Raport końcowy. Ocena stopnia i sposobu wykorzystania crossfinancingu w projektach realizowanych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki

Transkrypt

1 Raport końcowy Ocena stopnia i sposobu wykorzystania crossfinancingu w projektach realizowanych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Warszawa, listopad 2011 r. Zespół badawczy: Magdalen a Tarczewska-Szymańska (kierownik badania) dr Krzysztof Piróg Marta Bochniewicz dr inŝ. Korneliusz Pylak Badanie ewaluacyjne współfinansowane przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.

2 Spis treści Spis skrótów...4 Streszczenie/Summary Wprowadzenie Koncepcja badania Przedmiot, cel i zakres badania Kryteria ewaluacyjne Pytania badawcze Metodologia badania Analiza danych zastanych Ekspercka jakościowa analiza dokumentów Standaryzowana analiza danych administracyjnych Badania terenowe Indywidualne wywiady pogłębione Zogniskowany wywiad grupowy Badanie kwestionariuszowe wywiady telefoniczne wspomagane komputerowo Panel ekspertów Zestawienie pytań badawczych oraz odpowiadających im metod i technik badawczych Wyniki badania Analiza wysokości i rodzajów wydatków kwalifikowalnych, poniesionych w ramach cross-financingu Analiza czynników wpływających na wysokość wydatków i rodzaj planowanych przez projektodawców wydatków w ramach cross-financingu Ocena adekwatności katalogu wydatków kwalifikowalnych oraz wysokości limitów procentowych w ramach cross-financingu do typów projektów (realizowanych operacji) oraz potrzeb beneficjentów i grup docelowych projektów Analiza wysokości i rodzaju wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach cross-financingu wobec wydatków poniesionych w związku z dokonywaniem odpisów amortyzacyjnych (w tym jednorazowych odpisów amortyzacyjnych) Ocena wpływu wydatków kwalifikowalnych, poniesionych w ramach crossfinancingu, na skuteczność realizacji projektów Analiza skuteczności sposobu planowania, a takŝe wykorzystania wydatków kwalifikowalnych w ramach cross-financingu w projektach PO KL Identyfikacja problemów związanych z właściwym planowaniem oraz rozliczaniem wydatków w ramach cross-financingu oraz określenia moŝliwych sposobów ich rozwiązywania Ocena poziomu i jakości wsparcia dostępnego w ramach cross-financingu dla potrzeb róŝnych grup docelowych, które zostały objęte projektami PO KL

3 4.9. Ocena stopnia realizacji polityk horyzontalnych UE (w szczególności zasady równości szans) dzięki zastosowaniu cross-financingu w PO KL Określenie mocnych i słabych stron funkcjonowania cross-financingu w programie jednofunduszowym - na przykładzie PO KL Wnioski i rekomendacje Aneksy

4 Spis skrótów CATI Computer Assisted Telephone Interview (wywiad telefoniczny wspomagany komputerowo) EFS Europejski Fundusz Społeczny FGI Focus Group Interview (zogniskowany wywiad grupowy) IDI In-Depth Interview (indywidualny wywiad pogłębiony) ITI Individual Telephone Interview (indywidualny wywiad pogłębiony przeprowadzony za pośrednictwem telefonu) IP Instytucja Pośrednicząca/e w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki na lata IP2 Instytucja Pośrednicząca/e 2. stopnia w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki na lata IZ Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki na lata PO KL Program Operacyjny Kapitał Ludzki na lata Streszczenie/Summary Przedmiot, cel i zakres badania Subject, aim and scope of the research Przedmiotem badania jest cross-financing, jako zasada elastycznego (krzyŝowego) finansowania wydatków w projektach PO KL. Celem badania jest analiza sposobu wykorzystania cross-financingu w projektach realizowanych w ramach PO KL, a takŝe ocena przydatności oraz skuteczności stosowania tego mechanizmu dla właściwej i kompleksowej realizacji projektów, współfinansowanych z EFS. Obszary badawcze: 1. Analiza wysokości i rodzajów wydatków kwalifikowalnych, poniesionych w ramach cross-financingu, w podziale co najmniej na poszczególne Priorytety, tryb realizacji projektów (konkursowy/systemowy), formę prawną beneficjenta, typy projektów (realizowanych operacji); 2. Analiza czynników wpływających na wysokość wydatków i rodzaj planowanych przez projektodawców wydatków w ramach cross-financingu; 3. Ocena adekwatności katalogu wydatków kwalifikowalnych oraz wysokości limitów procentowych w ramach crossfinancingu do typów projektów (realizowanych operacji) oraz potrzeb beneficjentów i grup docelowych projektów; 4. Analiza wysokości i rodzaju wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach cross-financingu wobec wydatków poniesionych w związku z dokonywaniem odpisów The subject of the research is cross-financing as the principle of flexible (cross) financing of expenditure in the HC OP projects. The aim of the research is an analysis of the manner of using crossfinancing in the projects executed within the HC OP as well as an assessment of the usefulness and effectiveness of applying this mechanism for a correct and comprehensive execution of projects cofinanced from the ESF. Research areas: 1. An analysis of the amount and types of eligible expenditure incurred within cross-financing, broken down into at least individual Priorities, mode of execution of projects (competition/system), legal form of a beneficiary, types of projects (operations executed); 2. An analysis of factors affecting the amount of expenditure and the type of expenditure planned by project initiators within cross-financing; 3. An assessment of the correctness of the catalogue of eligible expenditure and the amount of percentage limits within cross-financing as to the types of projects (operations executed) and the needs of the beneficiaries and project target groups; 4. An analysis of the amount and the type of eligible expenditure incurred within cross-financing as to the 4

5 amortyzacyjnych (w tym jednorazowych odpisów amortyzacyjnych); 5. Ocena wpływu wydatków kwalifikowalnych, poniesionych w ramach cross-financingu, na skuteczność realizacji projektów - zarówno w wymiarze realizacji załoŝonych celów projektu, jak i sposobu zarządzania projektem; 6. Analiza skuteczności sposobu planowania, a takŝe wykorzystania wydatków kwalifikowalnych w ramach crossfinancingu w projektach PO KL, wraz z uwzględnieniem typu finansowanych zadań, w stosunku do innych rozwiązań moŝliwych do zastosowania (np. rozliczania na poziomie Priorytetu) oraz oceny, czy i ewentualnie jakie inne wydatki powinny zostać objęte cross-financingiem; 7. Identyfikacja ewentualnych problemów związanych z właściwym planowaniem oraz rozliczaniem wydatków w ramach cross-financingu oraz określenia moŝliwych sposobów ich rozwiązywania; 8. Ocena poziomu i jakości wsparcia dostępnego w ramach cross-financingu dla potrzeb róŝnych grup docelowych, które zostały objęte projektami PO KL; 9. Ocena stopnia realizacji polityk horyzontalnych UE (w szczególności zasady równości szans), dzięki zastosowaniu cross-financingu w PO KL; 10. Określenie mocnych i słabych stron funkcjonowania crossfinancingu w programie jednofunduszowym - na przykładzie PO KL. expenditure incurred in connection with the depreciation applied (including one-time depreciation); 5. An assessment of the impact of eligible expenditure incurred within cross-financing on the effectiveness of project execution both in terms of the execution of envisaged aims of a project and the manner of project management; 6. An assessment of the effectiveness of the manner of planning as well as using eligible expenditure within crossfinancing in the HC OP projects, taking into account the type of financed tasks, as to other solutions which may be applied (e.g. settlement at the Priority level) and the assessment whether and, if any, what other expenditure should be covered by cross-financing; 7. Identifications of possible problems connected with correct planning and settlement of expenditure within crossfinancing and determination of their possible solutions; 8. An assessment of the level and quality of support available within cross-financing for various target groups which were covered by the HC OP projects; 9. An assessment of the extent to which the horizontal policies of the EU are executed (in particular the principle of equality) owing to the application of cross-financing within the HC OP; 10. Determination of strengths and weaknesses of functioning of cross-financing in one-fund programme on the basis of the HC OP. Zastosowane metody badawcze Na etapie gromadzenia danych zostały zastosowane następujące ilościowe oraz jakościowe metody i techniki badawcze: Ekspercka jakościowa analiza dokumentów Standaryzowana analiza danych administracyjnych Indywidualne wywiady pogłębione Zogniskowany wywiad grupowy (FGI) Wywiady telefoniczne wspomagane komputerowo Panel ekspertów Wyniki badania i rekomendacje Research methods applied At the stage of data collection the following quantitative and qualitative methods and research techniques were applied: Expert quality document analysis Standardised analysis of administrative data Individual in-depth interviews Focus group interview Computer-aided telephone interviews Panel of experts Research results and recommendations Analiza wysokości i rodzajów wydatków kwalifikowalnych, poniesionych w ramach cross-financingu Cross-financing wystąpił w blisko 2/3 zrealizowanych projektów. Średni poziom wydatków ponoszonych przez beneficjentów w ramach crossfinancingu nie jest wysoki. W odniesieniu do wszystkich zrealizowanych projektów wyniósł 3,81% w przypadku cross-financingu planowanego oraz 3,59% w przypadku cross-financingu rozliczonego. Określona na podstawie analizy populacji wartość wydatków poniesionych w ramach cross-financingu stanowi 2,82% całkowitych wydatków rozliczonych w ramach PO KL. W odniesieniu do wszystkich zrealizowanych projektów w ramach PO KL wydatkowano 90% środków w ramach crossfinancingu w stosunku do tego, co zostało zaplanowane. Poziom crossfinancingu jest najwyŝszy w przypadku szkół i placówek oświatowych, co moŝna zinterpretować tym, Ŝe dla tego typu beneficjentów crossfinancing stanowi moŝliwość doposaŝenia instytucji w brakujący sprzęt, w związku z odczuwanymi przez beneficjentów powaŝnymi niedoborami w tym zakresie. MoŜna zatem stwierdzić, Ŝe w przypadku tego typu beneficjenta cross-financing charakteryzuje się wysoką uŝytecznością, poniewaŝ znaczna część środków w przypadku projektów realizowanych przez ten typ beneficjenta jest przeznaczana na wyposaŝenie pracowni Analysis of the amount and the type of eligible expenditure incurred within cross-financing Cross-financing occurred in almost two thirds of executed projects. An average amount of expenditure incurred by the beneficiaries within cross-financing is not high. With regard to all executed projects it amounted to 3,81% in the case of the planned cross-financing and 3,59% in the case of the settled cross-financing. The value of expenditure incurred within cross-selling, determined on the basis of the analysis of the population, constitutes 2,82% of the total expenditure settled within the HC OP. In terms of all projects executed within the HC OP, 90% of means within cross-financing was spent as to the envisaged amounts. The level of cross-financing is the highest in the case of schools and educational facilities, which may stem from the fact that for this type of beneficiaries, cross-financing means equipping institutions with needed equipment due to shortages in that regard perceived by the beneficiaries. Thus, it may be stated that in the case of this type of beneficiary, cross-financing is characterised by high usefulness since a large amount of means in the case of projects executed by this type of beneficiaries is devoted to equipping computer rooms, which is at the same time a prerequisite for project 5

6 komputerowych, co jest zarazem warunkiem koniecznym realizacji projektów, poniewaŝ bez tego niemoŝliwe byłoby prowadzenie zajęć dla uczniów w ramach tych projektów. W przypadku projektów realizowanych przez szkoły i placówki oświatowe, cross-financing charakteryzuje się równieŝ wysoką wartością dodaną, poniewaŝ sprzęt zakupiony na potrzeby projektów moŝe być wykorzystywany podczas realizacji innych przedsięwzięć wspierających proces nauczania. NajniŜszy poziom cross-financingu odnotowano w przypadku projektów realizowanych przez przedsiębiorstwa, w związku z czym moŝna stwierdzić, Ŝe dla tego typu beneficjentów moŝliwość zakupu środków trwałych w ramach cross-financingu nie stanowi istotnej motywacji w aplikowaniu o środki w ramach PO KL. NajwyŜszy poziom cross-financingu odnotowano w przypadku Priorytetu IX, co moŝe być spowodowane tym, Ŝe znaczna część wsparcia w ramach tego Priorytetu jest adresowana do szkół i organów je prowadzących. Natomiast najniŝszy poziom cross-financingu odnotowano w przypadku Priorytetu II. NajwyŜszy popyt na środki w ramach cross-financingu wystąpił w przypadku projektów o wartości kosztów kwalifikowalnych mieszczących się w przedziale pow. 50 tys. zł do 100 tys. zł. Jest to spowodowane tym, Ŝe zapotrzebowanie na środki trwałe jest do pewnego stopnia niezaleŝne od wielkości projektu, np. koszt zakupu sprzętu na potrzeby zarządzania projektem jest zbliŝony niezaleŝnie od tego, czy wartość kosztów kwalifikowalnych projektu wynosi 100 tys. zł czy 1 mln zł. Przykładowo koszt zakupu sprzętu o wartości 10 tys. w przypadku projektu o wartości kosztów kwalifikowalnych 100 tys. zł wyniesie aŝ 10%, a w przypadku projektu o wartości 1 mln zł z- zaledwie 1%. MoŜna zatem stwierdzić, Ŝe wydatki w ramach cross-financingu są ponoszone znacznie bardziej efektywnie w przypadku projektów o wyŝszej wartości kosztów kwalifikowalnych. Wyniki badania CATI wskazują, Ŝe projekty o najniŝszym poziome crossfinancingu były realizowane przez beneficjentów o najwyŝszym doświadczeniu. Analiza czynników wpływających na wysokość wydatków i rodzaj planowanych przez projektodawców wydatków w ramach crossfinancingu ChociaŜ podczas zogniskowanego wywiadu grupowego przedstawiciele projektodawców wskazywali, Ŝe zakupy środków trwałych w ramach cross-financingu związane z zarządzaniem pełnią drugorzędną rolę w kontekście osiągnięcia celów projektów, a w części przypadków cele projektów zostałyby osiągnięte nawet gdyby nie zostały poniesione wydatki w ramach cross-financingu na zadania związane z zarządzaniem projektem, to na podstawie wyników standaryzowanej analizy danych zastanych moŝna stwierdzić, Ŝe koszty ponoszone na realizację zadań związanych z zarządzaniem projektem stanowią znaczną część kosztów ponoszonych w ramach cross-financingu. Przesłankami, jakimi kierują się wnioskodawcy przy planowaniu kosztów w ramach cross-financingu są zarówno potrzeby grup docelowych jak równieŝ dąŝenie do zapewnienia właściwych środków w ramach wsparcia dla zarządzania projektem. Czterdziestoprocentowy przeciętny poziom środków przeznaczonych na realizację zadań związanych z zarządzaniem projektem moŝna uznać jako wysoki, biorąc pod uwagę to, Ŝe zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki maksymalny poziom kosztów związanych z zarządzeniem projektem nie moŝe przekroczyć 30% wartości projektu, jeŝeli wartość tego projektu nie przekracza 500 tys. zł, a w przypadku projektów o wyŝszej wartości maksymalne poziomy kosztów związanych z zarządzaniem projektem są jeszcze niŝsze. Ocena adekwatności katalogu wydatków kwalifikowalnych oraz wysokości limitów procentowych w ramach cross-financingu do typów projektów (realizowanych operacji) oraz potrzeb beneficjentów i grup docelowych projektów Katalog wydatków jest wystarczający i adekwatny do potrzeb execution, as without this it would not be possible to conduct classes for students within those projects. In the case of projects executed by schools and educational facilities, cross-financing is characterised by a great added value, since the equipment purchased for the purpose of the projects may be used for other enterprises supporting the teaching process. The lowest level of cross-financing was noted in the case of projects executed by businesses, and thus it may be stated that for this type of beneficiaries the possibility of purchasing fixed assets within crossfinancing does not constitute any significant motivation for applying for means within the HC OP. The highest level of cross-financing was noted in the case of Priority IX, which may be caused by the fact that a significant amount of the support within this Priority is addressed to schools and bodies which manage and run them. The lowest level of cross-financing is, however, noted in the case of Priority II. The highest demand for the means within cross-financing occurred in the case of projects of the value of eligible costs in the range of PLN 50, ,000. That results from the fact that the demand for fixed assets is to some extent irrespective of project size, e.g. costs of purchasing of equipment for the purposes of project management is similar, regardless of whether the value of eligible costs of the project stands at PLN 100,000 or PLN 1 mln. For instance, the cost of purchase of equipment in the amount of PLN 10,000 in the case of a project whose eligible costs stand at PLN 100,000 will be as much as 10%, and in the case of a project whose value is PLN 1 mln merely 1%. Thus, it may be stated that expenditure within cross-financing is made much more effectively in the case of projects of a higher value of eligible costs. The results of the CATI research show that projects of the lowest level of cross-financing were executed by beneficiaries of the greatest experience. Analysis of the factors affecting the amount of expenditure and the type of expenditure planned by project initiators within cross-financing Although at the focus group interview representatives of the project applicants and executors pointed out that purchases of fixed assets within the cross-financing related to the management play a secondary role in the context of achieving the projects' objectives, and in some cases, projects' objectives would have been achieved even if there were no expenses incurred within the cross-financing for the tasks related to project management; based on the results of the standardized analysis of desk research one can conclude that the costs incurred in terms of carrying out tasks related to project management constitute a significant part of the costs incurred within crossfinancing. Prerequisites considered by the applicants when planning costs to be incurred within cross-financing refer to both needs of target groups as well as seeking to ensure appropriate measures within the framework of project management support. One may regard the average level of 40% of funds allocated to the tasks related to project management as high, given that according to the Guidelines on the eligibility of expenditure under the Human Capital Operational Programme, the maximum level of costs related to the project management may not exceed 30% of the project's value if the project's value does not exceed 500 thousand PLN; in the case of projects of higher value maximum levels of expenses related to project management are even lower. Assessment of the correctness of the catalogue of eligible expenditure and the percentage limits within cross-financing as to the project types (executed operations) and the needs of beneficiaries and project target groups The catalogue of expenditure is sufficient for and adequate to the 6

7 projektodawców. Nie ma potrzeby dodawania czy teŝ usuwania kategorii wydatków z katalogu. Przekazywanie sprzętu uczestnikom projektów istotnie wpływa na osiągnięcie celów projektów przede wszystkim wtedy, gdy jest to specjalistyczny sprzęt przekazywany osobom niepełnosprawnym, który umoŝliwia im uczestnictwo w projekcie. W zaleŝności od specyfiki realizowanego projektu do osiągnięcia jego celów moŝe się przyczyniać równieŝ przekazywanie sprzętu innym grupom defaworyzowanym. Znaczna część respondentów badania CATI wskazała potrzebę zwiększenia limitu procentowego wydatków kwalifikowalnych i potrzebę tę wskazywano w szczególności w przypadku projektów, o niewielkiej wartości kosztów kwalifikowalnych. W przypadku tych projektów obecnie obowiązujące limity procentowe pozwalają na dokonywanie jedynie niewielkich zakupów w ramach cross-financingu. Z kolei z przeprowadzonej analizy danych administracyjnych wynika, Ŝe w blisko połowie projektów o całkowitej wartości kosztów kwalifikowalnych mieszczącej się w przedziale powyŝej 50 tys. do 100 tys. zł poziom cross-financingu przekroczył 7% wartości kosztów kwalifikowalnych. Analiza wysokości i rodzaju wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach cross-financingu wobec wydatków poniesionych w związku z dokonywaniem odpisów amortyzacyjnych (w tym jednorazowych odpisów amortyzacyjnych) Wydatki ponoszone w ramach odpisów amortyzacyjnych stanowią znikomą wartość kosztów kwalifikowalnych. Jest to spowodowane m.in. przekonaniem beneficjentów, Ŝe odpisy amortyzacyjne są trudniejsze do rozliczenia niŝ cross-financing, a takŝe przekonaniem, Ŝe odpisy amortyzacyjne są mniej korzystne niŝ cross-financing, poniewaŝ pozwalają na sfinansowanie jedynie części a nie całości wartości środków trwałych (z wyjątkiem jednorazowych odpisów amortyzacyjnych, w ramach których moŝliwe jest sfinansowanie całości wartości środków trwałych), jak w przypadku cross-financingu. Dokonując oceny jednorazowych odpisów amortyzacyjnych w stosunku do cross-financingu, moŝna stwierdzić, Ŝe cross-financing jest lepszym rozwiązaniem, poniewaŝ prostszym do rozliczenia. Z kolei w przypadku kosztów odnośnie których nie ma moŝliwości dokonania jednorazowych odpisów amortyzacyjnych (tj. kosztów środków trwałych, których jednostkowa wartość początkowa przekracza 3500 zł) amortyzację moŝna uznać za bardziej efektywne rozwiązanie niŝ cross-financing, poniewaŝ w tym przypadku amortyzacja pozwala na sfinansowanie jedynie tej części kosztu środka trwałego, który jest bezpośrednio związany z realizacją projektu, tj. kosztu, który jest ponoszony w okresie realizacji projektu. Ocena wpływu wydatków kwalifikowalnych, poniesionych w ramach cross-financingu, na skuteczność realizacji projektów Na podstawie przeprowadzonej analizy danych zastanych moŝna stwierdzić, Ŝe wydatki na adaptację budynków, pomieszczeń oraz miejsc pracy stanowią znikomą część wydatków planowanych i poniesionych w ramach cross-financingu. Wyniki badania CATI wskazują, Ŝe beneficjenci, którzy wzięli udział w tym badaniu w większości pozytywnie oceniają wpływ cross-financingu na osiąganie celów projektów. NaleŜy jednak zauwaŝyć, Ŝe ocena ta ma charakter umiarkowany. Cross-financing stanowi moŝliwość dopełnienia wsparcia wpisującego się w EFS, dzięki czemu cele realizowanych projektów mogą być w większym stopniu osiągane. Dlatego teŝ ryzyko wystąpienia efektu jałowej straty jest niskie. Efekt ten moŝe wystąpić w szczególności w przypadku wydatków związanych z zarządzaniem projektem, poniewaŝ w znacznej części przypadków moŝna załoŝyć, Ŝe gdyby nie było moŝliwości zakupu sprzętu w ramach cross-financingu, to i tak sprzęt ten zostałby zakupiony lub wykorzystano by sprzęt znajdujący się w posiadaniu beneficjenta. Analiza skuteczności sposobu planowania i wykorzystania wydatków kwalifikowalnych w ramach cross-financingu w projektach PO KL needs of project initiators. It is not necessary to add to or remove from the catalogue any expenditure categories. Providing equipment to project participants significantly affects achieving project aims, particularly when the equipment is specialist and destined for disabled people, as such allowing them to participate in the project. Depending on the specific nature of an executed project, providing equipment to other disadvantaged people may also contribute to achieving project aims. A great number of respondents covered by the CATI research pointed to the need for increasing the percentage limit of eligible expenditure. That need was particularly indicated in the case of projects of insignificant value of eligible costs. In the case of such projects, currently applicable percentage limits allow for making small purchases within cross-financing. However, it transpires from a conducted analysis of desk research that in the case of nearly half of projects of the total value of eligible costs falling in the range of PLN 50, ,000 the level of cross-financing exceeded 7% of the value of eligible costs. Analysis of the amount and the type of eligible expenditure incurred within cross-financing as to the expenditure incurred in connection with depreciation (including one-time depreciation) Expenditure incurred within depreciation constitutes an insignificant value of eligible costs. That stems from, among others, the belief of the beneficiaries that depreciations are more difficult to settle than cross-financing, as well as the belief that depreciations are less advantageous than cross-financing, as they allow for financing of only a part of and not the entire value of fixed assets (except one-time depreciation which allow for financing of the entire value of the fixed assets), as in the case of cross-financing. In the assessment of one-time depreciation against cross-financing, it may be stated that cross-financing is a better solution as it is easier to settle. However, in the case of costs for which it is not possible to make one-time depreciation (i.e. costs of fixed assets whose initial unit value exceeds PLN 3,500), depreciation may be deemed a more effective solution than cross-financing since in this case depreciation allows for financing of only the part of the cost of a fixed asset which is directly connected with project execution, i.e. the cost which is incurred in the period of project execution. Assessment of the impact of eligible expenditure incurred within crossfinancing on the efficiency of project execution Based on the desk research, it may be stated that expenditure on adaptation of buildings, rooms and workstations constitutes an insignificant part of expenditure which is planned and incurred within cross-financing. Results of the CATI research show that the beneficiaries that participated in this research in most cases positively assess the impact of cross-financing on achievement of project aims. It needs to be emphasised that that assessment is of moderate nature. Cross-financing is an option of complementing the support under the ESF. That is why, aims of the projects which are executed may be achieved to a greater extent. That is why the risk of occurrence of the effect of no-load loss is low. That effect may occur in particular in the case of expenditure connected with project management as in the majority of cases it may be assumed that had there been no possibility of purchasing the equipment within cross-financing, that equipment would have been purchased anyway or the equipment owned by the beneficiary would have been used. Analysis of the effectiveness of the manner of planning and using of eligible expenditure within cross-financing in the HC OP projects 7

8 Zdecydowanie najczęściej ponoszoną kategorią wydatków jest zakup innych niŝ pojazdy i meble środków trwałych, których wartość początkowa jest wyŝsza od 350 zł. Jest to spowodowane tym, Ŝe zakres tej kategorii jest bardzo szeroki i obejmuje szereg róŝnego rodzaju wydatków, w szczególności wydatki związane z zakupem sprzętu informatycznego. Identyfikacja problemów związanych z właściwym planowaniem oraz rozliczaniem wydatków w ramach cross-financingu oraz określenia moŝliwych sposobów ich rozwiązywania W ramach badania nie zidentyfikowano istotnych problemów w planowaniu oraz rozliczaniu cross-financingu. Nieznaczne trudności są związane jedynie z tym, Ŝe projektodawcy niekiedy w zakres wydatków ponoszonych w ramach cross-financingu wpisują oprogramowanie (nawet jeŝeli nie zostało ono zakupione razem ze sprzętem komputerowym) oraz środki trwałe, których wartość początkowa nie przekracza 350 zł. Nie prowadzi to jednak do zaburzeń w funkcjonowaniu mechanizmu. Ocena poziomu i jakości wsparcia dostępnego w ramach crossfinancingu dla potrzeb róŝnych grup docelowych, które zostały objęte projektami PO KL Za grupę czerpiącą największe korzyści z cross-financingu moŝna uznać uczestników projektów, jednak cross-financing w duŝym stopniu moŝna równieŝ uznać za korzystny dla samych projektodawców, gdyŝ dzięki niemu mają oni moŝliwość poprawy stanu wyposaŝenia, uzupełnienia niedoborów w zakresie środków trwałych a w szczególności sprzętu informatycznego. Na podstawie przeprowadzonych analiz za grupę uczestników projektów w największym stopniu korzystającą z cross-financingu moŝna uznać osoby nieaktywne zawodowo. Jest to spowodowane tym, Ŝe grupa ta stanowi najliczniejszą grupę docelową objętych wsparciem w ramach zrealizowanych projektów, w tym projektów o najwyŝszym poziomie cross-financingu. Ocena stopnia realizacji polityk horyzontalnych UE (w szczególności zasady równości szans) dzięki zastosowaniu cross-financingu w PO KL Cross-financing odgrywa istotną rolę w wyrównywaniu szans osób niepełnosprawnych. W przypadku wsparcia adresowanego do osób niepełnosprawnych poniesienie wydatków w ramach cross-financingu stanowi nierzadko konieczność, bez której spełnienia osoby niepełnosprawne często w ogóle nie mogłyby uczestniczyć w projektach. Do wydatków szczególnie przyczyniających się do wyrównywania szans osób niepełnosprawnych moŝna zaliczyć adaptację budynków, pomieszczeń i miejsc pracy do ich potrzeb, a takŝe zakup sprzętu specjalistycznego, umoŝliwiającego im dzięki udziałowi w projekcie aktywne uczestnictwo w Ŝyciu społecznym i zawodowym. Cross-financing wpływa przede wszystkim w sposób pośredni na wyrównywanie szans kobiet i męŝczyzn, tzn. o tyle, o ile przyczyniają się do tego realizowane projekty, w ramach których jest ponoszony crossfinancing. Spośród polityk horyzontalnych UE cross-financing w ramach PO KL w największym stopniu przyczynia się do realizacji polityki rozwoju społeczeństwa informacyjnego, co jest spowodowane tym, Ŝe sprzęt komputerowy oraz pozostały sprzęt informatyczny stanowi znaczną część wydatków ponoszonych w ramach cross-financingu. Ze względu na specyfikę wydatków ponoszonych w ramach cross-financingu nie wpływają one bezpośrednio na politykę zrównowaŝonego rozwoju. Określenie mocnych i słabych stron funkcjonowania cross-financingu w programie jednofunduszowym - na przykładzie PO KL Za najmocniejszą stronę cross-financingu moŝna uznać to, Ŝe stanowi on uzupełnienie działań miękkich, dzięki czemu moŝliwe jest zapewnienie kompleksowości wsparcia oferowanego w ramach PO KL. Bez moŝliwości wydatkowania środków w ramach cross-financingu Purchase of fixed assets other than vehicles and furniture whose initial value exceeds PLN 350 is by far the most popular category of expenditure. That is because the scope of this category is very wide and covers a number of various expenditure, in particular expenditure connected with purchasing IT equipment. Identification of problems related to the correct planning and settlement of expenditure within cross-financing and determination of their possible solutions No material problems in planning and settling of cross-financing were identified within the research. Some difficulties only pertain to the fact that project initiators sometimes include software into the scope of expenditure incurred within cross-financing (even if it was not purchased together with hardware) and fixed assets whose initial value does not exceed PLN 350. That does not lead, however, to disturbances in the mechanism s functioning. Assessment of the level and the quality of the support available within cross-financing for the purposes of various target groups which were covered by the HC OP programmes The group which has the greatest benefits from cross-financing is project participants, however, cross-financing, to a great extent, could be deemed beneficial also for project initiators themselves, as it is owing to the projects that they may improve the quality of equipment, reduce shortages of fixed assets, in particular IT equipment. Based on the analyses conducted, persons who are not professionally active constitute a group of project participants who benefit from cross-financing most. That is because that group is the most numerous target group covered by the support within the executed projects, including projects of the highest level of cross-financing. Assessment of the extent to which horizontal policies of the EU (in particular the principle of equality) are executed owing to the application of cross-financing in the HC OP Cross-financing has a great role in equalization of opportunities for disabled people. In the case of the support addressed to disabled people, incurring expenditure within cross-financing is often a necessity without which those people would often not be able to participate in projects. Examples of expenditure which particularly impacts equalization of opportunities for disabled people include adaptation of buildings, rooms and workstations to their needs, as well as purchase of specialist equipment allowing them, owing to their participation in the project, to actively participate in social and professional life. Cross-financing mainly affects indirectly equalization of opportunities of women and men, that is to the degree to which the projects executed, within which cross-financing is applied, contribute to that. Among horizontal policies of the EU, cross-financing within the HC OP contributes to the execution of the policy of development of information society to the greatest extent. That is due to the fact that computer and other IT equipment constitute a significant amount of expenditure incurred within cross-financing. Due to the specific nature of the expenditure incurred within cross-financing, it does not directly affect the policy of sustainable development. Determination of strengths and weaknesses of functioning of crossfinancing within a one-fund programme on the basis of the HC OP The greatest strength of cross-financing may be the fact that it is a complementation of soft actions, owing to which it is possible to ensure comprehensiveness of support offered within the HC OP. Without the possibility of spending the means within cross-financing, 8

9 realizacja niektórych projektów (w szczególności realizowanych przez projektodawców o niŝszym potencjale instytucjonalnym) w ogóle nie byłaby moŝliwa. Wskazując na silne strony cross-financingu, naleŝy równieŝ podkreślić, Ŝe mechanizm ten odgrywa istotną rolę w zapewnianiu trwałości przedsięwzięć realizowanych w ramach PO KL. Dla przykładu zakupiony w ramach cross-financingu sprzęt stanowi często bazę umoŝliwiającą podejmowanie przez projektodawców dalszych przedsięwzięć. Za silną stronę tego mechanizmu moŝna uznać równieŝ to, Ŝe katalog wydatków kwalifikowalnych w ramach cross-financingu został określony w sposób przejrzysty. Nie występują równieŝ istotne trudności w rozliczaniu wydatków kwalifikowalnych w ramach cross-financingu. Nieznaczne trudności są związane jedynie z tym, Ŝe projektodawcy niekiedy w zakres wydatków ponoszonych w ramach cross-financingu wpisują oprogramowanie (nawet jeŝeli nie zostało ono zakupione razem ze sprzętem komputerowym) oraz środki trwałe, których wartość początkowa nie przekracza 350 zł. Nie prowadzi to jednak do zaburzeń w funkcjonowaniu mechanizmu. Za słabą stronę cross-financingu moŝna uznać to, Ŝe znaczna część wydatków (40%) w ramach tego mechanizmu jest związana z zarządzaniem projektem. Zespół badawczy przychyla się do opinii wyraŝonych podczas wywiadów z przedstawicielami IP/IP2, Ŝe nie naleŝy wprowadzać moŝliwości rozliczania cross-financingu na poziomie Priorytetu. Przyjęcie takiego rozwiązania, przy znacznej liczbie projektów realizowanych w ramach PO KL, jak równieŝ przy duŝej liczbie instytucji zaangaŝowanych we wdraŝanie tego Programu, wiązałoby się z powaŝnymi trudnościami technicznymi związanymi z bieŝących monitorowaniem stopnia wykorzystania cross-financingu na poziomie Priorytetu. Ponadto stosowanie limitów procentowych cross-financingu na poziomie projektu jest uzasadnione tym, Ŝe brak takiego limitu mógłby powodować zaburzenie proporcji ponoszonych wydatków na poziomie poszczególnych projektów, przez co mogłoby wystąpić zagroŝenie, Ŝe w niektórych projektach ponoszenie wydatków stawałoby się głównym celem aplikowania o wsparcie w ramach PO KL. Za mechanizm alternatywny wobec cross-financingu moŝna uznać wynajem środków trwałych oraz stosowanie odpisów amortyzacyjnych. Wynajem moŝe stanowić alternatywę do cross-financingu i charakteryzować się wyŝszą efektywnością w szczególności w przypadku projektów o niŝszej wartości kosztów kwalifikowalnych. execution of some projects (in particular those executed by project initiators of lower institutional potential) would not have been possible at all. Pointing to the strengths of cross-financing, it also needs to be underlined that that mechanism plays an important role in ensuring durability of enterprises executed within the HC OP. For example, equipment purchased within cross-financing often constitutes a base for project initiators to pursue further enterprises. Another strength of this mechanism is the fact the catalogue of eligible expenditure within cross-financing was clearly defined. There also no material difficulties settling eligible expenditure within cross-financing. The small difficulties are connected only with the fact that project initiators sometimes include software in the expenditure incurred within cross-financing (even if it was not purchased together with hardware) and fixed assets whose initial value does not exceed PLN 350. That, however, does not lead to disturbances in the mechanism s functioning. A weakness of cross-financing is that a significant part of expenditure (40%) within this mechanism is connected with project management. The research team supports the opinions expressed during interviews with representatives of IB/IB2 that settlement of cross-financing at the Priority level should not be introduced. Adoption of such a solution in the situation when a significant number of projects is executed within the HC OP as well as in the case when a large number of institutions is involved in implementation of this Programme would cause major technical difficulties connected with current monitoring of the degree of using of cross-financing at the Priority level. Moreover, using percentage limits for cross-financing at the Project level is justified by the fact that no such limit would provoke disproportions of incurred expenditure at the level of individual projects, which could pose a threat that in some projects incurring expenditure would be the main reason for applying for the support within the HC OP. Cross-financing alternatives may be lease of fixed assets and application of depreciation. Lease may be an attractive alternative to cross-financing and have higher effectiveness, in particular in the case of projects of lower value of the eligible costs. 1. Wprowadzenie Program Operacyjny Kapitał Ludzki na lata zgodnie z zasadą monofunduszowości jest współfinansowany tylko z jednego funduszu strukturalnego Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). Zadania i zakres Europejskiego Funduszu Społecznego zostały określone w Rozporządzeniu nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1784/1999 Europejski Fundusz Społeczny. Zgodnie z art. 2 ww. rozporządzenia Europejski Fundusz Społeczny przyczynia się do wzmacniania spójności gospodarczej i społecznej przez poprawę moŝliwości zatrudnienia i pracy, stymulowanie wysokiego poziomu zatrudnienia oraz tworzenia liczniejszych i lepszych miejsc pracy. W związku z powyŝszym przyjęcie zasady monofunduszowości oznaczałoby, Ŝe w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki moŝliwe byłoby realizowanie wyłącznie przedsięwzięć o charakterze miękkim, tj. nie inwestycyjnym, co z kolei mogłoby rodzić trudności w realizacji projektów i uzyskaniu odpowiedniej ich efektywności. Rozwiązaniem przeciwdziałającym trudnościom w realizacji przedsięwzięć związanych z wprowadzeniem zasady monofunduszowości jest dopuszczenie (zgodnie art. 34 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy 9

10 ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999) tzw. finansowania krzyŝowego (ang. cross-financing). Dzięki temu w ramach PO KL moŝliwe jest objęcie finansowaniem kosztów wpisujących się w zakres Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (np. zakup lub leasing 1 sprzętu czy wyposaŝenia informatycznego, zakup materiałów biurowych, doposaŝenie i wyposaŝenie stanowisk pracy, wykonywanie prac dostosowawczych, związanych z realizowanymi projektami, dostosowanie budynków i pomieszczeń do potrzeb osób niepełnosprawnych), jeŝeli nie przekraczają one pułapu 10% wszystkich wydatków kwalifikowalnych, stanowiących budŝet projektu, a w przypadku projektów dotyczących integracji społecznej (tj. realizowanych w ramach Działania 1.3 z Priorytetu I oraz w ramach wszystkich Działań z Priorytetu VII) - 15%. Wydatki w ramach crossfinancingu są kwalifikowalne, jeŝeli są konieczne dla odpowiedniej realizacji danego projektu, są bezpośrednio powiązane z jego celami i stanowią uzupełnienie działań współfinansowanych z EFS. Dzięki temu projekty realizowane w ramach PO KL mogą mieć bardziej kompleksowy charakter, co ma z kolei prowadzić do wzmocnienia ich efektów. Wsparcie w ramach crossfinancingu nie obejmuje budowy nowych budynków, duŝych prac budowlanych ani remontów budynków, a jedynie wyposaŝenie i niewielkie prace dostosowawcze, związane z realizowanymi projektami EFS. Z analiz poczynionych przez Zamawiającego 2, jak i Wykonawcę niniejszego badania wynika, Ŝe brak jest zweryfikowanej empirycznie wiedzy, dotyczącej sposobu wykorzystania crossfinancingu (zarówno planowanych, jak i faktycznie poniesionych wydatków). W związku z tym istnieje potrzeba przeprowadzenia badania ewaluacyjnego, które dostarczy szczegółowych informacji w tym zakresie i pozwoli ocenić skuteczność wykorzystania cross-financingu w całym Programie. Odpowiedzią na powyŝej zidentyfikowaną potrzebę jest badanie, którego wyniki przedstawiono w niniejszym raporcie. 2. Koncepcja badania 2.1. Przedmiot, cel i zakres badania Przedmiotem badania jest cross-financing, jako zasada elastycznego (krzyŝowego) finansowania wydatków w projektach PO KL. Celem badania jest analiza sposobu wykorzystania cross-financingu w projektach realizowanych w ramach PO KL, a takŝe ocena przydatności oraz skuteczności stosowania tego mechanizmu dla właściwej i kompleksowej realizacji projektów, współfinansowanych z EFS. Badanie obejmuje następujące obszary badawcze: 1 Zgodnie z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w ramach cross-financingu kwalifikowalny moŝe być leasing finansowy lub zwrotny. W ww. Wytycznych leasing finansowy został zdefiniowany jako taką umowę leasingu, w ramach której ryzyko oraz poŝytki z tytułu posiadania przedmiotu leasingu przeniesione są na Beneficjenta. Oznacza to, Ŝe umowa leasingu skutkuje czasowym przekazaniem w uŝytkowanie określonego dobra, przy czym umowa leasingu zawiera opcję nabycia lub teŝ przewiduje minimalny okres leasingowy odpowiadający okresowi uŝytkowania aktywów będących przedmiotem leasingu, natomiast leasing zwrotny zdefiniowano jako powiązanie umowy leasingu z poprzedzającą ją umową sprzedaŝy. Leasingobiorca sprzedaje posiadane aktywa firmie leasingowej (z zastrzeŝeniem, Ŝe nie zostało ono zakupione ze środków publicznych) i równocześnie uzyskuje prawo do jego dalszego uŝytkowania, na warunkach ustalonych w umowie leasingu. Dzięki takiej operacji podmiot, który sprzedał dane aktywa leasingodawcy, nadal z niego korzysta, płacąc raty leasingowe związane z jego uŝytkowaniem. Minister Rozwoju Regionalnego, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Warszawa, 22 listopada 2010 r., s Por. Szczegółowy opis przedmiotu zamówienia na realizację badania ewaluacyjnego, pn.: Ocena stopnia i sposobu wykorzystania cross-financingu. 10

11 1. Analizę wysokości i rodzajów wydatków kwalifikowalnych, poniesionych w ramach cross-financingu, w podziale co najmniej na poszczególne Priorytety, tryb realizacji projektów (konkursowy/systemowy), formę prawną beneficjenta, typy projektów (realizowanych operacji); 2. Analizę czynników wpływających na wysokość wydatków i rodzaj planowanych przez projektodawców wydatków w ramach cross-financingu; 3. Ocenę adekwatności katalogu wydatków kwalifikowalnych oraz wysokości limitów procentowych w ramach cross-financingu do typów projektów (realizowanych operacji) oraz potrzeb beneficjentów i grup docelowych projektów; 4. Analizę wysokości i rodzaju wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach crossfinancingu wobec wydatków poniesionych w związku z dokonywaniem odpisów amortyzacyjnych (w tym jednorazowych odpisów amortyzacyjnych); 5. Ocenę wpływu wydatków kwalifikowalnych, poniesionych w ramach cross-financingu, na skuteczność realizacji projektów - zarówno w wymiarze realizacji załoŝonych celów projektu, jak i sposobu zarządzania projektem; 6. Analizę skuteczności sposobu planowania, a takŝe wykorzystania wydatków kwalifikowalnych w ramach cross-financingu w projektach PO KL, wraz z uwzględnieniem typu finansowanych zadań, w stosunku do innych rozwiązań moŝliwych do zastosowania (np. rozliczania na poziomie Priorytetu) oraz oceny, czy i ewentualnie jakie inne wydatki powinny zostać objęte cross-financingiem; 7. Identyfikację ewentualnych problemów związanych z właściwym planowaniem oraz rozliczaniem wydatków w ramach cross-financingu oraz określenia moŝliwych sposobów ich rozwiązywania; 8. Ocenę poziomu i jakości wsparcia dostępnego w ramach cross-financingu dla potrzeb róŝnych grup docelowych, które zostały objęte projektami PO KL; 9. Ocenę stopnia realizacji polityk horyzontalnych UE (w szczególności zasady równości szans), dzięki zastosowaniu cross-financingu w PO KL; 10. Określenie mocnych i słabych stron funkcjonowania cross-financingu w programie jednofunduszowym - na przykładzie PO KL Kryteria ewaluacyjne Badanie zostało wykonane przy zastosowaniu następujących kryteriów ewaluacyjnych: 11

12 Trafność- rozumiana jako stopień, w jakim mechanizm cross-financingu spełnia oczekiwania projektodawców odnośnie prawidłowej realizacji projektów; Efektywność- rozumiana jako stopień wydatków faktycznie poniesionych w projektach w ramach cross-financingu, w stosunku do zaplanowanych; kryterium to pozwoliło odpowiedzieć na pytanie, czy porównywalne lub lepsze efekty moŝna byłoby osiągnąć przy mniejszych nakładach finansowych i innym sposobie funkcjonowania mechanizmu crossfinancingu w PO KL; Skuteczność- rozumiana jako stopień, w jakim zadania finansowane w ramach crossfinancingu warunkują właściwą realizację projektów PO KL (ocena występowania efektów dodatkowości lub jałowej straty), a takŝe przyczyniają się do realizacji ich celów; UŜyteczność- rozumiana jako przydatność cross-financingu w kompleksowej realizacji projektów współfinansowanych z EFS oraz uwzględnieniu potrzeb poszczególnych grup docelowych PO KL Pytania badawcze Osiągnięcie celu badania w odniesieniu do wszystkich obszarów badawczych zostało dokonane poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania badawcze: 1. Analiza wysokości i rodzajów wydatków kwalifikowalnych, poniesionych w ramach cross-financingu, w podziale co najmniej na poszczególne Priorytety, tryb realizacji projektów (konkursowy/systemowy), formę prawną beneficjenta, typy projektów (realizowanych operacji) W jakim stopniu projektodawcy korzystają z moŝliwości zastosowania cross-financingu w projektach? Czy stopień i rodzaj wydatków róŝni się w zaleŝności od: formy prawnej beneficjenta, danego Priorytetu lub Działania, typu projektu (typu realizowanych operacji), trybu realizacji projektów (konkursowy/systemowy), wysokości dofinansowania, liczby realizowanych przez danego beneficjenta projektów? Jaki jest średni i dominujący poziom planowanych, a takŝe ponoszonych w ramach cross-financingu wydatków, w stosunku do całkowitej wartości projektu (w %), w podziale na Priorytety/Działania? 2. Analiza czynników wpływających na wysokość wydatków i rodzaj planowanych przez projektodawców wydatków w ramach cross-financingu Jakimi przesłankami kierują się wnioskodawcy przy planowaniu wydatków w ramach cross-financingu? Czy przy planowaniu wydatków w ramach cross-financingu wnioskodawcy kierują się potrzebami grup docelowych czy raczej zapewnieniem właściwych środków w ramach wsparcia dla zarządzania projektem? Jaki jest najwaŝniejszy cel wykorzystania cross-financingu? 3. Ocena adekwatności katalogu wydatków kwalifikowalnych oraz wysokości limitów procentowych w ramach cross-financingu do typów projektów (realizowanych operacji) oraz potrzeb beneficjentów i grup docelowych projektów Czy katalog wydatków kwalifikowalnych w ramach cross-financingu jest wystarczający i adekwatny dla potrzeb projektodawców, wynikających z realizacji projektów? Jakich wydatków brakuje w tym katalogu? Jakie wydatki są zbędne? Czy środki trwałe przekazywane uczestnikom projektów powinny zostać wyłączone z zakresu cross- 12

13 financingu? Czy poziom obowiązujących w ramach cross-financingu limitów procentowych jest odpowiedni w odniesieniu do poszczególnych typów projektu oraz potrzeb beneficjentów i grup docelowych projektów? W jakich ewentualnie przypadkach i dlaczego wskazane byłoby obniŝenie bądź podwyŝszenie poziomu limitów procentowych w ramach cross-financingu? 4. Analiza wysokości i rodzaju wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach cross-financingu wobec wydatków poniesionych w związku z dokonywaniem odpisów amortyzacyjnych (w tym jednorazowych odpisów amortyzacyjnych) Jaka była kwota wydatków ponoszonych w związku z dokonywaniem odpisów amortyzacyjnych (z wyodrębnieniem jednorazowych odpisów amortyzacyjnych) w ramach zrealizowanych projektów, w stosunku do wydatków ponoszonych w ramach cross-financingu? Czy te wydatki róŝnią się pod względem rodzajowym? Z jakiego tytułu są najczęściej dokonywane odpisy amortyzacyjne? Jaki jest średni i dominujący poziom wydatków związanych z dokonywaniem odpisów amortyzacyjnych w stosunku do całkowitej wartości projektu (w %), w podziale na Priorytety/Działania? Jaki jest średni i dominujący poziom łącznych wydatków związanych z dokonywaniem odpisów amortyzacyjnych oraz wydatków w ramach cross-financingu w stosunku do całkowitej wartości projektu (w %), w podziale na Priorytety/Działania? 5. Ocena wpływu wydatków kwalifikowalnych, poniesionych w ramach crossfinancingu, na skuteczność realizacji projektów - zarówno w wymiarze realizacji załoŝonych celów projektu, jak i sposobu zarządzania projektem Jaka była kwota wydatków ponoszonych przez beneficjentów na dostosowanie i/lub adaptację budynków, pomieszczeń i miejsc pracy? Jakiego rodzaju wydatki były ponoszone w tej kategorii działań? W jakich typach projektów ten rodzaj wydatków był wykorzystywany najczęściej? W jakim stopniu zadania ujęte w budŝecie projektu w ramach cross-financingu są niezbędne do realizacji celów projektów? Czy wydatki zrealizowane dzięki stosowaniu cross-financingu zostałyby zrealizowane równieŝ bez wsparcia ze środków unijnych (czy istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia efektu deadweight - jałowej straty)? 6. Analiza skuteczności sposobu planowania, a takŝe wykorzystania wydatków kwalifikowalnych w ramach cross-financingu w projektach PO KL, wraz z uwzględnieniem typu finansowanych zadań, w stosunku do innych rozwiązań moŝliwych do zastosowania (np. rozliczania na poziomie Priorytetu) oraz oceny, czy i ewentualnie jakie inne wydatki powinny zostać objęte cross-financingiem Jakiego rodzaju wydatki są planowane, a jakiego rodzaju rzeczywiście ponoszone w projektach w ramach cross-financingu? Które typy wydatków są najczęściej planowane, a które najczęściej ponoszone? W przypadku jakiego rodzaju wydatków występują największe róŝnice pomiędzy poziomem wydatków planowanych a poziomem wydatków ponoszonych? Jakie są przyczyny ewentualnych róŝnic pomiędzy wydatkami planowanymi a ponoszonymi? Które [typy wydatków] są najbardziej przydatne, uŝyteczne w kontekście realizacji celów projektów? Czy przyczyniają się one do generowania wartości dodanej projektów? Jaka jest skuteczność wykorzystywania w projektach środków dostępnych w ramach cross-financingu? W jakim stopniu wydatki zaplanowane w ramach cross-financingu są rzeczywiście ponoszone i rozliczane we wnioskach o płatność? Czy załoŝony w ramach 13

14 PO KL limit finansowania krzyŝowego na poziomie % (w zaleŝności od Priorytetu) zapewnienia właściwą (kompleksową, skuteczną) realizację celów projektów? 7. Identyfikacja ewentualnych problemów związanych z właściwym planowaniem oraz rozliczaniem wydatków w ramach cross-financingu oraz określenia moŝliwych sposobów ich rozwiązywania Jakiego rodzaju problemów doświadczali beneficjenci przy określaniu kosztów w ramach cross-financingu we wnioskach o dofinansowanie i rozliczaniu wydatków we wnioskach o płatność? Jakie są moŝliwe sposoby przezwycięŝenia tych problemów? 8. Ocena poziomu i jakości wsparcia dostępnego w ramach cross-financingu dla potrzeb róŝnych grup docelowych, które zostały objęte projektami PO KL W jakim stopniu poszczególne grupy docelowe korzystają faktycznie z cross-financingu? Które grupy docelowe projektów najczęściej korzystają (w sposób pośredni lub bezpośredni) ze środków zapewnionych w ramach cross-financingu? 9. Ocena stopnia realizacji polityk horyzontalnych UE (w szczególności zasady równości szans), dzięki zastosowaniu cross-financingu w PO KL W jaki sposób cross-financing przyczynia się do uwzględnienia przez projekty zasady równości szans? Czy środki te słuŝą wyrównywaniu szans osób niepełnosprawnych lub innych grup defaworyzowanych? Czy cross-financing przyczynia się do realizacji innych polityk i zasad horyzontalnych UE, takich jak rozwój społeczeństwa informacyjnego, czy zrównowaŝony rozwój? 10. Określenie mocnych i słabych stron funkcjonowania cross-financingu w programie jednofunduszowym - na przykładzie PO KL Jakie są mocne i słabe strony cross-financingu, stosowanego w programie monofunduszowym, jakim jest PO KL? Czy naleŝałoby zmodyfikować zasady działania tego mechanizmu finansowego i ewentualnie w jaki sposób? Czy naleŝałoby wprowadzić inny sposób rozliczania cross-financingu (np. na poziomie osi priorytetowej)? Czy moŝna zaproponować jakieś inne rozwiązanie niŝ cross-financing, aby zapewnić skuteczną realizację celów projektów? 14

15 3. Metodologia badania W celu zgromadzenia danych niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia badania i uzyskania wiarygodnych wyników kierowano się zasadą triangulacji metodologicznej, polegającej na komplementarnym wykorzystaniu róŝnorodnych źródeł danych, zastosowaniu róŝnych metod badawczych oraz uwzględnieniu róŝnych perspektyw badawczych: triangulacja źródeł danych (1-szy poziom triangulacji): podczas realizacji badania zostały wykorzystane zarówno dokumenty zastane (dokumenty programowe oraz inne obowiązujące dokumenty, tj. wytyczne, zasady, interpretacje, akty prawne, wyniki innych badań ewaluacyjnych, listy projektów, wnioski o dofinansowanie, wnioski o płatność), a takŝe dane wywołane (wyniki wywiadów ITI, CATI, FGI, panelu ekspertów); triangulacja metod badawczych (2-gi poziom triangulacji): łączenie róŝnych metod badawczych w badaniu tych samych zagadnień, co pozwoliło na uchwycenie róŝnych aspektów badanego przedmiotu (zastosowano szerokie spektrum metod badawczych: analizy dokumentów, a takŝe ITI, CATI, FGI, panel ekspertów); podejście to pozwoliło teŝ wykorzystać mocne strony kaŝdej metody przy wzajemnej neutralizacji ich słabości; triangulacja perspektyw badawczych (3-ci poziom triangulacji): ewaluacja została przeprowadzona przez multidyscyplinarny zespół badaczy, posiadających róŝnorodne doświadczenia badawcze, jak równieŝ praktyczne, związane z róŝnymi obszarami wdraŝania programów i projektów europejskich. Podczas realizacji badania zostały zastosowane następujące ilościowe oraz jakościowe metody i techniki badawcze, dostosowane do celu badania i obszarów badawczych: 15

16 3.1. Analiza danych zastanych Ekspercka jakościowa analiza dokumentów Badanie rozpoczęliśmy ekspercką analizą jakościową następujących dokumentów: Program Operacyjny Kapitał Ludzki - Departament Zarządzania EFS, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 7 września 2007 r.; Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Departament Zarządzania EFS, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego; Warszawa, 1 czerwca 2010 r. (oraz wszystkie poprzednie wersje - obowiązujące w czasie realizacji analizowanych projektów); Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - Departament Zarządzania EFS, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego; Warszawa, 1 stycznia 2011 r. (oraz wszystkie poprzednie wersje - obowiązujące w czasie realizacji analizowanych projektów); Zasady finansowania PO KL - Departament Zarządzania EFS, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego; Warszawa, 1 stycznia 2011 r. (oraz wszystkie poprzednie wersje - obowiązujące w czasie realizacji analizowanych projektów); Interpretacje IZ PO KL dotyczące cross-financingu. Celem tej analizy było uzyskanie pełnej i aktualnej wiedzy na temat moŝliwości korzystania z cross-financingu, a takŝe zasad, na jakich jego stosowanie jest moŝliwe. Analiza umoŝliwiła zatem członkom zespołu ewaluacyjnego pozyskanie wiedzy bazowej, niezbędnej w kolejnych etapach badania Standaryzowana analiza danych administracyjnych Kolejną z zastosowanych metod badawczych była standaryzowana analiza danych administracyjnych, która polegała na przeanalizowaniu reprezentatywnej (równieŝ na poziomie Priorytetów) próby projektów zrealizowanych w ramach PO KL. Standaryzowana analiza danych administracyjnych była prowadzona w powiązaniu z ekspercką jakościową 16

17 analizą dokumentów. Badając poszczególne projekty odnoszono się do zapisów właściwych wersji dokumentów objętych ekspercką analizą jakościową. Standaryzowana analiza danych administracyjnych została przeprowadzona z wykorzystaniem narzędzia (bazy danych) utworzonego specjalnie do tego celu w arkuszu kalkulacyjnym. Eksperci wpisywali dane pozyskane z wniosków o dofinansowanie projektów oraz z wniosków o płatność (wraz z załącznikiem nr 1, zawierającym zestawienie dokumentów potwierdzających poniesione wydatki 3 ). Część analiz została przeprowadzona na całej populacji projektów zakończonych, na podstawie bazy danych przekazanej przez Zamawiającego w arkuszu kalkulacyjnym w formacie.xls. Pozostałe analizy, w celu zapewnienia moŝliwości wnioskowania statystycznego w odniesieniu do poziomu wszystkich Priorytetów, zostały przeprowadzone na reprezentatywnej próbie projektów dobranej za pomocą nieproporcjonalnego waŝonego doboru próby 4. Biorąc pod uwagę ograniczenia wynikające z budŝetu i harmonogramu realizacji badania, próba została określona na poziomie 425 projektów, dzięki czemu moŝliwe był uzyskanie reprezentatywnych wyników w odniesieniu zarówno do poziomu wszystkich Priorytetów, jak i do poziomu ogólnego, z zachowaniem maksymalnego błędu pomiaru w wysokości 10%, przy poziomie ufności 90%. Strukturę próby w odniesieniu do poszczególnych priorytetów zawiera tabela poniŝej. Tabela 1. Struktura próby badawczej Oś Liczba projektów Liczebność próby Waga Priorytetowa PO KL zakończonych (populacja) Priorytet I , Priorytet II , Priorytet III , Priorytet IV , Priorytet V , Priorytet VI , Priorytet VII , Priorytet VIII , Priorytet IX , Priorytet X , Razem opracowanie własne na podstawie danych zawartych w Szczegółowym opisie przedmiotu zamówienia na realizację badania ewaluacyjnego, pn.: Ocena stopnia i sposobu wykorzystania cross-financingu w projektach realizowanych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W celu uzyskania reprezentatywności na poziomie ogólnym, wyniki uzyskane na poziomie poszczególnych osi priorytetowych zostały poddane waŝeniu, zgodnie z wartościami zawartymi w powyŝszej tabeli w kolumnie waga. Wartości na poziomie ogólnym zostaną obliczone według następującego wzoru: gdzie P oznacza wartość osiągniętą na poziomie ogólnym, natomiast P1,, P10 oznaczają wartości osiągnięte na w odniesieniu do poszczególnych Priorytetów. 3 W przypadku wylosowanych projektów w ramach Działania 7.1 analizie zostały poddane wszystkie wnioski o dofinansowanie, tj. z całego okresu realizacji projektów systemowych OPS/PCPR. 4 Por. E. Babbie, Podstawy badań społecznych, Warszawa 2009, s

18 Projekty w ramach poszczególnych osi priorytetowych zostały wybrane do analizy drogą losową. W tym celu zwrócono się do Zamawiającego o udostępnienie z bazy danych KSI SIMIK listy zakończonych projektów, w podziale na poszczególne Priorytety PO KL. Listy te posłuŝyły do utworzenia operatów losowania, z których zostały wylosowane projekty. Następnie zwrócono się bezpośrednio do poszczególnych IP/IP2 z prośbą o udostępnienie dokumentacji (tj. wniosków o dofinansowanie oraz wszystkich wniosków o płatność), dotyczącej wylosowanych projektów Badania terenowe W ramach badań terenowych zastosowane zostały następujące techniki: Indywidualne wywiady pogłębione W ramach badania zostało przeprowadzonych 9 indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami IZ i IP/IP2 odpowiedzialnymi za rozliczanie wydatków w ramach cross-financingu (5 wywiadów z przedstawicielami instytucji szczebla regionalnego, 3 wywiady z przedstawicielami szczebla centralnego oraz 1 wywiad z przedstawicielem IZ). Indywidualne wywiady pogłębione zostały przeprowadzone za pośrednictwem telefonu (technika ITI Individual Telephone Interview). Dobór respondentów do wywiadów miał charakter celowy. Został on przeprowadzony dwustopniowo. Na pierwszym etapie zostały wybrane IP/IP2. Następnie w wybranych instytucjach zwrócono się z prośbą o wskazanie osób odpowiedzialnych za rozliczenie wydatków w ramach cross-financingu. W celu zagwarantowania sprawnej realizacji badania oraz uniknięcia ryzyka ewentualnych odmów została utworzona rezerwowa lista respondentów. Wywiady były zapisywane na nośniku elektronicznym, za zgodą respondentów. W przypadku braku zgody respondenta, ekspert prowadził notatki. Ze wszystkich zarejestrowanych wywiadów zostały sporządzone transkrypcje (zawarte w aneksie), które były podstawą do przeprowadzenia analizy zgromadzonego materiału Zogniskowany wywiad grupowy W ramach badania przeprowadzono jeden zogniskowany wywiad grupowy (FGI) z przedstawicielami beneficjentów PO KL. Wzięło w nim udział 7 osób. W gronie respondentów znaleźli się przedstawiciele róŝnego typu beneficjentów, w tym przedstawiciele: administracji publicznej szczebla samorządowego i rządowego, przedsiębiorcy, organizacje pozarządowe). 18

19 Próba do zogniskowanego wywiadu grupowego została w taki sposób dobrana, by zapewnić jak największą róŝnorodność beneficjentów (biorąc pod uwagę m.in. formę prawną beneficjenta, Priorytet, czy teŝ wartość kosztów kwalifikowalnych projektu). W celu konfrontacji spostrzeŝeń beneficjentów o róŝnych podejściach do cross-financingu w grupie uczestników zogniskowanego wywiadu grupowego znaleźli się przedstawiciele beneficjentów realizujących projekty o najwyŝszym, jak równieŝ o najniŝszym udziale cross-financingu w kosztach kwalifikowalnych Badanie kwestionariuszowe wywiady telefoniczne wspomagane komputerowo Biorąc pod uwagę ograniczenia budŝetowe badania, przeprowadzono 100 telefonicznych wywiadów wspomaganych komputerowo (CATI). W celu uzyskania reprezentatywności badania, dobór próby został przeprowadzony w sposób losowy, co pozwoliło na uzyskanie reprezentatywnych danych z błędem pomiaru nie przekraczającym 10% przy poziomie ufności 95% 5. W strukturze próby badawczej znalazło się 48 beneficjentów, którzy zrealizowali projekty Priorytetu IX, 22 beneficjentów, którzy zrealizowali projekty w ramach Priorytetu VII, po 14 beneficjentów, którzy zrealizowali projekty w ramach Priorytetów VI oraz VIII oraz po jednym beneficjencie - w ramach Priorytetu IV oraz V. W badanej próbie nie znaleźli się beneficjenci reprezentujący pozostałe priorytety, tj. I, II, III oraz X. Wykres 1. Struktura próby badania CATI w podziale na Priorytety PO KL opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=100]. 5 Wartości błędu pomiaru odnoszą się wyłącznie do poziomu całej próby, tj. do poziomu Programu. Wskazana wartość błędu pomiaru nie odnosi się do analiz przeprowadzonych na podstawie badania CATI w podziale na Priorytety, typ beneficjenta, czy wielkość projektu. W tych przypadkach uzyskanych wyników nie moŝna uznać za reprezentatywne, a ich prezentacja ma wyłącznie charakter poglądowy. 19

20 W próbie badania CATI znalazło się 54 przedstawicieli zaliczonych do sektora publicznego (w tym administracji rządowej i samorządowej, a takŝe szkół, szkół wyŝszych i jednostek naukowych oraz zakładów opieki zdrowotnej 6 ), 31 przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz 15 przedstawicieli przedsiębiorstw. Wykres 2. Struktura próby badania CATI w podziale na typ beneficjenta opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=100]. Beneficjentów, w przypadku których wysokość wydatków związanych z cross-financingniem w ramach projektów była niŝsza niŝ 3% wydatków kwalifikowalnych, znalazło się 44 w próbie badania CATI. Beneficjenci, którzy w zrealizowanych projektach osiągnęli poziom crossfinancingu 3-7% wydatków kwalifikowalnych, w próbie badawczej stanowili grupę 34 podmiotów, a beneficjentów o poziomie cross-financingu w projektach przekraczającym 7% w badanej próbie było 22. Wykres 3. Struktura próby badania CATI w podziale na wysokość cross-financingu opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=100] Panel ekspertów Do analizy i oceny wykorzystana została równieŝ metoda panelu ekspertów. Panel ekspertów został przeprowadzony w końcowym etapie badania, tj. po zebraniu i analizie wszystkich danych. Panel ekspertów dokonał analizy mocnych i słabych stron stosowania cross-financingu, przeprowadził podsumowanie wyników badania oraz w wyniku oceny zebranych informacji pomógł sformułować (skorygować) najwaŝniejsze wnioski i rekomendacje. W panelu wzięli udział członkowie zespołu ewaluacyjnego posiadający doświadczenie zarówno w obszarze ewaluacji, jak i realizacji programów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego. W celu obiektywizacji procesu oceny dokonywanej podczas panelu, a zarazem w celu zwiększenia uŝyteczności formułowanych rekomendacji, w panelu wzięli udział równieŝ przedstawiciele 6 IP/IP Co prawda w zakres kategorii szkół, szkół wyŝszych i zakładów opieki zdrowotnej mogą równieŝ wchodzić podmioty wpisujące się w sektor przedsiębiorstw czy teŝ organizacji pozarządowych, jednak ze względu z jednej strony na niską liczebność tych kategorii, zdecydowano się ich włączenie do sektora publicznego, jako Ŝe zdecydowana większość z nich wpisuje się w sektor publiczny. 7 W panelu ekspertów wzięli udział przedstawiciele następujących instytucji: Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich, Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Mazowieckiej Jednostki WdraŜania Programów Unijnych, Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie oraz Władzy WdraŜającej Programy Europejskie. 20