PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW MAREK NIECHCIAŁ

Transkrypt

1 PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW MAREK NIECHCIAŁ DOK /08/MKK Warszawa, dnia marca 2008 r. Pani Anna StreŜyńska Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej W związku z prowadzonym przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako Prezes UKE), na podstawie art. 15 ustawy z dnia 16 lipca 2004r., Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz z późn. zm.) postępowaniem konsultacyjnym dotyczącym projektu postanowienia w sprawie ustalenia, Ŝe na krajowym rynku świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych występuje skuteczna konkurencja, zgłaszam następujące uwagi odnośnie do zaproponowanego przez Prezesa UKE rozstrzygnięcia. 1. Z rozwaŝań dotyczących zakresu produktowego analizowanego rynku hurtowego nie wynika, czy rynek ten obejmuje takŝe usługi świadczone w technologii NMT 450i. Co prawda odpowiedni wniosek w tym zakresie postawić moŝna w oparciu o przedstawione w projekcie postanowienia informacje odnoszące się do odpowiedniego rynku detalicznego, jednakŝe mając na uwadze fakt, iŝ postanowienie obejmować ma analizę rynku hurtowego, sugeruję odniesienie się w jego treści wprost do przedstawionego zagadnienia; 2. Sugeruję konieczność uaktualnienia informacji dotyczących MVNO, prowadzących działalność na analizowanym rynku. Przykładowo, z dostępnych informacji publicznych wynika, Ŝe Telefonia Dialog S.A. podpisała juŝ odpowiednią umowę o MVNO z Polkomtel S.A., co nie zostało jednak uwzględnione w treści projektowanego rozstrzygnięcia. 3. Mając na uwadze fakt, iŝ przedmiotowe postanowienie nie zostanie wydane przed końcem I kw. 2008r. sugeruję rozwaŝenie uzupełnienia prowadzonej analizy o dane obejmujące rok 2007 (a przynajmniej znaczną jego część). Prowadzenie analizy jedynie w oparciu o dane z lat , przy uwzględnieniu faktu, Ŝe dotyczy ona szybko rozwijającego się segmentu rynku telekomunikacyjnego spowoduje, Ŝe faktycznie podjęte

2 rozstrzygnięcie w zakresie w jakim dotyczy opisu sytuacji rynkowej, będzie nieaktualne juŝ w momencie jego wydania. Tytułem przykładu wskazać naleŝy na obecność na rynku czwartego operatora infrastrukturalnego. Jednocześnie, zwrócić naleŝy uwagę na fakt, Ŝe w roku 2007 faktycznie rozpoczęto działalność na analizowanym rynku hurtowym. Poszerzenie więc prowadzonej analizy umoŝliwi przedstawienie danych dotyczących bezpośrednio rynku, który podlegać ma analizie i ewentualnej regulacji, co być moŝe umoŝliwi wzmocnienie podjętego przez regulatora rozstrzygnięcia. W szczególności, oparcie analizy na danych dotyczących rynku hurtowego moŝe mieć znaczenie np. przy ocenie wzrostu popytu na rynku, co bez wątpienia będzie łatwe do odnotowania wobec faktycznego rozpoczęcia wymiany handlowej dopiero w II poł. 2006r. 4. rozwaŝając kwestię braku albo niewielkiego poziomu równowaŝącej siły nabywczej Prezes UKE wskazuje na zwiększenie jej poziomu, co ma być związane z podpisaniem w latach umów o MVNO. Czynnik równowaŝącej siły nabywczej dotyczy pozycji rynkowej podmiotów występujących po stronie popytowej. Istnienie równowaŝącej siły nabywczej oznacza występowanie po stronie popytowej rynku przedsiębiorców, których siła rynkowa (wyraŝana wielkością dokonywanych na rynku zakupów) zapewnia im znaczną siłę negocjacyjną i umoŝliwia w pewnym zakresie skuteczne hamowanie kontrahenta występującego po stronie podaŝowej rynku. Prezes UKE odnotowuje fakt pojawienia się uczestników strony popytowej analizowanego rynku i z tego wyprowadza wniosek o istnieniu równowaŝącej siły nabywczej. RozwaŜając istnienie równowaŝącej siły nabywczej ocenić naleŝy jednak nie tylko fakt generalnego funkcjonowania rynku, tj. prowadzenia sprzedaŝy na rynku, ale takŝe to jakie faktyczne moŝliwości mają odbiorcy usług w przypadku zaproponowania im niekorzystnych warunków. Istotnym czynnikiem jest w tym zakresie przede wszystkim moŝliwość dokonania przez nabywcę zmiany dostawcy nabywanych dóbr. RozwaŜając czynnik równowaŝącej siły nabywczej w ten sposób naleŝy w moim przekonaniu ostroŝnie podchodzić do kwestii uznania jej istnienia na analizowanym rynku. Fakt nabywania usług nie powoduje przecieŝ, Ŝe ich nabywcy automatycznie uzyskują szczególną pozycję negocjacyjną wobec swoich dostawców, szczególnie wobec ich ograniczonej liczby. Co więcej, w przypadku rynku telekomunikacyjnego mamy do czynienia z długim procesem ewentualnej zmiany dostawcy usług, na co wskazuje chociaŝby długi okres negocjacji jaki poprzedzał zawarcie odpowiednich umów przez MVNO. 2

3 W moim przekonaniu w chwili obecnej moŝna mówić o kształtowaniu się strony popytowej analizowanego rynku świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych. OstroŜnie jednak naleŝy stawiać wniosek o istnieniu na tym rynku równowaŝącej siły nabywczej, szczególnie jeŝeli uwzględniony zostanie fakt niewielkiego znaczenia rynkowego funkcjonujących na rynku MVNO. 5. Pozwalam sobie takŝe zauwaŝyć, iŝ w moim przekonaniu nieprawidłowe są wnioski wyciągane na podstawie analizy kształtowania się wskaźnika HHI na rynku telefonii ruchomej w Polsce i niektórych krajach europejskich. Jednym z podstawowych czynników sprzyjających wystąpieniu zbiorowej pozycji dominującej jest symetria pomiędzy funkcjonującymi na rynku przedsiębiorcami im są oni podobniejsi pod względem udziałów w rynku, czy teŝ struktury kosztów, tym większe prawdopodobieństwo, Ŝe podejmowane przez nich działania będą miały charakter skoordynowany, a ich strategie rynkowe będą zbliŝone. Wskaźnik HHI skonstruowany jest w ten sposób, iŝ wraz z rosnącą asymetrią pomiędzy udziałami w rynku przedsiębiorców, jego wartość rośnie przy takiej samej liczbie uczestników, indeks ten będzie mieć większą wartość dla rynków, na których występują znaczące róŝnice pomiędzy udziałami firm, zaś najmniejszy poziom przyjmie w przypadku równego rozłoŝenia udziałów pomiędzy uczestników rynku. WyŜsza wartość HHI (przy danej liczbie przedsiębiorców) moŝe świadczyć o istnieniu pozycji dominującej pojedynczego przedsiębiorcy, poniewaŝ wskazuje na daleko posuniętą asymetrię pomiędzy udziałami przedsiębiorców w rynku, która moŝe być związana ze znaczącą przewagą jednego z nich nad pozostałymi. Jednocześnie zwiększona asymetria pomiędzy przedsiębiorcami, o której informuje wysoki poziom HHI, czyni wystąpienie na rynku zbiorowej pozycji dominującej mniej, nie zaś bardziej prawdopodobnym. Znacząca przewaga jednego przedsiębiorcy nad pozostałymi zmniejsza bowiem prawdopodobieństwo milczącej koordynacji zachowań na rynku, z uwagi na odmienne cele poszczególnych uczestników rynku oraz związaną z tym trudność osiągnięcia porozumienia co do strategii korzystnej jednocześnie dla kaŝdego z nich. Odnosząc się do sytuacji na rynku polskim (tj. trzech działających operatorów), naleŝy stwierdzić, Ŝe im bardziej zbliŝona do poziomu 3333,(3) jest wartość HHI, tym większe jest prawdopodobieństwo, Ŝe na rynku istnieje zbiorowa pozycja dominująca. Jak wskazują dane zawarte na stronie 35 projektu postanowienia (Rys. 3), spośród przedstawionych rynków, na których funkcjonują trzej operatorzy, wartość indeksu HHI w Polsce, odpowiadająca niemal 3

4 idealnej symetrii udziałów rynkowych operatorów, daje zdecydowanie najsilniejsze podstawy do stwierdzenia moŝliwości wystąpienia zbiorowej pozycji dominującej. 6. Dodatkowo, mając na uwadze fakt, Ŝe w roku 2007 odbywała się juŝ wymiana handlowa na analizowanym rynku hurtowym, sugerują rozwaŝenie kwestii oceny stanu koncentracji rynku takŝe w oparciu o dane hurtowe. Ponadto, wydaje się, iŝ takŝe analiza tego czynnika oparta na danych z rynku detalicznego powinna obejmować rok 2007, szczególnie jeŝeli uwzględnimy fakt, Ŝe w tym okresie na rynku detalicznym działalność prowadził juŝ czwarty operator infrastrukturalny. Jednocześnie, chciałbym wskazać, iŝ w moim przekonaniu niezasadne jest wskazywanie na wzrastającą liczbę operatorów prowadzących działalność na rynku detalicznym, jako okoliczność która doprowadzi w efekcie do spadku udziałów rynkowych funkcjonujących obecnie MNO. Wniosek postawiony przez Prezesa UKE, bez wątpienia słuszny w odniesieniu do realiów rynku detalicznego, postawiony jest bowiem przy analizie rynku szczebla hurtowego. W tym miejscu pragnę wyrazić przekonanie, Ŝe w momencie kiedy analizowany rynek hurtowy zaczął faktycznie funkcjonować (kiedy rozpoczęta została wymiana oferowanych na nim usług) straciła rację bytu jego analiza oparta wyłącznie na danych pochodzących z odpowiedniego rynku detalicznego. 7. Pozwalam sobie takŝe zauwaŝyć, Ŝe w mojej ocenie prawidłowo w projekcie opisano dynamikę popytu na badanym rynku (str.39-40), jednak stwierdzony fakt rosnącego popytu jest błędnie interpretowany. Jednostajnie rosnący popyt jest co prawda czynnikiem pośrednio zmniejszającym prawdopodobieństwo wystąpienia kolektywnej pozycji dominującej, ale tylko na rynkach, na które istnieje swoboda wejścia. Na takich rynkach szybki wzrost popytu w niedługim okresie skutkuje wejściem nowych firm. Z kolei wejście nowych graczy jest czynnikiem destabilizującym rynek i w duŝym stopniu utrudnia powstanie lub utrzymanie istniejącej kolektywnej pozycji dominującej. Badany rynek jest jednak rynkiem, na który wejście nowych graczy nie jest swobodne, lecz ograniczone technologicznie i administracyjnie. W związku z tym wpływ dynamiki popytu na ten rynek naleŝy rozwaŝać przy załoŝeniu stałej liczby graczy. Przy takim załoŝeniu, stabilnie rosnący popyt jest czynnikiem sprzyjającym powstaniu lub podtrzymaniu istniejącej kolektywnej pozycji dominującej. Koncepcja kolektywnej pozycji dominującej jest oparta o ekonomiczno-teoriogrowe modele cichej koordynacji (tacit collusion). W modelach 4

5 tego typu równowaga niekonkurencyjna jest utrzymywana dzięki groźbie utraty przyszłych korzyści z koordynacji. Gracze rezygnują z natychmiastowych działań konkurencyjnych (obniŝania cen, zwiększania wydatków na reklamę czy promocję) gdyŝ spodziewają się, Ŝe zachowanie takie będzie ukarane wojną i związanym z nią spadkiem zysków w okresach przyszłych. Firma decydująca o tym, czy zintensyfikować jednostronne działania konkurencyjne bierze pod uwagę relację potencjalnych obecnych (natychmiastowych) korzyści z takich działań w postaci przejęcia większego obecnego udziału w rynku, do potencjalnych przyszłych strat, wywołanych działaniami odwetowymi. W przypadku rosnącego popytu, straty wywołane działaniami odwetowymi są bardziej dotkliwe, gdyŝ wojna odbywa się w okresie wyŝszego popytu (a więc i wyŝszych potencjalnych zysków moŝliwych do osiągnięcia w niezaburzonej równowadze niekonkurencyjnej). Zachowanie równowagi niekonkurencyjnej jest zatem tym łatwiejsze, im wyŝsze są oczekiwane w przyszłości zyski. Oczekiwania te są szczególnie wysokie w przypadku, gdy rynek charakteryzuje się stabilnie rosnącym popytem i gdy groźba wejścia nowych graczy jest niewielka. Dynamika popytu na badanym rynku, w połączeniu z faktem wysokich barier wejścia, powinna być moim zdaniem uznana za czynnik sprzyjający utrzymaniu kolektywnej pozycji dominującej. 8. Analizując stopień jednorodności oferowanych na analizowanym rynku produktów, Prezes UKE szeroko przedstawia i wykazuje, Ŝe jednorodność produktów obserwowana jest na detalicznym szczeblu obrotu. Jednocześnie stawia wniosek, Ŝe jednorodność ta nie występuje na rynku hurtowym, a jej brak wynika z faktu stosowania przez operatorów MNO róŝnorodnych form współpracy ze stroną popytową rynku (str. 44 projektu). Mając na uwadze fakt, iŝ przedmiotem analizy Prezesa UKE miał być rynek hurtowy oraz ograniczoną liczbę usług oferowanych na tym rynku (por. str. 9 projektu), sugeruję potrzebę uzupełnienia rozstrzygnięcia o wyjaśnienie na czym ta róŝnorodność form współpracy polega i ocenie stopnia tej róŝnorodności. 9. Prezes UKE odstąpił od analizy konkurencji cenowej na analizowanym rynku wskazując na krótki okres jego funkcjonowania i skupił się jednocześnie na analizie ofert wyłącznie starych operatorów infrastrukturalnych. W mojej ocenie podejście tego rodzaju nie jest prawidłowe. Skoro bowiem zawarte są umowy o MVNO to istnieje materiał porównawczy, który pozwoliłby na określenie stopnia konkurencji cenowej istniejącej na 5

6 analizowanych rynku hurtowym. W szczególności o braku takiej konkurencji świadczyć moŝe niewielkie zróŝnicowanie cen usług hurtowych oferowanych przez MNO. Ponadto, moim zdaniem w przypadku pozostawienia analizy cen usług detalicznych niezbędne jest objęcie nią okresu roku 2007 oraz ofert wprowadzonych w tym okresie przez operatorów wirtualnych oraz P4. W zaproponowanym przez Prezesa UKE układzie, gdzie analizą objęci są tylko trzej zasiedziali operatorzy infrastrukturalni, faktycznie analizujemy konkurencję cenową istniejącą pomiędzy oferowanymi przez nich usługami, a nie konkurencję cenową istniejącą na rynku (detalicznym). 10. Wobec nieprzeprowadzenia analizy udziałów rynkowych na hurtowym szczeblu obrotu nieuzasadnionym wydaje się być postawiony przez Prezesa UKE wniosek, Ŝe analiza najwaŝniejszego kryterium słuŝącego ocenie rynku, jakim niewątpliwie są udziały w rynku nie wykazała, aby którykolwiek z trzech operatorów MNO posiadał znaczącą pozycję na krajowym rynku świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych (por. str. 71 projektu). Posiadane przez Prezesa UKE i przedstawione w decyzji dane dotyczące detalicznego szczebla obrotu mogą bowiem jedynie sugerować, a nie przesądzać o tym jaka sytuacji występuje na odpowiednim, analizowanym w przedmiotowej sprawie rynku hurtowym. 11. Odnosząc się do końcowej części projektowanego rozstrzygnięcia, pozwalam sobie zauwaŝyć, Ŝe przedmiotem analizy regulatora jest rynek szczebla hurtowego na którym stwierdzono niską elastyczność cenową popytu (por. str. 41 projektu). Niezasadnym wydaje się więc wykazywanie konkurencyjności analizowanego rynku poprzez wskazanie i podkreślenie, Ŝe na odpowiedni rynek detaliczny cechuje wysoka elastyczność cenowa popytu (por. str. 72, pkt 6). 6