Współpraca partnerów publicznych i prywatnych na rzecz rozwoju turystyki

Transkrypt

1 Turystyka i Rekreacja Tom 1/2005 \\\ Małgorzata Januszewska, Mirosław Januszewski Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa, Wałbrzych Akademia Ekonomiczna, Wrocław Współpraca partnerów publicznych i prywatnych na rzecz rozwoju turystyki Cooperation of public and private partners for the development of tourism Summary Inter-sector partnership in tourism becomes freąuently a cracial factor regarding the development of tourism in a given area. Experiences of the European Union countries in the implementation of partnership principles in tourism should be used in Polish reality. The objective of the hereby article is to present premises for cooperation between public and private partners, functioning at the tourist market, and also getting acąuainted with opportunities for applying the principles of public - private partnership in Polish tourism. Wstęp Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jest niewątpliwie odpowiedzią na poszukiwania przez władze samorządowe nowych źródeł finansowania inwestycji w turystyce. W kształtowaniu podstaw prawnych dotyczących PPP występuje przekonanie, że pomogą one w absorpcji środków pochodzących z programów strukturalnych Unii Europejskiej. Urynkowienie polskiej gospodarki i oczekiwane efekty związane z funkcjonowaniem w ramach Jednolitego Rynku Europejskiego powodują, że od przedsiębiorstw i destynacji turystycznych wymaga się rozwijania zdolności konkurowania. Zmieniające się warunki i mechanizmy kształtujące gospodarkę polską zmusiły podmioty biznesu tury stycznego i samorządy terytorialne do analizy własnych możliwości i słabości oraz czynnego oddziaływania na istniejący układ sił. Interdyscyplinarność turystyki sprawia, że na ostateczny kształt produktu turystycznego miejscowości oraz jego atrakcyjność, wpływają relacje zachodzące między podmiotami reprezentującymi podaż w turystyce. Chociaż znaczenie turystyki oraz poziom jej rozwoju różni się wyraźnie w poszczególnych krajach Europy, to jednak okazuje się, że współpraca publiczne - piywatna jest dobrym sposobem poprawy jakości i konkurencyjności turystyki. Europejski Komitet Ekonomiczno - Społeczny w 2004 roku wypracował opinię Polityka turystyczna a współpraca między sektorem publicznym i prywatnym". W dokumencie tym wskazał na istotę problemu współpracy, głównych jej aktorów oraz zasady i efekty w oparciu o przykłady obserwowane na europejskim rynku turystycznym. Celem artykułu jest zaprezentowanie przesłanek kooperacji między partnerami publicznymi i prywatnymi działającymi na rynku turystycznym i poznanie możliwości stosowania zasad partnerstwa publiczne - prywatnego w turystyce.

2 112 Potrzeby współpracy międzysektorowej w turystyce Obecnie zakres możliwych relacji zachodzących pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym obejmuje cztery szeroko rozumiane alternatywne scenariusze, które co prawda rzadko występuj ą w swej czystej postaci, ale charakteryzuj ą się wyraźnie odrębnymi cechami inależądonich[l]: 1. Antagonizm, w którym jedna ze stron postrzega drugą jako przeciwstawiającą się lub przeszkadzającą j ej celom i interesom; 2. Koegzystencja jest to scenariusz wzajemnej tolerancji, w którym podmioty publiczne i prywatne tolerują się wzajemnie, ale działają niezależnie i aby osiągnąć własne cele, respektują wzajemnie swoje zakresy kompetencji; 3. Koordynacja charakteryzuje się tym, że podmioty prywatne i publiczne mają własne cele, ale tworzą wspólną politykę informacyjną, komunikacyjną, co wymaga większego stopnia współdziałania; 4. Kooperacja występuje wówczas, gdy każdy podmiot ma swoje własne cele, ale jednocześnie inicjuje i realizuje cele wspólne. Warunkiem takiego scenariusza jest tożsamość przedmiotowych celów i dogłębna, lecz trudna do zrealizowania wizja turystyki. Wśród podstawowych zagadnień, które wymagają współpracy międzysektorowej w miejscowości turystycznej należy wymienić [3,7]: łagodzenie konfliktów związanych z łączeniem funkcji turystycznej z innymi funkcjami miejscowości, - dostosowanie lokalnego prawa do potrzeb rozwoju turystyki, kreowanie lokalnego produktu turystycznego, - podnoszenie atrakcyjności turystycznej miejscowości, prowadzenie działań marketingowych, szczególnie w zakresie tworzenia produktu turystycznego, informacji i promocji, dystrybucji produktu i budowy pozytywnego wizerunku, tworzenie korzystnego klimatu dla napływu inwestycji turystycznych, ochronę walorów turystycznych, wpływanie na wzrost zadowolenia turystów i ludności miejscowej przez rozwój turystyki, stymulowanie rozwoju infrastruktury turystycznej, oddziaływanie na rozwój infrastruktury technicznej, - podnoszenie wiedzy wśród pracowników przedsiębiorstw turystycznych, samorządu terytorialnego i społeczności lokalnej o funkcjonowaniu i możliwościach rozwoju miejscowości. Istota partnerstwa publiczno-prywatnego Ta nowa formuła współpracy wymaga jednoznacznego określenia. W literaturze przedmiotu nie ma jednomyślności w zakresie zdefiniowania partnerstwa publicznoprywatnego. Według Komisji Europejskiej [2] określono, że PPP jest formą współpracy pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym w celu realizacji projektu lub świadczenia usług tradycyjnie dostarczanych przez sektor publiczny. Uznano, iż uczestnicy tak realizowanej współpracy osiągają pewne korzyści, odpowiednio do stopnia realizowanych przez nie zadań. Dzięki umożliwieniu każdemu z sektorów robienie tego co potrafi najlepiej, stąd też publiczne usługi oraz infrastruktura są realizowane w sposób jak najbardziej efektywny.

3 Projekt ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 5 lipca 2004 definiuje ją jako współpracę podmiotu publicznego i partnera prywatnego, opartą na umowie i służącą realizacji zadania publicznego, w ramach której partner prywatny w całości lub w części poniesie nakłady na wykonanie przedsięwzięcia będącego przedmiotem współpracy lub zapewni ich poniesienie przez osoby trzecie. Brak w Polsce ustawy regulującej zasady funkcjonowania partnerstwa publicznoprywamego utrudnia funkcjonowanie modelu PPP. Ponadto obowiązujące regulacje dotyczące finansów publicznych, podatków i zamówień publicznych zawierają szereg postanowień, które ograniczają, a często nawet uniemożliwiają jednostkom samorządu terytorialnego zaciąganie zobowiązań długoterminowych, typowych dla PPP. Komisja Europejska określiła cztery zasadnicze zadania dla sektora prywatnego w systemach PPP: zapewnienie dodatkowego kapitału; zapewnienie alternatywnych umiejętności w zakresie zarządzania i wdrażania; zapewnienie wartości dodanej konsumentowi i ogółowi społeczeństwa; zapewnienie lepszego określenia potrzeb i optymalnego wykorzystania zasobów. Głównym celem PPP jest zatem kształtowanie takich stosunków między stronami, aby ryzyko ponosiła ta strona, która najlepiej potrafi je kontrolować. Kluczową zaletą koncepcji PPP jest to, że struktury PPP potrzebne do realizacji poszczególnych przedsięwzięć umożliwiają wykorzystanie wiedzy i umiejętności podmiotów prywatnych tak, aby w maksymalnym stopniu uzupełniały doświadczenie, jakim w danej dziedzinie dysponuje sektor publiczny. Jednocześnie z połączenia umiejętności obu tych sektorów następuje podział odpowiedzialności za dane działania i związane z nimi ryzyka. W przedsięwzięciach PPP dąży się do przeniesienia ryzyk na tę stronę, która będzie najlepiej nim zarządzać. Takie podejście pozwala na określenie kosztów przedsięwzięcia na jak najniższym poziomie, z jednoczesnym zachowaniem odpowiedniego zabezpieczenia, w razie wystąpienia niekorzystnych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. To wszystko znajduje odzwierciedlenie w korzyściach, jakie osiąga sektor publiczny. W projektach typu PPP istnieje zasada zachowania przez sektor publiczny odpowiedzialności za zapewnienie odpowiedniej infrastruktury i świadczenie danego rodzaju usług oraz aktywna współpraca z sektorem prywatnym prowadząca do efektywnej realizacji danego projektu. Tym samym instytucja publiczna i sektor prywatny zachowują własną hierarchię celów i zakres obowiązków oraz współpracują na podstawie jasno zdefiniowanego podziału ryzyk i zobowiązań. Rezultatem tej współpracy jest osiągnięcie relatywnie wyższej jakości usług niż w przypadku ich finansowania w tradycyjny sposób. Ustawodawca polski przyjął, że przedsięwzięciem PPP może być [6]: realizacja inwestycji ze sfery zadań publicznych, jeżeli obejmuje ona eksploatację, utrzymanie lub zarządzaniem składnikiem majątkowym; projektowanie inwestycji; wykonywanie zadań ze sfery użyteczności publicznej; świadczenie usług publicznych przez okres powyżej 3 lat, jeżeli obejmuje eksploatację, utrzymanie lub zarządzanie niezbędnym do tego składnikiem majątkowym, przedsięwzięcie pilotażowe, promocyjne, naukowe, edukacyjne lub kulturalne, wspomagające realizację zadań publicznych; działania związane z szeroko rozumianym rozwojem gospodarczym i społecznym, w tym rewitalizacja lub zagospodarowanie miasta, jeżeli wynagrodzenie partnera prywatnego nie będzie zapłatą przyznaną przez podmiot publiczny. Polski projekt ustawy odrzuca, więc możliwości współpracy na zasadach PPP, jeśli korzyści z niej wynikające miałyby charakter komercyjny a nie społeczny. Zatem budowa 113

4 114 hotelu z centrum odnowy biologicznej nie może być przedmiotem współpracy partnerskiej, ale za takie przedsięwzięcie uznano by tworzenie nowego założenia parkowego, restaurację zabytkowej hali spacerowej itp. Zalety systemu PPP poza wysoką jakością zrealizowanego przedsięwzięcia obejmują również szeroki zakres społecznych korzyści, takich jak: - wymiana doświadczeń sektora prywatnego z sektorem publicznym, transfer technologii od prywatnych inwestorów do lokalnego sektora publicznego, możliwość realizacji projektów w sytuacji ograniczonej dostępności kapitału publicznego, kreowanie poczucia zadowolenia wśród kadry sektora publicznego, wynikającego ze zdobycia nowej wiedzy, korzystania z najnowszych technologii oraz dopływu zasobów finansowych umożliwiających rozwój własnych koncepcji kadry publicznej, uzyskanie wysokiej jakości infrastruktury w wyniku zastosowania nowoczesnych technologii, odpowiednich materiałów oraz dzięki wysokiej jakości wykonanych prac, możliwość rozbudowy i poprawy jakości infrastruktury przy ograniczonej konieczności zadłużania się sektora publicznego, - lepsze rozmieszczeniem ryzyka w ramach przyporządkowania zadań właściwych partnerowi, który wykonuje je profesjonalnie, szybsze wdrożenie projektu dzięki dostępności finansowej, generowanie dodatkowych przychodów [4, 5]. Spółki partnerstwa publiczne - prywatnego powstają w oparciu o duże inwestycje, przekraczające możliwości finansowe samorządów terytorialnych różnych szczebli i dotyczą głównie infrastruktury komunikacyjnej. Przykład tu może stanowić projekt tramwajowy" w Nottingham, gdzie wartość projektu przekroczyła 214 milionów funtów brytyjskich [8]. W turystyce, pierwsze przykłady PPP w Polsce dotyczyły realizacji programu TOUPJN III. Zauważa się, że coraz częściej projekty współpracy międzysektorowej wykorzystywane są w turystyce np. "Podlaski Szlak Bociani" w kooperacji z PART S.A., Convention Bureau we Wrocławiu, gdzie współpracuje Urząd Miasta we Wrocławiu i Wrocławskie Przedsiębiorstwo Hala Ludowa Sp. z o.o.. Celem tej współpracy jest promocja Wrocławia i Dolnego Śląska jako miejsca konferencji i spotkań biznesowych oraz utworzenie we Wrocławiu międzynarodowego centrum kongresowego. Podsumowanie Partnerstwo międzysektorowe w turystyce jest jednym z głównych czynników decydujących o rozwoju turystyki na danym obszarze. Doświadczenia rozwiniętych regionów Unii Europejskiej w partnerskich działaniach na rzecz wzmocnienia turystyki winny być wykorzystywane w polskiej rzeczywistości. Współcześnie, aby osiągnąć sukces w rywalizacji na rynku turystycznym, nie wystarczą inicjatywy podejmowane wspólnie przez samorządy terytorialne, lecz należy do układu partnerskiego dopuścić podmioty gospodarki turystycznej, samorząd branżowy i inne podmioty, których działalność ma istotny wpływ na rozwój turystyki. Dobrym rozwiązaniem w budowaniu trwałych więzi międzysektorowych jest partnerstwo publiczno - prywatne. PPP nie tylko umożliwia wykorzystanie kapitałów prywatnych do realizacji zadań publicznych, ale stanowi istotne kryterium oceny przy ubieganiu się o dofinansowanie ze środków unijnych. Literatura 1. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 2005/C 74/02 z r. 2. Giiidelines for siiccessfulpnblic-privatepartnerships. European Commission, Brussels Januszewska M.: Współpraca między sektorem publicznym i prywatnym w uzdrowiskach - materiał niepublikowany

5 4. Jędrzejczyk I. 2004: Partnerstwo publiczno-prywatne w realizacji turystycznych projektów inwestycyjnych w regionie. W: Kształtowanie jakości produktu turystycznego regionu z zachowaniem rozwoju zrównoważonego, Instytut Turystyki, Warszawa 5. Moszoro M. [red.] 2000: Partnerstwo publiczno- prywatne w dziedzinach usług komunalnych. Municipium, Warszawa 6. Projekt ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 5 lipca Rapacz A. 1999: Organizacja i zarządzanie turystyką w Polsce na szczeblu lokalnym i regionalnym. Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu nr 839, Wrocław