Jak budowaç Zintegrowanà Strategi Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Pilota owego Programu LEADER+?

Transkrypt

1 Ryszard Kamiƒski Krzysztof Kwatera Jak budowaç Zintegrowanà Strategi Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Pilota owego Programu LEADER+? Poradnik dla animatorów Lokalnych Grup Dzia ania Fundacja Fundusz Wspó pracy

2 Ryszard Kamiƒski Krzysztof Kwatera Jak budowaç Zintegrowanà Strategi Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Pilota owego Programu LEADER+? Poradnik dla animatorów Lokalnych Grup Dzia ania Fundacja Fundusz Wspó pracy Warszawa, listopad 2005

3 Copyright Fundacja Fundusz Wspó pracy Publikacja bezp atna, sfinansowana ze Êrodków pomocy zagranicznej. Publikacja mo e byç swobodnie wykorzystywana jedynie do celów niekomercyjnych i pod warunkiem podania êród a. Redakcja Anna Potok T umaczenie Biuro T umaczeƒ Business Service Redakcja j zykowa i korekta Anna Zieliƒska-Krybus Projekt ok adki Adam Futymski Wydawca Fundacja Fundusz Wspó pracy, ul. GórnoÊlàska 4a, Warszawa Biuro w Poznaniu: ul. Kraszewskiego 15, Poznaƒ Publikacja wydana w ramach Programu AGROLINIA, realizowanego przez Fundacj Fundusz Wspó pracy na zlecenie Urz du Komitetu Integracji Europejskiej ISBN Opracowanie graficzne oraz sk ad komputerowy GRAF Druk Instytut Technologii Eksploatacji w Radomiu Radom, ul. K. Pu askiego 6/10 Wydanie I, nak ad: 800 egz.

4 Od wydawcy Od roku trwa w Polsce wdra anie Pilota owego Programu LEADER+. Prawie 250 Êrodowisk wiejskich podj o wyzwanie i wyrazi o ch ç uczestniczenia w pierwszej fazie tego eksperymentu. Po ocenie wniosków pozosta o z tej liczby oko o 170 inicjatyw, które otrzymajà pomoc finansowà ze Êrodków Programu na zrealizowanie swojego projektu, oraz bli ej nieznana liczba inicjatyw, gdzie zdeterminowani liderzy lokalni podj li wysi ek przygotowania si do II Schematu bez zewn trznego wsparcia finansowego. Wszystkie wymienione grupy majà obecnie do wykonania dwa podstawowe zadania: utworzenie i zarejestrowanie Lokalnej Grupy Dzia ania oraz opracowanie Zintegrowanej Strategii Rozwoju Obszarów Wiejskich (ZSROW). W Êwietle bogatych do- Êwiadczeƒ zwiàzanych z tworzeniem strategii gminnych drugie zadanie wydaje si atwe, ale to mylne wra enie, gdy strategia w programie LEADER musi spe niaç specyficzne wymagania i na pewno nie mo e byç prostà kopià strategii gmin nale àcych do obszaru LGD lub sk adankà utworzonà z ich fragmentów. Aby osobom i grupom zaanga owanym w opracowanie ZSROW nieco u atwiç to zadanie, Program Agrolinia Fundacji Fundusz Wspó pracy postanowi wydaç niniejszy poradnik. Jego napisanie powierzyliêmy Ryszardowi Kamiƒskiemu i Krzysztofowi Kwaterze, którzy bez wàtpienia sà w Polsce jednymi z najbardziej kompetentnych w osób w zakresie programu LEADER, majà tak e wiele praktycznych doêwiadczeƒ dotyczàcych opracowywania strategii rozwoju lokalnego. Obaj autorzy, a szczególnie redaktor ca oêci Anna Potok bardzo dbali o to, aby treêç publikacji zawiera a jak najwi cej porad i wskazówek praktycznych, ograniczajàc rozwa ania teoretyczne do niezb dnego minimum. Aby zwi kszyç praktyczny walor poradnika, poszczególne problemy i zagadnienia zwiàzane z opracowaniem strategii zosta y zilustrowane jej fragmentami opracowanymi przez brytyjskie Lokalne Grupy Dzia ania na potrzeby programu LEADER+. ChcielibyÊmy w tym miejscu wyraziç wdzi cznoêç LGD Dorset Chalk and Cheese LEADER+, LGD North Highland LEADER+ oraz LGD Broads and Rivers za wyra enie zgody na przet umaczenie i opublikowanie wybranych fragmentów ich Planów Rozwoju. Orygina y tych dokumentów sà dost pne pod nast pujàcymi adresami: Wszystkim, którzy b dà korzystali z niniejszego poradnika yczymy, aby opracowane przez nich innowacyjne i wysokiej jakoêci strategie sta y si przepustkà do II Schematu Pilota owego Programu LEADER+. Uwaga: treêç niniejszego poradnika zosta a zredagowana w listopadzie 2005 roku i odpowiada sytuacji prawnej z tego okresu. Wydawca nie ponosi odpowiedzialnoêci za ewentualnà dezaktualizacj fragmentów publikacji spowodowanà póêniejszymi zmianami uregulowaƒ prawnych dotyczàcych Pilota owego Programu LEADER+. 3

5 saasdas

6 Od autorów Zaproszenie Funduszu Wspó pracy do opracowania poradnika przyj liêmy z zadowoleniem, ale nie bez obaw. Nale ymy do grona osób, wêród których zrodzi si pomys uruchomienia programu LEADER+ w Polsce i które aktywnie o to zabiega y. UczestniczyliÊmy w wielu dzia aniach propagujàcych ten program i upowszechniajàcych wiedz na ten temat. Obecnie, po wdro eniu I Schematu Pilota owego Programu LEADER+ w ramach SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora ywnoêciowego oraz rozwój obszarów wiejskich grupy uczestniczàce w tym Programie potrzebujà wsparcia zwiàzanego z opracowaniem Zintegrowanej Strategii Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ze wzgl du na pilota owy charakter programu LEADER+ w Polsce nie mo na skorzystaç z gotowych rozwiàzaƒ i w pe ni adekwatnych doêwiadczeƒ polskich. W starych krajach Unii Europejskiej program LEADER+ realizowany jest bez podzia u na Schematy I i II, ale w ramach obowiàzujàcych tam procedur przygotowywane sà te strategie, nazywane najcz Êciej planami rozwoju obszarów uczestniczàcych w programie. Z tych doêwiadczeƒ skorzystaliêmy w publikacji. Przede wszystkim jednak opieraliêmy si na w asnych doêwiadczeniach z realizacji: strategii rozwoju lokalnego, pilota owego programu Odnowy Wsi, a tak e z programów i projektów, które charakterem sà zbli one do programu LEADER+. Tekst poradnika jest poêwi cony g ównie metodom budowania strategii. W cz Êci pierwszej opisaliêmy dodatkowo genez programu LEADER oraz realizacj Programu LEADER+ w paƒstwach dawnej 15 i w Polsce. Ostatnia cz Êç dotyczy samej instytucji, jakà jest Lokalna Grupa Dzia ania, a tak e sposobów wdra ania strategii i metod jej monitoringu. Wi kszoêç rozdzia ów w poradniku uzupe niono t umaczeniami tekstów opisujàcych doêwiadczenia paƒstw unijnych. W za àcznikach umieszczono dodatkowe materia y, poszerzajàce wiedz na tematy wczeêniej prezentowane. Publikacj kierujemy do osób, które sà odpowiedzialne za realizacj Schematu I, w szczególnoêci za opracowanie Zintegrowanej Strategii Rozwoju Obszarów Wiejskich (ZSROW). Intencjà naszà jest jednak, aby mogli z niego korzystaç wszyscy, którzy zajmujà si planowaniem strategicznym w so ectwach, gminach i mikroregionach. Zarówno ka da strategia, jak i ka dy obszar i spo ecznoêç, której dotyczy, sà inne, majà w asnà specyfik i trudno jest podawaç gotowe recepty. Z ró nych koncepcji i metod budowania strategii wybraliêmy te, które wyda y si nam najbardziej przydatne w programie LEADER+ w polskich warunkach. Ostateczny wybór metody b dzie jednak nale a zawsze do osób odpowiedzialnych za opracowanie konkretnej ZSROW. 5

7 saasdas

8 I. O PROGRAMIE LEADER 1. GENEZA PROGRAMU LEADER Druga po owa XX wieku to okres znaczàcych zmian obrazu wsi i rolnictwa. Sta y post p w dziedzinie technologii i mechanizacja przyczyni y si do znacznego wzrostu produkcji i wydajnoêci pracy w rolnictwie. Proces ten mo na obserwowaç w rolnictwie wielu paƒstw, jednak w Europie dodatkowym czynnikiem przyspieszajàcym zmiany by a i wcià pozostaje Wspólna Polityka Rolna. Wdro enie WPR spe ni o swój cel, jakim by o zapewnienie samowystarczalnoêci ywnoêciowej krajom Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Z czasem polityka ta sta a si jednak czynnikiem niekorzystnym dla samej wsi. Sta e zwi kszanie intensywnoêci produkcji doprowadzi o ju w latach siedemdziesiàtych ubieg ego wieku do znacznych, kosztownych w utrzymaniu nadwy- ek ywnoêci. Lista zjawisk niekorzystnych jest jednak znacznie d u sza. Uprzemys owienie produkcji rolniczej spowodowa o zachwianie równowagi biologicznej Êrodowiska, a tak e dezintegracj wspólnot lokalnych. Radykalnie zmniejszy a si liczba gospodarstw i osób zatrudnionych w rolnictwie, co w konsekwencji doprowadzi o do wyludnienia wielu obszarów wiejskich, a w efekcie do likwidacji szkó, urz dów, sklepów, transportu publicznego i innych us ug. Tym zjawiskom towarzyszy proces utraty zaufania do ywnoêci produkowanej metodami przemys owymi i wzrastajàca ranga jakoêci produkcji oraz bezpieczeƒstwa ywnoêci. Wszystkie te problemy spowodowa y, e od d u szego ju czasu obserwujemy stopniowe zmiany Wspólnej Polityki Rolnej. W toczàcych si dyskusjach o europejskim modelu rolnictwa uznano, e konieczne sà dzia ania w kierunku zachowania ywotno- Êci obszarów wiejskich, w tym tradycyjnych wartoêci ycia na wsi. Promowany dziê zrównowa ony rozwój obszarów wiejskich uwzgl dnia kilka funkcji wsi takich, jak: produkcja ywnoêci, zachowanie naturalnego Êrodowiska, w tym krajobrazu, zapewnienie atrakcyjnych warunków do wypoczynku i zamieszkania. WieÊ ma si staç dobrym miejscem do ycia, o wysokich walorach Êrodowiska naturalnego i zachowanym dziedzictwie kulturowym. Realizacja takiej wizji wsi wymaga a, poza wsparciem zewn trznym, pe nego wykorzystania jej endogennych zasobów, które sà bogate, choç rozproszone i cz sto niedostrzegane jako szansa rozwoju. Najcenniejszy z nich to ludzie, którzy byliby gotowi wziàç odpowiedzialnoêç za realizacj tego zadania, poêwi ciç mu swojà energi i zaanga owanie. Stwierdzono, e najlepiej s u yç temu b dzie program, który przeka e znacznà cz Êç decyzji, a tak e Êrodków finansowych, na poziom lokalny. Uznano, e oddolne podejêcie zapewni w najwi kszym stopniu wykorzystanie zasobów i rozwój. Pojawiajàcà si inicjatyw stworzenia takiego w aênie programu popar a Komisja Europejska, powo ujàc na poczàtku lat dziewi çdziesiàtych Inicjatyw Wspólnotowà LEADER 1. Inicjatywa, podj ta jako program eksperymentalny, stanowi a ca kowicie nowe podej- Êcie do rozwiàzywania problemów wsi. W miejsce odgórnych zaleceƒ i rozwiàzaƒ przekazywa a sporzàdzanie planów i podejmowanie decyzji w sprawie w asnej przysz oêci lokalnym spo ecznoêciom wiejskim. Uznawa a, e najlepiej znajà one specyfik swojego terenu, potrzeby mieszkaƒców i zasoby, którymi dysponujà. Zak ada a ponadto, e realizowana b dzie na okreêlonym obszarze dzi ki wspó pracy partnerów z ró nych sektorów. 1 LEADER - skrót pe nej nazwy programu w j zyku francuskim: Liasons Entre Actions de Développement de l Economie Rurale (Powiàzania mi dzy dzia aniami na rzecz rozwoju gospodarczego obszarów wiejskich). 7

9 O programie LEADER W Polsce, ju w trakcie przygotowaƒ do akcesji do Unii Europejskiej, wiele instytucji zaanga owanych w rozwój wsi uzna o, e program LEADER mo e staç si wa nym elementem rozwoju obszarów wiejskich w naszym kraju. Mimo obaw instytucji rzàdowych, e wieê polska nie jest dostatecznie przygotowana do realizacji takiego zadania, uda o si przekonaç decydentów do wprowadzenia tego programu do Narodowego Planu Rozwoju na lata i Pilota owy Program LEADER+ zosta umieszczony w Sektorowym Programie Operacyjnym Restrukturyzacja i modernizacja sektora ywnoêciowego oraz rozwój obszarów wiejskich jako Dzia anie LEADER+ JAKO INICJATYWA WSPÓLNOTOWA NA RZECZ ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH Program LEADER, realizowany na terenie Unii Europejskiej od 1991 roku, sk ada si z trzech etapów. Stanowi program bezzwrotnej pomocy Unii Europejskiej dla wsparcia rozwoju obszarów wiejskich 2, tworzàc Inicjatyw Wspólnotowà podobnie jak EQUAL, czy INTERREG 3. l pierwszy etap, LEADER I, realizowany w latach , by etapem sprawdzania nowego modelu rozwoju obszarów wiejskich opartego na oddolnym i terytorialnym podejêciu oraz partnerstwie. l drugi etap, LEADER II, realizowany w latach , upowszechnia do- Êwiadczenia LEADER-a I na wi kszym obszarze Unii Europejskiej, k adàc szczególny nacisk na innowacyjnoêç projektów i nawiàzywanie wspó pracy mi dzyterytorialnej, w tym mi dzynarodowej. LEADER I i II zosta y skierowane tylko do regionów Celu 1 i 5b oraz, w przypadku programu LEADER II, dodatkowo celu 6. l trzeci etap, LEADER+, realizowany w latach , skierowany jest do wszystkich obszarów wiejskich UE. Za szczególnie wa ny element LEADERA+ uznano wspó prac Lokalnych Grup Dzia ania w danym kraju cz onkowskim, a tak e mi dzy obszarami w ró nych krajach UE. Celem programu LEADER+ jest zach cenie lokalnych aktorów terenów wiejskich (liderów, radnych, instytucje publiczne, w adze samorzàdowe, organizacje pozarzàdowe, przedsi biorców) do planowania rozwoju swojego obszaru w perspektywie d ugookresowej. Program ma wspieraç wdra anie wysokiej jakoêci zintegrowanych strategii trwa ego rozwoju, które pos ugujàc si eksperymentalnymi metodami b dà prowadziç do: zachowania i waloryzacji dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, wzmocnienia obszaru pod wzgl dem ekonomicznym, g ównie w celu tworzenia nowych miejsc pracy, polepszenia zdolnoêci organizacyjnych spo ecznoêci lokalnych. Program LEADER+, podobnie jak wczeêniej LEADER I i LEADER II, charakteryzuje siedem cech, które nie stanowià konstrukcji teoretycznej, lecz zosta y zdefiniowane w wyniku analizy najlepszych doêwiadczeƒ wdra ania Inicjatywy LEADER. Owych siedem cech nadaje programowi LEADER specyficzny charakter, pozwalajàcy 8 2 Zosta ustanowiony Rozporzàdzeniem Rady (WE) nr 1260/1999 z 21 czerwca 1999 r. ustanawiajàcym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (artyku 20 ust. 1 lit.c). 3 Wytyczne dla Inicjatywy Wspólnotowej na rzecz rozwoju obszarów wiejskich LEADER+ zawarto w Zawiadomieniu Komisji Europejskiej skierowanym do paƒstw cz onkowskich z dnia 14 kwietnia 2000 r.

10 LEADER+ jako inicjatywa wspólnotowa na rzecz rozwoju obszarów wiejskich mówiç o tzw. podejêciu typu LEADER. Sk adajà si na nie: 1. Partnerstwo dzia ania na rzecz rozwoju sà efektem partnerskiej wspó pracy aktorów lokalnych. Przejawem tego typu podejêcia jest obowiàzek powo ania w ramach programu Lokalnej Grupy Dzia ania (LGD) cia a skupiajàcego instytucje, organizacje i przedsi biorstwa trzech sektorów: publicznego, gospodarczego i spo ecznego, przy czym udzia partnerów spo ecznych i gospodarczych w ciele decyzyjnym LGD musi wynosiç co najmniej 50%. 2. PodejÊcie terytorialne wsparcia udziela si na zasadzie terytorialnej, a nie sektorowej. Ârodki sà przekazywane spójnym pod wzgl dem przyrodniczym, gospodarczym i kulturowym mikroregionom. Zgodnie z przyj tymi w programie kryteriami Lokalne Grupy Dzia ania mogà obejmowaç obszar o liczbie ludnoêci pomi dzy 10 tys. a 100 tys. (wyjàtkowo poni ej 10 tys. na obszarach s abo zaludnionych) oraz o g stoêci zaludnienia poni ej 120 mieszkaƒców na 1 km 2 (w Polsce poni ej 150 mieszkaƒców na 1 km 2 ). 3. Oddolne podejêcie sposób podejmowania decyzji ma charakter partycypacyjny, jest oparty na zaanga owaniu i uczestnictwie mieszkaƒców w przygotowywaniu i wdra aniu strategii rozwoju obszaru. Mieszkaƒcy samodzielnie podejmujà decyzje o kierunkach rozwoju i realizowanych zadaniach, a instytucje w adzy na poziomie centralnym i regionalnym nie powinny ingerowaç w merytoryczne ustalenia Lokalnej Grupy Dzia ania, lecz s u yç jej pomocà. 4. Zintegrowane podejêcie to àczenie dzia aƒ, zasobów i kompetencji ró nych sektorów. Dzia ania realizowane w ramach strategii rozwoju muszà byç powiàzane i koordynowane jako spójna ca oêç i niezale nie od tego, jakiego sektora dotyczà tworzyç logiczne zwiàzki i wzajemnie na siebie oddzia ywaç, dajàc efekt synergii. Zintegrowane podejêcie wyra a si poprzez spójnoêç strategii w odniesieniu do terytorium, jego zasobów, sytuacji spo eczno-gospodarczej i to samoêci obszaru. 5. InnowacyjnoÊç strategia rozwoju powinna prezentowaç nowatorskie podejêcie do rozwoju danego terytorium. Program LEADER+ stanowi laboratorium, w którym sà tworzone i testowane innowacyjne sposoby rozwoju obszarów wiejskich. WieÊ europejska wymaga wdra ania nowych rozwiàzaƒ i pomys ów oraz innowacyjnych metod dzia ania. Innowacjà jest te twórcze zaadaptowanie rozwiàzaƒ, które sprawdzi y si w innych miejscach. 6. Lokalne finansowanie i zarzàdzanie decentralizacja finansowania i zarzàdzania jest kolejnà cechà programu LEADER+. Spo ecznoêç zorganizowana w LGD dostaje do dyspozycji Êrodki finansowe, którymi samodzielnie zarzàdza. Wykorzystuje je na finansowanie projektów s u àcych realizacji przyj tej strategii. Autonomia LGD ró ni si znaczàco w poszczególnych krajach. 7. Wspó praca, tworzenie sieci wspó praca polega na realizacji wspólnych projektów przez dwie lub wi cej Lokalne Grupy Dzia ania. Natomiast formowanie sieci powiàzaƒ to tworzenie struktur majàcych na celu prze amanie izolacji Lokalnych Grup Dzia ania, u atwianie wymiany doêwiadczeƒ i obiegu informacji oraz upowszechnianie i transfer innowacji zarówno w skali kraju, jak i na szczeblu mi dzynarodowym. Na rysunku 1 zilustrowano ró nice mi dzy podejêciem tradycyjnym i podejêciem typu LEADER. W podejêciu tradycyjnym poszczególne projekty nie stanowià logicznej ca oêci, decyzje o przyznaniu Êrodków sà podejmowane centralnie z dala od beneficjentów, a przep yw informacji jest g ównie jednokierunkowy. W podejêciu typu 9

11 O programie LEADER RZÑD RZÑD Agencje Instytucje Agencje Instytucje Partnerstwo Strategia bud et Projekt Projekt Projekt Projekt Projekt Projekt Projekt Projekt Rys. 1. Porównanie tradycyjnego podejêcia do finansowania rozwoju wsi z podejêciem typu LEADER LEADER projekty muszà si wpisywaç w lokalnà strategi, decyzje zapadajà na poziomie bliskim beneficjentowi (który jednoczeênie otrzymuje wsparcie, np. w formie doradztwa), zaê komunikacja zarówno mi dzy beneficjentem a Lokalnà Grup Dzia ania (która decyduje o przyznaniu Êrodków), jak i mi dzy Lokalnymi Grupami Dzia ania a agendami rzàdowymi (np. na temat potrzeb obszarów wiejskich) jest dwukierunkowa. Ârodki programu LEADER+ w krajach 15 rozdzielono na trzy Dzia ania w nast pujàcych proporcjach: Dzia anie I wsparcie dla realizacji zintegrowanych strategii rozwoju; przeznaczono na ten cel 86,75% ogó u Êrodków, Dzia anie II wsparcie dla krajowej i mi dzynarodowej wspó pracy; przeznaczono na ten cel 10,00% ogó u Êrodków, Dzia anie III budowanie sieci wszystkich obszarów wiejskich w Unii zarówno b dàcych beneficjentami programu LEADER+, jak i nie obj tych programem oraz wszystkich aktorów dzia ajàcych na rzecz ich rozwoju; przeznaczono na ten cel 1,36% ogó u Êrodków. Na pomoc technicznà przeznaczono 1,89% ca oêci Êrodków. Pierwszymi beneficjentami pomocy udzielanej w ramach programu LEADER+ sà Lokalne Grupy Dzia ania. Jednym z podstawowych warunków pozyskania przez nie Êrodków jest przygotowanie zintegrowanych strategii rozwoju danego terytorium, budowanych w sposób oddolny, partycypacyjny i majàcych innowacyjny charakter. Opracowujàc strategi, Lokalna Grupa Dzia ania zobowiàzana jest do wyboru co najmniej jednego z czterech tematów priorytetowych podanych w Wytycznych, (tematy te przedstawione zostanà w kolejnych rozdzia ach). Przyjmuje ze swojego terenu wnioski o wsparcie projektów zgodnych z zaplanowanà strategià zg aszane przez organizacje pozarzàdowe, samorzàdy, przedsi biorców i in. Inicjatywy projektów do realizacji mo e te podejmowaç samo partnerstwo - LGD (zasady przyj te przez Lokalne Grupy Dzia ania w poszczególnych krajach i regionach mogà si nieco ró niç). Realizatorzy projektów s u àcych wdro eniu strategii sà ostatecznymi beneficjentami 10

12 LEADER+ jako inicjatywa wspólnotowa na rzecz rozwoju obszarów wiejskich programu LEADER+. W programie LEADER+ przeci tna Lokalna Grupa Dzia ania w krajach UE15 obejmuje obszar 1600 km 2 zamieszkany przez 54 tys. osób. àczne Êrodki programu LEADER+ w starych krajach UE si gajà ponad 5 mld euro, z czego wsparcie ze Êrodków europejskich wynosi 2 105,1 mln euro 4. Reszt stanowià Êrodki krajowe publiczne i prywatne uzupe niajàce, w ró nej wysokoêci Êrodki unijne. Na przyk ad w Szwecji Lokalne Grupy Dzia ania otrzyma y Êrednio 8,4 mln na 1 LGD, a w Luksemburgu tylko 1,4 mln euro na 1 LGD. W krajach 15 w Inicjatywie Wspólnotowej LEADER+ dzia ajà 892 Lokalne Grupy Dzia ania w ramach 73 programów. W dziewi ciu krajach sà to programy przygotowywane i obs ugiwane przez w adze krajowe, a w szeêciu przez w adze regionalne. Liczby LGD w poszczególnych krajach, a tak e charakter programów przedstawiono Tabela 1. Lokalne Grupy Dzia ania oraz programy krajowe i regionalne w krajach 15 Kraje z programami Liczba LGD Kraje z programami Liczba programów Liczba LGD krajowymi regionalnymi Dania 12 Belgia 2 20 Grecja 40 Niemcy Francja 140 Hiszpania Irlandia 22 W ochy Luksemburg 4 Holandia 4 28 Portugalia 52 Wielka Brytania 4 57 Austria 56 Finlandia 25 Szwecja 12 w tabeli 1. W niektórych krajach Lokalnych Grup Dzia ania jest znacznie wi cej od liczby podanej w tabeli, bowiem rzàdy tych krajów finansujà dzia alnoêç dodatkowych grup z innych Êrodków. Na przyk ad w Finlandii dzia a 58 LGD finansowanych z czterech êróde, a LEADER+ jest tylko jednym z nich. W Irlandii istnieje ogó em 35 Lokalnych Grup Dzia ania, a Êrodki dla cz Êci z nich pochodzà z krajowego programu rozwoju obszarów wiejskich. W Hiszpanii oprócz 145 LGD finansowanych z programu LEADER dzia ajà 162 grupy w programie krajowym PRODER oraz 10 grup z programu regionalnego AGADER. W pozosta ych starych krajach UE w ró nym stopniu stosowano podejêcie typu LEADER do finansowania rozwoju obszarów wiejskich ze Êrodków krajowych lub regionalnych. Niektóre nowe kraje Unii Europejskiej realizujà dzia ania programu LEADER+ w ramach Funduszy Strukturalnych. Sà to: W gry, Litwa, otwa, Estonia, Czechy i Polska. Cypr realizuje program w bardzo ma ym zakresie, a nie realizujà programu w adnej postaci Malta, S owenia i S owacja. Bogate i nowatorskie doêwiadczenia programu LEADER w wi kszoêci krajów UE zosta y bardzo wysoko ocenione. Powszechne jest dziê stanowisko, e podejêcie typu LEADER to najbardziej skuteczna metoda rewitalizacji i rozwoju obszarów wiejskich. 4 Ârodki pochodzà z Sekcji Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. 11

13 O programie LEADER W nowym okresie programowania na lata podejêcie typu LEADER zosta- o powszechnie w àczone do nowej polityki rozwoju wsi. W ramach programów operacyjnych nowego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich stare kraje Unii na realizacj projektów z zastosowaniem podejêcia typu LEADER zobowiàzane sà przeznaczyç co najmniej 5% Êrodków, a kraje nowe (w tym Polska) co najmniej 2,5% na poczàtku, stopniowo zwi kszajàc udzia podejêcia typu LEADER do 5%. 3. PILOTA OWY PROGRAM LEADER+ W POLSCE Polski Pilota owy Program LEADER+ (w skrócie PPL+) nie jest Inicjatywà Wspólnotowà jak w paƒstwach dawnej UE15, lecz Dzia aniem 2.7 Sektorowego Programu Operacyjnego Restrukturyzacja i modernizacja sektora ywnoêciowego oraz rozwój obszarów wiejskich. Okres jego realizacji to lata , przy czym obowiàzuje zasada n+2, co oznacza, e umowy zawarte z beneficjentami b dà mog y byç zrealizowane do 2008 roku i w tym e roku nale y zakoƒczyç ich rozliczanie. Instytucjà Zarzàdzajàcà Programem, czyli przygotowujàcà i nadzorujàcà Program oraz zatwierdzajàcà rozdzia Êrodków, jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którego wspiera Komitet Monitorujàcy i Komitet Sterujàcy Sektorowego Programu Operacyjnego. Instytucja Wdra ajàca PPL+ nosi nazw Fundacji Programów Pomocy dla Rolnictwa (FAPA). Beneficjentem koƒcowym, czyli instytucjà wyp acajàcà Êrodki beneficjentom Programu jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dla utworzenia w Polsce Krajowej Sieci LEADER+ wybrane zosta o we wrzeêniu 2005 roku przez MRiRW, w wyniku przetargu, konsorcjum w sk adzie: LRDP Ltd. z Londynu (Wielka Brytania) i LRDP Kantor Polska Sp. z o.o., Warszawa. Cel Pilota owego Programu LEADER+ (PPL+) pokrywa si w zasadzie z celem Inicjatywy Wspólnotowej LEADER+, albowiem jest nim stymulowanie lokalnych inicjatyw na rzecz rozwoju obszarów wiejskich: tworzenie zintegrowanych strategii rozwoju obszarów wiejskich, budowanie partnerstw publiczno-prywatnych (Lokalnych Grup Dzia ania) oraz podejmowanie przez nie dzia aƒ na rzecz rozwoju i promocji regionu. W Polsce struktura LEADER-a+ jest nieco inna ni krajach 15. Nie zastosowano podzia u Programu na Dzia ania, lecz podzia na Schematy post pujàce po sobie etapy realizacji programu. SCHEMAT I to przygotowanie do Programu. Jego beneficjentami sà samorzàdy gmin wiejskich i miejsko-wiejskich lub ich zwiàzki, osoby prawne: fundacje, stowarzyszenia i ich zwiàzki oraz organizacje pozarzàdowe (inne ni wymienione wy ej). SCHEMAT II to faktyczna realizacja programu podobnego do przyj tego w starych krajach UE, tylko obejmujàcego jednoczeênie Dzia anie I, II i III. Beneficjentami Schematu II sà Lokalne Grupy Dzia ania, tzn. fundacje lub stowarzyszenia lub zwiàzki stowarzyszeƒ. Celem Schematu I jest wsparcie utworzenia Lokalnych Grup Dzia ania i przygotowanie przez nie Zintegrowanych Strategii Rozwoju Obszarów Wiejskich, natomiast w Schemacie II wsparcie dzia alnoêci Lokalnych Grup Dzia ania na rzecz realizacji strategii oraz upowszechnianie i wymiana informacji o inicjatywach zwiàzanych z aktywizacjà ludnoêci na obszarach wiejskich. 12

14 Pilota owy program LEADER+ w Polsce W obu Schematach celami sà ponadto: promocja obszarów wiejskich oraz mobilizacja ludnoêci do wzi cia aktywnego udzia u w procesie rozwoju obszarów wiejskich. Szczegó owy zakres pomocy i zasady udzia u w PPL+ zawiera Uzupe nienie do Sektorowego Programu Operacyjnego Restrukturyzacja i modernizacja sektora ywno- Êciowego oraz rozwój obszarów wiejskich dost pne na stronie internetowej MRiRW. W przeciwieƒstwie do zasad realizacji LEADER-a+ w paƒstwach 15 UE, w Polsce w ramach PPL+ nie mo na finansowaç twardych inwestycji, natomiast zakres pomocy wynosi 100% kosztów kwalifikowalnych. Na realizacj Programu w Polsce w latach przeznaczono 19 mln euro, z czego 5,7 mln na Schemat I, a 13,3 mln na Schemat II. PPL+ realizowany jest w Polsce na terenach gmin wiejskich lub miejsko-wiejskich. Obszar LGD, podobnie jak w ca ej Unii Europejskiej, musi spe niaç kryterium liczby ludnoêci zawartej pomi dzy 10 a 100 tys. osób. W Schemacie II g stoêç zaludnienia na obszarze dzia alnoêci LGD nie mo e przekroczyç 150 osób na 1 km 2. Termin sk adania wniosków do Schematu I minà 31 grudnia 2004 roku. Z o ono w tym czasie 249 wniosków. Po ocenie formalnej przez FAPA do dalszej oceny przekazano 225 wniosków (90%). Po ocenie przez ekspertów i opinii Grupy Roboczej Komitet Sterujàcy zarekomendowa Ministrowi dofinansowanie 174 wniosków (70% z o onych wniosków) na ogólnà kwot wsparcia 22,8 mln z. Liczb wniosków w poszczególnych województwach, które otrzyma y rekomendacj Komitetu Sterujàcego, przedstawia rysunek Rys. 2. Liczba wniosków do Schematu I po rekomendacji przez Komitet Sterujàcy 13

15 O programie LEADER W czasie redagowania tekstu trwa jeszcze proces podpisywania umów pomi dzy FAPA i beneficjentami. Z tego wzgl du podane na rysunku liczby wniosków w poszczególnych województwach mogà si zmieniç, jeêli cz Êç rekomendowanych wnioskodawców zrezygnuje z podpisania umów, a na ich miejsce pojawià si inni, obecnie znajdujàcy si na dalszych miejscach listy rekomendowanych. Nale y podkreêliç, e PPL+ jest w Polsce poligonem doêwiadczalnym zarówno dla instytucji zarzàdzajàcej, która przygotowa a Program, jak i dla aktorów lokalnych tworzàcych partnerstwa. Ju dziê mo na zaobserwowaç, e innowacyjny charakter podej- Êcia typu LEADER napotyka normalny w takich sytuacjach opór Êrodowisk przyzwyczajonych do dotychczasowych, tradycyjnych rozwiàzaƒ, opartych na podejêciu odgórnym i centralnym zarzàdzaniu Êrodkami. Mo na mieç nadziej, e dobrze przygotowane strategie i ich sprawna realizacja udowodnià, e podejêcie typu LEADER jest najbardziej efektywnà metodà rozwoju obszarów wiejskich, pozwalajàcà w pe ni wykorzystaç nie tylko pomoc zewn trznà, lecz tak e uruchomiç wielki potencja inicjatyw i zaanga owania mieszkaƒców wsi. Du a liczba wniosków z o onych do Schematu I z terenu ca ej Polski pozwala na optymizm.

16 II. O SPECYFICE PLANOWANIA STRATEGICZNEGO W PROGRAMIE LEADER W ostatnich latach strategie rozwoju lokalnego i regionalnego opracowuje si g ównie dla obszarów administracyjnych pojedynczych gmin, powiatów i województw. Od po owy lat dziewi çdziesiàtych przygotowywane sà równie opracowania dla obszarów, które àczà inne cechy ni tylko przynale noêç administracyjna. Tak powstajà strategie dorzeczy, dolin rzek (np. Dolnej Wis y, Odry, Noteci itd.), jezior (np. zlewni jeziora Gop o), obszarów parków narodowych (np. Âwi tokrzyskiego) i krajobrazowych lub krain geograficznych o silnych cechach wspólnych i wyraênej to samo- Êci lokalnej ( kaszubska dla KoÊcierzyny i oêmiu innych gmin). Taki w aênie charakter i sens ma tworzenie strategii w programie LEADER. Zintegrowanà Strategi Rozwoju Obszarów Wiejskich (ZSROW) opracowuje si dla obszaru, na którym b dzie funkcjonowaç Lokalna Grupa Dzia ania (LGD). Najcz Êciej jest to obszar kilku gmin. Pomimo wymienionych wczeêniej przyk adów, doêç nielicznych, sà to w wi kszoêci nowe doêwiadczenia dla spo ecznoêci i w adz gmin, które zdecydujà si uczestniczyç w partnerstwie i powo aç Lokalnà Grup Dzia ania odpowiedzialnà za opracowanie strategii. Strategia w programie LEADER nie dotyczy wszystkich spraw i problemów wyst pujàcych na danym terenie. Pozostawia ona zajmowanie si specyficznymi zagadnieniami, takimi jak edukacja, infrastruktura techniczna czy opieka medyczna samorzàdom i innym kompetentnym instytucjom, sama zaê ma charakter przekrojowy i skupia si wokó tematów, które mogà àczyç ró ne Êrodowiska. Partnerzy tworzàcy Lokalnà Grup Dzia ania powinni przygotowaç plan dzia ania odwo ujàcy si do takich tematów, jak: poprawa jakoêci ycia mieszkaƒców, wprowadzanie nowych technologii, dodawanie wartoêci do lokalnych produktów lub jak najlepsze wykorzystanie zasobów naturalnych i kulturowych. Lokalne partnerstwo nie zast puje wi c istniejàcych instytucji, jednak dzi ki nowemu sposobowi wspó pracy i celowemu zewn trznemu dofinansowaniu wspiera specyficzny kierunek rozwoju. Na pierwszym etapie strategii, przygotowujàc diagnoz obszaru, nale y rozwinàç te wàtki, które opisujà specyficzne zasoby i okazje do rozwoju terenu. Najwa niejszy w strategii jest pomys na rozwój obszaru odnoszàcy si do kluczowych problemów lub tematów wa nych dla miejsca i lokalnych spo ecznoêci. Zintegrowany (kompleksowy) charakter strategii oznacza natomiast specyficzne podejêcie do rozwiàzywania problemów poprzez wielosektorowe (zintegrowane, synergiczne) dzia ania w sferze spo ecznej, gospodarczej i ochrony Êrodowiska. Kolejnym zagadnieniem okreêlajàcym specyfik ZSROW w PPL+ jest horyzont czasowy strategii. Trzecia edycja Inicjatywy Wspólnotowej LEADER+ realizowana w starych krajach UE obejmuje lata , czyli 7 lat. Nie wszystkie LGD w tych krajach przystàpi y do Programu ju w 2000 roku, jednak plany dzia ania obj y minimum pi ç lat, a czasem o 2 lata d u ej. Jest to okres krótszy ni okres typowy dla planów strategicznych, który wynosi zazwyczaj od 15 do 25 lat, ale wi cej ni okres od 1 roku do 3 lat, na jaki z regu y tworzy si plany operacyjne. W Polsce Pilota owy Program LEADER+ jest realizowany w latach , a praktycznie w latach Rok 2005 zosta poêwi cony na przygotowanie ZSROW na jej realizacj pozostanà de facto lata 2006 i Co prawda, zgodnie z zasadà n+2, projekty b dà mog y byç realizowane do 2008 roku, ale potrzeba rozli- 15

17 O specyfice planowania strategicznego w programie LEADER czeƒ i zamykania programu (SPO Rolnego ) na poziomie krajowym oznacza, e na wdra anie ZSROW pozostanie maksimum 2,5 roku. W takim przypadku tworzony dokument b dzie mia raczej charakter planu operacyjnego ni strategii. Poj cie strategii w przypadku ZSROW nale y wi c traktowaç raczej umownie ostatecznie jest to z nazwy Program Pilota owy i wiele spraw b dzie prawdopodobnie mieç charakter umowny. Nazwa dokumentu nie jest najwa niejsza o wiele wa niejsze staje si zachowanie cech Programu LEADER+ przy opracowaniu i realizacji ZSROW, takich jak oddolna budowa ZSROW i du e zaanga owanie w tym procesie spo ecznoêci lokalnej, a tak e zintegrowany i promujàcy partnerstwo mi dzysektorowe charakter dzia aƒ przyj tych w strategii. Do najwa niejszych zasad opracowania strategii w ramach programu LEADER nale- y partycypacyjny sposób jej tworzenia, to znaczy z du ym udzia em mieszkaƒców. Chocia wiedza o niezb dnoêci anga owania mieszkaƒców w proces budowy strategii jest powszechna, to jednak doêwiadczenie wskazuje, e w wielu miejscach w Polsce przedstawiciele lokalnych samorzàdów traktujà udzia mieszkaƒców jako niepotrzebny balast, wysi ek zabierajàcy cenny czas. Obowiàzek przygotowania wielu dokumentów planistycznych (plany strategiczne, plany zagospodarowania przestrzennego i rozwoju lokalnego oraz wieloletnie plany inwestycyjne itd.) sk ania wiele samorzàdów gminnych i powiatowych do zlecania, cz sto za minimalnà mo liwà kwot, opracowania takich planów przez ekspertów i niewywo ywania kolejny raz niepotrzebnego zamieszania. Praktyka ta jest na tyle powszechna, e w wielu miejscach dzieje si to przy pe nej aprobacie rad gmin i powiatów oraz innych podmiotów reprezentujàcych lokalnà spo ecznoêç. Nie nale à do odosobnionych przypadki, gdy w wyniku opisanego wy ej podejêcia w adz samorzàdowych kierunki rozwoju sà okreêlane jedynie przez profesjonalistów zewn trznych ekspertów oraz przedstawicieli lokalnych urz dów i instytucji odpowiedzialnych za poszczególne dziedziny ycia spo ecznego i gospodarczego. Taka metoda ekspercka lub ekspercko-konsultacyjna wymaga zwykle mniej czasu i zaanga owania ani eli metody zapewniajàce uczestnictwo mieszkaƒców. Mo e si jednak okazaç, e eksperci przyniosà dla danego terenu rozwiàzania, które nie sà akceptowane przez lokalnà spo ecznoêç i trudno b dzie jà póêniej przekonaç do realizacji takiej strategii. O ile w przypadku strategii samorzàdowych (gmin, powiatów, województw) zaanga owanie mieszkaƒców jest bardzo po àdane, o tyle w przypadku strategii w programie LEADER staje si ono koniecznym warunkiem skutecznego planowania i sukcesu Lokalnej Grupy Dzia ania. S ynne powiedzenie: plan jest niczym, planowanie jest wszystkim ma w przypadku ZSROW szczególne zastosowanie. Proces planowania, w którym uczestniczy mo liwie wielu mieszkaƒców, daje szanse na odnowienie aktywnoêci ludzi i w àczenie ich w bezpoêrednià realizacj strategii, w dokonywanie zmian w swoim najbli szym otoczeniu. Pesymistów powinny przekonaç niezwykle pozytywne przyk ady pobudzania aktywnoêci spo ecznoêci so eckich w programie Odnowy Wsi. Dziesiàtki, o ile nie setki so ectw w Polsce 5 uruchomi o doskona e przedsi wzi cia, wybudowa o boiska, place zabaw dla dzieci, wyremontowa o Êwietlice, kawiarenki internetowe itp., zaczynajàc od opracowania przez mieszkaƒców planu odnowy i rozwoju so ectwa. Specyfik planowania (strategii) w programie LEADER ilustruje schemat na rysunku 3 zaczerpni ty z broszury wydanej przez Europejskie Obserwatorium Programu LEADER II 6. W schemacie tym mo na zaobserwowaç zwiàzki pomi dzy ka dà z zasad (cech) programu LEADER a elementami budowania i wdra ania strategii Lokalnej Gru Przede wszystkim w województwie opolskim, pomorskim i Êlàskim oraz w powiecie nakielskim. 6 Assessing the added value of the LEADER approach. The Rural Innovation. Dossier No. 4, Leader European Observatory.

18 I nstytucje i organizacje oddzia u j ce na dany obsza r Partnerstwo lokalna grupa d zia ania LGD (III ) Innowacyjno (IV) Zintegrowanie (V) p o czenie zasobów i kompetencj i r ó nych partneró w Silne strony obszaru i pojawiaj ce s i okaz je Cele strategii LGD D zia ania, Projekty B ezpo re dnie r ezultat y Pozytywne zmiany korzyści w konkretnych projektach P odej cie oddoln e z aanga o wanie mieszk a có w w planowanie (II) P odej cie terytorialn e - spójny obszar, l okalno (I) Obszary wiejskie -miejsce realizacji programu LEADER Tworzenie sieci w spó praca pomiedz y pa rtnerstwam i(vii ) Lokalne finansowanie zarządzanie środkami przez LGD (VI) Wartość dodana dla obszaru Elementy LGD strategii Czynniki rozwoju obszarów wiejskich Zasady LEADER programu ł O specyfice planowania strategicznego w programie LEADER Liderzy kluczowe postaci wa ne dla rozwoju obszaru Rys. 3. Zwiàzki miedzy strategià a cechami (zasadami) programu LEADER oraz czynnikami rozwoju lokalnego 7 7 Opracowanie w asne na podstawie schematu The Local level external inputs zamieszczonego w Assessing the added value of the LEADER approach. The Rural Innovation. Dossier No. 4, Leader European Observatory, s

19 O specyfice planowania strategicznego w programie LEADER py Dzia ania. Z drugiej strony widaç, jak ten specyficzny sposób planowania i wdra ania dzia aƒ wpisuje si w kontekst obszarów wiejskich. I. PodejÊcie terytorialne rozpoczyna proces bazujàcy na specyficznych cechach danego obszaru. II. PodejÊcie oddolne umo liwia liderom lokalnym aktywny udzia w planowaniu i dzi ki ich zaanga owaniu pozwala w nowy sposób spojrzeç na silne i s abe strony obszaru oraz pojawiajàce si okazje. III. Lokalna Grupa Dzia ania zorganizowana jako partnerskie porozumienie, àczy najwa niejszych ludzi (aktorów lokalnych) i instytucje majàce wp yw na dany obszar. IV. InnowacyjnoÊç realizowanych projektów i dzia aƒ. V. Zintegrowany charakter dzia aƒ, àczàcy zasoby i kompetencje ró nych partnerów. VI. Lokalne finansowanie pozwala uniknàç bezdusznoêci systemów finansowania wobec lokalnych inicjatyw (gdy, jak piszà autorzy wymienionego raportu, niew aêciwe metody finansowania mogà zniech ciç najlepszych liderów lokalnych ). VII. Tworzenie sieci wspó pracy mi dzy partnerstwami (LGD) w skali krajowej i mi dzynarodowej daje szanse na skonfrontowanie i otwarcie lokalnych problemów i pomys ów na Êwiat zewn trzny.

20 III. METODYKA BUDOWANIA STRATEGII LOKALNEJ GRUPY DZIA ANIA KROK PO KROKU 1. ORGANIZACJA PROCESU TWORZENIA STRATEGII I JEJ ZAWARTOÂå W poprzednich rozdzia ach wiele razy zwracaliêmy uwag, e istotà programu LEADER jest dzia anie oddolne, co w praktyce oznacza mo liwie du y udzia cz onków spo ecznoêci lokalnych w planowaniu i wdra aniu zadaƒ Lokalnej Grupy Dzia ania. W tym programie zasadà powinno byç tworzenie strategii metodà partycypacyjnà, z udzia em przedstawicieli wszystkich Êrodowisk z terenu obj tego dzia aniem LGD, których w jakikolwiek sposób mogà dotyczyç kwestie rozwoju obszarów wiejskich. Opracowanie strategii lokalnej grupy dzia ania nale y postrzegaç przede wszystkim jako rozbudowany proces spo ecznej debaty. W tworzenie strategii anga uje si wiele osób, Êrodowisk, grup lokalnych liderów i ekspertów zewn trznych. W aêciwe pokierowanie tym procesem i odpowiednia jego koordynacja to warunek powodzenia. Skutecznym sposobem zorganizowania pracy jest wyznaczenie grupy roboczej, w której sk ad wchodzà przedstawiciele wszystkich partnerów. Do udzia u w grupie roboczej, poprzez delegowanie do jej sk adu swojego przedstawiciela, nale y poprosiç wszystkie instytucje i podmioty, które deklarujà udzia i cz onkostwo w tworzàcym si lub ju istniejàcym partnerstwie (LGD). Grupa powinna okreêliç swojà wewn trznà struktur : podzieliç si na podzespo y tematyczne lub bran owe, wybraç prezydium i/lub koordynatora, okreêliç, kto b dzie pe ni funkcj sekretariatu punktu kontaktowego. Do wa nych zadaƒ grupy nale y podejmowanie decyzji o zapraszaniu zewn trznych ekspertów i moderatorów pomagajàcych w wykonaniu prac studialnych i prowadzeniu warsztatów. Konieczny jest precyzyjny podzia pracy i ustalenie zakresu obowiàzków oraz odpowiedzialnoêci na ka dym etapie pracy i dla ka dego zadania. Mo e to, na przyk ad, wyglàdaç tak: 1. Konsultanci zewn trzni i moderatorzy b dà odpowiedzialni za: a) przygotowanie struktury pracy na ka dym etapie, b) redakcj ostatecznych dokumentów, c) prowadzenie warsztatów i sesji wspólnych. 2. Ka dy z potencjalnych etapów b dzie wymaga zaanga owania cz onków lokalnej grupy roboczej, odpowiedzialnych za: a) zbieranie danych êród owych, b) prowadzenie warsztatów na poziomie gmin i mniejszych spo ecznoêci, c) udzia we wszystkich warsztatach strategicznych. Proponowany schemat pracy nad strategià przedstawia rysunek 4. Zgodnie z Wytycznymi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, opublikowanymi na poczàtku listopada 2005 roku na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Zintegrowana Strategia Rozwoju Obszarów Wiejskich powinna mieç nast pujàcà zawartoêç: I. Charakterystyka LGD jako jednostki odpowiedzialnej za realizacj strategii II. Diagnoza obszaru obj tego ZSROW 19