NAJNOWSZE ZMIANY USTAWY PRAWO WODNE CORAZ WIĘCEJ WĄTPLIWOŚCI

Transkrypt

1 NAJNOWSZE ZMIANY USTAWY PRAWO WODNE CORAZ WIĘCEJ WĄTPLIWOŚCI Autor: Dominik Wałkowski - adwokat, praktyka prawa ochrony środowiska, Kancelaria Wardyński i Wspólnicy Sp.k. ("Energetyka Wodna" - 1/2016) 31 grudnia 2015 r. weszła w życie kolejna nowelizacja ustawy Prawo wodne. Zmianę przepisów uchwalono w ekspresowym tempie, co uzasadniano koniecznością pilnego wdrożenia dyrektyw unijnych. Część z zaproponowanych rozwiązań ma ułatwić realizację planowanych inwestycji, zmniejszając obciążenia administracyjne. Jednocześnie jednak prawodawcy nie udało się zapobiec uchwaleniu przepisów, które budzą wątpliwości interpretacyjne. Tych zaś w omawianej nowelizacji nie brakuje. Poselski projekt nowelizacji wpłynął do Sejmu 7 grudnia 2015 r., a już 16 grudnia ustawa została uchwalona. Nowelizacja ukazała się w Dzienniku Ustaw 30 grudnia i dzień później weszła w życie (Dz.U. poz. 2295). Konieczność pilnego uchwalenia ustawy wynikała z potrzeby transpozycji prawa UE, a w szczególności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/39/UE z dnia 12 sierpnia 2013 r. zmieniającej dyrektywy 2000/60/WE i 2008/105/ WE w zakresie substancji priorytetowych w dziedzinie polityki wodnej oraz dyrektywy Komisji 2014/80/UE z dnia 20 czerwca 2014 r. zmieniającej załącznik II do dyrektywy 2006/118/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem i pogorszeniem ich stanu. Najistotniejsze dla Czytelników zmiany nie wynikają jednak z tych przepisów nowelizacji, które wdrażają prawo unijne. Ustawodawca zdecydował się bowiem przy okazji transpozycji przepisów prawa Unii Europejskiej zmodyfikować niektóre rozwiązania dotyczące wydawania pozwoleń wodnoprawnych, określania stron postępowań zmierzających do wydania takich pozwoleń, a także wprowadzić do polskiego prawa wodnego instytucję zgłoszenia. NOWE ZASADY Po wprowadzeniu omawianych zmian, reglamentacja korzystania z wód oraz realizacji niektórych przedsięwzięć przedstawia się w następujący sposób: szczególne korzystanie z wód oraz niektóre inne działania wskazane w art. 122 ustawy Prawo wodne wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego;

2 realizacja działań wymienionych w nowym art. 123a ustawy Prawo wodne wymaga zgłoszenia; obie te kategorie uzupełnia art. 124 ustawy Prawo wodne określający działania, których realizacja nie wymaga ani uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, ani zgłoszenia. Druga z wymienionych kategorii jest nowością w komentowanej nowelizacji. Nie oznacza to jednak, że nie uległy zmiany zasady wydawania pozwoleń wodnoprawnych oraz określenie sytuacji, w których takie pozwolenie nie jest wymagane. Przykładowo, nowelizując przepisy ustawodawca wskazał wprost, że pozwolenie wodnoprawne wymagane jest również na prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące lub przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, tuneli, rurociągów, przepustów oraz prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z nowymi przepisami pozwolenia wodnoprawnego wymaga ponadto rekultywacja wód powierzchniowych lub podziemnych. Liczba zmian jest na tyle duża, że ich szczegółowe omówienie wykracza poza ramy niniejszego opracowania. W dalszej części skupimy się zatem na nowej instytucji określanej mianem zgłoszenia. CZYNNOŚCI WYMAGAJĄCE ZGŁOSZENIA Jedną z najważniejszych zmian przewidzianych nowelizacją jest wprowadzenie instytucji zgłoszenia, wzorowanej na analogicznym rozwiązaniu przewidzianym w ustawie Prawo budowlane. Na gruncie tej ustawy, zgłoszenia miały za zadanie ułatwić inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, ustanawiając łagodniejszy reżim uzyskiwania możliwości rozpoczęcia prac budowlanych. Ustawodawca, wprowadzając tę instytucję, określił bowiem, że część przedsięwzięć, do realizacji których dotychczas wymagane było pozwolenie na budowę, może być odtąd realizowana bez uzyskania takiej decyzji, pod warunkiem jednak, że zamiar ich realizacji zostanie zgłoszony właściwym organom, a te nie wniosą sprzeciwu. Podobna konstrukcja została przyjęta w komentowanej nowelizacji. Ustawodawca określił katalog działań wymagających zgłoszenia (art. 123a ust. 1 pkt 1 8 ustawy Prawo wodne), do których zaliczył: 1) wykonanie pomostu do 25 m długości całkowitej; 2) postój na wodach płynących obiektów pływających lub statków przeznaczonych w szczególności na cele mieszkaniowe lub usługowe; 3) przejście napowietrznymi liniami energetycznymi lub telekomunikacyjnymi nad wodami innymi niż śródlądowe drogi wodne, o ile ma to wpływ na kształtowanie zasobów wodnych, a także przejście tymi liniami nad wałami przeciwpowodziowymi; 4) przejście liniami energetycznymi lub telekomunikacyjnymi, lub innymi urządzeniami pod wodami innymi niż śródlądowe drogi wodne;

3 5) wykonanie kąpieliska, wyznaczenie miejsca wykorzystywanego do kąpieli, również na obszarze morza terytorialnego; 6) odwadnianie wykopów budowlanych oraz odprowadzanie wód z wykopów budowlanych; 7) roboty w wodach oraz inne roboty, które mogą być przyczyną zmiany naturalnych przepływów wód, stanu wód stojących i wód podziemnych, o ile zasięg oddziaływania nie wykracza poza granice nieruchomości, na której będzie realizowane przedsięwzięcie; 8) wykonywanie stawów zasilanych wodami gruntowymi, o powierzchni nieprzekraczającej 500 m² i głębokości nieprzekraczającej 2 m od powierzchni terenu, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem. Inwestor planujący realizację takich działań, przed terminem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania czynności, powinien dokonać zgłoszenia do starosty o zamiarze ich realizacji. Do zgłoszenia należy załączyć wskazane w przepisach dokumenty i informacje. Jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia starosta nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu, można rozpocząć realizację planowanych działań. Ustawodawca, wprowadzając instytucję zgłoszenia określił bowiem, że część przedsięwzięć, do realizacji których dotychczas wymagane było pozwolenie na budowę, może być odtąd realizowana bez uzyskania takiej decyzji, pod warunkiem jednak, że zamiar ich realizacji zostanie zgłoszony właściwym organom, a te nie wniosą sprzeciwu. Taka procedura stanowi istotne ułatwienie. Nie wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego. Nie angażuje dodatkowych podmiotów stron postępowania, którym przysługuje prawo uczestniczenia w postępowaniu i zgłaszania uwag. Wreszcie, wymagane dokumenty i informacje to jedynie niewielka część dokumentacji wymaganej do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Dokonując zgłoszenia, trzeba oznaczyć zakład dokonujący tego zgłoszenia, podając siedzibę i adres, określić cel planowanych do wykonania czynności, robót lub urządzeń wodnych oraz ich wpływ na wody powierzchniowe i wody podziemne (w szczególności na stan tych wód oraz realizację celów środowiskowych określonych dla tych wód). Ponadto, należy opisać zaplanowane roboty, wskazać termin ich rozpoczęcia, lokalizację, podstawowe parametry je charakteryzujące oraz warunki wykonywania. Do zgłoszenia dołącza się kopię mapy ewidencyjnej z naniesionym schematem planowanych działań i zasięgiem ich oddziaływania, odpowiednie szkice lub rysunki, oświadczenie o zgodności planowanego zamierzenia z warunkami korzystania z wód regionu wodnego oraz z wymaganiami wynikającymi z odrębnych przepisów, a także zgodę właściciela wody lub właściciela sztucznego zbiornika wodnego.

4 Ustawa określa katalog przypadków, w których organ administracji ma obowiązek wniesienia sprzeciwu (art. 123a ust. 7). Nastąpi to przykładowo, jeżeli wykonanie planowanych czynności będzie naruszać interesy osób trzecich lub jeżeli zasięg oddziaływania będzie wykraczać poza granice nieruchomości, na której będzie realizowane przedsięwzięcie. TRUDNOŚCI PRAKTYCZNE Ustawodawcy nie udało się uniknąć uchwalenia przepisów budzących wątpliwości. Niestety jest ich wiele. Przykładem takich niejasnych przepisów jest regulacja odwodnienia obiektów lub wykopów budowlanych. Przed 31 grudnia 2015 r. działania te wymagały pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 pkt 8), chyba że zasięg leja depresji nie wykraczał poza granice terenu, którego zakład był właścicielem. Obecnie, materia ta jest objęta zgłoszeniem (lecz jedynie częściowo), a wymogi uzależnione są od tego, czy mamy do czynienia z odwadnianiem obiektów budowlanych, czy też wykopów budowlanych. Najmniej zmian dotyczy tej pierwszej kategorii działań. Zgodnie z nowymi przepisami, zasadniczo odwadnianie obiektów budowlanych nadal wymagać będzie pozwolenia wodnoprawnego. Takie pozwolenie nie będzie wymagane, jeżeli odwadnianie obiektów budowlanych, a także wykonanie służących do tego urządzeń wodnych, nie będzie oddziaływać poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem. Inaczej sytuacja przedstawia się w przypadku odwadniania wykopów budowlanych oraz odprowadzania wód z wykopów budowlanych. Te działania będą co do zasady wymagały dokonania zgłoszenia, chyba że zasięg oddziaływania nie będzie wykraczać poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem. W tym ostatnim przypadku nie będzie potrzebne ani zgłoszenie, ani pozwolenie. Wedle nowych przepisów pozwolenie na odwadnianie obiektów budowlanych nie będzie wymagane, jeżeli odwadnianie, a także wykonanie służących do tego urządzeń wodnych, nie będzie oddziaływać poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem. Wprowadzenie możliwości realizowania prac odwodnieniowych na podstawie zgłoszenia stanowi istotne ułatwienie. Jednak odbywać się to będzie kosztem właścicieli nieruchomości, na które taka działalność będzie oddziaływać. W przeciwieństwie do postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, procedura zgłoszeniowa nie przewiduje udziału innych podmiotów niż inwestor i organ administracji. Aby zapobiec takiej sytuacji, nowe przepisy nakładają na starostów obowiązek wniesienia sprzeciwu, jeżeli wykonanie czynności lub innych działań wiązać się będzie z oddziaływaniem poza granice nieruchomości, na której będzie realizowane przedsięwzięcie (art. 123a ust. 7 pkt 4). Inwestor, który zamierza zrealizować odwadnianie wykopów budowlanych, nie napotka ryzyka sprzeciwu jedynie wtedy, jeżeli zasięg oddziaływania nie będzie wykraczać poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem. Taka bowiem sytuacja została wprost zwolniona z obowiązku uzyskania

5 pozwolenia lub zgłoszenia (art. 124 pkt. 6). Jeżeli jednak zasięg oddziaływania będzie większy, to zgodnie z art. 123a ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne konieczne będzie zgłoszenie. To zaś nie zostanie przyjęte i starosta wniesie sprzeciw, gdyż zasięg oddziaływania wykraczać będzie poza granice nieruchomości, na której będzie realizowane przedsięwzięcie. Takie oddziaływanie jest bowiem przesłanką obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu. Sprzeciw zaś praktycznie uniemożliwia realizację tych robót na podstawie zgłoszenia. Pojawia się zatem pytanie, w jakim trybie realizować takie przedsięwzięcia? Wydawałoby się, że właściwym postępowaniem będzie wystąpienie o pozwolenie wodnoprawne. Organy administracji mogą jednak odmówić jego wydania. Przepisy bowiem określają, że odwadnianie wykopów budowlanych wymaga zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wydanie takiego pozwolenia mogłoby być uznane za działanie urzędników bez podstawy prawnej. Wydaje się, że w ustawie Prawo wodne powinno znaleźć się rozwiązanie podobne do tego, które znalazło się w Prawie budowlanym. Tam bowiem inwestor może dobrowolnie wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nawet wtedy, gdy wystarczające jest tylko zgłoszenie. Powyższy przykład doskonale pokazuje, jak trudne w praktyce może być stosowanie nowych przepisów, które w założeniu miały uprościć procedury administracyjne. POZWOLENIE WODNOPRAWNE INNY KRĄG STRON POSTĘPOWANIA Również i tego aspektu dotyczą zmiany wprowadzone 31 grudnia 2015 r. Większość z nich ma charakter doprecyzowujący. Jedna z nich może być źródłem problemów praktycznych, dlatego warto na nią zwrócić uwagę. Przed 31 grudnia 2015 r. stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego był m.in. władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego). To specyficzne określenie władający powierzchnią ziemi występuje często w przepisach o ochronie środowiska i o odpadach. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo ochrony środowiska, pod pojęciem tym rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem podmiot ujawniony jako władający. Dotychczasowe określenie władający powierzchnią ziemi nie budziło zatem większych wątpliwości. Od 31 grudnia 2015 r. stroną postępowań nie jest już władający powierzchnią ziemi, lecz właściciel powierzchni ziemi. Zmiana ta nie wydaje się przemyślana. Po pierwsze, zmienione określenie jest zupełną nowością nie występuje ono w innych przepisach. Po drugie, jest ono niespójne z cywilistyczną konstrukcją prawa własności. Po trzecie, i najważniejsze, może utrudnić organom administracji ustalenie kręgu stron postępowania

6 decydujący nie będzie wpis w ewidencji gruntów. Wydaje się, że od teraz organy administracji będą musiały ustalić właściciela określonych nieruchomości. Ponadto, literalne odczytywanie przepisu nakazywałoby uznać, że w przypadku gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, stroną postępowania będzie ich właściciel, a zatem z reguły Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a nie użytkownik wieczysty, który jest przecież najbardziej zainteresowany przebiegiem postępowania. OBSZARY NARAŻONE NA NIEBEZPIECZEŃSTWO POWODZI Trzecia kategoria omawianych zmian wywołuje stosunkowo najmniej wątpliwości. Polega ona na likwidacji obowiązku uwzględniania w dokumentach planistycznych obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Od teraz decyzja w tym zakresie będzie należeć do samorządów i innych organów planowania przestrzennego. Wraz z nowelizacją Prawa wodnego decyzja w zakresie określania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w dokumentach planistycznych będzie należeć do samorządów i innych organów planowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne, dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Na mapach tych przedstawia się w szczególności obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego oraz obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Uwzględnianie granic powyższych obszarów w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy jest obecnie fakultatywne. Podobnie, od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego, w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzjach o warunkach zabudowy na obszarach wykazanych na mapach zagrożenia powodziowego, można uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia tych obszarów. Nowelizacja przepisów ustawy Prawo wodne, która weszła w życie w ostatnim dniu ubiegłego roku, nie jest ani obszerna, ani nie wprowadza wyjątkowo doniosłych zmian. Tempo prac nad ustawą i brak wnikliwej analizy uchwalanych przepisów sprawiły jednak, że bardzo pożądane zmiany i ułatwienia mogą okazać się źródłem kolejnych wątpliwości niż rzeczywistym ułatwieniem procedur i zmniejszeniem obciążeń administracyjnych.