmować się Krajowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (KRBRD). Ograniczona liczba specjalistów w dziedzinie bezpieczeństwa ruchu drogowego w Ministerstwie Infrastruktury oraz KRBRD, ograniczona odpowiedzialność prawna, oraz ograniczone i niestabilne finansowanie uniemożliwiają tym podmiotom pełnienie szerokiego zakresu funkcji, jakie spoczywają na tej instytucji, która powinna pełnić obowiązki koordynacyjne i zarządcze. Pilna potrzeba poprawy zaplecza instytucjonalnego w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego w instytucjach rządowych była podkreślana już także w programie GAMBIT Koordynacja pomiędzy rządem a samorządami. Pod koniec lat dziewięćdziesiątych, stworzono ogólnokrajową, zdecentralizowaną strukturę organizacyjną w postaci 16 Wojewódzkich Rad Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (WRBRD) działających we wszystkich 16 województwach. Każdej z WRBRD przewodniczy Marszałek danego województwa. W składzie każdej z rad znajdują się przedstawiciele organów administracji niższego stopnia, tj.: Policji, straży pożarnej, instytucje drogowe i oświatowe na poziomie regionalnym. WRBRD otrzymały zadania podobne do tych, które wykonuje KRBRD ograniczone do poziomu samorządu. Rolą każdej Rady jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego na poziomie lokalnym, choć system ten nie działa należycie wskutek braku koordynacji, 122

123 wsparcia technicznego agencji centralnej oraz ograniczeń finansowych. Tymczasem, ich rola w poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest bardzo ważna. Rady wojewódzkie powinny wspierać samorządy oraz społeczności lokalne (model podziału odpowiedzialności) w tworzeniu rad na szczeblu gminnym, opracowywaniu strategii bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz planów działania. Bezpieczeństwo ruchu drogowego jest problemem społecznym. Lokalni mieszkańcy, zwłaszcza na poziomie gmin, są pośrednimi ofiarami wypadków na drogach. Kraje zaawansowane w tworzeniu efektywnego systemu bezpieczeństwa ruchu drogowego (np. Szwecja, Wielka Brytania, Holandia czy Australia) charakteryzują się dużą aktywnością społeczności lokalnych, które czują się odpowiedzialne za przygotowanie własnych wielosektorowych i multidyscyplinarnych programów poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wzmocnienie odpowiedzialności lokalnych samorządów w Polsce w zakresie tworzenia własnych programów zarządzania bezpieczeństwem na drogach powinno być jednym z priorytetów WRBRD, w ramach krajowych działań koordynowanych przez KRBRD Jednym z ważnych działań w zakresie poprawy bezpieczeństwa drogowego jest projekt Drogi Zaufania, podjęty przez GDDKiA. Program rozpoczął się w 2007 roku, a jego celem strategicznym jest zmniejszenie do roku 2013 liczby śmiertelnych ofiar wypadków na drogach krajowych o 75 procent w stosunku do stanu z roku 2003 (zgodnie z celami rządowego programu Gambit 2005). Realizację projektu zapoczątkowano pilotażowo na drodze krajowej nr 8 która jest najdłuższym i najniebezpieczniejszym korytarzem drogowym w Polsce. Zgodnie z pomysłem w roku 2008 realizację programu rozpoczęto na kolejnych 8 drogach krajowych (nr 1 9). W 2010 roku program zostanie rozszerzony o kolejne 88 dróg krajowych. Składniki programu obejmują m.in. rozbudowę i modernizację infrastruktury drogowej na wymienionych odcinkach w zakresie m.in. budowy obwodnic miast i wsi, przebudowy miejsc niebezpiecznych, poprawy infrastruktury w zakresie bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu drogowego, działań informacyjnych na odcinakach dróg zidentyfikowanych jako najniebezpieczniejsze w ramach programu Euro RAP. Wyniki programu są obiecujące. Na najdłuższej liczącej 721 km drodze krajowej nr 8 (Kudowa-Zdrój na granicy z Czechami Budzisko na granicy z Litwą), liczba wypadków drogowych spadła średnio o 30 procent, a liczba ofiar śmiertelnych obniżyła się średnio o 35 procent (GDDKiA). Dalsza efektywna realizacja programu w Polsce zależy od aktywnego udziału władz lokalnych, inwestorów prywatnych, a także od odpowiedniej alokacji budżetowych środków finansowych oraz funduszy UE. E) Wyzwania instytucjonalne Koncentracja na wynikach. Ministerstwo Infrastruktury (MI) działając w imieniu rządu jest prawnie odpowiedzialne za zapewnienie bezpieczeństwa na drogach, natomiast za realizację postawionych zadań w tym zakresie powinna odpowiadać KRBRD. KRBRD, jako część MI, ze względu na swoją ograniczoną legitymację prawną, niewystarczające środki finansowe oraz niewielkie zaplecze eksperckie ma niestety niewielkie możliwości w zakresie tworzenia efektywnego systemu zarządzania bezpieczeństwem drogowym w ramach realizacji długookresowych celów określonych w Narodowej 42 Ta część w dużej mierze bazuje na ocenie przedstawionej w: T. Bliss and J. Breen J Implementing the Recommendations of the World Report on Road Traffic Injury Prevention. Country guidelines for the Conduct of Road Safety Management Capacity Reviews and the Specification of Lead Agency Reforms, Investment Strategies and Safe System Projects. Bank Światowy Global Road Safety Facility, Waszyngton 123

124 Polityce Transportowej , programie GAMBIT czy też w Programie EU dotyczącym ograniczenia liczby ofiar śmiertelnych o 50% do 2010 roku Koordynacja. Zastosowany model koordynacji przez KRBRD tworzy podstawę do podejmowania wielosektorowych działań pomiędzy instytucjami rządowymi oraz organizacjami pozarządowymi, sektorem naukowo-badawczym oraz prywatnym. Niemniej jednak obecnie rozwój współpracy partnerskiej pomiędzy poszczególnymi instytucjami jest ograniczony w dużej mierze przez słabość instytucjonalną KRBRD oraz brak przejrzystych multisektorowych planów działań. Pozwoliłyby one na włączenie wszystkich zainteresowanych stron w realizacje celów określonych w programie GAMBIT. Plany tego typu skoncentrowane na głównych czynnikach i grupach ryzyka (zidentyfikowane w programie GAMBIT), mogłyby być wspólnie przygotowane przez zainteresowane instytucje, przypisując poszczególnym partnerom realistyczne cele, przejrzysty zakres zadań i odpowiedzialności, również finansowej Legislacja. Program GAMBIT 2005 przewiduje dalszą nowelizację przepisów dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednak w Polsce nadal istnieje wiele czynników utrudniających rozwój skutecznych przepisów z zakresu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, uwzględniając przy tym wciąż istniejące błędy systemowe. Bardzo często obowiązujące prawo nie odzwierciedla potrzeb, a nowe przepisy mające na celu dostosowanie polskiego systemu prawnego do dyrektyw i zaleceń UE, jest wdrażane bez odpowiedniego przygotowania, prób oraz zabezpieczenia zasobów (finansowych czy kadrowych). Te problemy negatywnie wpływają m.in. na zdolność egzekwowania przepisów. Zadaniem KRBRD jest opracowywanie i koordynowanie procesu tworzenia aktów prawnych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa na drogach. Na przykład w 2005 roku KRBRD wyznaczyła dedykowany zespół roboczy złożony z przedstawicieli kilku resortów i instytucji centralnych, którego celem było opracowanie propozycji nowych przepisów zwiększających efektywność rozwiązań prawnych. Niestety inicjatywa zakończyła się i nie jest kontynuowana. W 2009 roku powołany został Parlamentarny Zespół ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, którego celem jest wsparcie działań legislacyjnych w zakresie poprawy bezpieczeństwa na drogach Finansowanie i podział środków. Program GAMBIT 2005 zakłada m.in. zapewnienie stabilnych źródeł finansowania systemu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego Obecnie działania, podejmowane przez KRBRD, są istotnie uzależnione od finansowego wsparcia ze strony międzynarodowych instytucji finansowych. Podczas przygotowywania programu GAMBIT oszacowano, że aby osiągnąć cele założone w programie GAMBIT w latach należy zapewnić około 25 mld PLN (6,6 mld EUR). W praktyce kwota tej wielkości nie została jeszcze wygospodarowana, aby zrealizować założenia programu. Plan pozyskania finansowania działań poprawiających bezpieczeństwo ruchu drogowego przewiduje następujące źródła finansowania: (i) środki pochodzące z sektora rządowego i prywatnego, budżety władz samorządowych oraz organizacji pozarządowych (np. system regionalnych ośrodków ruchu drogowego został utworzony celem zapewnienia finansowania regionalnych i lokalnych działań w zakresie poprawy bezpieczeństwa drogowego z następujących źródeł: opłaty za egzaminy na prawo jazdy, opłaty za kursy dla zawodowych kierowców oraz opłaty za uczestnictwo w kursach dla osób, które popełniły wykroczenia drogowe; innym niewielkim źródłem środków na finansowanie działalności w zakresie poprawy bezpieczeństwa drogowego są środki pochodzące od polskich towarzystw ubezpieczeniowych. 1% składki ubezpieczenia komunikacyjnego 124

125 powinien być wykorzystany przez towarzystwa na finansowanie tego typu działań); (ii) sektorowy program operacyjny Transport oraz Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko ; (iii) regionalne programy operacyjne UE; (iv) pożyczki z międzynarodowych instytucji finansowych; oraz (v) Krajowy Fundusz Drogowy Wizja. W 2005 roku Krajowa Polityka Transportu formalnie przyjęła wizję zero czyli zasadę oznaczającą dążenie do ograniczenia wypadków śmiertelnych na drogach do minimum. Za promowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego odpowiadać ma MI, wraz KRBRD Monitoring i ocena. KRBRD odpowiada za monitoring wyników działań na rzecz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obecnie trwają prace nad usprawnieniem funkcjonowania różnych rejestrów oraz systemów zbierania i przetwarzania danych na temat przyczyn oraz skutków wypadków drogowych. Opracowywanie baz danych systemu transportu, zdrowia czy sprawiedliwości w celu wspierania działań na rzecz bezpieczeństwa ruchu drogowego jest zjawiskiem nowym w Polsce i wymaga ujednolicenia. Obecnie przygotowywana jest baza danych pojazdów i kierowców. Uaktualniana jest baza ewidencjowania wypadków założona na początku lat 90. Wojewódzkie bazy danych również wymagają standaryzacji. Monitoringiem rezultatów związanych z rejestrem wypadków (i ich ofiar), oceną ich przyczyn oraz gromadzeniem i przetwarzaniem danych zajmuje się Policja. Obecnie prowadzone są prace nad nowym systemem informatycznym. Istnieje ogólnopolski obowiązek ewidencjonowania wypadków drogowych. Policja co roku opracowuje raport na temat wypadków drogowych i ofiar. Polska stosuje standardowe wskaźniki w tym obszarze (np. liczba zabitych na 100,000 mieszkańców, wypadki śmiertelne w podziale na grupy wiekowe), które monitoruje się kwartalnie przy użyciu zebranych przez Policję danych. Kategoria inne wypadki wymaga jednak nadal rozbicia na kategorie szczegółowe. W latach zebrano dane pośrednie (tzn. regularny monitoring prędkości pojazdów, użycia pasów oraz przypadki jazdy po pijanemu prognozowane przez GAMBIT 2005). Niestety brak funduszy doprowadził do zaprzestania tych działań. W 2006 roku Polska przystąpiła do programu EuroRAP. Można się spodziewać, że w najbliższej przyszłości sytuacja w zakresie zbierania i przetwarzania danych dotyczących bezpieczeństwa drogowego poprawi się dzięki uczestnictwie Polski w europejskich programach CARE, SafetyNET, i IRTAD. MI rozpoczęło prace nad zintegrowaną bazą transportu (Instytut Badawczy Dróg i Mostów) oraz badaniami nad bezpieczeństwem ruchu drogowego (Instytut Transportu Samochodowego), lecz powodzenie tych inicjatyw wymaga trwałego i silnego zaangażowania wszystkich agencji rządowych w obszarze koordynacji, wsparcia i finansowania. Od 2002 roku KRBRD przygotowuje roczny raport na temat bezpieczeństwa ruchu drogowego (na podstawie bardzo szczątkowych i rozdrobnionych danych), który przedkłada Sejmowi oraz Premierowi. Ustawa zobowiązuje również rady regionalne do raportowania postępów na szczeblu lokalnym oraz przed KRBRD Badania i rozwój oraz przepływ wiedzy. Sektor badawczy odgrywa w Polsce istotną rolę w tworzeniu systemu bezpieczeństwa ruchu drogowego, bazując na analizie dostępnych danych. Instytuty badawcze powinny jednak działać bardziej aktywnie w tym zakresie. Polska dysponuje kilkoma wysokiej jakości ośrodkami badawczymi i uniwersyteckimi w obszarze transportu, które mogłyby przyczynić się do przygotowania analiz będących podstawą wdrożenia różnorodnych inicjatyw na rzecz bezpieczeństwa ruchu drogowego (np. Instytut Transportu Samochodowego, Politechnika Gdańska, Politechnika Warszawska oraz Politechnika Krakowska). Dobrym przykładem wyniku prac ośrodków badawczych był 125

126 Program GAMBIT KRBRD próbuje rozwijać współpracę partnerską z sektorem badawczonaukowym w celu opracowania strategii bezpieczeństwa ruchu drogowego, lecz nie ma wystarczającego zaplecza, aby w pełni wykorzystać te zasoby. Niestety w chwili obecnej, w skali całego kraju, nie ma żadnych formalnych, czy też regularnie prowadzonych programów rozwoju instytucjonalnego i dodatkowego wsparcia merytorycznego organizacji i instytucji zajmujących się na co dzień realizacją zadań poprawiających bezpieczeństwo ruchu drogowego, mimo iż program GAMBIT promuje wzmocnienie działalności badawczej oraz transferu wiedzy Polska posiada większość elementów niezbędnych do zapewnienia systemu bezpieczeństwa i podejmuje działania we właściwym kierunku. Powinna jednak poprawić koordynację pomiędzy różnymi działaniami podejmowanymi przez instytucje państwowe jak i prywatne na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wiązałoby się to z przyznaniem odpowiednich uprawnień oraz rozwojem zdolności operacyjnych KRBRD, która powinna pełnić wiodącą rolę w tym obszarze. Wymaga to zapewnienia finansowania umożliwiających realizację ukierunkowanych działań, jak również zatrudnienia większej liczby specjalistów. Dobrym krokiem byłoby przedłożenie sejmowi propozycji utworzenia rezerwy celowej na działania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, co pomogłoby przezwyciężyć problem niechęci poszczególnych resortów do dzielenia się środkami budżetowymi na rzecz skoordynowanych działań w tym obszarze. Kwota rezerwy powinna odzwierciedlać plan działania, uwzględniający priorytety i koszty. Co więcej, konieczne jest również zaangażowanie polityczne, aby zapewnić, że zatwierdzenie takiej propozycji doprowadzi do nasilenia skutecznych działań na rzecz bezpieczeństwa ruchu drogowego pomiędzy poszczególnymi resortami (koordynacja pozioma), agencjami wojewódzkimi i gminnymi (koordynacja pionowa), przedsiębiorstwami prywatnymi (np., branża alkoholowa mogłaby wspierać kampanie edukacyjne typu pij odpowiedzialnie ), oraz organizacjami pozarządowymi, które zajęłyby się szerzeniem wiedzy na poziomie społeczności lokalnych. Należy wyraźnie podkreślić korzyści polityczne, społeczne i gospodarcze płynące z poprawy bezpieczeństwa na drogach, tak, aby ich realizacja stała się priorytetem polityków oraz dobrą inwestycja w przyszłość. Traktowanie poprawy bezpieczeństwa drogowego jako inwestycji, a nie jako kosztu jest obecnie bardzo mocno podkreślane przez przedstawicieli Ministerstwa Infrastruktury Brak zdefiniowanych międzysektorowych planów działań mających na celu wspólną realizację celów programu (GAMBIT) hamuje wdrożenie krajowego programu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Plan działania, skoncentrowany na głównych czynnikach ryzyka określonych przez GAMBIT oraz wspólnie opracowany przez resorty umożliwiłby poszczególnym ministerstwom i agencjom uczestnictwo w realizacji celów GAMBIT dzięki przypisaniu im przejrzystych zadań i zakresów odpowiedzialności finansowej Silna koncentracja na wynikach wymaga: Usprawnienia planowania, monitorowania i zarządzania działaniami na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Realizację programu GAMBIT 2005 można usprawnić poprzez opracowanie międzysektorowych planów działania, koordynujących wdrożenie celów strategicznych programu. Obecnie kilka instytucji krajowych funkcjonuje równolegle przygotowując własne, nierzadko nieskoordynowane działania (KRBRD, Główny Inspektorat Transportu Drogowego, GDDKiA, Policja, czy też ośrodki akademickie oraz instytuty 126

127 badawcze). Powołanie agencji wiodącej w zakresie poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawniłoby planowanie, zarządzanie oraz monitorowanie podejmowanych działań. Taka jednostka musiałaby posiadać odpowiednie środki, wykwalifikowany personel oraz uprawnienia do nadzorowania i kontrolowania wdrożenia krajowego programu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Audytów bezpieczeństwa drogowego oraz analizy wpływu podejmowanych działań na rzecz bezpieczeństwa ruchu drogowego powinny stanowić uzupełnienie istniejącego monitoringu, skupiając się się na prawidłowości założeń projektowych infrastruktury drogowej. Prowadzenie analiz dla odcinków dróg o wysokim udziale wypadków drogowych, pozwoli na lepszą alokacje środków finansową na przebudowę dróg, tam gdzie jest to potrzebne. W 2008 roku UE przyjęła Dyrektywę w sprawie zarządzania bezpieczeństwem infrastruktury drogowej (2008/96/WE), która ma pomóc państwom członkowskim w opracowaniu jednolitych metod oceny wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, audytów bezpieczeństwa ruchu drogowego, zarządzania bezpieczeństwem sieci drogowej i kontroli bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dyrektywa ma być wdrożona we wszystkich państwach członkowskich do końca 2011 roku. Skutecznej kontroli prędkości zarówno na obszarach miejskich jak i wiejskich, oraz wsparcie tych działań za sprawą odpowiedniego projektowania sieci drogowej (np. wprowadzenie rozwiązań inżynieryjnych w zakresie sterowania prędkością ruchu takich jak np. progi zwalniające), egzekwowaniem przepisów (kontrole prędkości przeprowadzane przez Policję oraz rozwój automatycznych systemów kontroli prędkości), kampanie społeczne w tym zakresie, fotoradary i stosownie wysokie kary przyniosą natychmiastowe pozytywne efekty. Eliminacji jazdy po spożyciu alkoholu. Uwzględniając wagę problemu nadużywania alkoholu w niektórych krajach regionu ECA (Europa Środkowa i Wschodnia oraz Azja Centralna), w tym również w Polsce, konieczne jest podjęcie szeroko zakrojonych działań w zakresie efektywniejszej polityki antyalkoholowej oraz długofalowych działań prewencyjnych zmniejszających ryzyko wypadku z udziałem nietrzeźwych kierowców. Egzekwowanie limitów zawartości alkoholu we krwi należy do obowiązków Policji ( wymagane są szybkie i dotkliwe kary dla kierowców kierujących pod wpływem alkoholu). Statystyki policyjne wskazują na wysoki współczynnik osób, które po raz kolejny zostały zatrzymane prowadzać pojazd pod wpływem alkoholu (tzw. recydywiści). Aby zapobiegać temu problemowi na poziomie krajowym powinny zostać przygotowane wyspecjalizowane programy społeczne, podobnie do tych przygotowanych w innych krajach europejskich. Również obecnie funkcjonujący model ścigania kierowców zatrzymanych pod wpływem alkoholu jest jeszcze niedoskonały. Upowszechnienia używania pasów bezpieczeństwa poprzez działania prawne, kampanie społeczne oraz programy edukacyjne. Działania w tym zakresie dotyczą m.in. kontroli wyposażenia w pasy nowych samochodów, promocji elektronicznych systemów przypominającym o zapięciu pasów, czy też prowadzenia okresowych badań opinii na temat używania pasów bezpieczeństwa (na przednich i tylnych fotelach samochodów) i prowadzenia kampanii informacyjnych w tym zakresie. Zastosowanie powyższych środków w Polsce jest konieczne, gdyż używanie pasów bezpieczeństwa w kraju jest ciągle o ok. 20% niższe niż w innych krajach UE. Ograniczenia ryzyka wynikającego z braku doświadczenia oraz negatywnych zachowań młodych kierowców poprzez wprowadzenie systemów uzyskiwania prawa jazdy w kilku etapach oraz rozszerzonych programów szkolenia. Należy wzmocnić również kontrolę programu ich szkolenia oraz pracy instruktorów jazdy. Inicjatywa Ministerstwa Infrastruktury polegająca na opracowaniu nowych zasad szkolenia kierowców (tzn. ustawa o kierowcach 127

128 pojazdów) wprowadzająca zmiany w systemie kształcenia kierowców jest pozytywnym krokiem w tym obszarze. Ochrony uczestników ruchu drogowego szczególnie narażonych na wypadki. Z uwagi na fakt, że społeczeństwo polskie coraz szybciej się starzeje, pilne staje się określenie nowych strategii zaspokajających potrzeby poruszania się i bezpieczeństwa osób starszych. Jest to szczególnie istotne, gdyż prawie 18% ofiar śmiertelnych wypadków drogowych w 2008 roku stanowiły osoby powyżej 65 roku życia. Przyjęcia nowych modeli organizacyjnych i zarządzania w zakresie działań podejmowanych po wypadku w zakresie opieki przedmedycznej, medycznej i pourazowej. Wymaga to przeprowadzenia oceny stanu faktycznego celem ustalenia sposobów zorganizowania/zreorganizowania tego typu świadczeń w oparciu o różne poziomy interwencji medycznych (od najwyższego poziomu w ośrodkach opieki zdrowotnej poprzez ośrodki prowadzące leczenie większości urazów, niewielkie ośrodki leczące drobniejsze obrażenia, po ośrodki kierujące poważniejsze przypadki na wyższy poziom opieki zdrowotnej). Należy opracować standardowy proces triage lub przesiewu przypadków celem ustalenia odpowiedniego ośrodka, do którego należy przetransportować pacjenta, zamiast wysyłać go do ośrodka położonego najbliżej. Sprzęt i materiały na każdym poziomie winny być dostosowane do poziomu wiedzy i umiejętności dostępnego w danym szpitalu. Wysiłki te powinny pomóc w optymalizacji wykorzystania istniejących ośrodków i koordynacji procesu ratownictwa medycznego w sposób bardziej sprawny i efektywny. Pozwoli to zwiększyć wskaźnik ograniczenia liczby ofiar wypadków drogowych przy jednoczesnym udzielaniu innych świadczeń niż ratownictwo medyczne wynikających z innych schorzeń (np. atak serca, zapaść, inne obrażenia). Prawidłowo funkcjonujący i zarządzany system ratownictwa medycznego w odpowiednim czasie reagujący na wypadki drogowe (tzn. pierwsze 30 minut to czas krytyczny dla uratowania życia ofiary wypadku), mógłby zapewnić osiągnięcie natychmiastowych korzyści (tzw. quick win). Stworzenia systemu informacji zdrowotnej (gromadzenie i przetwarzanie danych) to ważne narzędzie funkcjonowania systemu ratownictwa medycznego, które pozwala gromadzić dane na temat przyczyn, ryzyka, ciężkości, zakresu i konsekwencji wypadków drogowych. Wytyczne WHO dotyczące monitorowania ofiar wypadków prezentują metodologię obejmującą informacje na temat przyczyn zewnętrznych i czynników ryzyka. Model ten powinien zostać przyjęty i rozbudowany o moduł śledzenia obrażeń w wyniku wypadków drogowych. Integracja danych z systemów policyjnych i medycznych pozwoli umocnić ogólnokrajowy system ewidencji wypadków drogowych oraz narzędzia analityczne. Te informacje muszą być łatwo dostępne dla celów planowania i zarządzania programami bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz oceny wpływu działań w tym obszarze. Opracowania i wdrożenie projektów pilotażowych. Dobrze opracowane i zrealizowane projekty pilotażowe mogą stanowić wsparcie podejmowanych wysiłków poprzez wdrożenie najlepszych światowych i europejskich praktyk w polskich realiach. Mogą stanowić elementem porównawczy dla rozwoju i rozpowszechnienia nowoczesnych programów poprawiających bezpieczeństwo ruchu drogowego w całym kraju. Tego typu programy są często realizowane przy wsparciu ze strony darczyńców oraz międzynarodowych instytucji finansowych. Dostosowania przepisów bezpieczeństwa ruchu drogowego do tempa rozwoju motoryzacji oraz ich harmonizacja z wymogami UE. Wyzwania związane z zaspokojeniem potrzeb mobilności oraz członkowstwem Polski w UE wymagają modyfikacji dotychczasowego prawa i przyjęcia nowych przepisów z zakresu poprawy bezpieczeństwa na drogach. Niezbędne zmiany 128

129 prawne powinny odzwierciedlać uwarunkowania i potrzeby istniejącego systemu bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce, sprzyjać właściwemu rozwojowi instytucjonalnemu oraz gwarantować zapewnienie właściwego poziomu finansowania oraz zaplecza kadrowego. Zapewnienia bezpieczeństwa drogowego w czasie wykonywania obowiązków służbowych jako kierowca. Według statystyk międzynarodowych duża liczba wypadków drogowych dotyczy osób poruszających się samochodem w ramach obowiązków służbowych. W Europie i USA wypadki drogowe są podstawową przyczyną urazów i śmierci w miejscu pracy. UE wdraża obecnie pierwszy program zapobiegania wypadkom i urazom drogowym pracowników - PRAISE. Bezpieczeństwo drogowe pracowników jest elementem 4-tego unijnego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Wielka Brytania, Szwecja i USA opracowały programy wspierające firmy w ograniczeniu ryzyka związanego w wypadkami ich pracowników. Dane Krajowego Instytutu Pracy pokazują, że kierowcy pojazdów służbowych stanowią największą grupę zawodową narażoną na śmierć w wypadku drogowym % wszystkich wypadków śmiertelnych na polskich drogach w 2007 roku. W miarę rozwoju gospodarki i rosnącej liczby osób korzystających z samochodów służbowych prawdopodobieństwo wzrostu liczby wypadków w tej grupie będzie rosnąć, jeśli nie zostaną podjęte działania prewencyjne. Należy stworzyć krajowy program wpierania pracodawców w ograniczaniu ryzyka wypadków drogowych pracowników takich jak Driving for Better Business w Wielkiej Brytanii. Projekt ustawy wspierającej ISO ma zapewnić ramy prawne zachęcające przedsiębiorców do zarządzania ryzykiem związanym z wykorzystywaniem pojazdów co celów służbowych. F) Efektywność kosztowa wybranych działań na rzecz bezpieczeństwa ruchu drogowego Oczekiwane wzmożenie działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego powinno uwzględniać możliwości budżetowe państwa. Alokacja dodatkowych środków finansowych i/lub realokacja istniejących funduszy na finansowanie długofalowych i trwałych programów bezpieczeństwa drogowego będzie uzależniona od jasnych decyzji politycznych rządu o tym czy zapobieganie wypadkom będzie traktowane priorytetowo. Wytyczenie priorytetów może ułatwić porównanie prognozowanych kosztów i efektów działań indywidualnych i zbiorczych. Z uwagi na fakt, że koszty działań i ich efekty różnią się znacznie w zależności od kraju, należy potraktować to zadanie wyłącznie jako ustalanie ważności różnych działań oraz jako receptę na zracjonalizowanie sposobu alokacji środków publicznych Istnieje możliwość oszacowania efektywności kosztowej wybranych działań na rzecz bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ramach programu CHOICE, prowadzonego pod auspicjami WHO przeprowadzono analizę efektywności strategii zapobiegania wypadkom w ruchu drogowym w różnych regionach (Chisholm i Naci 2008). Wyniki, przedstawione na Wykresie 53, zostały wyrażone w kategoriach kosztów uzyskania jednego dodatkowego roku zdrowego życia (inczej mówiąc uniknięcia jednego roku życia będąc osoba niepełnosprawną - DALY).. 44 Kwoty podano w dolarach amerykańskich 43 Bank Światowy Confronting Death on Wheels: Making Roads Safe in Europe and Central Asia. Waszyngton 44 Koszty zapobiegania wypadkom drogowym obejmują szeroki wachlarz działań, takich jak inżynieria i projektowanie dróg i pojazdów, technologia i narzędzia bezpieczeństwa, usługi opieki medycznej. W badaniu WHO koszty interwencji określono jako te, które są ponoszone na szczeblu programowych (nie na szczeblu placówki medycznej) oraz obejmują koszty zasobów związanych z procesem legislacyjnym, zarządzaniem programem, przestrzeganiem prawa, oraz koszty ponoszone prywatnie 129

130 z uwzględnieniem różnic w sile nabywczej między krajami w celu stworzenia lepszych warunków dla porównań. Oceniono wybrany zestaw działań na rzecz redukcji liczby wypadków drogowych i związanych z nimi konsekwencji: egzekwowanie ograniczeń prędkości za pomocą fotoradarów; przepisów dotyczących prowadzenia pojazdów po spożyciu alkoholu oraz egzekucję prawa w postaci prowadzenia kontroli trzeźwości; egzekwowanie przepisów jazdy w pasach bezpieczeństwa; egzekwowanie przepisów jazdy w kasku ochronnym przez motocyklistów; oraz egzekwowanie przepisów jazdy w kasku ochronnym przez rowerzystów poniżej 15 roku życia Lepsze zrozumienie przyczyn może ułatwić podejmowanie decyzji odnośnie alokacji posiadanych zasobów, jak również poprawić efekty niektórych działań. Szacunkowe wskaźniki najlepszych rozwiązań w danym kraju czy regionie zależą od rozkładu wypadków (śmiertelnych i z rannymi ) według grup użytkowników dróg (piesi, rowerzyści, motocykliści, pasażerowie samochodów, kierowcy autobusów / ciężarówek oraz ich pasażerowie) oraz od szeregu czynników ryzyka, które mają być wyeliminowane przez konkretne działania (nadmierna prędkość, wypadki w wyniku jazdy pod wpływem alkoholu lub z udziałem nietrzeźwych pieszych, brak jazdy w pasach czy kasku). W krajach Europy i Azji Centralnej (podregiony WHO określane jako EurB i EurC, 45 Polska należy do grupy EurB), szczególnie narażeni na wypadki są piesi (od 31 to 38% wypadków śmiertelnych), oraz kierowcy i pasażerowie samochodów (4% i 24%). Wśród najczęściej spotykanych czynników ryzyka znalazła się nadmierna prędkość (21-22%) i jazda pod wpływem alkoholu (16-21%), które przyczyniają się, odpowiednio, do 97 wypadków śmiertelnych na 1 milion i 248 na 1 milion mieszkańców (w każdym przypadku pierwsze dane odnoszą się do podregionu EurB, a drugie do EurC) W przypadku Polski, mocniejszy nacisk na kształtowanie przepisów prawa i egzekucji może być rozwiązaniem najbardziej efektywnym pod względem kosztów. Analiza efektywności kosztowej konkretnych działań, natężenia czynników ryzyka oraz porównanie do sytuacji, w której żadne interwencje nie są podejmowane pokazuje, że odpowiednie stanowienie i egzekwowanie przepisów o jeździe w kasku ochronnym przez rowerzystów poniżej 15 roku życia stanowi najbardziej efektywną strategię pod względem kosztów w EurB (I$10,395 na zaoszczędzone lata życia skorygowane niesprawnością - DALY). Na kolejnym miejscu jest prowadzenie kontroli trzeźwości na drogach (I$12,691 na zaoszczędzone DALY). W EurC, kontrole trzeźwości są najbardziej efektywnym kosztowo strategią (I$5,825 za zaoszczędzone DALY). Wyniki dla wszystkich indywidualnych i łączonych działań zaprezentowano na wykresie 58. Łączenie działań w ramach egzekucji prawa np. zwalczających jazdę pod wpływem alkoholu, przekraczanie dozwolonej prędkości, niestosowanie pasów bezpieczeństwa podczas jazdy daje szansę osiągnięcia znacznej synergii po stronie kosztów, co czyni takie rozwiązanie bardzo atrakcyjnym.. Koszty uzyskania jednego roku zdrowego życia są niższe niż roczny dochód na mieszkańca w wybranych krajach, co stanowi próg wykorzystywany na całym świecie dla sprawdzenia czy określone działania są kosztowo racjonalne. Doświadczenia poszczególnych krajów i analiza kosztów przez właścicieli rowerów i motorów związane z zakupem kasków ochronnych jak również koszty wyposażenia pojazdu w pasy bezpieczeństwa 45 Kraje w regionie Europy WHO o niskim poziomie śmiertelności dzieci i dorosłych (EurB) to: Albania, Armenia, Azerbejdżan, Bośnia i Hercegowina, Bułgaria, Georgia, Kirgistan, Polska, Rumunia, Słowacja, Tadżykistan, Macedonia, Turcja, Turkmenistan, i Uzbekistan. Kraje o niskim poziomie śmiertelności dzieci i wysokim poziomie śmiertelności dorosłych (EurC) to: Białoruś, Estonia, Węgry, Kazachstan, Łotwa, Litwa, Mołdawia, Rosja i Ukraina. 130

131 wskazują na to, że zintegrowane systemowe podejście to obiecujący sposób na trwałą poprawę bezpieczeństwa na drogach System zarządzania danymi, które dotyczą stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Oprócz lepszego stanowienia i przestrzegania prawa konieczna jest również poprawa gromadzenia danych (ze wszystkich sektorów i szczebli administracji publicznej) oraz ich rzetelna analiza przez dedykowany ośrodek badawczy. Norwegia i Szwecja to doskonałe przykłady krajów, w których od lat prowadzone są programy badawcze wykorzystujące integrację danych zbieranych przez policję, placówki zdrowia oraz innych instytucji. Wykorzystywanie w ten sposób systemów informatycznych służy odpowiedniemu planowaniu i zarządzaniu systemem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wykres 58. Efektywność kosztowa strategii zapobiegania wypadkom drogowym w Europie i Azji Centralnej, 2005 Przestrzeganie przepisów prędkości (fotoradary) Przepisy dot. jazdy po spożyciu alkoholu (alkomat) Przepisy dot. jazdy w pasach Przepisy dot. jazdy w kasku przez motocyklistów Przepisy dot. jazdy w kasku przez rowerzystów Fotoradary + alkomaty Pasy + kaski na motorze Fotoradary + alkomaty + pasys Fotoradary + alkomaty + kaski na motocyklu Pasy +kaski na motocyklu + alkomaty Średni koszt na zaoszczędzone DALY $- $10,000 $20,000 $30,000 $40,000 $50,000 $60,000 $70,000 Pasy +kaski na motocyklu + fotoradary Pasy + kaski na motocyklu + fotoradary + alkomaty EurB EurC Pasy + kaski na motocyklu + fotoradary + alkomaty + kaski na rowerze Uwaga: w dolarach na zaoszczędzone DALY. EurB (kraje z niskim wskaźnikiem śmiertelności dzieci i dorosłych) = Albania, Armenia, Azerbejdżan, Bośnia i Hercegowina, Bułgaria, Gruzja, Kirgistan, Polska, Rumunia, Serbia i Czarnogóra, Słowacja, Tadżykistan, Macedonia, Turcja, Turkmenistan i Uzbekistan. EurC (kraje z niskim wskaźnikiem śmiertelności dzieci, a wysokim dorosłych) = Białoruś, Estonia, Węgry, Kazachstan, Łotwa, Litwa, Mołdawia, Federacja Rosyjska i Ukraina. Źródło: Chisholm and Naci (2008). 131

132 Gg CO2 equivalent V) Zmiany klimatyczne równowaga środowiskowa w sektorze drogowym i kolejowym Ten rozdział został opracowany w oparciu o najnowsze badania na temat emisji gazów cieplarnianych (GHG) w sektorze transportu w Polsce. Diagnoza A) Ocena emisji gazów cieplarnianych w Polsce 195. Jako członek UE i sygnatariusz protokołu z Kyoto, Polska jest zobowiązana do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych. W całej UE planowane jest ograniczenie emisji gazów cieplarnianych o 21% w porównaniu do poziomów z 2005 roku. Polska jest zobowiązana do 6% redukcji emisji gazów cieplarnianych w latach w stosunku do poziomu z 1988 roku. Co więcej, Polska zgodziła się także, że maksymalny wzrost emisji gazów cieplarnianych wyniesie nie więcej niż 14% do 2020 roku w porównaniu do poziomu z roku 2005 w sektorach niskoemisyjnych (ETS), które obejmują transport drogowy Polsce udało się znacząco obniżyć poziom emisji od 1988 roku, ale może nie być w stanie ograniczyć emisji w sektorze transportu. Według najnowszych badań dynamika zużycia energii elektrycznej na jednostkę PKB w Polsce wynosi około 50% średniej państw Europy i Azji Centralnej. Od 1988 roku poziom emisji dwutlenku węgla spadł o 29%, głównie w wyniku zamknięcia nieopłacalnych gałęzi przemysłu ciężkiego oraz restrukturyzacji gospodarczej na przełomie lat 80 i 90. Ogółem emisje gazów cieplarnianych w Polsce wzrosły od 2002 roku i w 2008 roku odzwierciedlały poziom z 1999 roku. Podobny trend obserwuje się w innych nowych państwach członkowskich UE 46 lecz stanowi on poważny problem związany z równowagą środowiskową sektora transportu w Polsce. Wykres 59. Emisje gazów cieplarnianych (CO2) w Polsce Total GHG emissions ,0 Rok bazowy (konwencja) = 1988 Data Źródło: UNFCCC , , , , , ,0 46 Emisje z transportu w nowych państwach członkowskich wzrosły o 41.8% w porównaniu do 30.7% w państwach UE

133 197. Sektor transportu, a zwłaszcza transport drogowy, przyczynia się do większości emisji gazów cieplarnianych. Globalnie transport jest największym emitentem GHG. W 2006 roku transport drogowy wygenerował 71% ogółu gazów cieplarnianych w całym sektorze transportu w UE W 2006 roku, emisje CO 2 w Polsce wyniosły milionów ton. Sektor transportowy był odpowiedzialny za 11.9% wszystkich emisji CO 2 (39.6 m ton), z czego transport drogowy za 92% (36.2 m ton), co ilustrują Wykresy 60 i 61. Wykres 60. Udział rynkowy emisji CO 2 według gałęzi transportu w 2006 roku, Polska Źródło: DG TREN, Mały Rocznik Statystyczny 2009 Wykres 61. Emisje gazów cieplarnianych w sektorze transportu (wg. podsektorów) Źródło: EU Energy and Transport in Figures, DG TREN, Mały rocznik statystyczny

134 198. Dodatkowym wyzwaniem dla Polski jest przestarzała flota pojazdów, co przyczynia się do większego poziomu emisji GHG i CO 2. Jak pokazuje Wykres 62 i 63, obecnie 66% samochodów osobowych ma co najmniej 10 lat, a ich liczba systematycznie wzrasta. Równocześnie, zaledwie 5% samochodów osobowych ma mniej niż 2 lata, a ich liczba spada. Dla porównania, w innych młodych państwach członkowskich UE, Republice Czeskiej, Estonii i na Łotwie odpowiednio 58, 59, and 75% samochodów osobowych ma więcej niż 10 lat. Również duża część pojazdów ciężarowych i traktorów jest starsza niż 10 lat. Trend ten wynika przede wszystkim z faktu, że po przystąpieniu do UE zakup używanych aut z Europy Zachodniej stał się łatwiejszy. Wynika to z niższej siły nabywczej polskich konsumentów oraz słabiej rozwiniętych rynków finansowych oferujących korzystne warunki leasingu. Wykres 62. Procentowy udział samochodów osobowych i ich wiek w ogólnej liczbie pojazdów Źródło: UE Energy and Transport in Figures, 2009 Wykres 63. Udział pojazdów ciężarowych i ich wiek w ogólnej liczbie pojazdów Źródło: UE Energy and Transport in Figures,

135 199. Z drugiej strony, sektor kolejowy to w dalszym ciągu najbardziej przyjazna środowisku gałąź transportu w Polsce. Jako członek UE, Polska opracowuje strategie transportu w myśl polityki europejskiej, której celem jest zwiększenie udziału kolei w transporcie w celu redukcji emisji GHG. Ma to duże znaczenie dla Polski, gdzie ogólny poziom emisji wzrósł od 1990 roku o 49% w porównaniu do zaledwie 35% w państwach UE-27. W tym kontekście, transport kolejowy obejmujący około 26% rynku przewozów towarowych i około 7% rynku przewozów pasażerskich, generuje zaledwie 1.2% emisji gazów cieplarnianych w sektorze transportu. Odpowiednie działania rządu i sektora kolejowego na rzecz redukcji kosztów operacyjnych i komercjalizacji kolei mogłyby znacząco wpłynąć na redukcję emisji GHG i CO 2 w Polsce Sektor kolejowy powinien dążyć do dalszego ograniczania poziomu emisji GHG i CO 2 dzięki modernizacji przestarzałego taboru. Przydatność eksploatacyjna około 98% lokomotyw i 85% wagonów towarowych PKP Cargo powinna minąć 10 lat temu (Wykres 64). Podobnie, 84% lokomotyw i 74% wagonów pasażerskich PKP Intercity ma ponad 20 lat. Wiek i przestarzała technologia lokomotyw, floty elektrycznych zespołów trakcyjnych (EZT - ang. EMU) oraz spalinowego zespołu trakcyjnego (SZT ang. DMU) jest przeszkodą w ograniczaniu emisji GHG i CO 2 w sektorze kolejowym (stare silniki z wyższym poziomem spalania paliwa czy poboru prądu). Warunkiem wzrostu efektywności przewoźników kolejowych - mającym bezpośrednie przełożenie na redukcję kosztów - jest modernizacja i / lub odnowienie floty. Tabor pasażerski powinien zostać zmodernizowany przy wsparciu rządu, który podpisując długoterminowe kontrakty na świadczenie usług publicznych, może stworzyć warunki pod inwestycje w odnowienie taboru przewoźników. Również konkurencyjność przewozów towarowych pomiędzy licencjonowanymi przewoźnikami oraz właściwy poziom opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w porównaniu do opłat drogowych stwarza warunki pod zakup nowego taboru towarowego. Wykres 64. Struktura wieku taboru Źródło: Dane PKP Cargo, PKP InterCity, PKP Mazowieckie (brak danych dla PKP Regionalne) 135

136 Rekomendacje dotyczące redukcji emisji gazów cieplarnianych w sektorze transportu 201. Prowadzone badania wskazują na istnienie kilku rozwiązań, które mają największy wpływ na redukcję poziomu emisji gazów cieplarnianych. W ramach badania przeprowadzonego ostatnio przez ECORYS przeanalizowano kilka rozwiązań pod kątem ich wpływu na zmniejszenie poziomu emisji gazów cieplarnianych. Najskuteczniejsze działania dotyczą sektora drogowego. Niektóre z nich, jak podniesienie opłat drogowych czy podatków od użytkowników dróg, bezpośrednio przekładają się na korzystanie z samochodu. Inne, takie jak ekonomiczna jazda (eco-driving) redukują poziom indywidualnych emisji. Trzeci zbiór rozwiązań, wykraczający poza zakres tematyczny niniejszego raportu, ma na celu redukcję emisji na obszarach zurbanizowanych. Niektóre środki, takie jak złomowanie starych pojazdów, nie mają znaczącego wpływu na zmniejszenie poziomu emisji gazów cieplarnianych w Polsce. Działania Tabela 23: Wpływ różnych działań na redukcję GHG. A) Czas w jakim działanie przynosi skutek B)* Koszty redukcji (efektywność) w 2030 ( na tonę CO2) C) Potencjał redukcji w Polsce D) Ranking 1 a) Opłaty za użytkowanie dróg: system elektronicznego poboru opłat b) opłata za wjazd do centrum miasta Krótki czas Krótki czas -97 (opłaty za użytkowanie dróg) Wysoki potencjał 2 Podatki i dotacje (cena paliwa) Krótki czas Wysoki potencjał 3 Budowa nowej infrastruktury drogowej Krótki, średni lub długi czas Niski potencjał 4 Promowanie zmiany rodzaju transportu na rzecz transportu wodnego, kolejowego czy kombinowanego Średni lub długi czas -27 (zmiana rodzaju transportu) Średni potencjał 5 Ograniczenie prędkości Krótki czas -105 (poprawa przepływu ruchu) Niski potencjał 6 Inteligentne Systemy Transportu (ITS) Krótki czas -81 (sterowanie ruchem na autostradach) -105 (inteligentne sterowanie, sterowanie ruchem) Niski potencjał 7 Jazda ekonomiczna Krótki czas -119 (zachowanie na drodze) -45 to -78** Wysoki potencjał 8 Elastyczne godziny pracy Krótki czas -119 (zachowanie na drodze) Niski potencjał 9 Wymogi posiadania certyfikatów Krótki czas Średni potencjał 10 Złomowanie pojazdów Krótki czas Niski potencjał 11 Promowanie transport publicznego Krótki czas -27 (zmiana rodzaju transportu) Średni potencjał 12 Strefy niskich emisji Krótki czas -27 (zmiana rodzaju transportu) Wysoki potencjał 13 Polityka parkingowa Krótki czas -119 (zachowanie na drodze) Wysoki potencjał 14 Rozwój transport niezmotoryzowanego Krótki czas -27 (zmiana rodzaju transportu) Wysoki potencjał 15 Promowanie pojazdów o alternatywnym napędzie Średni lub długi czas Wysoki potencjał Źródło: Wsparcie strategii rozwojowych na rzecz redukcji emisji GHG z transportu w Polsce, ECORYS (2010) 136

137 202. Obecna polityka ukierunkowana na poprawę stanu dróg bez zmiany systemu poboru opłat za ich użytkowanie - przyczyni się do zwiększenia poziomu emisji gazów cieplarnianych. Nowe plany budowy dróg zredukują zatory w ruchu oraz korki w miastach, lecz nie będą miały pozytywnego wpływu na redukcję emisji gazów cieplarnianych 48, która wymaga zmniejszenia spalania na kilometr. Badania prognozują, że jakakolwiek poprawa spalania na km zostanie zniwelowana przez spodziewany wzrost natężenia ruchu. Zaleca się wdrożenie działań mających na celu zapobieganie wzrostowi natężenia ruchu za pomocą opłat za użytkowanie dróg oraz zintegrowanego podejścia do zaproponowanych wyżej rozwiązań Największy wpływ na zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych ma podniesienie opłaty paliwowej oraz opłat od ciężkich pojazdów drogowych 49. Opłata paliwowa w Polsce jest o 10% - 12% niższa od średniej europejskiej. Jej wzrost o 10% pozwoliłby ograniczyć emisje CO 2 o 5.2% w 2020 roku. Wyższa opłata paliwowa w skojarzeniu ze standardowym poziomem emisji CO 2 w nowych pojazdach miałaby jeszcze większy wpływ na zmniejszenie emisji (18% do 2020 roku). Co więcej, zmniejszenie emisji generowanych przez pojazdy ciężarowe o 10-15% w połączeniu z efektywniejszym łańcuchem logistycznym może zaowocować redukcją dwutlenku węgla o % do roku Z uwagi na fakt, że samochody ciężarowe przewożą w Polsce głównie towary o niskiej wartości, jak węgiel, przeniesienie tych przewozów na kolej mogłoby znacząco wpłynąć na zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych. Tabela 24: Wpływ rozwiązań politycznych na redukcję emisji CO2. Rozwiązanie Redukcja w milionach ton (2020) % Opłaty za użytkowanie dróg % Wyższa opłata paliwowa % Powiązanie opłaty paliwowej ze standardami emisji CO % Ekonomiczna jazda % Polityka parkingowa % Promowanie transportu publicznego % 10% podwyżka opłaty paliwowej dla pojazdów ciężarowych 0.4% 1.8% Ciężkie pojazdy, efektywność logistyczna % 48 Wsparcie strategii rozwojowych na rzecz redukcji emisji GHG z transportu w Polsce, ECORYS (2010) 49 Lekkie pojazdy zostały już objęte przepisami UE 137

138 Źródło: Wsparcie strategii rozwojowych na rzecz redukcji emisji GHG z transportu w Polsce, ECORYS (2010) Koszty redukcji nie uwzględniają kosztów transakcyjnych 204. Badanie ECORYS wysoko oceniło dwa alternatywne scenariusze polityczne oraz jeden scenariusz technologiczny. Scenariusz referencyjny odpowiada aktualnej polityce rządu. Dwa scenariusze alternatywne (umiarkowany i proaktywny) objęły działania związane z (i) opłatami za użytkowanie dróg oraz podwyżką opłaty paliwowej, (ii) ekonomiczną jazdą, oraz (iii) kilkoma rozwiązaniami urbanistycznymi, takimi jak polityka parkingowa i promowanie transportu publicznego. Scenariusz proaktywny uwzględnia podjęcie odważniejszych i bardziej zdecydowanych działań, takich jak podwyżka opłaty paliwowej w zależności od standardów emisji CO 2 pojazdu czy wyższe redukcje emisji generowanych przez pojazdy ciężarowe. Scenariusz technologiczny zakładał głównie zwiększenie liczby pojazdów o alternatywnych metodach napędu. Wpływ różnych scenariuszy (w tym równoczesnego wdrożenia scenariusza technologicznego i proaktywnego) doprowadził do zmniejszenia poziomu emisji gazów cieplarnianych w latach pokazanego w Tabeli 25. Tabela 25: Ocena scenariuszy działań politycznych. Źródło: Wsparcie strategii rozwojowych na rzecz redukcji emisji GHG z transportu w Polsce, ECORYS (2010) 205. Analiza pokazuje wagę wprowadzenia zaproponowanych rozwiązań. Wszystko wskazuje na to, że Polska nie będzie w stanie utrzymać wzrostu poziomu emisji gazów cieplarnianych z sektora niskoemisyjnego na poziomie poniżej 14%. W 2020 roku, nawet pomimo realizacji scenariusza umiarkowanego i proaktywnego, poziom emisji będzie o 58% i 35% wyższy niż w 2005 roku. To oznacza, że wdrożenie proponowanych działań stanowi ważny krok na rzecz realizacji celów, lecz pomimo to należy przedsięwziąć dodatkowe kroki oraz zaostrzyć politykę w tym względzie. 138

139 Wykres 65: Wpływ scenariuszy na emisje CO2 Źródło: ECORYS (2010) 139

140 VI) Warianty A) Podsumowanie wyzwań stojących przed Polską: potrzeba natychmiastowych działań 206. Polska dokonała znaczących postępów w poprawie mobilności oraz wdrażaniu reform w sektorze transportu, do których zobowiązuje ją członkostwo w UE. Zrównoważony rozwój w ostatnich latach spowodował wzrost zapotrzebowania na transport pasażerski i towarowy. Wysoki priorytet przydzielono poprawie jakości sieci drogowej, która odbiegała od standardów międzynarodowych i stanowiła najpoważniejszą przeszkodę w rozwoju transportu i handlu. Poprawiło się wydatkowanie środków budżetowych w sektorze drogowym, a większość działań w tym obszarze koncentruje się na wdrożeniu programu inwestycyjnego do roku Na szczeblu instytucjonalnym GDDKiA jest w pełni sprawna pod względem operacyjnym i wykorzystuje nowoczesne narzędzia planowania i oceny projektów inwestycyjnych, z których większość jest obecnie współfinansowana z UE. W sektorze kolejowym Polska wdrożyła większość przepisów unijnego pakietu Dyrektyw Kolejowych (włącznie z powołaniem zarządcy infrastruktury) i nie dyskryminacyjny dostęp do rynku, jak również przejrzyste zasady przydziału środków publicznych na kolej Obecny kierunek polityki transportowej jest zgodny z najpilniejszymi potrzebami w obszarze usprawnienia mobilności i inwestycji. Bieżącym priorytetem jest spełnienie potrzeb związanych z łatwością przemieszczania się mieszkańców oraz popytu użytkowników dróg (pasażerowie i przewóz towarów), co wiąże się z koniecznością dużych inwestycji w sektorze drogowym bez znaczącej podwyżki opłat. Równocześnie, dostępność grantów UE stanowi zachętę do ukończenia obecnego programu inwestycyjnego, który wymaga wkładu własnego ze strony państwa. Choć kryzys finansowy nie dotknął Polski tak mocno jak jej sąsiadów, realizacja takich celów jak przystąpienie do strefy euro czy konieczność spełnienia kryteriów traktatu z Maastricht narzuca pewne ograniczenia na finanse państwa i powinno motywować rządzących do poszukiwania alternatywnych źródeł finansowania, takie jak projekty finansowane w ramach PPP czy pożyczki z KFD Niemniej obecny kierunek polityki transportowej nie gwarantuje zrównoważonego rozwoju sektora transportu po okresie Choć nie ulega wątpliwości, że jakość sieci drogowej musi ulec poprawie, to jednak zadanie to pociąga za sobą ważne problemy i wyzwania natury finansowej, społecznej, środowiskowej i instytucjonalnej. Wykres 63 ilustruje wpływ bieżącej polityki na całościową stabilność sektora transportowego. Projekty PPP oraz pożyczki z KFD mogą przyczynić się do powstania zobowiązań warunkowych, które dodatkowo podniosą ryzyko dla stabilności finansów państwa. Prawdopodobnie najpilniejszym problemem wymagającym natychmiastowego rozwiązania jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, zważywszy na fakt, iż liczba ofiar śmiertelnych wynosi średnio o ponad 2 tysiące więcej porównując wyniki innych krajów UE w tym zakresie. Dodatkowo problem ten może się zaostrzyć wraz z poprawą warunków na drogach. Dodatkowo wzrost natężenia ruchu przyczynia się do zwiększenia emisji gazów cieplarnianych w tempie, które może zniwelować efekty działań podejmowanych na rzecz poprawy efektywności energetycznej pojazdów czy też innych sektorów. Chociaż wpływy z podatku paliwowego i opłat drogowych zasilają sektor drogowy (fundusz drogowy) i kolejowy (fundusz kolejowy), pieniądze te nie były dotychczas wykorzystywane ani na utrzymanie infrastruktury, ani na zrekompensowanie ekonomicznych, społecznych i środowiskowych efektów zewnętrznych, czy do zrównoważenia finansowania w kierunku kolei. Realizacja obecnego planu 140

141 inwestycyjnego stworzy kolejne potrzeby finansowe (utrzymanie nowych odcinków sieci drogowej) i wyzwania instytucjonalne (zmiana modelu funkcjonowania: z prowadzenia inwestycji drogowych na zarządzanie siecią drogową), które należy wziąć pod uwagę już teraz. Wykres 66. Wpływ obecnej polityki na całościową stabilność sektora transportu Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego 209. Sektor kolejowy stoi przed trudnymi wyzwaniami i jak dotąd nie stał się poważną alternatywą dla dróg i autostrad. Choć ogólna sytuacja finansowa Grupy PKP wygląda zadawalająco, konkurencyjność sektora kolejowego w ostatnich latach znacznie się pogorszyła. Kolej ma mniejsze możliwości wykorzystania środków budżetowych niż sektor drogowy, dysponuje ograniczonym potencjałem instytucjonalnym i niższą wydajnością w porównaniu do innych krajów UE. Proces reform nie został ukończony, a zarządca infrastruktury i przewoźnik państwowy nadal należą do jednego właściciela. Operatorzy prywatni przejęli znaczną część rynku towarowego, lecz wysoki poziom opłat za korzystanie z infrastruktury w powiązaniu z fatalnym jej stanem oraz nieprzewidywalnością biznesową, hamują dalszy rozwój w tym obszarze. Pomimo złożenia publicznego zobowiązania do budowy kolei dużych prędkości, może się okazać, że jest to projekt nadmiernie ambitny, który negatywnie wpłynie na alokację środków na potrzebne prace odtworzeniowe i modernizacyjne prowadzone na istniejącej sieci kolejowej. Co więcej, obecna zdolność instytucjonalna Grupy PKP może okazać się niewystarczająca, aby dobrze zaplanować i wykonać ambitny program modernizacyjny, nie wspominając nawet o budowie kolei dużych prędkości. 141

142 210. Osiągnięcie większej stabilności, równowagi i efektywności w sektorze transportu wymaga natychmiastowej modyfikacji priorytetów i podjęcia zdecydowanych działań. Bardziej liberalny rynek usług z większą równowagą między transportem drogowym a kolejowym byłby w stanie lepiej reagować na potrzeby transportowe oraz poprawić jego efektywność i stabilność finansową. Efektem przeniesienia ruchu z dróg na kolej będzie spowolnienie procesu degradacji dróg i mostów, zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych, oraz ograniczenie wysokiej liczby wypadków drogowych. Bardziej zrównoważony sektor transportowy odzwierciedla również kierunek polityki UE. Aby ten cel zrealizować należy podjąć natychmiastowe działania, które wymuszą znaczące zmiany w całej polityce transportowej. Opóźnianie decyzji do czasu ukończenia obecnych programów współfinansowanych ze środków UE lub na jeszcze bardziej nieokreślony czas, może doprowadzić do znacznego wzrostu kosztów oraz uniemożliwić Polsce realizację celów krajowych i unijnych. B) Obecne priorytety polityki sektora transportu oraz jej warianty 211. Obecny kierunek działań w ramach istniejącej polityki transportowej (Wariant 1) dąży do wzrostu mobilności ludności nawet kosztem stabilności sektora. Pakiety działań (warianty) opracowywane są na ogół dla uzyskania konkretnego efektu w oparciu o zbiór kluczowych celów, takich jak mobilność, równowaga oraz efektywność wykorzystania zasobów finansowych. Równowaga stanowi kluczowy cel rozwojowy, który definiowany jest wielowymiarowo, pod względem gospodarczym, finansowym, środowiskowym i społecznym. Dodatkowo nadrzędnym priorytetem Polski jest poprawa mobilności użytkowników dróg (osób i ładunków). W przypadku sektora transportu oznacza to konieczność przyjrzenia się poszczególnym wariantom w kontekście : (i) reagowania na potrzeby przewozowe rynku, (ii) równowagi finansowej, (iii) równowagi gospodarczej, (iv) równowagi środowiskowej (zmiany klimatyczne / emisje gazów cieplarnianych), oraz (v) równowagi społecznej (bezpieczeństwo ruchu drogowego). Kwestie mobilności są rozpatrywane w okresie krótko- i średnioterminowym (do lat ) Jako umiarkowany wariant alternatywny (wariant 2), niniejszy dokument proponuje zbiór działań w ramach polityki transportowej, które pomogą osiągnąć lepsze zrównoważenie sektora bez konieczności ograniczania mobilności. Ta propozycja kładzie większy nacisk na równowagę sektora kolejowego, co jednak nie odbywa się kosztem inwestycji w sektorze drogowym. Takie podejście będzie wymagać dodatkowych inwestycji w sektor kolejowy finansowanych w części z dodatkowych opłat drogowych (podatek paliwowy i winiety/opłaty drogowe) przeznaczanych głównie na utrzymanie i prace odtworzeniowe. Równowagę finansową i bardziej efektywne wykorzystanie zasobów można osiągnąć ograniczając zakres pożyczek i skupiając się na inwestycjach drogowych realizowanych na odcinkach oznaczonych najwyższym priorytetem (zwiększenie przepustowości ruchu i projekty współfinansowane z UE) Jako wariant proaktywny (wariant 3), niniejszy dokument proponuje szereg poważnych reform zmierzających do liberalizacji rynku i przeniesienia akcentu na zrównoważony rozwój poprzez podejmowanie bardziej zrównoważonych działań na rzecz poprawy mobilności. Jest to najbardziej ambitny plan, który pozwoli Polsce stworzyć długoterminowy fundament dla stabilnego rozwoju i konkurencyjności. Mobilność nadal pozostaje jednym z nadrzędnych priorytetów, lecz przy 142

143 założeniu zrównoważonego wykorzystania gałęzi transportu. Podejście to miałoby pozytywny wpływ na ogólną równowagę i stabilność rozwojową, lecz wiązałoby się z intensyfikacją refom w sektorze drogowym i kolejowym. Wdrożone byłyby również działania na rzecz zmiany zachowań użytkowników oraz uwzględnienia efektów zewnętrznych. Ten wariant nie zapewni natychmiastowej mobilności na drogach, ale odpowiada na istniejący popyt na wszystkie usługi transportowe Wszystkie warianty przedstawione w niniejszym opracowaniu obejmowałyby wdrożenie wszystkich zaleceń związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Jako członek UE, Polska nie może sobie pozwolić na tak niepokojąco złe wskaźniki bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ograniczenie liczby ofiar śmiertelnych wymaga podjęcia bardziej zdecydowanych kroków niż tylko kampanie informacyjno-edukacyjne. Dlatego należy wdrożyć dobry krajowy program działań na rzecz poprawy w tym obszarze. Obecne tempo inwestycji drogowych, zamierzające do podniesienia mobilności, może doprowadzić do pogorszenia bezpieczeństwa na drogach poprzez wzrost natężenia ruchu i prędkości, które są nieuniknione przy poprawie warunków na drogach W tym rozdziale przedstawiono i poddano ocenie trzy warianty działań dla polskiego sektora transportowego. Tabela 26 przedstawia ogólny zarys trzech opcji. Każda z nich charakteryzuje się priorytetami, które nie zawsze mogą być zrealizowane równocześnie oraz wymaga poszukiwania kompromisu przy realizacji niektórych celów. Tabela 26. Priorytety i kompromisy w poszczególnych wariantach Priorytet Kompromis Wariant 1 Wariant 2 Wariant 3 Natychmiastowa mobilność drogowa Realizacja programu współfinansowanego przez UE Realizacja programu współfinansowanego przez UE Zwiększony ruch towarowy na kolei Finansowe i ekonomiczne zrównoważenie sektora Zrównoważenie środowiskowe Zrównoważenie finansowe Zrównoważenie środowiskowe Długoterminowa konkurencyjność branży przewozów Zrównoważenie finansowe Zrównoważenie środowiskowe Natychmiastowa reakcja na żądania mobilności drogowej Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego C) Prezentacja wariantów i ich wpływ na cele związane z wydajnością 216. Każdy z trzech wariantów będzie mieć odmienny wpływ na osiągnięcie celów związanych ze sprawnością polskiego sektora transportowego. Rozważania związane z zapewnieniem zrównoważonego rozwoju wymagają przyjęcia perspektywy średnioterminowej, czyli do roku W tym czasie najprawdopodobniej zmniejszeniu ulegną środki UE dostępne dla Polski w porównaniu do 143

144 obecnej perspektywy unijnej. Warianty przedstawione w Tabeli 26 można porównać pod względem wpływu na podstawowe parametry polskiego sektora transportowego zilustrowane w Tabeli 27. Tabela 27. Wpływ wariantów na sektor Cel średniookresowy Wariant1 Wariant 2 Wariant 3 Natychmiastowa reakcja na mobilność i potrzeby rynkowe Wysoki Średni Wysoki - Średni Wysoki - Średni Równowaga finansowa Niski Średni Wysoki Równowaga ekonomiczna Niski Średni Wysoki Równowaga środowiskowa Niski Średni Wysoki Równowaga społeczna / Bezpieczeństwo drogowe Średni Średnio Wysoki Wysoki Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego 217. Wpływ wariantu 1: Wariant1 wiąże się z nieznacznymi zmianami w obecnej polityce transportowej rządu. Zakłada jedynie wzmożone działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wariant ten najlepiej odpowiada na rosnące zapotrzebowanie użytkowników na mobilność. Z uwagi na dostępność do roku 2013 funduszy UE na uzgodnione inwestycje, strategia ta jest odpowiednia by wykorzystać środki finansowe przeznaczonych głównie dla sektora drogowego. Poziom inwestycji publicznych w sektor kolejowy pozostanie niski, lecz zwiększeniu ulegną opłaty za dostęp do infrastruktury ponoszone przez PKP Cargo i prywatnych przewoźników. Wysoki udział przewozów kołowych w połączeniu z niskimi opłatami dla użytkowników dróg, które nie uwzględniają stopnia degradacji sieci i efektów zewnętrznych, doprowadzi do zwiększenia kosztów utrzymania i odtworzenia sieci drogowej oraz do konieczności zaciągania pożyczek. Konsekwencją tego podejścia jest wzrost ogólnych kosztów zarządzania zasobami drogowymi i kolejowymi oraz brak trwałości i równowagi ekonomicznej. Ograniczenie emisji GHG spowodowane wprowadzeniem bardziej energooszczędnych pojazdów zostanie zniwelowane przez wzrost natężenia ruchu drogowego. Równowaga społeczna tego wariantu ulegnie nieznacznej poprawie pod warunkiem wprowadzenia zalecanych działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z uwagi na większe wykorzystanie kredytów i pozabudżetowych narzędzi finansowych, ta opcja nie jest też stabilna pod względem finansowym. Wdrożenie planów budowy kolei dużych prędkości może mieć bardzo negatywny wpływ na sytuację finansową Grupy PKP. Tabela 28 podsumowuje efekty wariantu

145 Wpływ krótkoterminowy Tabela 28. Podsumowanie wpływu wariantu 1 Wpływ średnioterminowy Opis wpływu Natychmiastowa reakcja na mobilność i żądania rynku Wysoki Średni Koncentracja na sektorze drogowym w celu modernizacji kluczowych korytarzy transportowych i dokończenia budowy autostrad. Bez podwyżek podatku od paliw i stawek opłat za drogi. Zwiększony ruch drogowy może w średniej perspektywie przyczynić się do zatłoczenia dróg. Równowaga finansowa Niski Maksymalizacja finansowania z UE ze współfinansowaniem zapewnionym przez budżet, opłaty użytkowników i pożyczki. Środki dostępne na kolej nie w pełni wykorzystane. Pożyczki za pośrednictwem KFD rozliczane jako finansowanie pozabudżetowe. Wysokie ryzyko, że szybka kolej pogorszy sytuację finansową Grupy PKP. Równowaga ekonomiczna Niski Niższy od optymalnego wpływ ekonomiczny ze względu na nadmierne użytkowanie sieci drogowej, przyczyni się do większego niszczenia majątku drogowego, zwiększenia emisji i wyższych kosztów zarządzania majątkiem. Równowaga środowiskowa Niski Znaczny wzrost emisji GHG wynikający ze skupienia się na drogach. Równowaga społeczna / Bezpieczeństwo drogowe Średni Zmniejszenie liczby wypadków z obrażeniami (ang. Road Traffic Injuries - RTI) na skutek wdrożenia rekomendowanych rozwiązań poprawiających bezpieczeństwo drogowe. Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego 218. Wpływ wariantu 2: Wariant 2 różni się od wariantu 1 zwiększeniem wsparcia dla sektora kolejowego bez negatywnych efektów ubocznych dla inwestycji w sektorze drogowym. Projekty współfinansowane przez UE będą traktowane priorytetowo, lecz wdrożenie reform w sektorze kolejowym doprowadzi do wzrostu wydatków z budżetu państwa. Wyższe opłaty drogowe pokrywałyby częściowo inwestycje w sektorze drogowym i kolejowym (przede wszystkim poprzez podwyższenie opłaty drogowej w paliwie). Opcja ta przewiduje wprowadzenie szeroko zakrojonego systemu zarządzania zasobami drogowymi, który pozwoli do minimum ograniczyć koszty utrzymania dróg / mostów w ich cyklu życia, tym samym zachowując wartość aktywów infrastrukturalnych. Podejście to może poprawić ogólną równowagę finansową sektora i efektywność alokacji zasobów. Równowaga ekonomiczna również ulegnie poprawie dzięki lepszej alokacji zasobów między gałęziami transportu (zakładając efektywne działanie kolei) oraz ograniczeniu degradacji dróg przez ruch pojazdów ciężarowych. Poziom emisji gazów cieplarnianych mógłby się poprawić o ponad 8% dzięki wdrożeniu ostrożnego scenariusza i dodatkowych działań wpływających na ruch drogowy. I wreszcie, pomimo wdrożenia tych samych środków na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, mniejsze natężenie ruchu spowoduje większą poprawę bezpieczeństwa na drogach. Tabela 29 zawiera podsumowanie efektów wariantu

146 219. Natychmiastowe zaspokojenie potrzeb użytkowników dróg w zakresie poprawy mobilności może być słabsze niż w przypadku wariantu 1. Jednakże poprawa jakości przewozów kolejowych może stanowić atrakcyjne rozwiązanie dla firm transportowych (zwłaszcza, jeśli wzrosną opłaty drogowe). Tabela 29. Podsumowanie wpływu wariantu 2 Wpływ krótkoterminowy Wpływ średnioterminowy Opis wpływu Natychmiastowa reakcja na mobilność i żądania rynku Średni Wysoki Podniesienie opłat dla użytkowników zmniejszy mobilność pasażerów. Wyniki kolei ulegną poprawie na skutek reform i inwestycji. Równowaga finansowa Średni Podwyższone opłaty użytkowników zwiększą finansowanie sektora. Reformy instytucjonalne skutkujące większymi możliwościami wykonawczymi na kolei. Zarządzanie aktywami drogowymi i reforma KFD dla poprawy sprawności alokacji zasobów finansowych i poprawy równowagi międzygałęziowej. Równowaga ekonomiczna Średni Zwiększony pozytywny wpływ ekonomiczny na skutek bardziej zrównoważonej alokacji transportu między drogi i kolej oraz dalsza redukcja ilości wypadków drogowych z obrażeniami (RTI). Ciężkie przewozy zostaną przesunięte na kolej, zmniejszając degradację dróg. Równowaga środowiskowa Średni Zmniejszony ruch drogowy przyczyni się do redukcji emisji i ostrożnego scenariusza poprawy. Lepsza sprawność pojazdów. Równowaga społeczna / Bezpieczeństwo drogowe Średnio-Wysoki Zmniejszenie liczby wypadków z obrażeniami (ang RTI) na skutek wdrożenia rekomendowanych środków bezpieczeństwa drogowego w połączeniu ze zmniejszeniem wzrostu natężenia ruchu drogowego. Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego 220. Wpływ wariantu 3: Wariant 3 będzie miał o wiele większy wpływ na zrównoważony rozwój sektora i efektywność alokacji zasobów dzięki optymalnej eksploatacji sektora drogowego i kolejowego. Przy zastosowaniu tego podejścia potrzeby każdego sektora transportu byłyby adresowane odrębnie na rzecz stworzenia zrównoważonego multimodalnego systemu przy wspólnym wysiłku wszystkich agencji rządowych. Każda gałąź w pełni wspierałaby potrzeby gospodarcze, co ułatwiłoby Polsce realizację celów krajowych i unijnych. Poza realizacją priorytetowych inwestycji drogowych, taka polityka sprzyjałaby również podjęciu zdecydowanych działań na rzecz lepszej alokacji zasobów, równowagi finansowej oraz osiągnięcia maksymalnej równowagi środowiskowej sektora. Alokacja zasobów odbywałaby się na zasadach maksymalnej efektywności ekonomicznej, a wpływ gospodarczy wszystkich inwestycji byłby równoważony dostępnością środków pomocowych. Zrównoważonemu rozwojowi 146

147 sektora sprzyjałaby również znacząca reforma systemu poboru opłat, a przychód KFD pochodziłby z opłat uiszczanych przez użytkowników z tytułu eksploatacji dróg oraz rekompensujących efekty zewnętrzne o charakterze ekonomicznym /środowiskowym /społecznym generowanych zależnie od częstotliwości i sposobu korzystania z infrastruktury transportowej. Pozwoliłoby to znacząco zwiększyć przychody KFD, które byłyby wykorzystywane na zadania utrzymaniowe i zarządzanie zasobami dróg / mostów, lecz niekoniecznie na całkowite pokrycie kosztów nowych inwestycji. Model ten zakłada przyjęcie zasady użytkownik płaci oraz samofinansowanie się systemu zarządzania zasobami drogowymi. Wariant ten miałby też największy pozytywny wpływ na poziom emisji gazów cieplarnianych dzięki połączeniu aktywnych działań ograniczających natężenie ruchu drogowego. Tabela 30 zawiera opis efektów wariantu 3. Wpływ krótkoterminowy Tabela 30. Podsumowanie wpływu wariantu 3 Wpływ średnioterminowy Opis wpływu Natychmiastowa reakcja na mobilność i żądania rynku Niski Średni Zmiana równowagi między transportem drogowym a kolejowym może być początkowo postrzegana jako brak reakcji na krótkoterminowe potrzeby użytkowników dróg. Jednakże użytkownicy transportu w średniej perspektywie będą mieć realny wybór między drogami a koleją. Równowaga finansowa Wysoki Opłaty użytkowników dróg dalej zwiększą środki na utrzymanie i remonty. Inwestycje kapitałowe finansowane głównie z grantów UE, budżetu, a przez to ograniczone potrzeby pożyczkowe. Reforma Krajowego Funduszu Drogowego ukierunkowana na zrównoważenie i efektywność alokacji zasobów finansowych. Równowaga ekonomiczna Wysoki Największy pozytywny wpływ ekonomiczny wynikający z optymalnej alokacji ruchu między drogi a kolej i zmniejszona liczba wypadków. Większa sprawność na skutek optymalnego określenia cen usług przewozowych, bardziej konkurencyjnego rynku oraz większego wyboru opcji podróży dla użytkowników. Równowaga środowiskowa Wysoki Największa redukcja emisji GHG na skutek zmiany środka transportu i wdrożenia rozwiąza pro-ekologicznych. Równowaga społeczna / Bezpieczeństwo drogowe Wysoki Zmniejszenie liczby wypadków z obrażeniami (ang RTI) po wdrożeniu zalecanych środków bezpieczeństwa drogowego w połączeniu z silniejszą redukcją wzrostu natężenia ruchu drogowego. Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego 147

148 D) Opis wariantów 221. W zależności od zakładanych celów, każdy z zaproponowanych wariantów będzie wymagał podjęcia działań, które obrazuje Tabela 31. Tabela 31. Przegląd wariantów Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego 148

149 E) Szczegółowy opis każdego wariantu 222. W tej części dokumentu przedstawione zostały kluczowe elementy składowe każdego wariantu w podziale na gałąź transportu (drogi, koleje) oraz zagadnienia o charakterze międzysektorowym (emisje gazów cieplarnianych, bezpieczeństwo ruchu drogowego). Szczegółowy opis poszczególnych wariantów znajduje się w dalszej części raportu. 50 Wariant 1 Tabela 32 zawiera opis wariantu Ten kierunek działań politycznych jest obecnie realizowany przez rząd polski. Jedyne zmiany polegają na uwzględnieniu dodatkowych działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz poziomu emisji gazów cieplarnianych. Emisje gazów cieplarnianych Promowanie korzystania z energooszczędnych pojazdów: Należy stworzyć dodatkowe zachęty dla właścicieli pojazdów skłaniające ich do wymiany aut na bardziej energooszczędne, o napędzie hybrydowym czy elektrycznym. Zachęty powinny mieć charakter finansowy, np. ulga od podatku dochodowego na pokrycie wyższych kosztów pojazdu i uwzględnienie niższej siły nabywczej konsumentów. Bezpieczeństwo ruchu drogowego Lepsze egzekwowanie prawa: Egzekwowanie przepisów dotyczących ograniczenia nadmiernej prędkości, jazdy w pasach bezpieczeństwa oraz zapobiegania jeździe po spożyciu alkoholu i narkotyków, pomogłoby skutecznie ograniczyć liczbę wypadków drogowych. Wymaga to zakupu i zastosowania sprzętu kontrolującego właściwe wskaźniki oraz wzrostu zatrudnienia w policji drogowej. Kampania publiczna na rzecz przestrzegania przepisów: Kontynuacja edukacji społeczeństwa (w szkołach, miejscach pracy i za pośrednictwem mediów), aby uczulić mieszkańców na przyczyny wypadków oraz przedstawiać możliwości ich ograniczenia. Opracowanie i wdrożenie programów dla młodych kierowców: Należy dokonać modyfikacji programu szkolenia kierowców w celu położenia nacisku na naukę bezpiecznego zachowania na drodze. Opracowanie modelu, w którym młodzi kierowcy dostawaliby warunkowe prawo jazdy i dopiero po określonym czasie bezwypadkowej jazdy otrzymywaliby właściwy dokument. Poprawa jakości świadczenia ratunkowych usług medycznych: Należy usprawniać usługi ratownictwa medycznego tak, aby funkcjonowały bardziej efektywnie i lepiej reagowały na zdarzenia. Należy podjąć właściwe działania w celu oceny obecnej sytuacji, dostępności sprzętu i wykwalifikowanego personelu. 50 Rozdział II dotyczący sektora drogowego, Rozdział III dotyczący sektora kolejowego, Rozdział IV dotyczący bezpieczeństwa ruchu drogowego i Rozdział V poświęcony równowadze środowiskowej. 149

150 Tabela 32. Opis wariantu 1 Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego Wariant 2 Tabela 33 zawiera opis wariantu 2. Sektor drogowy Podwyższenie opłat pobieranych od użytkowników dróg w celu finansowania prac zapobiegających degradacji sieci drogowej: Należy umiarkowanie podnieść opłaty pobierane od użytkowników dróg (opłata drogowa w cenie paliw i winiety). Należy zapewnić wsparcie instytucjonalne na rzecz lepszej koordynacji działań między GDDKiA a administracją drogową na szczeblu wojewódzkim oraz lokalnym, zwłaszcza na etapie planowania inwestycji i remontów. Reforma KFD na rzecz poprawy stabilności finansowej: Należy wprowadzić ograniczenia dla pożyczek z KFD w oparciu o przychody funduszu w celu zapewnienia równowagi finansowej. Należy określić priorytety wydatkowania środków z budżetu centralnego uwzględniając także zadania utrzymaniowe i remontowo-odtworzeniowe. Określić warunki wykorzystania środków KFD oraz pożyczek zaciąganych na realizację pozostałych celów inwestycyjnych. Dokładnie monitorować 150

151 wysokość zobowiązań warunkowych (ang. contingent liabilities) wynikających z gwarancji skarbu państwa udzielanych pożyczkom KFD oraz ograniczyć takie zobowiązania na szczeblu krajowym. Rozbudowa systemu zarządzania zasobami drogowymi: Obecny system należy rozbudować w celu uwzględnienia cyklu życia infrastruktury i w oparciu o związane z tym koszty. Należy rozwijać możliwości instytucjonalne oraz szerzyć dobre praktyki wśród administracji zarządzających siecią drogową także na poziomie wojewódzkim i lokalnym. Sektor kolejowy Ukończenie reformy PLK: Wydzielenie PLK z Grupy PKP. Poprawa sprawności instytucjonalnej PLK w zakresie wydatkowania środków budżetowych jak również unijnych oraz pozyskiwania alternatywnych źródeł finansowania. Nowelizacja przepisów prowadząca do zwiększenia przewidywalności finansowania infrastruktury kolejowej. Poprawa struktury i zakresu wieloletnich kontraktów podpisywanych z PLK. Umocnienie efektywności zarządczej PLK. Harmonizacja modelu źródeł finansowania sektora kolejowego z rozwiazaniami w krajach UE: Należy zmodyfikować wysokość stawek dostępu do infrastruktury kolejowej, aby uniknąć subsydiowania przewozów towarowych i pasażerskich oraz zachęcać do przeniesienia części ruchu z dróg na kolej. Podwyższyć dotacje państwowe dla zarządcy infrastruktury, zgodnie z modelem przyjętym w innych krajach UE. Utrzymać stawki dostępu na rozsądnym poziomie dla przewozów pasażerskich i towarowych. Inwestycje w prace odtworzeniowe infrastruktury kolejowej: Zwiększyć finansowanie z budżetu państwa oraz przeznaczyć środki na zadania utrzymaniowe, naprawcze i remontowe infrastruktury kolejowej. Za punkt odniesienia dla planu inwestycyjnego może posłużyć Scenariusz 2 Master Planu dla Transportu kolejowego. Poprawa efektywności realizacji kontraktów i ich finansowania: Wprowadzenie dłuższego czasu obowiązywania kontraktów na świadczenie usług publicznych. Modyfikacja kontraktów zawieranych z przewoźnikami oraz kontraktu na utrzymanie i eksploatację infrastruktury z PLK tak, aby powiązać wynagrodzenie z wynikami. Rewizja planów budowy kolei dużych prędkości: Opóźnienie planów wdrożenia KDP do czasu, gdy kolej poprawi swoje zdolności instytucjonalne oraz stabilność finansową. Realizacja projektu w ramach odrębnego podmiotu, z budżetem niezależnym od Grupy PKP. Idealnym rozwiązaniem byłoby rozważenie budowy kolei o mniejszej prędkości, która nie wymaga dedykowanej infrastruktury torowej oraz pozyskanie prywatnych inwestorów dla inwestycji i bieżącej działalności. Emisje gazów cieplarnianych Promowanie ekonomicznej jazdy: Zachęcanie kierowców do podjęcia kursów doszkalających z ekonomicznej jazdy, w tym ograniczania czasu na biegu jałowym i tzw. cichego przyspieszania (ang. quiet acceleration). Wdrożenie działań dodatkowych, takich jak (i) opracowanie wysokiej jakości programów szkoleniowych, (ii) identyfikacja partnerów wspierających i popularyzujących programy, (ii) monitoring programów, (iii) opracowanie standardów jakości szkoleń dla instruktorów i egzaminatorów, (iv) opracowanie właściwego materiału szkoleniowego, (v) zapewnienie zachęt dla podejmowania 151

152 szkoleń dokształcających z ekonomicznej jazdy, oraz (vi) uwzględnienie ekonomicznej jazdy w przepisach i ramach prawnych. Promowanie korzystania z energooszczędnych pojazdów: Stworzenie dodatkowych zachęt dla właścicieli pojazdów skłaniających ich do wymiany aut na bardziej energooszczędne, o napędzie hybrydowym czy elektrycznym. Zachęty powinny mieć charakter finansowy, np. ulga od podatku dochodowego na pokrycie wyższych kosztów pojazdu i uwzględnienie niższej siły nabywczej konsumentów. Wdrożenie umiarkowanego scenariusza: Wdrożenie zalecanych umiarkowanych działań 51 (wraz z podniesieniem opłat drogowych omówionych w sekcji drogowej niniejszego dokumentu), będzie się wiązało z podwyższeniem podatku paliwowego do poziomu obowiązującego w innych krajach UE, lecz bez uzależniania go od standardów emisji CO 2. Bezpieczeństwo ruchu drogowego Poprawa egzekwowania prawa: Egzekwowanie przepisów dotyczących ograniczenia nadmiernej prędkości, jazdy w pasach bezpieczeństwa oraz zapobieganie jeździe po spożyciu alkoholu / narkotyków, pomogłoby skutecznie ograniczyć liczbę wypadków drogowych. Wymaga to zakupu i zastosowania sprzętu kontrolującego właściwe wskaźniki oraz potencjalnego wzrostu zatrudnienia w policji drogowej. Kampania publiczna na rzecz przestrzegania przepisów: Dalsza edukacja społeczeństwa (w szkołach, miejscach pracy i za pośrednictwem mediów), aby uczulić mieszkańców na przyczyny wypadków oraz przedstawiać możliwości ich ograniczenia. Opracowanie i wdrożenie programów dla młodych kierowców: Należy dokonać modyfikacji programu szkolenia kierowców w celu położenia nacisku na naukę bezpiecznego zachowania na drodze. Opracowanie modelu, w którym młodzi kierowcy dostawaliby warunkowe prawo jazdy i dopiero po określonym czasie bezwypadkowej jazdy otrzymywaliby właściwy dokument. Poprawa jakości świadczenia ratunkowych usług medycznych: Należy usprawniać usługi ratownictwa medycznego tak, aby funkcjonowały bardziej efektywnie i lepiej reagowały na zdarzenia. Należy podjąć właściwe działania w celu oceny obecnej sytuacji, dostępności sprzętu i wykwalifikowanego personelu. 51 Wsparcie strategii rozwojowych na rzecz redukcji emisji GHG z transportu w Polsce(ECORYS, 2010) 152

153 Tabela 33. Opis wariantu 2 Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego Wariant 3 Tabela 34 zawiera opis wariantu 3. Sektor drogowy Całkowite uwzględnienie efektów zewnętrznych w opłatach pobieranych od użytkowników dróg: Podwyższenie opłat i stawki opłaty paliwowej powinno odzwierciedlać poziomy przyjęte w innych krajach UE oraz uwzględniać efekty zewnętrzne (zniszczenia dróg, wpływ na natężenie ruchu, emisja gazów cieplarnianych emitowanych przez pojazdy). Modyfikacja struktury systemu poboru opłat i winiet na rzecz bardziej zrównoważonego podziału przewozów między poszczególnymi gałęziami transportu. Wpływy z wyższych opłat należy przeznaczyć przede wszystkim na utrzymanie infrastruktury, następnie na prace odtworzeniowe, a w ostatniej kolejności na budowę nowej infrastruktury. Wdrożenie elektronicznego systemu poboru opłat dla przewoźników towarowych do roku Pełne wdrożenie systemu samofinansowania zarządzania zasobami drogowymi: Szersze wykorzystanie metodologii planowania i narzędzi w zakresie całej sieci. Wdrożenie narzędzi przydzielania priorytetu inwestycjom zakładając stopniowe zmniejszanie roli środków pomocowych z 153

154 UE. Reforma istniejących instytucji z myślą o przyszłej konieczności skupienia się na zarządzaniu zasobami (z naciskiem na utrzymanie) uwzględniającymi nowe fragmenty sieci po wdrożeniu obecnego programu inwestycyjnego. Wprowadzenie kontraktów na prace odtworzeniowo-remonotwe i utrzymaniowe opartych o wyniki. Wzmocnienie koordynacji instytucjonalnej inwestycji drogowych i multimodalnych. Poprawa koordynacji pomiędzy centralnymi, wojewódzkimi i lokalnymi zarządcami sieci drogowej w celu zapewniania ciągłości inwestycyjnej i spójności polityki sektora drogowego. Wykorzystanie narzędzi planowania na poziomie lokalnym. Opracowanie multimodalnego planu inwestycyjnego i identyfikacja agencji koordynującej działania planistyczne i wdrożeniowe. Reforma KFD na rzecz zapewnienia zrównoważonego i adekwatnego systemu finansowania. Modyfikacja sposobu alokacji zasobów i zadań KFD na rzecz prac utrzymaniowych i odtworzeniowych tak, aby zminimalizować zależność prac utrzymaniowych od dotacji z budżetu państwa. Alokowanie środków UE oraz dotacji z budżetu na nowe projekty inwestycyjne przy zrównoważonym podejściu do środków pożyczkowych. Ustanowienie struktur rządowych na rzecz zapewnienia równowagi finansowej KFD oraz efektywności wykorzystania zasobów finansowych. Określenie kryteriów dla zrównoważonego zaciągania pożyczek i kredytów oraz monitorowania wyników KFD. Wzmocnienie koordynacji międzyagencyjnej przy realizacji inwestycji multimodalnych i drogowych: Ocena pozostałego programu inwestycyjnego w świetle obecnych zdolności oraz eliminacji zatorów ruchu. Poprawa koordynacji projektów inwestycyjnych miedzy wszystkimi zarządcami samorządowymi dróg jak również pomiędzy sektorem drogowym i kolejowym. Opracowanie programu inwestycji multimodalnych w kluczowych korytarzach przewozów towarowych. Kolej Ukończenie reformy PLK: Wydzielenie PLK z Grupy PKP przy równoczesnym Umocnieniu mozliwości instytucjonalnych spółki w obszarze wydatkowania środków budżetowych i unijnych oraz pozyskiwania alternatywnych źródeł finansowania. Nowelizacja przepisów tak, aby zwiększyć przewidywalność finansowania infrastruktury kolejowej. Poprawa struktury i zakresu wieloletnich kontraktów podpisywanych z PLK. Umocnienie skuteczności zarządczej PLK. Zmiana struktury i stawek opłat za dostęp. Eliminacja utrudnień systemowych w realizacji zadań utrzymaniowych i inwestycyjnych, zgodnie z zaleceniami Scenariusza 2 Master Planu dla Transportu kolejowego. Reforma PKP Cargo na rzecz poprawy konkurencyjności spółki wobec prywatnych przewoźników: Zmniejszenie kosztów operacyjnych poprzez poprawę wydajności PKP Cargo. Wprowadzenie systemu motywacyjnego dla kadry zarządzającej w celu zwiększenia biznesowego profilu działania spółki. Modyfikacja cen na rzecz poprawy konkurencyjności w stosunku do prywatnych przewoźników. Wykorzystanie kapitału prywatnego w Grupie PKP: Rozważenie opcji prywatyzacji głównych przewoźników PKP Cargo i PKP Intercity. Analiza stadium wykonalności planów budowy kolei dużych prędkości w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego w zakresie inwestycji i eksploatacji. Dostosowanie planów budowy KDP do potencjalnego ruchu oraz wyodrębnienie budżetu na ten cel z Grupy PKP: Zaprojektowanie KDP z uwzględnieniem korytarzy międzynarodowych o dużych potokach ruchu. Określenie prędkości i wymaganych nakładów inwestycyjnych w oparciu o możliwości 154

155 ponoszenia opłat przez użytkowników, potencjalne wsparcie ze strony UE, dotacje z budżetu państwa tak, aby nie zachwiać stabilnością finansową sektora kolejowego i Grupy PKP. Oddzielenie budżetu KDP od budżetów innych spółek Grupy PKP. Emisje gazów cieplarnianych Promowanie ekonomicznej jazdy: Zachęcanie kierowców do podjęcia kursów doszkalających z ekonomicznej jazdy, w tym ograniczania czasu jazdy na biegu jałowym i tzw. cichego przyspieszania. Wdrożenie działań dodatkowych, takich jak (i) opracowanie wysokiej jakości programów szkoleniowych, (ii) identyfikacja partnerów wspierających i popularyzujących programy, (ii) monitoring programów, (iii) opracowanie standardów jakości szkoleń dla instruktorów i egzaminatorów, (iv) opracowanie właściwego materiału szkoleniowego, (v) zapewnienie zachęt dla podejmowania szkoleń dokształcających z ekonomicznej jazdy, oraz (vi) uwzględnienie ekonomicznej jazdy w przepisach i ramach prawnych. Promowanie korzystania z energooszczędnych pojazdów: Stworzenie dodatkowych zachęt dla właścicieli pojazdów skłaniających ich do wymiany aut na bardziej energooszczędne, takie jak samochody o napędzie hybrydowym czy elektrycznym. Zachęty powinny mieć charakter finansowy, np. ulga od podatku dochodowego na pokrycie wyższych kosztów pojazdu i uwzględnienie niższej siły nabywczej konsumentów. Wdrożenie umiarkowanego scenariusza: Wdrożenie zalecanych umiarkowanych działań 52 (wraz z podniesieniem opłat drogowych omówionych w sekcji drogowej). Będzie się to wiązało z podwyższeniem podatku paliwowego do poziomu obowiązującego w innych krajach UE, lecz bez uzależniania go od standardów emisji CO 2. Bezpieczeństwo ruchu drogowego Poprawa egzekwowania prawa: Egzekwowanie przepisów dotyczących ograniczenia nadmiernej prędkości, jazdy w pasach bezpieczeństwa oraz zapobieganiu jeździe po spożyciu alkoholu i narkotyków pomogłoby skutecznie ograniczyć liczbę wypadków drogowych. Wymaga to zakupu i zastosowania sprzętu kontrolującego właściwe wskaźniki jak również potencjalnego wzrostu zatrudnienia w policji drogowej. Kampania publiczna na rzecz przestrzegania przepisów: Kontynuacja edukacji społeczeństwa (w szkołach, miejscach pracy i za pośrednictwem mediów), aby uczulić mieszkańców na przyczyny wypadków oraz przedstawiać możliwości ich ograniczenia. Opracowanie i wdrożenie programów dla młodych kierowców: Należy dokonać modyfikacji programu szkolenia kierowców w celu położenia nacisku na naukę bezpiecznego zachowania na drodze. Opracowanie modelu, w którym młodzi kierowcy dostawaliby warunkowe prawo jazdy i dopiero po określonym czasie bezwypadkowej jazdy otrzymywaliby właściwy dokument. Poprawa jakości świadczenia ratunkowych usług medycznych: Należy usprawniać usługi ratownictwa medycznego tak, aby funkcjonowały bardziej efektywnie i lepiej reagowały na zdarzenia. Należy podjąć właściwe działania w celu oceny obecnej sytuacji, dostępności sprzętu i wykwalifikowanego personelu. 52 Wsparcie strategii rozwojowych na rzecz redukcji emisji GHG z transportu w Polsce(ECORYS, 2010) 155

156 Tabela 34. Opis wariantu 3 Źródło: Opracowanie własne Banku Światowego Kolejny rozdział ilustruje łączny wpływ zastosowania różnych wariantów polityk opisanych powyżej. Celem tego porównania jest pokazanie, w jaki sposób główne działania związane z polityką sektorową (takie jak uwzględnienie efektów zewnętrznych) mogą wpłynąć na rezultaty (bezpieczeństwo ruchu drogowego, emisje gazów cieplarnianych, wyniki finansowe sektora kolejowego oraz potrzeby utrzymaniowe dróg). 156

Jesienna prognoza gospodarcza na 2014 r.: powolne ożywienie i bardzo niska inflacja

Jesienna prognoza gospodarcza na 2014 r.: powolne ożywienie i bardzo niska inflacja Komisja Europejska - Komunikat prasowy Jesienna prognoza gospodarcza na 2014 r.: powolne ożywienie i bardzo niska inflacja Bruksela, 04 listopad 2014 Zgodnie z prognozą gospodarczą Komisji Europejskiej

Bardziej szczegółowo

Wstęp do polityki UE dot. infrastruktury transportowej i jej rewizji

Wstęp do polityki UE dot. infrastruktury transportowej i jej rewizji Wstęp do polityki UE dot. infrastruktury transportowej i jej rewizji 28 lutego 2012 1 Podstawa prawna Traktat o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr. 90, poz. 864/30) Art. 3 cel UE to wspieranie spójności

Bardziej szczegółowo

Dokąd zmierzamy? Rynek kolejowy w Polsce z perspektywy przewoźnika. DB Mobility Logistics AG

Dokąd zmierzamy? Rynek kolejowy w Polsce z perspektywy przewoźnika. DB Mobility Logistics AG Dokąd zmierzamy? Rynek kolejowy w Polsce z perspektywy przewoźnika DB Mobility Logistics AG DB Schenker Rail Polska S. A. Christian Schreyer Strategy Prezes Zarządu Transportation and Logistics (GSL) Gdańsk,

Bardziej szczegółowo

Wsparcie przedsiębiorców w latach 2014-2020 możliwości pozyskania dofinansowania w nowej perspektywie unijnej

Wsparcie przedsiębiorców w latach 2014-2020 możliwości pozyskania dofinansowania w nowej perspektywie unijnej Wsparcie przedsiębiorców w latach 2014-2020 możliwości pozyskania dofinansowania w nowej perspektywie unijnej Iwona Wendel Podsekretarz Stanu Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Warszawa, 22 maja 2014

Bardziej szczegółowo

C40 UrbanLife. Warszawa. Zapotrzebowanie na środki transportu o niskiej emisji CO 2. 9 maja 2011 r. Leszek Drogosz Stanisław Jedliński

C40 UrbanLife. Warszawa. Zapotrzebowanie na środki transportu o niskiej emisji CO 2. 9 maja 2011 r. Leszek Drogosz Stanisław Jedliński C40 UrbanLife Warszawa Zapotrzebowanie na środki transportu o niskiej emisji CO 2 9 maja 2011 r. Leszek Drogosz Stanisław Jedliński Porozumienie Burmistrzów inicjatywa pod patronatem Komisji Europejskiej

Bardziej szczegółowo

PPP w tworzeniu usług logistycznych w obrocie portowo - morskim. dr Marcin Wołek Katedra Rynku Transportowego Uniwersytet Gdański

PPP w tworzeniu usług logistycznych w obrocie portowo - morskim. dr Marcin Wołek Katedra Rynku Transportowego Uniwersytet Gdański PPP w tworzeniu usług logistycznych w obrocie portowo - morskim dr Marcin Wołek Katedra Rynku Transportowego Uniwersytet Gdański Instytut Morski, Gdańsk, 16.05.2007 Główna teza prezentacji PPP choć atrakcyjne

Bardziej szczegółowo

11294/09 TRANS 257 AVIATION 96 MAR 96 ENV 457 ENER 234 IND 76

11294/09 TRANS 257 AVIATION 96 MAR 96 ENV 457 ENER 234 IND 76 RADA UNII EUROPEJSKIEJ Bruksela, 5 października 2009 r. (06.10) (OR. en) 14075/09 TRANS 373 MAR 136 AVIATION 156 ENV 634 ENER 320 IND 121 NOTA Od: Do: Nr wniosku Kom.: Dotyczy: Sekretariat Generalny Rady

Bardziej szczegółowo

pogłębianie wiedzy o instrumentach finansowych EFSI Fundusz Spójności Instrumenty finansowe

pogłębianie wiedzy o instrumentach finansowych EFSI Fundusz Spójności Instrumenty finansowe pogłębianie wiedzy o instrumentach finansowych EFSI Fundusz Spójności 2 współfinansowane przez Fundusz Spójności są trwałym i efektywnym sposobem inwestowania we wzmocnienie spójności gospodarczej, społecznej

Bardziej szczegółowo

BEZPIECZEŃSTWO RUCHU DROGOWEGO w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko 2007 2013

BEZPIECZEŃSTWO RUCHU DROGOWEGO w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko 2007 2013 BEZPIECZEŃSTWO RUCHU DROGOWEGO w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko 2007 2013 Szymon Puczyński Centrum Unijnych Projektów Transportowych październik 2014 UNIA EUROPEJSKA EUROPEJSKI FUNDUSZ

Bardziej szczegółowo

Możliwości i bariery stosowania formuły ESCO do finansowania działań służących. efektywności energetycznej

Możliwości i bariery stosowania formuły ESCO do finansowania działań służących. efektywności energetycznej Możliwości i bariery stosowania formuły ESCO do finansowania działań służących poprawie efektywności energetycznej Marek Zaborowski i Arkadiusz Węglarz KAPE S.A. Czym jest ESCO ESCO energy service company,

Bardziej szczegółowo

KORDYNACJA BEZPIECZEŃSTWA RUCHU DROGOWEGO

KORDYNACJA BEZPIECZEŃSTWA RUCHU DROGOWEGO KORDYNACJA BEZPIECZEŃSTWA RUCHU DROGOWEGO ROZWIĄZANIA INSTYTUCJONALNE NA ŚWIECIE ORAZ WSTĘPNE PROPOZYCJE DLA POLSKI 26 lutego 2015 KRAKOWSKIE DNI BEZPIECZEŃSTWA RUCHU DROGOWEGO 2015 Radosław Czapski 1

Bardziej szczegółowo

Bezpieczeństwo drogowe w Polsce: wyzwania i priorytety

Bezpieczeństwo drogowe w Polsce: wyzwania i priorytety Bezpieczeństwo drogowe w Polsce: wyzwania i priorytety OBSERWACJE I SUGESTIE BANKU ŚWIATOWEGO Radosław Czapski 1 Kontekst międzynarodowy Narastający problem globalny - rocznie ginie ok. 1,3 mln ludzi,

Bardziej szczegółowo

Jaki jest stan polskiej logistyki? Grzegorz Szyszka Gdynia, 11 grudzień, 2014 r.

Jaki jest stan polskiej logistyki? Grzegorz Szyszka Gdynia, 11 grudzień, 2014 r. Jaki jest stan polskiej logistyki? Grzegorz Szyszka Gdynia, 11 grudzień, 2014 r. Plan referatu Rozwój gospodarki. Główne problemy logistyki. Wielkość krajowego rynku usług logistycznych. Rozwój infrastruktury

Bardziej szczegółowo

dr Agnieszka Gajewska Partner, InfraLinx Capital Warszawa, 22 października 2014

dr Agnieszka Gajewska Partner, InfraLinx Capital Warszawa, 22 października 2014 Czy budowa szpitala w PPP może być korzystna dla strony publicznej? wnioski z analiz przedrealizacyjnych i badania rynku dla projektu budowy nowego szpitala matki i dziecka w Poznaniu dr Agnieszka Gajewska

Bardziej szczegółowo

Program HORYZONT 2020 w dziedzinie transportu

Program HORYZONT 2020 w dziedzinie transportu Program HORYZONT 2020 w dziedzinie transportu Rafał Rowiński, Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce Inwestycje w badania i rozwój są jednym ze sposobów wyjścia z kryzysu gospodarczego. Średni

Bardziej szczegółowo

I FORUM INNOWACJI TRANSPORTOWYCH - dobre praktyki na rzecz zrównoważonego rozwoju

I FORUM INNOWACJI TRANSPORTOWYCH - dobre praktyki na rzecz zrównoważonego rozwoju Konferencja współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna I FORUM INNOWACJI TRANSPORTOWYCH - dobre praktyki na rzecz zrównoważonego rozwoju Badania i innowacje

Bardziej szczegółowo

Sprawozdanie nt. planu działań KE w zakresie energii do roku 2050: bezpieczny, konkurencyjny i niskoemisyjny sektor energetyczny

Sprawozdanie nt. planu działań KE w zakresie energii do roku 2050: bezpieczny, konkurencyjny i niskoemisyjny sektor energetyczny Bruksela, dnia 16 grudnia 2011 r. Sprawozdanie nr 111/2011 Sprawozdanie nt. planu działań KE w zakresie energii do roku 2050: bezpieczny, konkurencyjny i niskoemisyjny sektor energetyczny Bruksela, dnia

Bardziej szczegółowo

U S T A W A. z dnia... 2006 r. o zmianie ustawy o Funduszu Kolejowym oraz ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

U S T A W A. z dnia... 2006 r. o zmianie ustawy o Funduszu Kolejowym oraz ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. P r o j e k t U S T A W A z dnia... 2006 r. o zmianie ustawy o Funduszu Kolejowym oraz ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego Art. 1. W ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o Funduszu Kolejowym

Bardziej szczegółowo

Założenia Narodowego Programu Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej oraz działania na rzecz zrównoważonej produkcji i konsumpcji

Założenia Narodowego Programu Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej oraz działania na rzecz zrównoważonej produkcji i konsumpcji Założenia Narodowego Programu Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej oraz działania na rzecz zrównoważonej produkcji i konsumpcji 2 Plan prezentacji 1. Kontekst transformacji niskoemisyjnej 2. Przykładowe wyzwania

Bardziej szczegółowo

Środki unijne szansą dla rynku kolejowego

Środki unijne szansą dla rynku kolejowego Środki unijne szansą dla rynku kolejowego Sławomir Nalewajka Prezes Bombardier ZWUS Maciej Radziwiłł Prezes Trakcja Polska Kongres Transportu Polskiego 27 marca 2006 1 Infrastruktura kolejowa Nawierzchnia,

Bardziej szczegółowo

Inwestycja w przyszłość Podsumowanie zmian w Grupie PKP w latach 2012-2015

Inwestycja w przyszłość Podsumowanie zmian w Grupie PKP w latach 2012-2015 www.pwc.com Inwestycja w przyszłość Podsumowanie zmian w Grupie PKP w latach 2012-2015 kwiecień 2015 Prasa o Grupie PKP: sytuacja wyjściowa w 2011 roku * Źródła (od góry): Polska Dziennik Bałtycki, Głos

Bardziej szczegółowo

Wydatkowanie czy rozwój

Wydatkowanie czy rozwój Wydatkowanie czy rozwój priorytety Polityki Spójności 2014-2020 i nowego RPO Województwa Łódzkiego Agnieszka Dawydzik Dyrektor Departamentu Koordynacji Strategii i Polityk Rozwoju Łódź, 27 maja 2015 r.

Bardziej szczegółowo

Skierniewice, 18.02.2015 r. Plan Gospodarki Niskoemisyjnej

Skierniewice, 18.02.2015 r. Plan Gospodarki Niskoemisyjnej Skierniewice, 18.02.2015 r. 1 Plan Gospodarki Niskoemisyjnej 2 Agenda spotkania 1. Czym jest Plan Gospodarki Niskoemisyjnej i w jakim celu się go tworzy? 2. Uwarunkowania krajowe i międzynarodowe 3. Szczególne

Bardziej szczegółowo

Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020

Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020 Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020 KONGRES Zwiększanie potencjału na rzecz bezpieczeństwa ruchu drogowego Warszawa, 2 października 2013 r. Agenda 2 Podstawowe informacje o Polsce

Bardziej szczegółowo

pogłębianie wiedzy o instrumentach finansowych EFSI Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich Instrumenty finansowe

pogłębianie wiedzy o instrumentach finansowych EFSI Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich Instrumenty finansowe pogłębianie wiedzy o instrumentach finansowych EFSI Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich , współfinansowane z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

Bardziej szczegółowo

Koncepcje Komisji Europejskiej wdrażania funduszy po 2013 roku. regionalnego, 7 listopada, 2011

Koncepcje Komisji Europejskiej wdrażania funduszy po 2013 roku. regionalnego, 7 listopada, 2011 Koncepcje Komisji Europejskiej wdrażania funduszy po 2013 roku Zespół ds. opracowania ramowego zintegrowanego programu regionalnego, 7 listopada, 2011 Cele bieżącej i przyszłej polityki: Nowa Polityka

Bardziej szczegółowo

Główne problemy. Wysokie koszty importu ropy: 1 mld dziennie w 2011 Deficyt w bilansie handlowym: ~ 2.5 % of PKB 7% wydatków gospodarstw domowych

Główne problemy. Wysokie koszty importu ropy: 1 mld dziennie w 2011 Deficyt w bilansie handlowym: ~ 2.5 % of PKB 7% wydatków gospodarstw domowych Pakiet "Czysta Energia dla u" Europejska strategia dotycząca paliw alternatywnych i towarzyszącej im infrastruktury Warszawa, 15 kwietnia 2013 Katarzyna Drabicka, Policy Officer, European Commission, DG

Bardziej szczegółowo

Informacje dotyczące funkcjonowania zarządców infrastruktury kolejowej w Polsce na podstawie wybranych wskaźników

Informacje dotyczące funkcjonowania zarządców infrastruktury kolejowej w Polsce na podstawie wybranych wskaźników Strona znajduje się w archiwum. Data publikacji : 12.06.2011 Informacje dotyczące funkcjonowania zarządców infrastruktury kolejowej w Polsce na podstawie wybranych wskaźników Zgodnie z wymogami ustawy

Bardziej szczegółowo

Zalecenie dotyczące ZALECENIA RADY. w sprawie krajowego programu reform Polski z 2011 r. oraz zawierającego opinię Rady

Zalecenie dotyczące ZALECENIA RADY. w sprawie krajowego programu reform Polski z 2011 r. oraz zawierającego opinię Rady KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 7.6.2011 SEK(2011) 824 wersja ostateczna Zalecenie dotyczące ZALECENIA RADY w sprawie krajowego programu reform Polski z 2011 r. oraz zawierającego opinię Rady na temat

Bardziej szczegółowo

Inwestycje w infrastrukturę kolejową w Polsce. Ministerstwo Infrastruktury, 26 listopada 2010 r.

Inwestycje w infrastrukturę kolejową w Polsce. Ministerstwo Infrastruktury, 26 listopada 2010 r. Inwestycje w infrastrukturę kolejową w Polsce Inwestycje infrastrukturalne do 2015 r. Nakłady na 2010-2013 Łącznie 25 648 504,6 tys. zł POIiŚ 17 760 065,0 tys. zł RPO 1 751 125,0 tys. zł Inne programy

Bardziej szczegółowo

Polityka spójności UE na lata 2014 2020

Polityka spójności UE na lata 2014 2020 UE na lata 2014 2020 Propozycje Komisji Europejskiej Unii Europejskiej Struktura prezentacji 1. Jakie konsekwencje będzie miała polityka spójności UE? 2. Dlaczego Komisja proponuje zmiany w latach 2014

Bardziej szczegółowo

OBJAŚNIENIA DO WIELOLETNIEJ PROGNOZY FINANSOWEJ GMINY IŁŻA NA LATA 2012-2018

OBJAŚNIENIA DO WIELOLETNIEJ PROGNOZY FINANSOWEJ GMINY IŁŻA NA LATA 2012-2018 OBJAŚNIENIA DO WIELOLETNIEJ PROGNOZY FINANSOWEJ GMINY IŁŻA NA LATA 2012-2018 I. GŁÓWNE ZAŁOŻENIA PRZYJĘTE DO OPRACOWANIA WPF. Wieloletnia Prognoza Finansowa obejmuje lata 2012-2018 Podstawą do opracowania

Bardziej szczegółowo

ZARZĄDZANIE RYZYKIEM W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA

ZARZĄDZANIE RYZYKIEM W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA ZINTEGROWANE ZARZĄDZANIE RYZYKIEM W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA RUCHU DROGOWEGO Kazimierz Jamroz Andrzej Szymanek Wydział Inżynierii Lądowej Wydział Transportu i i Środowiska Elektrotechniki Katedra Inżynierii

Bardziej szczegółowo

Napędzamy rozwój przedsiębiorstw

Napędzamy rozwój przedsiębiorstw Inicjatywa JEREMIE w województwie pomorskim - PRFPK Sp. z o.o. w procesie finansowania MŚP Inicjatywa JEREMIE dla rozwoju Pomorza Napędzamy rozwój przedsiębiorstw Realizacja operacji wg stanu na koniec

Bardziej szczegółowo

dr Piotr Żuber Środki UE jako koło zamachowe rozwoju regionalnego czy hamulec zmian? Dylematy u progu nowej perspektywy.

dr Piotr Żuber Środki UE jako koło zamachowe rozwoju regionalnego czy hamulec zmian? Dylematy u progu nowej perspektywy. dr Piotr Żuber Środki UE jako koło zamachowe rozwoju regionalnego czy hamulec zmian? Dylematy u progu nowej perspektywy. VI konferencja Krakowska, Kraków 17-18.06.2013 r. Dlaczego trzeba szukać nowej nazwy

Bardziej szczegółowo

Mirosław Gronicki MAKROEKONOMICZNE SKUTKI BUDOWY I EKSPLOATACJI ELEKTROWNI JĄDROWEJ W POLSCE W LATACH 2020-2035

Mirosław Gronicki MAKROEKONOMICZNE SKUTKI BUDOWY I EKSPLOATACJI ELEKTROWNI JĄDROWEJ W POLSCE W LATACH 2020-2035 Mirosław Gronicki MAKROEKONOMICZNE SKUTKI BUDOWY I EKSPLOATACJI ELEKTROWNI JĄDROWEJ W POLSCE W LATACH 2020-2035 Krynica - Warszawa - Gdynia 5 września 2013 r. Uwagi wstępne 1. W opracowaniu przeanalizowano

Bardziej szczegółowo

Co zrobić żeby zrobić?

Co zrobić żeby zrobić? Co zrobić żeby zrobić? Ramy dla stworzenia systemu rozwoju szybkich kolei w Polsce Prof. Adam K. Prokopowicz, akp10@onet.pl Najpierw strategia dla szybkich kolei!!! (doświadczenia innych państw) Narodowy

Bardziej szczegółowo

Krzysztof S. Cichocki, Instytut Badań Systemowych Polskiej Akademii Nauk

Krzysztof S. Cichocki, Instytut Badań Systemowych Polskiej Akademii Nauk Krzysztof S. Cichocki, Instytut Badań Systemowych Polskiej Akademii Nauk Wykorzystano wyniki raportu Jacka Sieraka, Michała Bitnera, Andrzeja Gałązki i Remigiusza Górniaka, dla MRR Ocena zdolności JST

Bardziej szczegółowo

12.08.2014, Łódź. Szkolenie z zakresu krajowych Programów Operacyjnych na lata 2014-2020

12.08.2014, Łódź. Szkolenie z zakresu krajowych Programów Operacyjnych na lata 2014-2020 12.08.2014, Łódź Szkolenie z zakresu krajowych Programów Operacyjnych na lata 2014-2020 Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 12.08.2014, Łódź PLAN PREZENTACJI 1. Opis Programu Operacyjnego

Bardziej szczegółowo

Fundusze unijne dla odnawialnych źródeł energii w nowej perspektywie finansowej. Warszawa, 3 kwietnia 2013 r.

Fundusze unijne dla odnawialnych źródeł energii w nowej perspektywie finansowej. Warszawa, 3 kwietnia 2013 r. Fundusze unijne dla odnawialnych źródeł energii w nowej perspektywie finansowej Warszawa, 3 kwietnia 2013 r. Dokumenty strategiczne KOMUNIKAT KOMISJI EUROPA 2020 Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego

Bardziej szczegółowo

Funkcjonowanie systemu infrastruktury transportowej

Funkcjonowanie systemu infrastruktury transportowej Europejski Kongres Finansowy Sopot, 23-25 maja 2012 roku Funkcjonowanie systemu infrastruktury transportowej Marek SITARZ Komitet Transportu PAN Politechnika Śląska Podstawowe cele transportu wg Unii Europejskiej

Bardziej szczegółowo

OBJAŚNIENIA DO WIELOLETNIEJ PROGNOZY FINANSOWEJ GMINY STRZYŻEWICE NA LATA 2013-2018.

OBJAŚNIENIA DO WIELOLETNIEJ PROGNOZY FINANSOWEJ GMINY STRZYŻEWICE NA LATA 2013-2018. OBJAŚNIENIA DO WIELOLETNIEJ PROGNOZY FINANSOWEJ GMINY STRZYŻEWICE NA LATA 2013-2018. Obowiązek opracowania Wieloletniej Prognozy Finansowej w skrócie WPF wynika z art. 230 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009

Bardziej szczegółowo

"Plan Junckera szansą na inwestycyjne ożywienie w Europie. Korzyści dla Polski."

Plan Junckera szansą na inwestycyjne ożywienie w Europie. Korzyści dla Polski. "Plan Junckera szansą na inwestycyjne ożywienie w Europie. Korzyści dla Polski." Danuta JAZŁOWIECKA Posłanka do Parlamentu Europejskiego BIPE, 1 czerwiec 2015 Dlaczego Europa potrzebuje nowej strategii

Bardziej szczegółowo

Perspektywy rozwoju PPP

Perspektywy rozwoju PPP Perspektywy rozwoju PPP Trzecie posiedzenie Zespołu Sterującego Platformy PPP Warszawa, 8 maja 2012 r. Polski rynek PPP Lata 2009-2011 Q3 ponad 200 koncepcji projektów 103 projekty ogłoszone* w Dzienniku

Bardziej szczegółowo

Warunki rozwoju przewozów kolejowych

Warunki rozwoju przewozów kolejowych Warunki rozwoju przewozów kolejowych Andrzej Massel Podsekretarz Stanu Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Warszawa, kwiecień 2012 r. Kilka wielkości Przewozy towarowe koleją ponad

Bardziej szczegółowo

GŁÓWNY URZĄD STATYSTYCZNY Departament Produkcji. Notatka Informacyjna. Efektywność wykorzystania energii w latach 2002-2012

GŁÓWNY URZĄD STATYSTYCZNY Departament Produkcji. Notatka Informacyjna. Efektywność wykorzystania energii w latach 2002-2012 Materiał na konferencję prasową w dniu 23 lipca 2014 r. GŁÓWNY URZĄD STATYSTYCZNY Departament Produkcji Notatka Informacyjna Efektywność wykorzystania energii w latach 2002-2012 Efektywność energetyczna

Bardziej szczegółowo

Nowe wytyczne dla beneficjentów środków unijnych 2014-2020

Nowe wytyczne dla beneficjentów środków unijnych 2014-2020 BIBLIOTEKA ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH Agnieszka Pogorzelska ekspert ds. funduszy europejskich w Centralnym Punkcie Informacyjnym Nowe wytyczne dla beneficjentów środków unijnych 2014-2020 Strona 2 Spis treści

Bardziej szczegółowo

Europejska strategia zatrudnienia W kierunku poprawy sytuacji pod względem zatrudnienia w Europie

Europejska strategia zatrudnienia W kierunku poprawy sytuacji pod względem zatrudnienia w Europie Europejska strategia zatrudnienia W kierunku poprawy sytuacji pod względem zatrudnienia w Europie Komisja Europejska Czym jest europejska strategia zatrudnienia? Każdy potrzebuje pracy. Wszyscy musimy

Bardziej szczegółowo

KRYZYS - GOSPODARKA SPOŁECZEŃSTWO

KRYZYS - GOSPODARKA SPOŁECZEŃSTWO KRYZYS - GOSPODARKA SPOŁECZEŃSTWO Sławomir Żygowski I Wiceprezes Zarządu ds. bankowości korporacyjnej Nordea Bank Polska S.A. SYTUACJA W SEKTORZE BANKOWYM W POLSCE UWARUNKOWANIA KRYZYSU Wina banków? Globalna

Bardziej szczegółowo

PLANY ZRÓWNOWAŻONEJ MOBILNOŚCI MIEJSKIEJ. Warszawa 23 czerwca 2015 r. Wsparcie JASPERS wprowadzenie

PLANY ZRÓWNOWAŻONEJ MOBILNOŚCI MIEJSKIEJ. Warszawa 23 czerwca 2015 r. Wsparcie JASPERS wprowadzenie PLANY ZRÓWNOWAŻONEJ MOBILNOŚCI MIEJSKIEJ Warszawa 23 czerwca 2015 r. Wsparcie JASPERS wprowadzenie François Cancalon Specjalista ds. transportu JASPERS Plac Piłsudskiego 1 00-078 WARSZAWA, POLSKA f.cancalon@eib.org

Bardziej szczegółowo

MINISTERSTWO TRANSPORTU, BUDOWNICTWA I GOSPODARKI MORSKIEJ. Andrzej Massel Podsekretarz Stanu. Kraków, 16 X 2012 r.

MINISTERSTWO TRANSPORTU, BUDOWNICTWA I GOSPODARKI MORSKIEJ. Andrzej Massel Podsekretarz Stanu. Kraków, 16 X 2012 r. MINISTERSTWO TRANSPORTU, BUDOWNICTWA I GOSPODARKI MORSKIEJ Andrzej Massel Podsekretarz Stanu Kraków, 16 X 2012 r. Strategiczne podstawy podejmowanych działań sanacyjnych M a s t e r P l a n d l a t r a

Bardziej szczegółowo

Objaśnienia wartości przyjętych w wieloletniej prognozie finansowej na lata 2012-2020 Powiatu Ostródzkiego.

Objaśnienia wartości przyjętych w wieloletniej prognozie finansowej na lata 2012-2020 Powiatu Ostródzkiego. Objaśnienia wartości przyjętych w wieloletniej prognozie finansowej na lata 2012-2020 Powiatu Ostródzkiego. Wieloletnią prognozę finansową przyjęto na lata 2012-2020, natomiast prognozę spłaty długu przyjęto

Bardziej szczegółowo

Analiza możliwych scenariuszy rozwoju systemu pobierania opłat za korzystanie z autostrad w Polsce

Analiza możliwych scenariuszy rozwoju systemu pobierania opłat za korzystanie z autostrad w Polsce Analiza możliwych scenariuszy rozwoju systemu pobierania opłat za korzystanie z autostrad w Polsce Prezentacja wyników raportu analitycznego Anna Dąbrowska, CATI Plan prezentacji Prezentacja autorów raportu

Bardziej szczegółowo

Finansowanie efektywności energetycznej w budynkach z funduszy europejskich w ramach perspektywy finansowej 2014-2020 Katowice, 11 czerwca 2015 r.

Finansowanie efektywności energetycznej w budynkach z funduszy europejskich w ramach perspektywy finansowej 2014-2020 Katowice, 11 czerwca 2015 r. Finansowanie efektywności energetycznej w budynkach z funduszy europejskich w ramach perspektywy finansowej 2014-2020 Katowice, 11 czerwca 2015 r. Dokument określający strategię interwencji funduszy europejskich

Bardziej szczegółowo

gminy następuje wykup działek pod budownictwo mieszkaniowe przez młode małżeństwa, co zwiększy liczbę osób zamieszkałych na terenie Gminy Strzyżewice

gminy następuje wykup działek pod budownictwo mieszkaniowe przez młode małżeństwa, co zwiększy liczbę osób zamieszkałych na terenie Gminy Strzyżewice OBJAŚNIENIA przyjętych wartości przy opracowaniu Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Strzyżewice na lata 2011 2018, tj. okres na który zostały zaciągnięte zobowiązania. Prognoza Finansowa Gminy Strzyżewice

Bardziej szczegółowo

Plany Gospodarki Niskoemisyjnej a Strategia ZIT. Piotr Zygadło Warszawa, 3 czerwca 2015 r.

Plany Gospodarki Niskoemisyjnej a Strategia ZIT. Piotr Zygadło Warszawa, 3 czerwca 2015 r. Plany Gospodarki Niskoemisyjnej a Strategia ZIT Piotr Zygadło Warszawa, 3 czerwca 2015 r. Podstawy prawne Obowiązek sporządzania Planów Gospodarki Niskoemisyjnej wynika z Umowy Partnerstwa Wszystkie projekty

Bardziej szczegółowo

Zmiany w Grupie PKP w latach 2012 2015

Zmiany w Grupie PKP w latach 2012 2015 Zmiany w Grupie PKP w latach 2012 2015 Warszawa, maj 2015 SPIS TREŚCI 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 GRUPA PKP W LICZBACH STRUKTURA I OTOCZENIE STRUKTURA RYNKU KOLEJOWEGO W POLSCE INWESTYCJE GRUPY PKP INFRASTRUKTURA

Bardziej szczegółowo

OBJAŚNIENIA PRZYJĘTYCH WARTOŚCI DO UCHWAŁY NR XV/108/2012

OBJAŚNIENIA PRZYJĘTYCH WARTOŚCI DO UCHWAŁY NR XV/108/2012 OBJAŚNIENIA PRZYJĘTYCH WARTOŚCI DO UCHWAŁY NR XV/108/2012 Rady Gminy w Jasienicy Rosielnej z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Gminy Jasienica Rosielna na lata 2012-2025

Bardziej szczegółowo

PROGRAM WSPÓŁPRACY TRANSGRANICZNEJ POLSKA-ROSJA 2014-2020. Giżycko, 21 października 2015 r.

PROGRAM WSPÓŁPRACY TRANSGRANICZNEJ POLSKA-ROSJA 2014-2020. Giżycko, 21 października 2015 r. PROGRAM WSPÓŁPRACY TRANSGRANICZNEJ POLSKA-ROSJA 2014-2020 Giżycko, 21 października 2015 r. Program Polska-Rosja 2014-2020 Program Polska - Rosja 2014-2020 przygotowywany jest przez współpracujące ze sobą

Bardziej szczegółowo

dr Jan Hagemejer Karol Pogorzelski

dr Jan Hagemejer Karol Pogorzelski Kryzys finansów publicznych i druga fala Wielkiej Recesji Badanie wykonane przez Instytut Badań Strukturalnych w ramach prac nad projektem: Analiza procesów zachodzących na polskim rynku pracy i w obszarze

Bardziej szczegółowo

Wsparcie gospodarki niskoemisyjnej w ramach Programu Infrastruktura i Środowisko 2014-2020. Warszawa, 20 marca 2015 r.

Wsparcie gospodarki niskoemisyjnej w ramach Programu Infrastruktura i Środowisko 2014-2020. Warszawa, 20 marca 2015 r. Wsparcie gospodarki niskoemisyjnej w ramach Programu Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 Warszawa, 20 marca 2015 r. UMOWA PARTNERSTWA Dokument określający strategię interwencji funduszy europejskich

Bardziej szczegółowo

Wojciech Grządzielski, Adam Jaśkowski, Grzegorz Wielgus

Wojciech Grządzielski, Adam Jaśkowski, Grzegorz Wielgus SIEĆ DYSTRYBUCYJNA OGNIWEM STRATEGICZNEJ ROZBUDOWY SYSTEMU GAZOWEGO ZWIĘKSZAJĄCEGO BEZPIECZEŃSTWO DOSTAW GAZU ZIEMNEGO ORAZ STOPIEŃ DOSTĘPU SPOŁECZEŃSTWA DO SIECI Wojciech Grządzielski, Adam Jaśkowski,

Bardziej szczegółowo

Dochody JST 2004 2012, perspektywa 2013 2020. Warszawa, 20 czerwca 2013 Senat RP

Dochody JST 2004 2012, perspektywa 2013 2020. Warszawa, 20 czerwca 2013 Senat RP Dochody JST 2004 2012, perspektywa 2013 2020 Warszawa, 20 czerwca 2013 Senat RP Dane: dochody wydatki majątkowe wynik rok 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Dochody ogółem Dochody ogółem UE Dochody

Bardziej szczegółowo

ELEKTROMOBILNOŚĆ WPROWADZENIE. Michał Kaczmarczyk, GLOBEnergia Zakopane, 26.06.2014

ELEKTROMOBILNOŚĆ WPROWADZENIE. Michał Kaczmarczyk, GLOBEnergia Zakopane, 26.06.2014 ELEKTROMOBILNOŚĆ WPROWADZENIE Michał Kaczmarczyk, GLOBEnergia Zakopane, 26.06.2014 DLACZEGO POTRZEBNA JEST DYSKUSJA? wyczerpywanie się stosowanych dotychczas źródeł energii problem ekologiczny (efekt cieplarniany)

Bardziej szczegółowo

jedn. wzrost/spadek Wyszczególnienie

jedn. wzrost/spadek Wyszczególnienie Analizy Sektorowe czerwca 5 Budżety JST po q 5 r. na plusie: pomogły koniunktura i środki UE Trendy bieżące Wzrost dochodów JST w q 5 w porównaniu z q, przy słabszej dynamice (+,8% r/r vs. +6,5% w q ).

Bardziej szczegółowo

Doświadczenia z realizacji pilotażowego projektu PPP w gospodarce odpadami System gospodarki odpadami dla Miasta Poznania

Doświadczenia z realizacji pilotażowego projektu PPP w gospodarce odpadami System gospodarki odpadami dla Miasta Poznania Doświadczenia z realizacji pilotażowego projektu PPP w gospodarce odpadami System gospodarki odpadami dla Miasta Poznania Konferencja PPP w gospodarce odpadami i energetyce Warszawa, 28 lutego 2012 r.

Bardziej szczegółowo

Wpływ globalnego kryzysu finansowego na polską gospodarkę

Wpływ globalnego kryzysu finansowego na polską gospodarkę Mirosław Gronicki Wpływ globalnego kryzysu finansowego na polską gospodarkę Warszawa 31 maja 2011 r. Spis treści 1. Geneza światowego kryzysu finansowego. 2. Światowy kryzys finansowy skutki. 3. Polska

Bardziej szczegółowo

Stan obecny śródlądowego transportu wodnego oraz plany jego rozwoju w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju

Stan obecny śródlądowego transportu wodnego oraz plany jego rozwoju w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju Stan obecny śródlądowego transportu wodnego oraz plany jego rozwoju w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju Długość sieci śródlądowych dróg wodnych w Polsce w 2013 r. wyniosła 3655 km, z czego 2417 km

Bardziej szczegółowo

Dr hab. prof. US Dariusz Zarzecki

Dr hab. prof. US Dariusz Zarzecki Dr hab. prof. US Dariusz Zarzecki Długość linii kolejowych w UE = ok. 216 tys. km, Udział w transporcie ogółem (w % tkm) = ok. 17,8%, Przewozy ładunków= ok. 457 mld tkm/rok, Kraje o największym udziale

Bardziej szczegółowo

Objaśnienia wartości przyjętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2014 2029 Gminy Miasta Radomia.

Objaśnienia wartości przyjętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2014 2029 Gminy Miasta Radomia. Objaśnienia wartości przyjętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2014 2029 Gminy Miasta Radomia. Za bazę do opracowania Wieloletniej Prognozy Finansowej na kolejne lata przyjęto projekt budżetu

Bardziej szczegółowo

liczbę osób zamieszkującą na terenie naszej gminy i odprowadzających podatek PIT. W zakresie pozostałych dochodów bieżących zaplanowano również

liczbę osób zamieszkującą na terenie naszej gminy i odprowadzających podatek PIT. W zakresie pozostałych dochodów bieżących zaplanowano również OBJAŚNIENIA przyjętych wartości przy opracowaniu Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Strzyżewice na lata 2012 2018, tj. okres na który zostały zaciągnięte zobowiązania. WSTĘP Dokument pod nazwą Wieloletnia

Bardziej szczegółowo

Plany inwestycyjne dotyczące infrastruktury sieci TEN-T. Warszawa, 25-26 lutego 2014 r.

Plany inwestycyjne dotyczące infrastruktury sieci TEN-T. Warszawa, 25-26 lutego 2014 r. Plany inwestycyjne dotyczące infrastruktury sieci TEN-T Warszawa, 25-26 lutego 2014 r. 1 Uwarunkowania rozwoju kolejowej sieci TEN-T Podstawowy dokument UE dotyczący sieci TEN-T Rozporządzenie Parlamentu

Bardziej szczegółowo

Sytuacja gospodarcza Polski

Sytuacja gospodarcza Polski Sytuacja gospodarcza Polski Bohdan Wyżnikiewicz Warszawa, 4 czerwca 2014 r. Plan prezentacji I. Bieżąca sytuacja polskiej gospodarki II. III. Średniookresowa perspektywa wzrostu gospodarczego polskiej

Bardziej szczegółowo

Program naprawczy SLD dla kolei. Zespół SLD monitorujący Ministerstwo Infrastruktury Warszawa 7.01.2011

Program naprawczy SLD dla kolei. Zespół SLD monitorujący Ministerstwo Infrastruktury Warszawa 7.01.2011 Program naprawczy SLD dla kolei Zespół SLD monitorujący Ministerstwo Infrastruktury Warszawa 7.01.2011 Deutsche Bahn Grupa PKP SA przewozy pasażerskie przewozy towarowe pas 1,9 mld 281,5 mln paskm 76,7

Bardziej szczegółowo

dr hab. Adam Przybyłowski Katedra Logistyki i Systemów Transportowych Wydział Przedsiębiorczości i Towaroznawstwa Akademia Morska w Gdyni

dr hab. Adam Przybyłowski Katedra Logistyki i Systemów Transportowych Wydział Przedsiębiorczości i Towaroznawstwa Akademia Morska w Gdyni dr hab. Adam Przybyłowski Katedra Logistyki i Systemów Transportowych Wydział Przedsiębiorczości i Towaroznawstwa Akademia Morska w Gdyni 1. Wprowadzenie 2. Zrównoważony rozwój transportu i spójność terytorialna

Bardziej szczegółowo

Finansowanie projektów w PPP

Finansowanie projektów w PPP Finansowanie projektów w PPP Plan Prezentacji Przepływy finansowe w transakcji PPP Kryteria zastosowania róŝnych rodzajów finansowania kredyty obligacje leasing Wykorzystanie funduszy UE przy realizacji

Bardziej szczegółowo

Wieloletnia Prognoza Finansowa 2012-2020 SPIS TREŚCI

Wieloletnia Prognoza Finansowa 2012-2020 SPIS TREŚCI OBJAŚNIENIA PRZYJĘTYCH WARTOŚCI W WIELOLETNIEJ PROGNOZIE FINANSOWEJ GMINY KOLBUSZOWA NA LATA 2012-2020 1 SPIS TREŚCI 1. Wstęp... 3 2. Założenia do Wieloletniej Prognozy Finansowej... 4 2.1. Założenia makroekonomiczne...

Bardziej szczegółowo

Rola banków w finansowaniu służby zdrowia na przykładzie Banku Gospodarstwa Krajowego

Rola banków w finansowaniu służby zdrowia na przykładzie Banku Gospodarstwa Krajowego Rola banków w finansowaniu służby zdrowia na przykładzie Banku Gospodarstwa Krajowego VII Ogólnopolska Konferencja Banku Gospodarstwa Krajowego Przyszłość finansów samorządów terytorialnych dochody, inwestycje,

Bardziej szczegółowo

Gospodarka i funkcjonowanie Unii Europejskiej. Wykład VIII Strategia lizbońska

Gospodarka i funkcjonowanie Unii Europejskiej. Wykład VIII Strategia lizbońska Gospodarka i funkcjonowanie Unii Europejskiej Wykład VIII Strategia lizbońska Pomyśl tylko, czym mogłaby być Europa. Pomyśl o wrodzonej sile naszej rozszerzonej Unii. Pomyśl o jej niewykorzystanym potencjale

Bardziej szczegółowo

Projekt Regionalnego Programu Operacyjnego Lubuskie 2020 postulaty organizacji pozarządowych

Projekt Regionalnego Programu Operacyjnego Lubuskie 2020 postulaty organizacji pozarządowych Projekt Regionalnego Programu Operacyjnego Lubuskie 2020 postulaty organizacji pozarządowych Przemysław Kalinka Ekspert ds. funduszy UE, Polska Zielona Sieć Projekt współfinansowany przez Szwajcarię w

Bardziej szczegółowo

PLAN GOSPODARKI NISKOEMISYJNEJ DLA MIASTA MYSŁOWICE. Spotkanie informacyjne Mysłowice, dn. 16 grudnia 2014 r.

PLAN GOSPODARKI NISKOEMISYJNEJ DLA MIASTA MYSŁOWICE. Spotkanie informacyjne Mysłowice, dn. 16 grudnia 2014 r. PLAN GOSPODARKI NISKOEMISYJNEJ DLA MIASTA MYSŁOWICE Spotkanie informacyjne Mysłowice, dn. 16 grudnia 2014 r. Gospodarka niskoemisyjna co to takiego? Gospodarka niskoemisyjna (ang. low emission economy)

Bardziej szczegółowo

Doświadczenia z przygotowania projektu Program przebudowy i utrzymania dróg wojewódzkich na Dolnym Śląsku

Doświadczenia z przygotowania projektu Program przebudowy i utrzymania dróg wojewódzkich na Dolnym Śląsku www.pwc.com Doświadczenia z przygotowania projektu Program przebudowy i utrzymania dróg wojewódzkich na Dolnym Śląsku Utrzymanie dróg samorządowych w modelu ppp - korzyści dla strony publicznej 22 października

Bardziej szczegółowo

Stan prac nad założeniami Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 2020

Stan prac nad założeniami Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 2020 Stan prac nad założeniami Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 2020 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich WARSZAWA 4 kwietnia 2013 r. Prace nad projektem

Bardziej szczegółowo

Objaśnienia wartości przyjętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2015 2029 Gminy Miasta Radomia.

Objaśnienia wartości przyjętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2015 2029 Gminy Miasta Radomia. Objaśnienia wartości przyjętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2015 2029 Gminy Miasta Radomia. Za bazę do opracowania Wieloletniej Prognozy Finansowej na kolejne lata przyjęto projekt budżetu

Bardziej szczegółowo

Firma Oponiarska DĘBICA S.A.

Firma Oponiarska DĘBICA S.A. Firma Oponiarska DĘBICA S.A. Podsumowanie wyników II kwartału 2008 r. Warszawa, 1 sierpnia 2008 r. T.C. DĘBICA S.A. (1) Agenda Executive summary Sytuacja na rynku oponiarskim Skonsolidowane wyniki finansowe

Bardziej szczegółowo

POLITYKA SPÓJNOŚCI NA LATA 2014-2020

POLITYKA SPÓJNOŚCI NA LATA 2014-2020 INSTRUMENTY FINANSOWE W POLITYCE SPÓJNOŚCI NA LATA 2014-2020 POLITYKA SPÓJNOŚCI NA LATA 2014-2020 W grudniu 2013 r. Rada Unii Europejskiej formalnie zatwierdziła nowe przepisy i ustawodawstwo dotyczące

Bardziej szczegółowo

Priorytety i działania transportowe w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013 MINISTERSTWO TRANSPORTU

Priorytety i działania transportowe w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013 MINISTERSTWO TRANSPORTU Priorytety i działania transportowe w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013 MINISTERSTWO TRANSPORTU ŚRODKI UNIJNE PRZEZNACZONE NA GAŁĘZIE TRANSPORTU W RAMACH PO IiŚ Gałęzie

Bardziej szczegółowo

Polska w Onii Europejskiej

Polska w Onii Europejskiej A/452928 Polska w Onii Europejskiej - wybrane polityki sektorowe Wydawnictwo SGGW Warszawa 2004 Spis treści Wstęp 9 1. CHARAKTERYSTYKA PORÓWNAWCZA GOSPODAREK POLSKI I UNII EUROPEJSKIEJ 11 1.1. Dynamika

Bardziej szczegółowo

Tadeusz Ferenc Prezydenta Miasta Rzeszowa

Tadeusz Ferenc Prezydenta Miasta Rzeszowa Fundusze Europejskie - dla rozwoju Polski Wschodniej Budowa systemu integrującego transport publiczny miasta Rzeszowa i okolic - prezentacja projektu i działań komplementarnych Tadeusz Ferenc Prezydenta

Bardziej szczegółowo

Inwestycje kolejowe w latach 2014 2023 Warszawa 16 kwietnia 2014 r.

Inwestycje kolejowe w latach 2014 2023 Warszawa 16 kwietnia 2014 r. Inwestycje kolejowe w latach 2014 2023 Warszawa 16 kwietnia 2014 r. Źródła finansowania inwestycji kolejowych w latach 2014 2023 1) FS/POIiŚ2014-2020 uzupełnienie i zakończenie inwestycji na ciągach, na

Bardziej szczegółowo

Rozwój konkurencyjności polskiej gospodarki poprzez cyfryzację Program Operacyjny Inteligentny Rozwój 2014-2020.

Rozwój konkurencyjności polskiej gospodarki poprzez cyfryzację Program Operacyjny Inteligentny Rozwój 2014-2020. Program Operacyjny Inteligentny Rozwój 2014-2020. Raport Społeczeństwo informacyjne w liczbach 2012 http://www.mac.gov.pl/raporty-i-dane/ 2 3% populacji firm w Polsce 1540 firm dużych Potencjał sektora

Bardziej szczegółowo

Osie priorytetowe Gospodarka Innowacje Technologie Rozwój społeczeństwa informacyjnego Wsparcie gospodarki niskoemisyjnej

Osie priorytetowe Gospodarka Innowacje Technologie Rozwój społeczeństwa informacyjnego Wsparcie gospodarki niskoemisyjnej RPO WZ 2014-2020 Osie priorytetowe 1. Gospodarka Innowacje Technologie 2. Rozwój społeczeństwa informacyjnego 3. Wsparcie gospodarki niskoemisyjnej 4. Dostosowanie do zmian klimatu 5. Rozwój naturalnego

Bardziej szczegółowo

KRYTERIA OCENY POSREDNIKÓW FINANSOWYCH KRYTERIA WYBORU (POŻYCZKA-BANK)

KRYTERIA OCENY POSREDNIKÓW FINANSOWYCH KRYTERIA WYBORU (POŻYCZKA-BANK) konkurs 1/JEREMIE/RPOWK-P/2012 Załącznik nr 1 do trybu składania wniosków o wsparcie finansowe dla Wnioskodawców ze środków Funduszu Powierniczego JEREMIE utworzonego w ramach działania 5.1. Rozwój Instytucji

Bardziej szczegółowo

Wspólne Polityki wykład 13, semestr 2 Polityki JRE. Dr Katarzyna Śledziewska. Katedra Makroekonomii i Teorii Handlu Zagranicznego

Wspólne Polityki wykład 13, semestr 2 Polityki JRE. Dr Katarzyna Śledziewska. Katedra Makroekonomii i Teorii Handlu Zagranicznego Wspólne Polityki wykład 13, semestr 2 Polityki JRE. Wspólne polityki w sferze transportu i przemysłu Dr Katarzyna Śledziewska Katedra Makroekonomii i Teorii Handlu Zagranicznego Cele polityki transportowej

Bardziej szczegółowo

EUROPEJSKIE SŁONECZNE DNI ENERGIA SŁOŃCA FOTOWOLTAIKA TECHNOLOGIE, OPŁACALNOSĆ, REALIZACJE

EUROPEJSKIE SŁONECZNE DNI ENERGIA SŁOŃCA FOTOWOLTAIKA TECHNOLOGIE, OPŁACALNOSĆ, REALIZACJE EUROPEJSKIE SŁONECZNE DNI ENERGIA SŁOŃCA FOTOWOLTAIKA TECHNOLOGIE, OPŁACALNOSĆ, REALIZACJE Uwarunkowania prawne wspierania instalacji fotowoltaicznych ze środków UE w latach 2014-2020 Wojewódzki Fundusz

Bardziej szczegółowo

JESSICA. Nowy sposób wykorzystania środków UE w celu wspierania trwałych inwestycji i wzrostu na obszarach miejskich. Czym jest JESSICA?

JESSICA. Nowy sposób wykorzystania środków UE w celu wspierania trwałych inwestycji i wzrostu na obszarach miejskich. Czym jest JESSICA? Wspólne europejskie wsparcie na rzecz trwałych inwestycji w obszarach miejskich JESSICA Nowy sposób wykorzystania środków UE w celu wspierania trwałych inwestycji i wzrostu na obszarach miejskich Czym

Bardziej szczegółowo

Finansowanie projektów PPP - perspektywa nadrzędnego kredytodawcy

Finansowanie projektów PPP - perspektywa nadrzędnego kredytodawcy Finansowanie projektów PPP - perspektywa nadrzędnego kredytodawcy Katowice, 22-23 września 2009 r. Monika Mroczek 1 Cechy PPP Duże zróżnicowanie prawne i strukturalne (np.: zaprojektuj-wybuduj-finansuj-eksploatuj

Bardziej szczegółowo

Europejski Program. Drogowego 2011-2020 - nadzieje i oczekiwania. Richard E Allsop. Centre for. Richard E Allsop Centre for.

Europejski Program. Drogowego 2011-2020 - nadzieje i oczekiwania. Richard E Allsop. Centre for. Richard E Allsop Centre for. Europejski Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2011-2020 - nadzieje i oczekiwania Odpowiedzialnośc UE za brd Do roku 1993 Głównie zatwierdzanie typów pojazdów, prawa jazdy i godziny pracy kierowców

Bardziej szczegółowo