Systemy wyborcze w Europie niedziela, 04 kwietnia :44. Wybory i ich funkcje

Transkrypt

1 Wybory i ich funkcje Odpowiedź na pytanie, czym są demokratyczne wybory i jakie pełnią funkcje wydaje się prosta i oczywista. Od momentu opublikowania w 1942 r. pracy J. Schumpetera Kapitalizm, socjalizm, demokracja, powszechnie uważa się, że podstawowym kryterium demokracji jest powtarzalność grupowych aktów woli. w wyniku których "ster rządów powierzany jest tym. którzy dysponują większym poparciem niż każda z konkurencyjnych jednostek czy grup (zespołów przywódczych)". Cykliczność elekcji oznacza, że odbywają się one regularnie, w ramach konstytucyjnie określonych terminów, wyznaczających maksymalną długość okresu, na jaki powierzone zostały pełnomocnictwa do rządzenia (mogą być one co najwyżej skrócone, co występuje np. w przypadku przedterminowych wyborów parlamentarnych). Rywalizacja polega na tym, że o władzę ubiegają się co najmniej dwa podmioty, z których co najmniej jeden rzuca wyzwanie aktualnie sprawującemu rządy. Wiąże się to z szansą odrzucenia rządzących. Niezależnie jednak od tego, czy rezultatem wyborów jest przedłużenie mandatu posiadającym władzę, czy też jej przejęcie przez opozycję, zawsze mamy do czynienia z sytuacją, że ktoś przegrywa wybory, co jest niemożliwe w systemach w pełni autorytarnych. Nie ma też wątpliwości, że demokratyczne wybory winny być wolne i uczciwe. Zdaniem J. Elklita i P. Svenssona, wolność oznacza przeciwieństwo przymusu, a więc ograniczeń nakładanych bądź na wyborców (dotyczy możliwości uczestnictwa w wyborach i wyrażenia swej woli), bądź na konkurentów w walce o władzę (chodzi o sposób zorganizowania się do wyborów i wzięcie w nich udziału), podczas gdy uczciwość wyraża się w równym i bezstronnym traktowaniu wszystkich pretendentów do władzy (czy to indywidualnych, czy zbiorowych). Innymi słowy, warunkiem uznania wyborów za demokratyczne jest zagwarantowanie wolności zrzeszania się (pluralizm polityczny), brak ograniczeń swobody wyrażania preferencji politycznych (potrzeb, poglądów, i oczekiwań) oraz stworzenie równych szans dla wszystkich uczestników procesu wyborczego, przede wszystkim przez finansowanie kampanii wyborczej oraz dostęp do kanałów przekazywania i pozyskiwania informacji, zwłaszcza za pośrednictwem telewizji. Tak rozumiana bezstronność wyborów ma niwelować - przynajmniej do pewnego stopnia - nierówność zasobów ekonomicznych i informacyjnych, jakimi dysponują uczestnicy procesu wyborczego. Wolność i uczciwość elekcji są ze sobą ściśle powiązane, co dobrze oddaje spostrzeżenie A. Schedlera: "jeśli władza lub pieniądze determinują wynik wyborów, to nie są one wolne". Współcześnie, uznajemy za oczywisty fakt, że demokratyzm wyborów wyraża się w przysługującym wszystkim dorosłym obywatelom prawie do wybierania i bycia wybieranym. Sformułowana przez R. Dahla zasada demokratycznej inkluzji zakłada, że każdy dorosły żyjący w danym państwie jest dostatecznie wykwalifikowany, by móc ocenić to, co jest dla niego dobre lub złe. Może więc również decydować o tym, kogo upoważnić do zarządzania sprawami publicznymi i kiedy owo upoważnienie wycofać, powierzając rządy innym osobom czy partiom, zaś w tej roli ogółu dorosłych nikt nie jest w stanie zastąpić. Oznacza to, że w demokracjach, w 1 / 26

2 roli selektoratu, a więc podmiotu uprawnionego do podjęcia decyzji o odsunięciu rządzących od władzy, winien występować ogół dorosłych (podczas, gdy w systemach niedemokratycznych w roli tej mogą wystąpić jednostki lub wąskie, często nieformalne gremia decyzyjne). Pozbawienie jakiejkolwiek grupy dorosłych (wyjąwszy indywidualne, szczególne przypadki) prawa do odrzucania rządzących może obniżać efektywność systemu politycznego, stając się źródłem napięć społecznych. Powyższe uwagi są charakterystyczne dla normatywnych teorii wyborów, ustalających wzorce (standardy), jakim winny one odpowiadać, by można je uznać za kryterium demokratyzmu systemu politycznego. Stanowisko normatywne można zatem sprowadzić do następujących stwierdzeń: 1. wybory demokratyczne winny tworzyć warunki dla rywalizacji co najmniej dwóch podmiotów, starających się o poparcie wyborców; 2. winny dawać szansę odrzucenia aktualnie rządzących; 3. winny one odbywać się cyklicznie, tj. w miarę regularnych i wyznaczonych prawem odstępach czasowych; 4. winny zapewniać wolność uczestnictwa (w roli starającego się o władzę oraz w roli wyborcy) wszystkim dorosłym mieszkańcom danego państwa; 5. winny odbywać się w warunkach zezwalających na swobodną ekspresję polityczną, zwłaszcza zaś - na krytykę sprawujących władzę; 6. winny stwarzać w miarę równe szanse dla wszystkich kandydatów w walce o władzę oraz dla zwolenników zarówno rządzących, jak i opozycji oraz 7. winny zapobiegać dyskryminacji mniejszości. W przeciwieństwie do ujęcia normatywnego, teorie empiryczne kładą nacisk na to, w jakim zakresie wymienione wyżej standardy demokratycznych wyborów są rzeczywiście realizowane. Przewaga tego podejścia wynika z uwzględnienia faktu, że demokratyczne elekcje różnią się znacznie między sobą, tak w czasie, jak i w przestrzeni, np. standard powszechnego uczestnictwa wcale nie oznacza zrównania poziomu frekwencji; ani w poszczególnych krajach Europy, ani w poszczególnych okresach. Choć tendencją wspólną wydaje się wyraźny spadek uczestnictwa w wyborach poczynając od lat 90. XX w., to jednak możemy wyróżnić państwa, w których dokonuje się on wolniej lub szybciej. Co istotne, zróżnicowanie to nie pokrywa się z podziałem na ustabilizowane demokracje Europy Zachodniej oraz młode demokracje postkomunistyczne. Pytanie stawiane w tym miejscu przez zwolenników podejścia empirycznego dotyczy czynników - społecznych, politycznych i prawnoinstytucjonalnych - decydujących o zróżnicowaniu poziomu frekwencji. Co do wymogu rywalizacji, to w niektórych wyborach notujemy ogromną przewagę jednej partii 2 / 26

3 nad konkurentami; w innych poparcie dla rywalizujących partii jest zbliżone. Można więc powiedzieć, że wybory różnią się między sobą poziomem rywalizacji, który zresztą może się zmieniać z elekcji na elekcję. Z tego punktu widzenia w Europie należy wyróżnić trzy typy wyborów. Pierwszym z nich są elekcje wysoce rywalizacyjne. które charakteryzuje wyrównanie szans władzy i opozycji. O wyborach semi-rywalizacyjnych mówimy wówczas, gdy przewaga władzy nad opozycją jest znaczna i. co ważniejsze, utrzymuje się przez dłuższy czas, w którym opozycja nie stanowi faktycznej konkurencji dla rządzących (np. w Szwecji w latach , we Włoszech wiatach ). Z kolei wybory quasi-rywalizacyjne to takie, w których partie rządzące starają się - w różny sposób - zapobiec przejęciu władzy przez opozycję, nie likwidując jednak pluralizmu politycznego. Z tego typu sytuacją spotykamy się przede wszystkim w niektórych krajach postkomunistycznych (np. w Rosji), choć od takich doświadczeń nie jest również wolna Europa Zachodnia (Włochy w latach 50. i 60.). Również szanse na odrzucenie rządzących są wykorzystywane z różną częstotliwością, co oznacza, że cykle rządzenia mogą być bądź długie (np. we Włoszech do lat 90., w Austrii, Wielkiej Brytanii. Niemczech czy Słowenii) bądź krótkie - jak w Irlandii, Bułgarii, Polsce. Litwie czy na Węgrzech. To, co można określić mianem poziomu alternatywności rywalizacji, stanowi zmienną istotnie różnicującą poszczególne demokracje i ich systemy partyjne. Niski poziom alternatywności może wynikać bądź ze stabilności preferencji politycznych wyborców (Niemcy, Wielka Brytania, Słowenia ), bądź ze strategii rządzących partii politycznych ( Austria, Włochy, Niemcy, Holandia w latach demokracji konsensualnej), bądź z rozwiązań instytucjonalnych ( Szwajcaria ). Poziom wysoki, cechujący większość demokracji postkomunistycznych, może być z kolei rezultatem słabości partii politycznych jako instytucji oraz braku ich społecznego zakorzenienia. Mimo, iż wybory różnią się pod względem uczestnictwa, poziomu rywalizacji i rozstrzygnięcia kwestii alternacji władzy, pełnią pewne wspólne funkcje. Na ogół mówi się o legitymowaniu władzy zwycięzców, egzekwowaniu odpowiedzialności politycznej rządzących, umożliwieniu alternacji władzy oraz - w przypadku społeczeństw pluralistycznych - o zapewnieniu reprezentacji mniejszości. Najistotniejszym oczekiwaniem, jakie formułuje się pod adresem demokratycznych wyborów jest to, że mają one zapewnić zwycięstwo tej partii lub temu kandydatowi, który rzeczywiście cieszy się największym społecznym poparciem oraz przynieść 3 / 26

4 porażkę tym, którzy nie potrafili go utrzymać lub zdobyć. W tym sensie, demokratyczne elekcje są pokojowym, zinstytucjonalizowanym rozstrzygnięciem podstawowego konfliktu politycznego, jaki stanowi walka o władzę i rozładowaniem towarzyszącego mu napięcia. Z drugiej strony początkują kolejny cykl polityczny, w ramach którego przegrani będą sposobić się do wygranej w następnej elekcji, modyfikując strukturę rywalizacji politycznej. Istotną funkcją demokratycznych wyborów jest zapewnienie reprezentacji interesów mniejszości, których ochrona współcześnie jest traktowana jako jedno z głównych kryteriów demokracji liberalnej. W społeczeństwach podzielonych kulturowo na nierówne części, istnieje niebezpieczeństwo zdominowania mniejszości przez większość. Trzeba podkreślić, że żaden system wyborczy nie chroni sam przez się przed takim niebezpieczeństwem. Rozwiązanie problemu tkwi częściowo w geografii wyborczej (w podziale na okręgi) oraz w rozwiązaniach, które łamią rygorystycznie rozumianą zasadę równości. Takie właśnie, w pewnym sensie arbitralne rozstrzygnięcia przewiduje belgijski system wyborczy do Senatu (chroniący proporcję między reprezentacjami trzech wspólnot językowych), system cypryjski, przeznaczający 24 mandaty dla mniejszości tureckiej, system słoweński, ustanawiający dwa oddzielne miejsca dla przedstawicieli mniejszości włoskiej i węgierskiej czy też system chorwacki, gwarantujący obecnie - tj. po zmianach z 2003 r. - osiem miejsc dla przedstawicieli mniejszości narodowych, w tym trzy dla mniejszości serbskiej). Warto przy tej okazji zaznaczyć, że ochrona mniejszości narodowych nie jest tylko aktem dobrej woli; stanowi bowiem znaczący instrument rozładowywania napięć społecznych, co ma szczególne znaczenie w młodych, nieskonsolidowanych demokracjach, takich jak Słowacja, Ukraina, Bułgaria, Rumunia, Łot wa czy Estonia. Można mówić również o innych funkcjach wyborów. Bez wątpienia stanowią one płaszczyznę ujawniania społecznych oczekiwań, będąc mniej lub bardziej wyraziście sformułowanym sygnałem pod adresem zwycięzców i ich przyszłej polityki. Są aktem rekrutacji elit politycznych. Pełnią funkcję socjalizacyjną, wzmagając lub osłabiając zaufanie do systemu rządów demokratycznych. Najistotniejszym efektem wyborów jest jednak zdeterminowanie procesu uformowania rządu. Wynik elekcji parlamentarnych przesądza przede wszystkim o tym, czy rządzący zachowają władzę, czy przejmie ją opozycja. Z drugiej strony, określa też i to, czy rząd będzie jednopartyjny czy koalicyjny, czy koalicja będzie obejmowała większą czy mniejszą liczbę partii oraz, czy będzie ona spójna programowo czy synkretyczna. Decyduje o tym układ sił ukształtowany w parlamencie. W literaturze podkreśla się, że wyborcy bezpośrednio przesadzają o składzie rządu, tylko w warunkach, gdy wyłoni się bezwzględna większość parlamentarna, natomiast w razie jej braku, decyzja o jego powołaniu jest efektem przetargów i negocjacji międzypartyjnych (prowadzonych nierzadko przy mediacyjnym zaangażowaniu głowy państwa). Nie zmienia to faktu, że w reżimach parlamentarnych (pomijamy tu sytuacje, w których gabinet jest powoływany bezpośrednio i autonomicznie przez prezydenta), efektem 4 / 26

5 wyborów jest ukształtowanie politycznego kontekstu tworzenia rządu. Wybory parlamentarne mają także bezpośredni wpływ na system partyjny. Wyraża się on w tym, że mogą one petryfikować lub modyfikować strukturę i mechanizm jego działania, np. powojenne wybory w Wielkiej Brytanii nie przyniosły zmiany jego zasadniczych cech (choć w elekcjach 2001 i 2005 zaznacza się tendencja do wzrostu poparcia dla partii "trzeciej", zakłócającej tradycyjną równowagę między konserwatystami a laburzystami). Ale już wynik wyborów w Austrii w r. (sukces partii J. Haidera lub we Włoszech w 1994 r. przyniósł radykalną zmianę wzorców rywalizacji politycznej. Można więc powiedzieć, że wybory parlamentarne mogą stanowić milowe słupy na drodze rozwoju systemu partyjnego. Ma to szczególnie istotne znaczenie w krajach wkraczających na drogę demokracji, w których proces kształtowania się systemu partyjnego dopiero się rozpoczyna, a w wielu z nich. konfiguracja sił politycznych, stanowiąca efekt wyborów, zmienia się z elekcji na elekcję. Charakterystycznym elementem pierwszej fazy demokratyzacji systemów autorytarnych może być bowiem to, że niezadowolenie i rozczarowanie efektami, jakie niosą za sobą przemiany polityczne wyraża się przede wszystkim w częstej alternacji władzy i chwiejności zachowań wyborczych. Tezę tę potwierdzają doświadczenia niektórych krajów postkomunistycznych - np. Polski, Bułgarii, Litwy czy Węgier, w których każda z elekcji parlamentarnych przeprowadzonych do roku 2005 przynosiła zmianę ekipy rządzącej (wysoka chwiejność zachowań wyborczych cechuje nadto Łotwę, Estonię i Rumunię w drugiej połowie lat 90.). Sytuacja ta powoduje niestabilność struktury rywalizacji politycznej wyrażającą się w częstych zmianach formuł organizacyjnych, w ramach których poszczególne siły polityczne przystępują do kolejnych wyborów. Atrakcyjność zyskuje niekiedy forma koalicji wyborczej. co skłania twórców systemów wyborczych do ustanawiania wyższych progów wyborczych (np. w Polsce i Czechach). D. Nohlen zwraca słusznie uwagę na fakt. że wpływ na funkcje wyborów mają różne czynniki, jak choćby struktura społeczna, charakter systemu partyjnego czy reżim polityczny. Inaczej przebiega rywalizacja polityczna w społeczeństwach homogenicznych i w pluralistycznych: inaczej w ramach systemu dwupartyjnego i wielopartyjności; inaczej w ramach reżimu parlamentarnego i prezydencjalizmu. Szczególne znaczenie wydaje się mieć jednak system wyborczy, określający warunki i reguły rozstrzygnięcia konfliktu między pretendentami do władzy. Zagadnieniu temu poświęcimy dalsze rozważania. Cele, funkcje i elementy systemów wyborczych W każdym kraju, w którym są organizowane - czy to rywalizacyjne, czy rytualne - wybory na stanowiska publiczne musi istnieć system norm regulujących szczegółowo prawo do czynnego i biernego uczestnictwa w wyborach, proces wyłaniania kandydatów, zasady prowadzenia przez nich kampanii wyborczej, organizację głosowania, sposób przeliczania głosów na mandaty oraz kontrolę prawidłowości postępowania wyborczego. Całokształt tych norm określamy mianem systemu wyborczego. W najbardziej ogólnym znaczeniu system wyborczy do parlamentu 5 / 26

6 określa, jak są oddawane glosy i jak są one przeliczane na mandaty. W tym sensie jest on zmienną pośredniczącą między zachowaniami wyborczymi a dystrybucją miejsc w parlamencie (bądź przesądzeniem zwycięstwa w elekcjach prezydenckich). Składają się nań instytucje polityczne funkcjonujące w procesie wyborczym (komisje wyborcze, mężowie zaufania, sądy rozpatrujące protesty wyborcze itp.), ogólne zasady prawa wyborczego oraz szczegółowe postanowienia proceduralne określające sposób przeprowadzenia wyborów i ustalenia ich ostatecznych wyników - to jest przyznania określonej liczby mandatów poszczególnym partiom. Na dystrybucję tę wpływają przede wszystkim takie elementy systemu wyborczego jak podział kraju na okręgi, uprawnienia wyborcy, ustanowienie progów wyborczych, przede wszystkim zaś formuła wyborcza. W dalszych rozważaniach skoncentrujemy się na normatywnym aspekcie systemów wyborczych, omawiając zasady prawa wyborczego i postanowienia proceduralne. System wyborczy jest elementem inżynierii politycznej, pozwalającej na kształtowanie i utrzymywanie zamierzonego ładu politycznego. Ustalenie reguł gry wyborczej ma znaczenie nie tylko dla uczestników systemu politycznego, ale również dla jego stabilności (system wyborczy może efektywnie rozstrzygać konflikty między konkurentami o stanowiska publiczne; może jednak być źródłem dodatkowych napięć). Jest on jednak narzędziem, którego kształt określa większość parlamentarna, kierując się swym interesem. Powiada się często, że system wyborczy jest stosunkowo łatwo zmienić. Jest to jednak możliwe dopiero wówczas, gdy pojawi się nowa większość o odmiennym interesie. Co więcej, w niektórych przypadkach może to nie wystarczyć. Jeżeli kluczowe elementy systemu wyborczego (np. formuła wyborcza) zostaną określone w konstytucji, to w większości krajów do ich zmiany wymagana będzie większość kwalifikowana, co stanowi dodatkowe utrudnienie. W każdym razie kształt systemu wyborczego - zwłaszcza w nowych demokracjach - może być przedmiotem negocjacji i konfliktów międzypartyjnych. Powodem sporów o kształt systemów wyborczych jest również to, że spełniają one różne funkcje, nie zawsze dające się ze sobą pogodzić. Większość autorów uznaje, że w ustabilizowanych, skonsolidowanych demokracjach systemy wyborcze zapewniają osiągnięcie czterech efektów: po pierwsze, reprezentatywności (władzę powierza się tym, którzy mają poparcie większości), po drugie, stabilności politycznej (wyłonienie większości zdolnej do powołania trwałego gabinetu), po trzecie zgodności działań rządu z preferencjami i oczekiwaniami większości oraz po czwarte, pozytywnej selekcji kadr (dobór najlepszych ludzi na stanowiska publiczne). Nie trudno jednak zauważyć, że żaden system wyborczy nie jest w stanie zapewnić osiągnięcia efektu czwartego: efekt trzeci zależy nie tylko i na pewno nie przede wszystkim od systemu wyborczego; natomiast dwa pierwsze mogą pozostawać ze sobą w sprzeczności. Trzeba dostrzec, że efektywność rządzenia osiąga się często kosztem reprezentatywności (Wielka Brytania) i odwrotnie (Republika Weimarska, IV Republika we Francji). Istnieje bowiem konflikt między zasadą decydowania większością a potrzebą ochrony mniejszości. Na szczęście są też dowody na to, że sprzeczność ta jest rozwiązywalna; w wielu ustabilizowanych demokracjach efektywność rządzenia idzie w parze z reprezentatywnością i ochroną interesów mniejszości (jest to kluczowe założenie lansowanego przez Arenda Lijpharta 6 / 26

7 modelu demokracji konsensualnej). Trzeba jednak zaznaczyć, że w krajach wkraczających na drogę demokracji, to, który z celów systemu wyborczego - reprezentatywność czy efektywność rządzenia - zostanie uznany za priorytetowy może być przedmiotem zażartych sporów pomiędzy elitami politycznymi. Do ogólnych norm regulujących proces wyłaniania organów przedstawicielskich (izb niższych parlamentów oraz - w niektórych republikach - prezydentów) zaliczamy zasady: powszechności, równości, bezpośredniości oraz tajności. Występują one w zdecydowanej większości systemów wyborczych, także i w tych, które nie odnoszą się do wyborów rywalizacyjnych. Ograniczenia tych czterech zasad są przejawem odejścia od standardów demokracji. Natomiast proporcjonalność, wymieniana niekiedy jako piąta zasada, znajduje zastosowanie tylko w części systemów wyborczych odnoszących się do wyborów rywalizacyjnych. Ponieważ jest ona jednym tylko ze standardowych rozwiązań odnoszących się do podziału mandatów, omówimy ją wraz z pozostałymi składnikami demokratycznych systemów wyborczych. Jak podkreśla się w literaturze, powszechność prawa wyborczego jest logicznym rozwinięciem zasady suwerenności (zwierzchnictwa) narodu. W sensie pozytywnym oznacza ona współcześnie, że prawo wybierania przysługuje wszystkim obywa Lei om. którzy dysponują zdolnością do czynności prawnych, a ewentualne wyłączenia mogą mieć jedynie charakter indywidualny (np. wynikają z wyroku sądowego). Warto podkreślić, że pozbawienie prawa do udziału w wyborach musi być potwierdzone prawomocnym wyrokiem - nie dotyczy więc osób, wobec których dopiero toczy się postępowanie karne lub które mogą się jeszcze od wyroku skazującego odwołać. Natomiast w sensie negatywnym - powszechność prawa wyborczego sprowadza się do wiążącego ustawodawcę zakazu pozbawiania lub ograniczania prawa uczestnictwa w procesie wyborczym grupom społecznym wyróżnianym na podstawie takich kryteriów jak płeć, urodzenie, wykształcenie, zawód, narodowość, rasa, wyznanie czy pochodzenie i położenie społeczne. Konstytucje większości państw stwierdzają jednoznacznie, że wszyscy obywatele są wobec prawa równi i nikt - z jakiejkolwiek przyczyny - nie może być dyskryminowany w życiu politycznym Ustawy zasadnicze większości krajów europejskich podkreślają szczególnie równouprawnienie polityczne kobiet i mężczyzn. Inną wszelako kwestią jest to, jak owo równouprawnienie realizuje się w praktyce. Zasada powszechności prawa wyborczego w niniejszym rozumieniu ukształtowała się w wyniku ewolucji, stając się stosunkowo późno standardem politycznym. W XIX w. w wielu państwach podlegających procesowi demokratyzacji życia publicznego obowiązywały liczne cenzusy (obowiązek dysponowania jakimś przymiotem) i wyłączenia. Liczba uprawnionych do głosowania stanowiła we wczesnej fazie rozwoju państwa burżuazyjnego niewielki procent ogółu dorosłych. Na uwagę zasługuje zwłaszcza długotrwałość ograniczania praw politycznych 7 / 26

8 kobiet. W Europie, jako pierwsze uzyskały one prawo wyborcze w Finlandii (1906 r.). Do wybuchu I wojny światowej rozwiązanie takie przyjęto jeszcze w Norwegii (1913) oraz w Danii i Islandii (1915). W większości demokracji europejskich kobiety uzyskały prawo głosowania w okresie międzywojennym. Warto podkreślić, że w wielu krajach zdobyły je o wiele później niż mężczyźni (np. w Wielkiej Brytanii różnica pomiędzy ustanowieniem powszechnego prawa wyborczego dla mężczyzn i rozciągnięcia go na kobiety wynosi 10 lat, w Niemczech - 40 lat, w Portugalii - 63 lata, w Grecji - 85 lat, a w Szwajcarii - 92 lata). Po II wojnie światowej powszechne prawo wyborcze kobiet stało się standardem wchodzącym w skład tzw. "proceduralnego minimum demokratycznego", choć należy zaznaczyć, że niektóre demokracje wprowadziły tę zasadę później (np. Grecja - w 1952 r., Szwajcaria w 1971 r. oraz Portugalia w 1974 r.). Obecnie, w Europie nie ma kraju, który wprowadzałby jakiekolwiek ograniczenia w prawach wyborczych kobiet. Nie oznacza to jednak, że reprezentacja kobiet dorównuje liczbowo reprezentacji mężczyzn. Według danych Unii Międzyparlamentarnej z lutego 2005 r., obejmujących 177 krajów, co piąty parlamentarzysta europejski reprezentuje płeć żeńską. Najwięcej kobiet zasiadało w parlamentach skandynawskich: Szwecji (45,3%), Norwegii (38,2%), Finlandii (37,5%), Danii (36,9%) i Norwegii (36,4%). Poza Skandynawią - do czołówki państw ze znaczną reprezentacją parlamentarną kobiet należą Holandia (36,7%), Hiszpania (36.0%) Niemcy (32,8%) oraz Islandi a (30,2%). W klasyfikacji tej nisko plasują się kraje postkomunistyczne; 30 miejsce zajmuje Litwa (22,0%), 31 - Chorwacja (21.7%), 35 - Łotwa (21,0%) 38 - Polska (20,2%). W dolnej części rankingu mieszczą się też Irlandia (13,3%), Francja (12,2%) i Włochy (11,5%). W wybranym w 2004 r. Parlamencie Europejskim zasiada już jednak ponad 30% kobiet (w Szwecji wśród eurodeputowanych jest blisko 60%, a w Luksemburgu - dokładnie 50% posłanek). Kwestia zwiększenia rozmiaru reprezentacji kobiet w parlamentach narodowych jest przedmiotem stałej troski organizacji międzynarodowych oraz debaty publicznej, podkreślającej istnienie swoistej gender gap, oznaczającej wciąż nieprzezwyciężoną dysproporcję udziału obu płci w życiu publicznym. W Europie, wciąż jeszcze do rzadkości należą krajowe regulacje zobowiązujące wszystkie partie polityczne do zarezerwowania na swych listach określonej puli dla pici: aktualnie posiadają je Belgia (od 1996 r.) i Francja (od 2000 r.). We Włoszech, projekt ograniczający rozmiar reprezentacji jednej płci do 75% ogółu miejsc na listach został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny jako niezgodny z konstytucją. Rozwiązania 8 / 26

9 mające na celu wyrównanie dysproporcji pomiędzy płciami odrzucił parlament polski w 1999 r. oraz - dwukrotnie - wyborcy szwajcarscy w referendum (1996 i 2000 r.). Generalnie, w Europie kwestia ta jest pozostawiona do swobodnego uznania partii. Z możliwości takiej korzystają przede wszystkim ugrupowania lewicowe (w tym wszystkie partie postkomunistyczne). Znacznie rzadziej czynią to partie chadeckie (Austria, Niemcy, Irlandia, Norwegia, Włochy) oraz liberalne ( Norwegia ). Do nielicznych krajów, w których wszystkie liczące się formacje polityczne (lub ich zdecydowana większość) wyznaczają normę zapewniającą określony poziom reprezentacji kobiet należą Niemcy i Finlandia (mimo braku w obu państwach odpowiedniego nakazu ustawy). Drugim elementem ograniczającym powszechność prawa wyborczego jest wiek. Dziewiętnastowieczne ordynacje wyborcze wprowadzały stosunkowo wysoki cenzus wieku dla nabycia uprawnień wyborczych. W latach 80. XX w. utrwaliła się zasada, że dolna granica czynnego prawa wyborczego (prawa do głosowania) jest równoznaczna z osiągnięciem zdolności do czynności prawnych i wynosi 18 lat (wyjątkiem jest Austria utrzymująca granicę 19 lat). Warto dodać, że w niektórych państwach Europy Zachodniej są obecnie zgłaszane propozycje jej obniżenia, choć jak na razie nie doczekały się realizacji. Przyjmuje się natomiast powszechnie, że limit wieku dla biernego prawa wyborczego (prawa do bycia wybieranym) może być podwyższony (choć np. w Finlandii, Hiszpanii, Portugalii czy Szwecji czy Serbii przysługuje ono osobom, które ukończyły 18 lat). Granice wieku, stanowiącego podstawę do nabycia biernego prawa wyborczego są zróżnicowane. Aby zostać deputowanym do parlamentu austriackiego należy ukończyć 19 lat; poseł do brytyjskiej Izby Gmin, belgijskiej Izby Reprezentantów, greckiej Izby Deputowanych czy bułgarskiego Zgromadzenia Narodowego musi mieć natomiast ukończone 21 lat. W Rumunii bierne prawo wyborcze przysługuje osobom, które ukończyły 23 lata, zaś we Włoszech - 25 lat. Jeszcze wyższe limity obowiązują w przypadku izb wyższych oraz wyborów prezydenckich. Senatorem w Polsce może być wybrana osoba, która ukończyła 30 lat; w Rumunii - 35 lat; w Czechach i we Włoszech - 40 lat. Z kolei w Holandii bierne prawo wyborcze do obu izb przysługuje wszystkim obywatelom, którzy ukończyli 18 lat Limit wieku uprawniającego do kandydowania na stanowisko prezydenta wynosi na ogół 35 lat. W Bułgarii, Czechach i republikach nadbałtyckich jest on wyższy i wynosi 40 lat, natomiast granica wieku dla prezydenta Włoch wynosi 50 lat. Żadnego wymogu co do wieku kandydata na prezydenta nie stawia z kolei konstytucja Słowenii. Oprócz cenzusów możemy spotkać w prawie wyborczym różnego rodzaju wyłączenia - czyli wskazanie cech lub właściwości, których posiadanie wyklucza udział w wyborach. Najczęściej stosowanym wyłączeniem jest skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo lub ubezwłasnowolnienie. Jako przykład można tu przytoczyć węgierską ordynację wyborczą, odbierającą czynne i bierne prawo wyborcze osobom, które całkowicie lub częściowo utraciły zdolność do czynności prawnych i pozostają pod kuratelą, zostały pozbawione prawomocnym orzeczeniem sądowym praw publicznych, odbywają karę więzienia lub zostały skierowane na przymusowe leczenie. W roli wyłączenia występuje również posiadanie obywatelstwa innego 9 / 26

10 państwa lub zamieszkiwanie w nim. Wyłączenia tego rodzaju są dosyć powszechne i nie traktuje się ich jako naruszeń zasady powszechności. Drugim uniwersalnym standardem prawa wyborczego jest zasada równości. W literaturze akcentuje się jej dwa aspekty. Oznacza ona, że wszystkie głosy są sobie nie tylko formalnie równe, ale - w miarę możliwości - winny charakteryzować się taką samą siłą (materialna równość głosu). Formalnie pojmowana równość prawa wyborczego sprowadza się do stwierdzenia, że wszyscy obywatele dysponują taką samą liczbą głosów. Jednym z przejawów ograniczenia demokratyzmu prawa wyborczego była stosowana w wielu krajach praktyka obdarzania niektórych grup wyborców (zazwyczaj bogatszych i lepiej wykształconych) pewnymi preferencjami w stosunku do pozostałych. W Wielkiej Brytanii - do 1948 r. istniała możliwość głosowania w trzech okręgach wyborczych: w miejscu zamieszkania, miejscu posiadania nieruchomości oraz miejscu ukończenia uczelni wyższej. Gdy miejsca te pokrywały się, wówczas w jednym okręgu można było oddać dwa lub trzy głosy, w zależności od spełnianych przez wyborcę warunków. Rozwiązanie to nosiło nazwę systemu pluralnego głosowania. W ten sposób prawo wyborcze przewidywało i dopuszczało zróżnicowanie wpływu obywateli na obsadę organu przedstawicielskiego. Podobnie jak tzw. system kurialny - zróżnicowanie liczby przedstawicieli wybieranych przez poszczególne grupy obywateli wyróżniane na podstawie kryterium urodzenia lub majątku. Głosowanie pluralne nie jest współcześnie stosowane w państwach demokratycznych. Pewnym wyłomem w zasadzie równości jest natomiast, przewidziana przez niektóre systemy wyborcze zasada obligatoryjnej reprezentacji niektórych mniejszości politycznych. Zasada równości przewiduje, że liczba głosów, którymi dysponuje każdy obywatel jest równa, ale niekoniecznie wynosi jeden. W niektórych pozaeuropejskich systemach wyborczych (np. w Turcji) jest ona tożsama z liczbą mandatów w okręgu. W Japonii w wyborach w 1946 r. wyborcy dysponowali dwoma głosami lub trzema głosami, w zależności od rozmiaru okręgu, który wahał się od czterech do czternastu mandatów. Z kolei każdy wyborca niemiecki oddaje jeden głos na kandydata wybieranego w okręgu jednomandatowym oraz na listę jednej partii politycznej. Po dwa głosy mają również wyborcy Włoch, Węgier, Litwy, Rosji i Ukrainy. Ustawodawca polski przewiduje natomiast, że każdy wyborca dysponuje tylko jednym głosem, który oddaje zarazem na listę partyjną i na określonego kandydata. Materialna równość prawa wyborczego jest pewnym ideałem, rzadko w pełni osiąganym w praktyce. Byłaby ona zapewniona w przypadku, gdyby każdy kandydat był wybierany przez taką samą liczbę wyborców. Osiągnięciu takiego celu służy określenie tzw. normy przedstawicielstwa polegającej na wyznaczeniu liczby mieszkańców, którą reprezentuje każdy deputowany. Z wielu powodów jej ścisłe przestrzeganie, zwłaszcza w wyborach do drugiej izby parlamentu, nie jest możliwe. Stąd też rzadko kiedy dla uzyskania każdego mandatu potrzebna jest taka sama liczba głosów. Należy jednak zaznaczyć, że zasada równości ma zapobiegać manipulacjom 10 / 26

11 przy podziale na okręgi wyborcze poprzez wytyczenie ich granic tak, by świadomie wprowadzać znaczne dysproporcje w sile głosów (tzw. geografia wyborcza). Praktyki takie, dla których przyjęła się nazwa gerrymanderyzm, trzeba uznać za sprzeczne z wymogiem materialnej równości głosu. Podkreślmy jednak wyraźnie, że postulat materialnej równości jest wysuwany tylko w odniesieniu do izb niższych; nie obowiązuje natomiast w odniesieniu do izb wyższych powoływanych w państwach federalnych, gdzie obowiązuje zasada parytetu (wszystkie człony federacji mają równą reprezentację) lub - jak np. w Niemczech - ograniczonej proporcjonalności (delegacje poszczególnych landów liczą od trzech do sześciu członków, w zależności od liczby mieszkańców). Powoduje to efekt dysproporcjonalności reprezentacji poszczególnych części składowych federacji. Zasada bezpośredniości oznacza, że decyzja o ostatecznym składzie organu przedstawicielskiego należy do wyborcy, który oddaje swój głos na preferowanego przez siebie kandydata na deputowanego, nie korzystając z żadnych ciał pośredniczących (np. kolegiów elektorskich). Nie jest ona jednak - podobnie jak zasada równości - powszechnie obowiązującym standardem w przypadku wyborów do izb wyższych oraz do wyborów prezydenckich. Prezydenta Francji wyłaniało do 1962 r. kolegium elektorów; prezydentów Niemiec, Włoch, Czech, Węgier - wybierają parlamenty. Izby wyższe w takich krajach jak Austri a, Hol andia czy Rosja pochodzą z wyborów dokonywanych przez rady regionalne. Bezpośredniość stanowi natomiast regułę w demokratycznych wyborach izb niższych (i oczywiście - parlamentów jednoizbowych). Jej efektem jest nawiązanie w ten sposób bardziej osobistej więzi wyborcy z deputowanym. Logicznym rozwinięciem tej zasady jest nałożenie na wyborcę obowiązku osobistego uczestnictwa w akcie głosowania (choć należy podkreślić, że w niektórych krajach - jak np. w Finlandii, Hiszpanii, Wielkiej Brytanii czy państwach skandynawskich - dopuszczalne jest korzystanie z pośrednictwa poczty). Biorąc pod uwagę rozwój technologii komunikacyjnej, można liczyć się z tym, że zasada bezpośredniości w jej tradycyjnym rozumieniu będzie stopniowo zanikać, choć może to budzić wątpliwości, z uwagi na możliwość dokonania nadużyć i fałszerstw. Warto jednak zaznaczyć, że do grona krajów, w których prowadzone są eksperymenty z głosowaniem elektronicznym zaliczają się Wielka Brytania i Estonia. Innym kontrowersyjnym zagadnieniem związanym z zasadą bezpośredniości w wyborach do parlamentu jest głosowanie na okręgowe listy partyjne, których kształt został przesądzony przez partie polityczne, i których wyborca nie może zmieniać (np. w RFN). Uniemożliwia mu to wyrażenie swych preferencji personalnych, co powoduje, że rolę "pośrednika" przyjmuje na siebie partia. Również w takim przypadku możliwe jest zakwestionowanie faktycznego (nie formalnego) bezpośredniego charakteru wyborów. Niektóre systemy wyborcze rozszerzają uprawnienia wyborcy; dając mu możność nie tylko wyboru listy partyjnej ale także oznaczenia zarazem nazwiska kandydata, którego chce poprzeć. O uzyskaniu mandatu przez konkretną 11 / 26

12 osobę przesądza zatem nie kolejność na liście lecz liczba uzyskanych przy nazwisku "krzyżyków". Rozwiązanie takie zawierała m.in. ordynacja włoska do 1994 r. oraz ordynacje polskie. Zasada tajności głosowania jest powszechnie przyjętym standardem demokratycznym i oznacza nałożenie na organizatorów wyborów obowiązku stworzenia wyborcom warunków dla zachowania w tajemnicy ich decyzji, najczęściej poprzez sprecyzowanie wymogów, jakim winno odpowiadać urządzenie lokalu wyborczego lub poprzez konstytucyjne zagwarantowanie wyborcy prawa odmowy odpowiedzi na pytanie o to, na kogo glosował (czyni tak konstytucja Japonii). W pewnym sensie, za naruszenie wymogu tajności głosowania uznać można głosowanie obowiązkowe (mandatory albo compulsory uoting), pozwalające na stwierdzenie absencji w akcie wyborczym i zastosowanie sankcji (najczęściej finansowych). Rozwiązania takie są stosowane m.in. we Włoszech, Grecji, Austrii, Belgii i Luksemburgu. W takim przypadku tajemnicą objęta jest tylko decyzja co do tego, jaką partię lub jakiego kandydata popiera wyborca, natomiast jest ujawniany sam fakt nieuczestniczenia w wyborach. Należy jednak podkreślić, że w większości krajów udział w wyborach nie jest obowiązkowy. Z nielicznymi wyjątkami frekwencja wyborcza jest w nich niższa niż tam, gdzie uczestnictwo pozostaje obligatoryjne. Pozostałe elementy demokratycznych systemów wyborczych Uniwersalne zasady prawa wyborczego mogą charakteryzować systemy wyborcze odnoszące się nie tylko do wyborów rywalizacyjnych, także do elekcji pozbawionych tego charakteru (przykładem są ordynacje wyborcze byłych i obecnych państw komunistycznych). Jest to możliwe dlatego, że nie wpływają one bezpośrednio na to, jaki układ sił wyłoni się w rezultacie głosowania. Jeśli nie jest on z góry określony decyzjami autorytarnej władzy, to wówczas wpływają nań - i to w stopniu istotnym - inne składniki systemu wyborczego. Należą do nich przede wszystkim formuła wyborcza, kształt i rozmiar okręgu wyborczego, próg naturalny, klauzula zaporowa oraz tzw. wyrównawcza dystrybucja mandatów. Z politologicznego punktu widzenia najistotniejsze znaczenie posiada formuła wyborcza (zwana też regułą rozstrzygnięcia), stanowiąca sposób przeliczenia głosów na mandaty. Wiąże się ona z przyjęciem lub odrzuceniem zasady proporcjonalności. Odnosi się ona do jednej tylko fazy postępowania wyborczego, a mianowicie do sposobu przeliczania głosów na mandaty. Ma to istotne znaczenie dla partii politycznych, które - znając reguły tej dystrybucji - mogą przyjmować rozmaite strategie wyborcze. Formuła wyborcza traktowana często jest jako istota systemu wyborczego, ponieważ przesądza o wywoływanych przezeń konsekwencjach politycznych. Biorąc to kryterium pod uwagę wyróżniamy: 12 / 26

13 1. systemy większościowe - w których zwycięską jest partia otrzymująca więcej głosów niż rywale w największej liczbie okręgów; 2. systemy proporcjonalne - w których zwycięską jest partia otrzymująca najsilniejsze poparcie w skali wszystkich okręgów; 3. systemy kombinowane (mieszane) - łączące formułę większościową z proporcjonalną. Zasada proporcjonalności jest przeciwieństwem zasady większości, która występuje z kolei w dwóch wariantach: większości względnej oraz bezwzględnej. Założenia systemu większości względnej (plurality system), stosowanego w wyborach parlamentarnych do brytyjskiej Izby Gmin są następujące: 1. rywalizacja odbywa się w okręgach jednomandatowych; 2. zwycięzcą zostaje ten kandydat, który uzyskał największą liczbę głosów (first-past-the-po st ); 3. do zwycięstwa w okręgu nie jest wymagane osiągnięcie większości bezwzględnej, tj. więcej niż polowy głosów. Jeśli zostaje wprowadzony ten ostatni wymóg (np. we Francji), mamy wówczas do czynienia z systemem większości bezwzględnej (majority system). Wymaga on znalezienia rozwiązania na wypadek, gdyby żaden z kandydatów jej nie uzyskał. Takim rozwiązaniem, stosowanym często w wyborach prezydenckich (a we Francji - także w parlamentarnych) jest przeprowadzenie drugiej tury głosowania ( run-off), w której startuje mniejsza liczba kandydatów (najczęściej dwóch). Inny wariant stosowany jest w wyborach prezydenckich w Irlandii. System wyborczy daje wyborcy możliwość uszeregowania kandydatów wedle własnych preferencji i prowadzenia operacji matematycznych (odrzucania kandydatów z najmniejszą liczbą głosów i przydzielania ich. według wskazań wyborców, kontrkandydatom - aż do momentu uzyskania przez jedną osobę co najmniej 50% poparcia). Jest to tzw. system alternatywnego głosowania. który oznacza nadanie głosowaniu preferencyjnego charakteru. W obu wariantach systemu większościowego zwycięzca rywalizacji w okręgu jednomandatowym zgarnia całą pulę przeznaczoną do podziału. W literaturze podnosi się zarówno zalety, jak i wady systemów większościowych. Do zalet należy niewątpliwie ich prostota (zwłaszcza w wariancie większości względnej), jak i spersonalizowany charakter wyborów, pozwalający na zadzierzgnięcie silniejszych więzi między radnym a wyborcami. Głos oddawany jest przede wszystkim na osobę a nie na partię polityczną (choć zdecydowana większość kandydatów jest z partiami powiązana). System większościowy daje - przynajmniej teoretycznie - szansę wyboru osób cieszących się autorytetem oraz eliminacji kandydatów niepopularnych. Co więcej, zmusza on partie polityczne do starannego 13 / 26

14 doboru kandydatów - chodzi bowiem o to, by mieli oni szansę na wygranie w okręgu, w konfrontacji z innymi, równie starannie wyselekcjonowanymi rywalami. Podkreśla się też, że zapobiega on zbytniemu rozczłonkowaniu organu przedstawicielskiego, co wpływa na stabilność polityczną. Na gruncie systemu dwupartyjnego jego efektem jest "wyprodukowanie" bezpiecznej większości parlamentarnej (nawet jeśli nie wynika ona z większości głosów), a także liczącej się opozycji. Można wręcz powiedzieć, że jest to jego głównym celem. Dodatkowo, uważa się, że system większościowy premiuje ugrupowania umiarkowane, nie sprzyja natomiast radykalizmowi. Wynika to z faktu, że większość wyborców w rozwiniętych demokracjach lokuje się w centrum przestrzeni politycznej, o które toczy się walka między najbardziej liczącymi się partiami. Empiryczne potwierdzenie tej oceny przynoszą wybory przeprowadzone we Francji w 1986 r. W wyniku zastąpienia systemu większościowego proporcjonalnym, skrajnie prawicowy Front Narodowy uzyskał blisko 10% głosów i 34 mandaty. Ten sam wynik w wyborach odbytych w dwa lata później w ramach przywróconego systemu większości bezwzględnej dał Frontowi już tylko jeden mandat. Wzrost poparcia w 1997 r. do blisko 15% nie zwiększył tej puli, natomiast w 2002 r., ponad 11% głosów uzyskanych przez FN nie przyniosło już ani jednego mandatu. W dystrybucji lwiej części mandatów uczestniczyły wyłącznie partie środka. Pomimo swych zalet ma jednak system większości względnej także i poważne wady. Należy do nich na pewno to, że często doprowadza on do sytuacji, w której znaczna część wyborców nie jest w ogóle reprezentowana. Jeśli np. w okręgu jed-nomandatowym startuje pięciu kandydatów, z których pierwszy otrzymał 21% głosów, drugi, trzeci i czwarty - po 20%, a piąty - 19%, to wybrany zostanie pierwszy, ale 79% wyborców nie będzie miało swego kandydata. Jeśli sytuacja taka powtórzy się w wielu okręgach, to będziemy mieli do czynienia ze znaczną deformacją wyniku wyborczego, polegającą przede wszystkim na tym, że władza dostanie się w ręce mniejszości. Mamy z nią do czynienia permanentnie w Wielkiej Brytanii (po 1945 r. partia rządząca nigdy nie zdobyła bezwzględnej większości głosów). Jest to jedną z przyczyn zaostrzenia toczonej od wielu lat dyskusji o potrzebie reformy prawa wyborczego (zapowiadał ją rząd T. Blaira). Oznacza to, że znaczna część głosów jest nieefektywna Po drugie, w sytuacjach skrajnych możliwe jest to, że partia, która zdobędzie większość mandatów, uzyska mniej głosów niż jej "pokonany" rywal. Pamiętajmy bowiem, że w systemie większości względnej decydujące znaczenie ma liczba okręgów, w których jest się na pierwszym miejscu, a nie globalna liczba uzyskanych głosów. Jeśli przy stu jednakowo wielkich pod względem liczby wyborców okręgach jednomandatowych partia A nieznacznie wygra w pięćdziesięciu jeden z partią B, doznając z nią druzgocącej porażki w czterdziestu dziewięciu, to będzie dysponowała bezwzględną większością mandatów mimo uzyskania mniejszości głosów. Inna rzecz, że sytuacje takie - choć hipotetycznie nie wykluczone - nie są zbyt częste w praktyce (choć warto wspomnieć, że w lutym 1974 r. Partia Pracy zdobyła 37,2% głosów i 301 mandatów, podczas gdy konserwatyści, uzyskując więcej, bo 37,9% głosów musieli się zadowolić 297 mandatami i przejść, jako mniejszość, do opozycji). Jedno nie ulega wątpliwości - system większości względnej jest szczególnie korzystny dla 14 / 26

15 najsilniejszych ugrupowań - tj. dla tych. które są zdolne do zwycięstwa (pokonania konkurentów) w znacznej liczbie okręgów wyborczych. Partie takie są zainteresowane jego utrzymaniem, co tłumaczy upór, z jakim obstają przy systemie pluralisty obie wielkie partie brytyjskie. Natomiast system proporcjonalny - w zależności od przyjętej formuły wyborczej - może przynosić zyski partiom słabszym. Istotą systemu proporcjonalnego jest uzależnienie liczby mandatów od siły poparcia uzyskanego w ramach wielomandatowych okręgów wyborczych. Głównym celem, jaki system ten ma spełnić jest to, by rozkład mandatów był możliwie maksymalnie zbliżony do rozkładu głosów, jakie padły na poszczególne ugrupowania (choć trzeba od razu podkreślić, że nie zawsze się to udaje). Nie jest on natomiast (choć są wyjątki) zorientowany na wyłonienie stabilnego, jednopartyjnego rządu. Główne założenia systemów proporcjonalnych przedstawiają się następująco: 1. okręgi są wielomandatowe, (choć o różnym rozmiarze); 2. procent uzyskanych mandatów jest bezpośrednią konsekwencją rozmiaru poparcia; 3. dla uzyskania mandatu nie jest potrzebne pokonanie rywali, a jedynie osiągnięcie pewnego pułapu poparcia (zależnego od liczby mandatów w danym okręgu oraz liczby startujących ugrupowań); jest to tzw. próg naturalny, o którym piszemy niżej; 4. w systemach tych, prócz formuły wyborczej istotną rolę odgrywają inne elementy, takie jak rozmiar okręgu, uprawnienia wyborcy, klauzula zaporowa czy wyrównawcza dystrybucja mandatów. System proporcjonalny występuje w dwóch podstawowych odmianach. Najbardziej rozpowszechnionym w Europie jest wariant list partyjnych, w którym wyborcy udzielają poparcia preferowanej przez siebie liście kandydatów ustalonej przez dane ugrupowanie. Listy te mają zasięg regionalny (są prezentowane wyborcom jednego okręgu) bądź krajowy. Wyborcom przyznaje się prawo oznaczania nazwisk kandydatów na liście przedstawionej przez partię polityczną (Belgia, Czechy, Dania, Estonia, Finlandia, Włochy do 1994 r., Polska, Słowacja, Sło wenia ), ich szeregowania ( Luksemburg, Szwajcaria ) bądź też ogranicza się ich uprawnienia wyłącznie do wskazania listy partyjnej (RFN, Holandia, Hiszpania, Norwegia, Portugalia, Rumunia, Grecja). Biorąc pod uwagę uprawnienia wyborców mówimy odpowiednio o listach otwartych, wolnych i zamkniętych. Innym wariantem systemu proporcjonalnego jest system pojedynczego głosu przechodniego, zwany w skrócie STV (single transjerable vote). Znalazł on zastosowanie w Irlandii i na Malcie. Polega na oznaczaniu przez wyborcę kolejności nazwisk na liście obejmującej wszystkich kandydatów z poszczególnych partii, rywalizujących o głosy w danym, wielomandatowym okręgu. Głosy "nadwyżkowe", niepotrzebne do uzyskania mandatu są przydzielane pozostałym 15 / 26

16 kandydatom, wedle wskazań wyborców. Eliminując kolejno najsłabszych kandydatów dochodzi się do sytuacji, w której można wskazać tyle osób z największą ilością głosów (własnych i pozyskanych od rywali) ile jest miejsc w okręgu. System ten - w jakimś stopniu podobnie jak ordynacja większościowa - silniej wiąże wyborców z konkretnymi osobami niż z reprezentowanymi przez nie partiami politycznymi, powodując zjawisko erozji lojalności partyjnej. Jest też odmianą systemu głosowania preferencyjnego, stąd też niektórzy autorzy uznają, że nie można go zaliczyć do grupy systemów proporcjonalnych, a co najwyżej - quasi-proporcjonalnych. W ramach systemu list partyjnych są stosowane różne matematyczne formuły wyborcze, służące przeliczeniu głosów na mandaty. Przyjęcie którejkolwiek z nich ma istotne znaczenie z punktu widzenia reprezentatywności systemu. Za najwierniej odwzorowującą wolę wyborców uznawana jest metoda Hare-Niemeyera. Polega ona na tym, że liczbę ważnych głosów oddanych w okręgu na daną listę mnoży się przez liczbę wybieranych w nim posłów, a uzyskany wynik dzieli się przez ogólną liczbę głosów oddanych w okręgu. Poszczególne partie uzyskują tyle mandatów, ile w tak uzyskanym ilorazie wynosi wartość przed przecinkiem (jeśli iloraz = 2,7 - liczba mandatów wynosi dwa; jeśli 4,1 - cztery itd.). Jeśli po przeprowadzeniu tej operacji nie wszystkie mandaty zostaną obsadzone, uzyskują je partie, których iloraz ma wyższą wartość po przecinku (w powyższym przykładzie mandat zdobędzie partia, której iloraz wyniósł 2,7). Metoda ta nazywana jest również metodą najwyższych reszt (a więc wartości po przecinku). Zwiększa ona szanse partii uzyskujących nikłe poparcie wyborców. Formuła najwyższych reszt, w wersji Hare-Niemeyera polega na tym, że głosy oddane na daną partię w okręgu mnoży się przez liczbę przydzielanych w nim mandatów, a tak pozyskany iloczyn dzieli się przez łączną liczbę oddanych głosów. W 1985 r. zastąpiła ona w RFN wcześniej używaną formułę d'hondta. Została ona użyta w Europie Środkowej i Wschodniej - w wyborach przeprowadzonych w NRD w 1990 r. oraz w Polsce w 1991 r. Mniej korzystne dla ugrupowań małych są natomiast metoda d'hondta oraz metoda Sainte-Lague. Obie są wariantami metody najwyższych średnich. Formuła d'hondta polega na podziale rezultatów osiągniętych przez poszczególne listy partyjne przez kolejne liczby całkowite. W pierwszym etapie szeregujemy wyniki według kolejności zdobytych głosów (I poziom), następnie dzielimy je przez dwa (II poziom), potem przez trzy (III poziom) itd. Na koniec wybieramy kolejno największe rezultaty z wszystkich poziomów - w liczbie równej liczbie mandatów w okręgu. Użycie metody d'hondta - zwłaszcza w połączeniu z niewielkim rozmiarem okręgu, prowadzi do nadreprezentacji partii cieszących się znacznym poparciem wyborców (nadreprezentacją nazywamy sytuację, w której procent mandatów uzyskanych przez daną partię przewyższa procent zdobytych przez nią głosów). Nie jest to jednak deformacja znacząca, stąd też formuła d'hondta znalazła zastosowanie w wielu krajach Europy Zachodniej (m.in. w Niemczech do 1985 r., Holandii, Belgii, Austrii, Portugalii, Hiszpanii, Finlandii i Grecji) oraz w niektórych nieskonsolidowanych demokracjach (Bułgaria, Polska w 1993 i 1997 r., Rumu nia ). Metoda Sainte-Lague polegają na podziale rezultatów przez kolejne liczby nieparzyste (przy 16 / 26

17 czym pierwszym dzielnikiem jest liczba 1,4) i uchodzi za korzystniejszą dla małych partii niż formuła d'hondta. Jest ona stosowana w państwach skandynawskich - Danii, Norwegii i Szwecji, a także na Łotwie. Użyto jej również w początkowej fazie przemian politycznych w Polsce - do podziału miejsc z listy ogólnokrajowej w 1991 r. oraz w wyborach lokalnych w 1990 i 1994 r. Jeszcze innym, choć rzadziej stosowanym wariantem formuły najwyższych średnich jest metoda Hagenbacha-Bischoffa, używana m.in. w Szwajcarii oraz w Czechach do 2000 r. i w Słowacji. Polega ona na dokonaniu trójetapowej operacji. W pierwszej fazie ustala się iloraz wyborczy, dzieląc liczbę głosów uzyskaną w skali kraju przez całkowitą liczbę mandatów powiększoną o jeden. W etapie drugim, przydziela się mandaty tym partiom, które uzyskały liczbę głosów równą co najmniej ilorazowi wyborczemu lub jego wielokrotności. Jeśli ta drogą nie uda się obsadzić wszystkich mandatów, to pozostałe przydziela się w trzecim etapie, wykorzystując metodę d'hondta. Formuła Hagenbacha-Bischoffa również sprzyja ugrupowaniom silniejszym. System większościowy, podobnie jak system list partyjnych, ma zalety i wady. Jest on bardziej "sprawiedliwy" w tym sensie, że rozkład mandatów odzwierciedla rozkład preferencji wyborczych w wyższym stopniu niż w systemach większości względnej. Wpływa to pozytywnie na stopień reprezentatywności organu przedstawicielskiego, zwłaszcza wówczas, gdy system partyjny pozostaje rozczłonkowany. Głosy wyborców są bardziej efektywne, ponieważ "przegrani" także mają swój udział. Z drugiej strony, proporcjonalna ordynacja wyborcza nie zapewnia - w przeciwieństwie do systemu większości względnej - ścisłej więzi deputowanego z wyborcą, który oddaje swój głos przede wszystkim na partię poli-tyczną. Partie nie są przymuszone do starannej selekcji kandydatów; liczy się bowiem przede wszystkim to, ile głosów zdobędzie lista jako całość. System proporcjonalny nie wprowadza takiej jasności, co do tego, kto jest opozycją, jak czyni to system większościowy, a zatem alternatywa polityczna stojąca przed wyborcą może być mniej czytelna. Nadto, gdy system partyjny jest istotnie rozczłonkowany, ordynacja proporcjonalna może to rozczłonkowanie utrwalać, powodując, że żadna z partii nie jest na tyle silna, by dominować w rządzie, nie mówiąc o samodzielnym rządzeniu. Na koalicje, które są zawierane po wyborach, elektorat nie ma żadnego wpływu. Co więcej, efektywność głosu może być pozorna. Znaczne nawet przesunięcie poparcia między poszczególnymi partiami nie musi prowadzić do zmiany rządu (przypomnijmy, że w ramach systemu większościowego nawet niewielkie przesunięcia poparcia prowadzą do przejęcia władzy przez opozycję). Krytycy zasady proporcjonalności podkreślają również, że często "produkuje" ona niestabilność polityczną, umożliwiając niekiedy przejęcie władzy przez nieodpowiedzialne siły polityczne (np. NSDAP w Republice Weimarskiej). Wspomniany wyżej przykład sukcesu francuskiego Frontu Narodowego potwierdza zasadność tego spostrzeżenia. Co więcej, można wykazać, że dobre rezultaty partii radykalnych są możliwe tylko w ramach systemów proporcjonalnych (Austria, Belgia, Dania, Holandia, Norwegia, Rumunia, Serbia). Z obawy przed takim efektem niektóre państwa zastępują ordynacje proporcjonalne kombinowanymi, zawierającymi pierwiastek większościowy. Tak np. we Włoszech odrzucono w 17 / 26

18 referendum w kwietniu 1993 r. zasadę proporcjonalności w odniesieniu do wyborów do Izby Deputowanych i do Senatu. W uzasadnieniu propozycji zmiany podkreślano, że przyjęcie systemu większościowego umożliwi wyjście z kryzysu politycznego spowodowanego m.in. niedowładem instytucji przedstawicielskich. Doświadczenia włoskie po 1994 r. nie potwierdzają słuszności tego argumentu; liczba i przeciętny czas trwania gabinetu nie uległy w tym okresie zmianie (sytuacja zmieniła się dopiero po wyborach w 2002 r.). W tym samym czasie (1993 r.) zupełnie przeciwną argumentacją posłużono się w Nowej Zelandii, zastępując system większościowy proporcjonalnym. Nie ma więc uniwersalnej odpowiedzi na pytanie, który z systemów wyborczych jest lepszy. Jesienią 2005 r. przywrócono we Włoszech system proporcjonalny. Choć system proporcjonalny w pełniej odwzorowuje wolę wyborców niż systemy większościowe, to jednak wiele zależy od przyjętej w jego ramach matematycznej metody przeliczania głosów na mandaty. W różnym stopniu sprzyjają one bowiem partiom małym. Za sprzyjający ich interesom uznaje się system STV, choć - jak już była o tym mowa - osłabia on identyfikację partyjną. Spośród metod najczęściej używanych w wariancie list partyjnych, za najbardziej korzystną dla małych ugrupowań uchodzi formuła Hare-Niemeyera, za najmniej - najszerzej rozpowszechniona metoda d'hondta. Gdzieś pośrodku mieści się formuła Sainte-Lague. Jednak żadna z wymienionych formuł nie likwiduje tzw. efektu Mateusza (Matthe w effect ), powodującego, że najsilniejsze partie są zawsze nadreprezentowane - niekiedy w stopniu istotnie wypaczającym wolę wyborców. Efekt ten można wzmocnić za pomocą innych elementów systemu wyborczego. Należy do nich przede wszystkim tzw. klauzula zaporowa, wyznaczająca próg poparcia niezbędny do udziału w podziale mandatów i eliminująca z góry ugrupowania, które okażą się niezdolne do jego przejścia. Rozwiązanie to, przyjęte po raz pierwszy w RFN (próg 5%) i zastosowane w kilku krajach, m.in. Czechach, Chorwacji, Estonii, na Litwie, Łotwie, w Polsce. Rosji. Rumunii, Słowacji (5%), w Austrii, Szwecji, Włoszech, Bułgarii i Słowenii (4%). Grecji i Hiszpanii (3%), Albanii (2,5%) czy Danii (2%) (1%), zapobiega nadmiernemu rozdrobnieniu parlamentu. W przypadku stosowania klauzuli zaporowej istotne jest to. ile głosów oddano na partie, które nie przekroczyły wyznaczonego przez nią progu. Głosy oddane na takie ugrupowania zwiększają bowiem poziom nadreprezentacji tych partii, które do parlamentu się przedostały, np. w Niemczech na partie plasujące się poniżej progu głosowało do momentu zjednoczenia przeciętnie 2-3% wyborców. W elekcjach lat 90. procent ten nieznacznie wzrósł. W Europie Środkowej i Wschodniej rozmiar poparcia dla partii niereprezentowanych w parlamencie jest wyższy i wynosi ponad 10%. W Polsce, w 1993 r. łączna liczba głosów uzyskanych przez partie, które nie osiągnęły wymaganych 5% poparcia wyniosła 34,7%, co spowodowało, że nadreprezentacja pierwszych dwóch ugrupowań, które utworzyły następnie koalicję rządzącą (SLD i PSL) osiągnęła 30% (zdobyły one razem 35,8% głosów oraz 65,8% mandatów). Cztery lata później wyborcy byli bardziej ostrożni; na partie, które nie przeszły progu oddano już tylko 12,4% głosów, a nadrepre-zentacja pierwszych dwóch ugrupowań (AWS i SLD) spadła do 18 / 26

19 18,6%. Warto dodać, że w niektórych krajach Europy Środkowej i Wschodniej obowiązuje odrębna klauzula zaporowa w odniesieniu do koalicji partyjnych (np. w Polsce wynosi ona 8%, w Chorwacji - 11%, na Węgrzech 15% dla koalicji obejmującej więcej niż trzy partie, a w Czechach jest uzależniona od liczby partii). Natomiast w Portugalii został ustanowiony, co jest raczej rozwiązaniem nietypowym, konstytucyjny zakaz wprowadzania klauzuli zaporowej na poziomie krajowym (art. 152 ust. 1). Kształt i rozmiar okręgu wyborczego jest jednym z najistotniejszych elementów proporcjonalnego systemu wyborczego. Pod pojęciem tym rozumiemy grupę wyborców, która dokonuje wyboru pomiędzy tymi samymi kandydatami lub tymi samymi listami partyjnymi. Podział kraju (gminy) na okręgi wyborcze nie jest tylko zagadnieniem technicznym, umożliwia bowiem wspomnianą już praktykę wpływania na rozkład głosów przed wyborami. W ramach systemu proporcjonalnego okręgi muszą być co najmniej trzymandatowe, choć na ogól są większe. Mogą być stosowane różne rozwiązania: okręgiem wyborczym w wyborach do parlamentu może być np. cały kraj (jak w Holandii czy w Słowacji) lub jego część (największe okręgi występują w Austrii, Włoszech - do reformy z 1993 r., Chorwacji, Finlandii, Portugalii, Słowenii i Szwecji). Podkreślenia wymaga fakt, że im większe są okręgi wyborcze, tym bardziej rosną szanse ugrupowań małych. Zdaniem niektórych badaczy, rozmiar okręgu ma istotniejsze znaczenie dla reprezentatywności systemu wyborczego niż metoda przeliczania głosów na mandaty. Mówiąc o rozmiarze okręgu nie sposób pominąć kwestii progu naturalnego, stanowiącego rzeczywisty, mierzony liczbą głosów, koszt uzyskania jednego mandatu. Zmienna ta ma istotne znaczenie dla planistów kampanii wyborczej. W klasycznej już monografii Davida Rae'a z 1971 r. poświęconej politycznym konsekwencjom systemów wyborczych, wielkość progu naturalnego wyraża ułamek, którego licznik stanowi liczba głosów oddanych w okręgu pomniejszona o jeden, natomiast mianownik - suma liczby mandatów oraz liczby startujących partii, również pomniejszona o jeden. Tak więc w przypadku okręgu jednomandatowego, w którym startują dwie partie i bierze udział wyborców, rzeczywisty koszt uzyskania mandatu wynosi głosów (9999/2+1-1 = 9999/2). W swym najnowszym opracowaniu o wzorcach demokracji, A. Lijphart proponuje wzór w postaci ułamka, którego licznik stanowi 75%, mianownik zaś - liczba mandatów powiększona o 1. Zgodnie z tym wskaźnikiem w przypadku okręgu czteromandatowego, dla zdobycia mandatu niezbędne jest uzyskanie co najmniej 15% głosów (75%/4+l). 19 / 26

20 O ile klauzula zaporowa i małe okręgi to rozwiązania pomniejszające szanse ugrupowań słabszych, o tyle zwiększa je inny element proporcjonalnych systemów wyborczych, jakim jest znana w niektórych państwach wyrównawcza dystrybucja mandatów. Oznacza ona możliwość dokonania pewnej korekty wyniku wyborów na poziomie krajowym, w rezultacie której ugrupowaniom "pokrzywdzonym" w okręgach zostaje udzielona rekompensata w postaci dodatkowych mandatów. Z rozwiązaniem takim spotykamy się przede wszystkim w państwach skandynawskich i na Węgrzech. W ten sposób rozdziela się jest np. osiem mandatów w norweskim Stortingu (co stanowi 5% ogólnej liczby miejsc w parlamencie), 39 mandatów w szwedzkim Riksdagu (odpowiednio - 11%), 40 mandatów w duńskim Folketingu (22%) oraz 58 mandatów w parlamencie węgierskim (27,6% od części miejsc obsadzanych metodą proporcjonalną). Prócz systemów większościowych i proporcjonalnych istnieją także mieszane systemy wyborcze. Są one stosunkowo rzadko stosowane w skonsolidowanych demokracjach, choć w ostatnim czasie zainteresowanie nimi wyraźnie wzrosło. Za prototypowe i najbardziej znane należy uznać rozwiązanie przyjęte w RFN. Ordynacja niemiecka przewiduje, że połowa deputowanych do Bundestagu uzyskuje mandat w jednomandatowych okręgach wyborczych (system większości względnej), połowa natomiast - z list partyjnych (system proporcjonalny; początkowo w wersji d'hondta, później Hare-Niemeyera). Oznacza to, że wyborca niemiecki dysponuje dwoma głosami. Oba człony systemu niemieckiego są ze sobą sprzężone; liczba mandatów uzyskanych w ramach list partyjnych zależy od liczby miejsc zdobytych w okręgach jednomandatowych. Mandaty z list uzyskuje się tylko wówczas, gdy z proporcji głosów uzyskanych na nie w skali kraju wynika, że winno być ich więcej od tych, które dane ugrupowanie uzyskało w okręgach jednomandatowych. Jeśli natomiast dana partia uzyska więcej mandatów w okręgach niż wynikałoby to z procentu głosów oddanych na listy, wówczas liczba parlamentarzystów zwiększa się. Zjawisko to występuje dosyć często w Niemczech, w których występują tzw. mandaty nadwyżkowe ( ilberhangsmandate ). Ordynacja wyborcza, znowelizowana po zjednoczeniu, przewidywała, że w skład Bundestagu winno wejść 656 deputowanych. Tymczasem, na skutek uzyskania tzw. mandatów nadwyżkowych przez niektóre partie, liczba deputowanych wyniosła odpowiednio: w 1990 r , w , a w Ten typ systemu mieszanego D. Nohlen określa jako spersonalizowany system proporcjonalny. System mieszany obowiązuje od 1994 r. również we Włoszech, w których zastąpił on stosowany wcześniej system proporcjonalny oraz - od 1990 r. na Węgrzech i w Albanii (również i tu wyborca ma dwa głosy). W krajach tych ostateczna liczba mandatów uzyskanych przez poszczególne partie jest proporcjonalna do liczby głosów oddanych na listy partyjne w skali kraju (dlatego niektórzy teoretycy -jak np. A. Lijphart zaliczają systemy, tego typu do grupy systemów proporcjonalnych). Natomiast D. Nohlen posługuje się określeniem kompensacyjny system proporcjonalny. Ten typ wyrównawczej dystrybucji mandatów, pozwala małym partiom na uzyskanie reprezentacji parlamentarnej mimo braku sukcesów w okręgach 20 / 26