Kierunki ochrony konkurencji i konsumentów w sektorze wodoci¹gowo-kanalizacyjnym. Raport UOKiK

Transkrypt

1 Kierunki ochrony konkurencji i konsumentów w sektorze wodoci¹gowo-kanalizacyjnym Raport UOKiK Listopad 2011

2 2

3 Spis treści Słownik specjalistycznych pojęć użytych w raporcie... 6 Wprowadzenie i uwagi metodologiczne Organizacja sektora usług wodociągowo-kanalizacyjnych w Polsce Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jako domena lokalnych władz samorządowych Zagadnienia wstępne Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jako zadanie własne gminy Formy gospodarki komunalnej w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym Specyfika sektora usług wodociągowych i kanalizacyjnych oraz rola gminy jako jego regulatora Zasady kształtowania opłat i taryf na wodę i ścieki Alokacja kosztów Kryteria różnicowania cen i stawek opłat i zasady konstruowania taryf Tryb zatwierdzania taryf Umowa o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków Warunki prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków Inwestycje w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym a zasady przyłączania nieruchomości do sieci Obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych Realizacja inwestycji infrastrukturalnych przez przedsiębiorstwa wodociągowokanalizacyjne objęte badaniem ankietowym Opłata adiacencka Przyłączenie nieruchomości do sieci Finansowanie budowy przyłączy i urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych Służebność przesyłu Organizacja sektora usług wodociągowo-kanalizacyjnych i ochrona konkurencji w innych krajach Unii Europejskiej i OECD Struktura geograficzna i właścicielska rynków wodociągowo-kanalizacyjnych Regulacja ekonomiczna sektora wodociągowo-kanalizacyjnego Kreowanie konkurencji

4 Anglia i Walia Szkocja Francja Wyniki działań z zakresu kreowania konkurencji Finansowanie inwestycji w infrastrukturę Aktywność organów antymonopolowych Ochrona konkurencji w sektorze usług wodociągowo-kanalizacyjnych w Polsce Prezes UOKiK jako organ antymonopolowy Liczba naruszeń Rodzaje naruszeń Wyłączanie odpowiedzialności Ograniczenie maksymalnego rabatu za dostawę wody o pogorszonych parametrach Niezgodne z prawem i nieproporcjonalne sankcje za niewywiązywanie się z umowy Zabezpieczanie interesów przedsiębiorstwa w sposób sprzeczny z obowiązującymi regulacjami Naruszenia związane z własnością i rozbudową infrastruktury wodociągowokanalizacyjnej Stosowanie cen nieuczciwych i nadmiernie wygórowanych Przeciwdziałanie rozwojowi konkurencji Motywy naruszeń i ich dotkliwość Ochrona konsumentów w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym w Polsce Informacja o warunkach świadczonych usług Ceny w rozliczeniach za usługi wodociągowo-kanalizacyjne Prezes UOKiK jako organ właściwy w sprawach z zakresu ochrony konsumentów Orzecznictwo Prezesa UOKiK w zakresie naruszania zbiorowych interesów konsumentów w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym Brak w umowach uregulowań bezwzględnie wymaganych przez prawo Brak informacji na temat ilości i jakości świadczonych usług Brak informacji na temat sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń Brak informacji na temat praw i obowiązków stron umowy Brak określenia warunków usuwania awarii przyłączy Brak procedur i warunków kontroli urządzeń Brak ustaleń zawartych w zezwoleniu na prowadzenie działalności Brak postanowień dotyczących okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie jej warunków

5 Nieuprawnione odcięcie dostawy wody i/lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego Nieprawidłowe rozliczanie należności w przypadku stwierdzenia niesprawności wodomierza Nieprawidłowe określenie terminów płatności Nieprawidłowe ustalanie ilości dostarczonej wody Obciążanie odbiorców kosztami wodomierza głównego oraz bezprawnymi opłatami za przyłączenie Stosowanie we wzorcach umownych niedozwolonych postanowień Problemy w funkcjonowaniu sektora wodociągowo-kanalizacyjnego w Polsce i postulaty zmian Rozdrobnienie sektora wodociągowo-kanalizacyjnego i jego struktura własnościowa Regulacja sektora wodociągowo-kanalizacyjnego w Polsce Problemy instytucjonalne Konflikt interesów Słabość regulatora Rozdrobnienie sektora Prezes UOKiK jako regulator ad hoc Proponowane zmiany dotyczące regulacji Procedury obowiązujące w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym Niewystarczająco precyzyjne regulacje dotyczące przejmowania infrastruktury od inwestorów prywatnych Niewystarczająco elastyczne regulacje związane z finansowaniem rozbudowy infrastruktury Problemy związane ze standardem ochrony praw konsumentów i indywidualnych finalnych odbiorców usług ANEKS I Struktura próby przedsiębiorców objętych badaniem przez UOKiK w 2011 roku ANEKS II Wynik analizy porównawczej taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych

6 Słownik specjalistycznych pojęć użytych w raporcie: 1) ODBIORCA USŁUG każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (art. 2 pkt 3. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków); 2) PRZEDSIĘBIORSTWO WODOCIĄGOWO-KANALIZACYJNE przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność (art. 2 pkt 4 ww. ustawy); 3) PRZYŁĄCZE KANALIZACYJNE odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej; 4) PRZYŁĄCZE WODOCIĄGOWE odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym; 5) SIEĆ przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego; 6) URZĄDZENIA KANALIZACYJNE sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków; 7) URZĄDZENIE POMIAROWE przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym; 8) URZĄDZENIA WODOCIĄGOWE ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody; 9) WODOMIERZ GŁÓWNY przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym; 6

7 10) ZBIOROWE ODPROWADZANIE ŚCIEKÓW działalność polegająca na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 20 ww. ustawy); 11) ZBIOROWE ZAOPATRZENIE W WODĘ działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ww. ustawy). 7

8 Wprowadzenie i uwagi metodologiczne Sektor wodociągowo-kanalizacyjny pełni ważną rolę, zarówno w funkcjonowaniu całej gospodarki, jak i w zakresie zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych społeczeństwa. Składa się on z dużej liczby rynków lokalnych, na których działają podmioty dysponujące pozycją monopolistyczną. Chociażby z tego względu jest on przedmiotem stałego zainteresowania Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Delegatury Urzędu prowadzą bieżący monitoring działań poszczególnych przedsiębiorstw wodociągowokanalizacyjnych, relatywnie często przeprowadzając w tym właśnie sektorze postępowania, mające na celu eliminację naruszeń ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.), zarówno w zakresie praktyk antykonkurencyjnych jak i naruszania zbiorowych interesów konsumentów. Skala naruszeń w tym sektorze jest wynikiem nie tylko dużej liczby przedsiębiorstw działających na szczeblu lokalnym oraz ich pozycji monopolistycznej, ale również braku skutecznej regulacji tych rynków oraz nie zawsze optymalnych rozwiązań prawnych obowiązujących w Polsce. Zdaniem organu antymonopolowego wskazana jest więc dyskusja na temat tego, jakie zmiany prawne i organizacyjne mogłyby pozytywnie wpłynąć na funkcjonowanie podmiotów świadczących usługi wodociągowo-kanalizacyjne, co będzie miało bezpośrednie przełożenie na poziom cen i jakość usług świadczonych społeczeństwu. Intencją autorów niniejszego opracowania jest zainicjowanie takiej dyskusji. Omówiono w nim zarówno obecny stan sektora wodociągowo-kanalizacyjnego oraz przepisy regulujące działalność podmiotów świadczących usługi z tego zakresu (Rozdział I i IV), jak również stwierdzone dotychczas naruszenia prawa konkurencji (Rozdział III) oraz zbiorowych interesów konsumentów (Rozdział IV). Przeprowadzono również przegląd rozwiązań istniejących w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym w innych krajach europejskich (Rozdział II). Zwieńczenie raportu stanowi analiza najistotniejszych z punktu widzenia organu antymonopolowego problemów istniejących w sektorze wodociągowokanalizacyjnym w Polsce oraz rozważania na temat tego, w jaki sposób problemy te mogłyby być najskuteczniej rozwiązane (Rozdział V). 8

9 Niniejszy dokument został sporządzony na podstawie źródeł pierwotnych oraz wtórnych. Do tych drugich należy zaliczyć orzecznictwo Prezesa UOKiK, wyroki sądów, komentarze, publikacje naukowe, ogólnodostępne dane statystyczne oraz inne dane i informacje zgromadzone w trakcie postępowań prowadzonych przez Urząd. Natomiast dane pierwotne pochodziły głównie z badania rynku przeprowadzonego przez Prezesa UOKiK w lipcu i sierpniu 2011 roku na próbie podmiotów wybranych z terenu całego kraju. Wspomniana analiza miała formę badania ankietowego i objęła 131 przedsiębiorców realizujących działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków. Konstruując będącą podstawą tego badania próbę statystyczną kierowano się zarówno postulatem zachowania w niej proporcjonalności udziału podmiotów mających swoją siedzibę na obszarze działania każdej z dziewięciu delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak i równomierności rozkładu lokalizacji siedzib tych podmiotów (a w konsekwencji całości lub części terytorium objętego działaniem każdego z nich) w miejscowościach należących do jednej z czterech grup: do mieszkańców, od do mieszkańców, od do mieszkańców oraz powyżej mieszkańców. Odpowiednio do wskazanych wyżej kryteriów wyboru do pierwszej z grup przypisano 35 podmiotów, do drugiej 36, do trzeciej 33, a do czwartej 27 podmiotów 1. Wyniki badania posłużyły w raporcie jako materiał ilustrujący rzeczywiste rozmiary opisywanych zjawisk oraz ułatwiający interpretację stawianych tez. 1 Szczegółowe informacje na temat konstrukcji próby zawiera Aneks I. 9

10 1. Organizacja sektora usług wodociągowo-kanalizacyjnych w Polsce 1.1. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jako domena lokalnych władz samorządowych Zagadnienia wstępne Zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady: 1) działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, 2) tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, 3) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów, a także wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, określa ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.), zwana dalej ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu [ ]. Jedne z podstawowych założeń i celów ustawy odnoszą się więc do ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Ich adresatami są podmioty odpowiedzialne za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w szczególności gminy, na których spoczywa obowiązek realizacji zadań własnych w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Zadania gminy wobec społeczności lokalnych reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.), zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym, oraz inne akty prawne Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jako zadanie własne gminy Zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Do zadań własnych zalicza się m.in. zadania o charakterze 10

11 użyteczności publicznej, czyli funkcjonowanie wodociągów, zaopatrzenie w wodę, kanalizację, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymanie czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk a także unieszkodliwianie odpadów komunalnych, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Artykuł 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu [ ] stanowi, że sprawy z zakresu wodociągów i kanalizacji są obligatoryjnym zadaniem własnym gminy o takim właśnie charakterze. W obecnym stanie prawnym działalność samorządu terytorialnego (zadania własne i zadania zlecone) podlega nadzorowi wyłącznie pod względem legalności, co zapewnia zgodność ustaw samorządowych z Konstytucją RP. Od tej zasady nie przewidziano żadnych wyjątków. W razie wspólnego wykonywania przez gminy tego zadania określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio organy związku międzygminnego lub gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym 2, 3. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, dotyczące wykonywania zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia jego statutu 4. Jednocześnie związek międzygminny nie jest uprawniony do samodzielnego uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu [ ] 5. 2 Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2006 r., sygnatura akt II SA/Go 247/06: 1) Związek międzygminny staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek. 2) Jedynym organem uprawnionym do uchwalenia regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na obszarze związku jest zgromadzenie związku. 3 Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2010r., sygnatura akt II SA/Gd 329/10: [ ]Jeżeli związek międzygminny wykonuje publiczne zadania w zakresie dotyczącym wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków (w miejsce gminy), to jest on wyłącznie uprawniony do zatwierdzania taryf na podstawie art. 20 oraz art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a więc na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowokanalizacyjnego. Przedsiębiorstwem takim może być również gmina (nie zaś urząd gminy, stanowiący aparat pomocniczy do obsługi administracyjnej), która wówczas, po ustaleniu taryf, występuje do zgromadzenia związku o ich zatwierdzenie. Niedopuszczalne jest natomiast wywodzenie kompetencji do "ustalania" opłat za dostarczanie wody z prawa własności instalacji wodociągowej, z jednoczesnym pominięciem obowiązujących przepisów ustaw i kompetencji z nich wynikających. Nie ma przy tym znaczenia sposób przekazywania urządzeń stanowiących własność gminy do władania związkowi międzygminnemu [ ]. 4 Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2006 r., sygnatura akt II SA/Go 247/06. 5 Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 2 grudnia 2003 r., sygnatura akt II SA/Kr 998/03. 11

12 Zaspokajanie tych potrzeb powinno więc być działaniem realnym, stałym, systematycznym i zapewniać powszechną dostępność wszystkim członkom wspólnoty samorządowej Formy gospodarki komunalnej w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym Wykonywanie zadań w tym obszarze gmina może powierzać osobom fizycznym bądź prawnym, na zasadach dowolności, ograniczonej obowiązującymi przepisami prawa, z tym, że niezależnie od przyjętych rozwiązań organizacyjnych, umów, porozumień, czy form działania, gmina w żaden sposób nie może skutecznie uwolnić się od odpowiedzialności za ich realizację 6. Z treści przepisu art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że formę prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywanie przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Regulację w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.), zwana dalej ustawą o gospodarce komunalnej, zgodnie z którą organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygają o wyborze sposobu i form gospodarki komunalnej oraz o wysokości lub sposobie ustalania cen i opłat za usługi o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 4 ust. 1 ustawy). Ustawa o gospodarce komunalnej określa zasady i formy gospodarki komunalnej 7 jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. 6 Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2007 r., sygnatura akt II OSK 1084/06. 7 Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. 12

13 Zgodnie z art. 3 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy 8 mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów 9 albo na zasadach ogólnych. Rozstrzygnięcie podejmowane przez jednostkę samorządu terytorialnego ma w tym zakresie charakter dyskrecjonalny i nie jest ograniczone przepisami ustaw 10. W sytuacjach, w których przepisy szczególne nie określają inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Powyższe uprawnienia, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu takie zezwolenie. 8 Istnieje swoboda przyznana jednostkom samorządu terytorialnego w tym zakresie, przepisy szczególne nie nakładają bowiem na gminy obowiązku zawierania umów, których przedmiotem jest powierzenie określonemu podmiotowi (kontrahentowi) wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej. Celem tych umów jest zagwarantowanie wykonywania spoczywających na jednostkach samorządu terytorialnego zadań własnych. Zadania mogą być przez jednostki samorządowe wykonywane albo we własnym zakresie, tj. za pośrednictwem własnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości i podmiotowości prawnej (zakłady budżetowe), albo przez utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego odrębne podmioty prawa (np. przez samorządowe spółki kapitałowe), lecz nie na podstawie zawartych z tymi podmiotami stosownych umów, tylko na podstawach pozaumownych (a więc np. na podstawie aktu założycielskiego takiego odrębnego podmiotu); por. M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej: komentarz, Warszawa 2008 (komentarz do art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej). 9 M.in. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz z późn. zm.), w trybie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.), przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101 z późn. zm.), przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.), przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536) i ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13). 10 C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002 (komentarz do art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej). 13

14 W roku 2009 w rejestrze REGON, w dziale poboru, uzdatniania i dostarczania wody, było zarejestrowanych podmiotów gospodarczych, o bardzo zróżnicowanej strukturze prawno-organizacyjnej 11, co przedstawiono w tabeli 1. Tabela 1. Przedsiębiorcy zarejestrowani w roku 2009 w systemie REGON w dziale poboru, uzdatniania i dostarczania wody L.P. FORMA ORGANIZACYJNO-PRAWNA LICZBA PRZEDSIĘBIORCÓW UDZIAŁ [%] 1. Zakłady budżetowe ,83 2. Spółki prawa handlowego ,74 3. Spółki wodne ,94 4. Osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą 154 9,41 5. Spółki cywilne 28 1,71 6. Przedsiębiorstwa państwowe 3 0,18 7. Spółdzielnie 3 0,18 OGÓŁEM ,00 Źródło: M. Bogdanowicz, Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w Polsce. Struktura, forma własności, zatrudnienie, wynagrodzenia, Izba Gospodarcza Wodociągi Polskie KAE 3/V/2011, Bydgoszcz, maj Wśród przedsiębiorców zajmujących się poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody 12 najwięcej zorganizowanych jest w formie zakładu budżetowego (39,83%) i spółek prawa handlowego (32,74%). Znaczny też udział mają spółki wodne (15,94%). Spośród spółek prawa handlowego (536) największą liczbę stanowiły spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (517); w dalszej kolejności były to spółki akcyjne (14), spółki jawne (3) i komandytowe (2). W większości przypadków (458) wyłącznym lub większościowym właścicielem spółek były jednostki samorządu terytorialnego. Pozostali przedsiębiorcy z tej grupy to: spółki z wyłącznym kapitałem krajowym (61), spółki z udziałem kapitału zagranicznego (14), jednoosobowe spółki skarbu państwa (3). 11 Za: M. Bogdanowicz, Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w Polsce. Struktura, forma własności, zatrudnienie, wynagrodzenia, Izba Gospodarcza Wodociągi Polskie KAE 3/V/2011, Bydgoszcz, maj Nie wszyscy ujęci w zestawieniu przedsiębiorcy są jednocześnie przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu [ ]. 14

15 W zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków w roku 2009 w systemie REGON było zarejestrowanych 2267 przedsiębiorców, którzy prowadzili działalność gospodarczą w różnych formach organizacyjno-prawnych, co przedstawiono w tabeli 2. Tabela 2. Przedsiębiorcy zarejestrowani w roku 2009 w systemie REGON w dziale odprowadzanie i oczyszczanie ścieków L.P. FORMA ORGANIZACYJNO-PRAWNA LICZBA PRZEDSIĘBIORCÓW UDZIAŁ [%] 1. Zakłady budżetowe 221 9,76 2. Spółki prawa handlowego 201 8,87 3. Osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą ,47 4. Spółki cywilne 110 4,86 5. Spółdzielnie 1 0,04 OGÓŁEM ,00 Źródło: M. Bogdanowicz, Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w Polsce. Struktura, forma własności, zatrudnienie, wynagrodzenia, Izba Gospodarcza Wodociągi Polskie KAE 3/V/2011, Bydgoszcz, maj Wśród podmiotów prowadzących działalność w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków najliczniejszą grupę w 2009 roku stanowiły osoby fizyczne (76,47%) 13. Zbliżony udział procentowy mają zakłady budżetowe oraz spółki handlowe (9-10%). Spółki cywilne stanowią niecałe 5% ogólnej liczby przedsiębiorców. W 2009 roku odprowadzaniem i oczyszczaniem ścieków zajmowało się 201 spółek prawa handlowego, z czego: 6 to spółki akcyjne, 187 to spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, 6 to spółki jawne oraz 2 komandytowe. W badaniu przeprowadzonym przez UOKiK w 2011 roku, ponad 90% respondentów stanowiły spółki prawa handlowego, wśród których, dominowały spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (84%) 14 ; wyniki badania wskazują, iż siedzibą i domeną działania: 13 Tak wysoki udział osób fizycznych w ogólnej liczbie przedsiębiorców zajmujących się odprowadzaniem i oczyszczaniem ścieków wiąże się z tym, że sekcja PKD Z obejmuje takie działy jak: oczyszczanie szamb czy ścieki dowożone do punktów zlewnych, a tym często zajmują się małe podmioty. 14 Podobne proporcje (zakłady budżetowe 8,6%, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością 79%, spółki akcyjne 12,4%) charakteryzują grupę 118 respondentów corocznej ankiety nt. cen i stawek opłat za wodę 15

16 1) spółek z ograniczoną odpowiedzialnością są w podobnym stopniu tak miejscowości niewielkie, jak i duże miasta, 2) zakładów budżetowych są miejscowości (obszary) o stosunkowo niewielkiej liczbie mieszkańców (11 zakładów budżetowych zlokalizowanych jest w miejscowościach liczących mniej niż mieszkańców), 3) spółek akcyjnych są miejscowości duże, liczące nie mniej niż mieszkańców. Ponadto, jak wynika z innych informacji uzyskanych w trakcie przedmiotowego badania, wyłącznym bądź silnie większościowym udziałowcem lub akcjonariuszem spółek prawa handlowego w zdecydowanej większości są jednostki samorządu terytorialnego Specyfika sektora usług wodociągowych i kanalizacyjnych oraz rola gminy jako jego regulatora Możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej uczestnikom rynku znajdują uzasadnienie m.in. w występowaniu w niektórych dziedzinach gospodarki ułomnych form rynkowych związanych z istnieniem obszarów o wysokim stopniu zmonopolizowania. Odnosi się to w szczególności do monopolu naturalnego, który ma miejsce w sytuacji, gdy istnienie konkurencji w danym segmencie rynku jest ekonomicznie nieuzasadnione, gdyż jej wprowadzenie spowodowałoby wzrost kosztów, a nie ich obniżkę. Jeśli więc początkowe nakłady, jakie należałoby ponieść na stworzenie odpowiednich warunków technicznych dla świadczenia określonych usług (bariery wejścia), są wysokie, a spodziewane korzyści nie gwarantują szybkiego zwrotu kapitału, natomiast przewidywane koszty utrzymania paralelnych systemów nie byłyby adekwatne do osiąganych pożytków, to brak jest wystarczających przesłanek, by na rynku występował więcej niż jeden dostawca. Formy rynkowe, o których mowa wyżej, występują głównie w sektorach, w których świadczenie usług może odbywać się jedynie z wykorzystaniem sieciowej, z reguły bardzo i ścieki w I kwartale 2011 roku, zorganizowanej przez Izbę Gospodarczą Wodociągi Polskie, wśród należących do niej przedsiębiorców, których odpowiedzi stanowiły materiał badawczy będący podstawą opracowania: M. Bogdanowicz, Ceny i stawki opłat za wodę i ścieki na dzień 31 marca 2011 roku, Izba Gospodarcza Wodociągi Polskie, KAE 1/IV/2001, Bydgoszcz

17 kapitałochłonnej, infrastruktury technicznej, tj. w takich jak: energetyka, gazownictwo, ciepłownictwo, telekomunikacja, wodociągi i kanalizacja. Wykonywanie usług świadczonych w warunkach monopolu sieciowego charakteryzuje się: 1) ciągłością i powszechnością świadczenia, 2) powszechnością dostępu, 3) zaspokojeniem potrzeb o charakterze publicznym, 4) niepodzielnością techniczną rozwiązań infrastrukturalnych, wysoką kapitałochłonnością cyklu inwestycyjnego, 5) jednoczesnością produkcji, dostawy i konsumpcji, 6) znacznym zróżnicowaniem w czasie zapotrzebowania na usługi, 7) niską elastycznością popytu względem ceny. Ponadto, o szczególnych cechach monopolu ze względu na specyficzny rodzaj towaru występującego w sferze usług związanych z dostarczaniem wody decydują m.in.: 1) brak jakiegokolwiek substytutu wody używanej głównie do celów bytowych, jak i procesów technologicznych (podczas gdy np. do wytwarzania energii cieplnej lub elektrycznej można używać wielu surowców: gazu, węgla, ropy naftowej), 2) wysoce ograniczona możliwość używania, odmiennie niż ma to miejsce w wypadku usług energetycznych, telekomunikacyjnych bądź kolejnictwa, jednej, wspólnej sieci do przesyłania produktów różnych producentów. Występowanie w gospodarce monopoli naturalnych, opartych na systemach sieciowych, nie oznacza jednak braku jakichkolwiek możliwości wprowadzenia do tych obszarów elementów gry rynkowej i stworzenia systemu warunków dla funkcjonowania ograniczonej bądź quasi konkurencji. Praktyka wskazuje, że ograniczenia wynikające z istoty monopoli sieciowych, tradycyjnie uznawanych za naturalne, mogą być przynajmniej w części eliminowane. Jednym z rozwiązań jest wyodrębnienie, według kryteriów ekonomicznych, elementów systemu stanowiących czysty monopol naturalny oraz identyfikacja segmentów, których funkcjonowanie może być poddane regułom konkurencji. Rozerwanie łańcucha relacji 17