Proces uzgadniania lokalizacji inwestycji celu publicznego różne podejścia, różne efekty

Transkrypt

1 Proces uzgadniania lokalizacji inwestycji celu publicznego różne podejścia, różne efekty Autor: Jakub Tabaczek - Konsultant HR Projekt s.c. Wstępniak Praktyka szybkiego rozwiązywania problemów związanych z powstawaniem inwestycji celu publicznego przy pomocy specustaw, często może generować większe koszty, niż stosowanie podejścia ukierunkowanego na ludzi, od stanowiska których zależy powstanie inwestycji. Artykuł traktuje o próbie praktycznego zastosowanie podejścia integratwyno-innowacyjnego podczas realizacji projektu wspierania inwestycji rozbudowy infrastruktury zapewniającej bezpieczeństwo energetyczne. Wstęp Na przestrzeni kilku ostatnich lat można zaobserwować w Polsce wzmożoną aktywność gospodarczą. Wiąże się ona z rozszerzeniem działań w zakresie realizacji różnego rodzaju inwestycji, w tym w znacznym stopniu z rozbudową infrastruktury (W latach rząd przeznaczył 121 mld zł na budowę dróg i autostrad. Dla porównania, w 2007 roku, wydano na ten cel ok. 9 mld złotych 1 ). Znaczna część opisywanych inwestycji ma na celu zaopatrywanie ludności w surowce, usprawnienie transportu czy zagwarantowanie bezpieczeństwa, przez co jest niezwykle istotna z punktu widzenia społeczności lokalnych, a nierzadko także całego Państwa. Tego rodzaju przedsięwzięcia mają szansę uzyskać status inwestycji celu publicznego, co wiąże się z szeregiem przepisów prawnych, umożliwiających ich szybką realizację. Powyższe projekty mają często charakter liniowy. Instalacje składające się na daną inwestycję (na przykład: drogi, sieci przesyłowe czy wały przeciwpowodziowe) przebiegają przez dziesiątki, a nawet setki kilometrów terenów należących do różnych podmiotów prawnych, w większości do prywatnych właścicieli. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją danej inwestycji celu publicznego uzależnione jest wtedy od uzgodnienia trasy jej przebiegu z właścicielami terenów. W takiej sytuacji nierzadko dochodzi do konfliktu pomiędzy podmiotem realizującym inwestycję, a osobami, od których stanowiska zależy jej realizacja. Konflikty mogą mieć różne podłoże, począwszy od aspektów czysto finansowych, związanych z rekompensatami za straty w mieniu ruchomym czy też z ustanowieniem 1 Por.: Program Budowy Dróg Krajowych na lata , materiały Ministerstwa Infrastruktury, [w:] 1

2 służebności związanej z inwestycją, aż po kwestie związane z obawami o bezpieczeństwo danej inwestycji lub też z wyznawaniem zasady o nienaruszalności prywatnej ziemi, bez względu na cel działania. Ponieważ uzyskanie wymaganej zgody często może wydawać się niemożliwe, a planowana inwestycja dobra wspólnego ma bardzo wysoki priorytet, ustawodawca niejednokrotnie decyduje się na uchwalenie stosownej specustawy. Upraszcza ona formalny aspekt rokowań z prywatnymi właścicielami i daje możliwość terminowego przeprowadzenie inwestycji, w oparciu o procedury i narzędzia prawne. Rozwiązanie opierające się na możliwościach, jakie daje specustawa, przy powierzchownym spojrzeniu, wydaje się najszybsze, a także najbardziej skuteczne. Ze względu na status inwestycji, prywatni właściciele, przez których tereny przebiega inwestycja, de facto nie mogą uniemożliwić jej powstania. Niezależnie od ich stanowiska, zastrzeżeń w stosunku do projektu czy też roszczeń z nim związanych, inwestycja celu publicznego jest realizowana. Może się również wydawać, ze specustawa jest rozwiązaniem najoszczędniejszym. Poprzez zunifikowane sposoby wypłacania prywatnym właścicielom odszkodowań, czy ewentualnych wynagrodzeń z tytułu ustanowienia służebności, rozwiązanie to - przynajmniej teoretycznie - ogranicza sytuacje, w których zbyt wysokie roszczenia właścicieli powodują konieczność zwiększenia budżetu przeznaczonego na inwestycję. Jednakże koszty, jakie niesie ze sobą wcielenie w życie projektu w taki właśnie sposób, nie ograniczają się jedynie do kwestii finansowych. Okazuje się, że istnieją obszary, które mogą generować inne, trudne do przewidzenia koszty, ciężkie do udźwignięcia w dłuższej perspektywie czasowej. Czy zatem rozwiązania wykorzystujące narzędzia prawne, w tym specustawowe, są w perspektywie długoterminowej opłacalne? Podejście arbitralne Wspomniano już o niewątpliwych zaletach specustawy, umożliwiającej terminowe przeprowadzenie inwestycji i zredukowanie kosztów finansowych związanych z jej realizacją. Należy wziąć jednak pod uwagę także inne aspekty posługiwania się tym narzędziem mogące powodować trudne do rozwiązania problemy. Koszty, jakie rodzi specustawa, można podzielić na dwa rodzaje: społecznoekonomiczne oraz psychologiczne. Skutki społeczno-ekonomiczne dotyczą kwestii formalnych związanych z realizacją inwestycji: począwszy od powstania nieporozumień na linii inwestor-właściciele, a kończąc na skutkach tych konfliktów, czyli na kwestiach związanych z finansami, blokowaniem 2

3 inwestycji, pogorszeniem wizerunku inwestora oraz trudnościami w zakresie przyszłych działań przy współpracy z właścicielami. W sytuacji, kiedy inwestor odpowiedzialny za projekt kompletuje potrzebną dokumentację w sposób typowy dla podejścia arbitralnego, postrzegany jest jako występujący z pozycji siły. Prywatni właściciele nieruchomości przestają mieć prawo do jakiejkolwiek własnej opinii w kwestii inwestycji. Bezwzględnie przebiegnie ona przez ich tereny, na dodatek na narzuconych odgórnie, nienegocjowalnych warunkach. Wśród wspomnainych właścicieli znajdzie się grupa osób, którym taki stan rzeczy nie przeszkadza będzie to jednak niewielki odsetek około 10%. W przypadku pozostałych relacji na linii inwestor prywatny właściciel, dojdzie do sytuacji konfliktu. Spór może dotyczyć kwestii czysto finansowych, kiedy to kwoty mające zostać wypłacone z tytułu odszkodowań lub ustanowienia służebności są niezadowalające dla osób prywatnych. Nie jest to jednak jedyny typ sytuacji konfliktowej, jaki pojawia się w tym kontekście. Konflikt może dotyczyć także kwestii ideologicznych, przekonań właścicieli związanych z potrzebą przeprowadzenia i sposobem realizacji inwestycji lub nawet postrzeganiem inwestycji jako niebezpiecznej. Często również spór może być związany z oporem, który rodzi się w ludziach, kiedy odgórnie próbuje się im narzucić jakieś decyzje. W sytuacji posługiwania się narzędziami gwarantowanymi przez specustawę, właściwie żadna z powyższych sytuacji konfliktowych nie zostaje rozwiązana, ani nawet załagodzona. Cała procedura odbywa się w sposób formalny, z pominięciem jakichkolwiek uzgodnień z drugą prywatną stroną. Dlatego też, nawet po przeprowadzeniu całej inwestycji, konsekwencje tego typu sytuacji utrzymują się bardzo długo, nierzadko nawet przez dziesiątki lat. Następstwa nierozwiązanych sytuacji konfliktowych ujawniają się już podczas pierwszych prac związanych z danym przedsięwzięciem. Cała inwestycja postrzegana jest bardzo negatywnie. Osoby prywatne, niezadowolone ze sposobu, w jaki rozwiązuje się kwestie formalne, przyjmują postawę utrudniającą. Wiąże się to z jednej strony z szerzeniem nieprzychylnej opinii o całym przedsięwzięciu, z drugiej zaś z działaniami, które mogą mieć na celu jej utrudnienie. Częstym sposobem postępowania, skierowanym przeciwko inwestorowi, jest w takich wypadkach wszczęcie trybu odwoławczego od narzuconych odgórnie decyzji. Odwołania mogą wydłużyć kwestie formalne, nawet mimo uprawnień inwestora, jakie wynikają z zapisów specustawy. Inną formą oporu jest organizowanie protestów o charakterze jednostkowym lub nawet grupowym, kiedy osoby negatywnie nastawione do inwestycji zrzeszają się, dzięki czemu mogą wielopłaszczyznowo działać na niekorzyść inwestycji. W skrajnych sytuacjach protesty natury formalnej i odwoławczej przyjmują formę aktywnego działania, uniemożliwiającego fizyczne przeprowadzenie inwestycji. To zaś generuje znaczne koszty, związane z wydłużeniem się działań oraz oddaleniem terminu zakończenia realizacji i jest powodem zaogniania się sporu. Tak przedstawiają się koszty bieżące powyższe formy oporu mają bowiem miejsce w trakcie realizowania inwestycji. Nie należy jednak przy tym pomijać kosztów 3

4 długofalowych. Wiążą się one przede wszystkim z negatywną postawą w stosunku do inwestora, który w formalny sposób niejako narzucił inwestycję prywatnym właścicielom, stąd też często jest on postrzegany nawet jako wróg. Podmiot mający tak złą opinię wśród osób, przez których tereny przebiega jego inwestycja, nie może liczyć na jakąkolwiek przychylność z ich strony. A zdarzają się sytuacje, kiedy właśnie dobre relacje z drugą stroną są niezbędne do zrealizowania istotnych działań. Przykładem mogą być prace naprawcze lub konserwacyjne w ramach już istniejącej infrastruktury, które wymagają zgody właścicieli na wjazd na ich teren. Często również potrzebne są konsultacje z ludźmi, którzy przez znakomitą znajomość własnych ziem, są niezwykle istotnym źródłem informacji (na przykład w sytuacji reagowania na zagrożenia). Nieprzychylność osób prywatnych wiąże się także z niechęcią do nowych projektów. Podmiot realizujący inwestycję celu publicznego, która objęta jest specustawą, może w przyszłości planować kolejne działania, które jednak nie będą traktowana preferencyjnie przez ustawodawcę. W przypadku, kiedy inwestor wcześniej zniechęcił już do siebie prywatnych właścicieli, niezmiernie trudno będzie mu uzyskać zgodę na realizację nowego przedsięwzięcia na ich terenach. Może okazać się to w przyszłości niezwykle kosztowne, gdyż trzeba będzie zadbać o poprawę wizerunku, a także sprostać roszczeniom, które w przypadku osób niezadowolonych, mogą osiągać wartości zaporowe, niemożliwe do realizacji. Drugą grupą konsekwencji, jakie rodzi podejście związane z zastosowaniem specustawy, są koszty psychologiczne. Opisany powyżej mechanizm powstawania konsekwencji społeczno-ekonomicznych, rozpoczynający się od konfliktu na linii inwestorwłaściciel nieruchomości, jest nieodłącznie związany z rodzącymi się po obu stronach negatywnymi emocjami. Z jednej strony znajdują się właściciele, postawieni w sytuacji bez wyjścia, bez możliwości wyboru i jakiegokolwiek wpływu na realizowaną inwestycję. Ich opór wiąże się z silnym przeżywaniem stresu, złości oraz lęku. Te emocje wynikają z poczucia niemocy i bezradności. Są zupełnie naturalne w sytuacji rozwiązań narzuconych odgórnie, ograniczających swobodę osób, które przecież są właścicielami terenów, przez które przebiegać ma inwestycja, a jednak wszelkie decyzje zapadają bez ich udziału. Opisane emocje wzmacniają i eskalują istniejący konflikt. To zaś prowadzi do kolejnych negatywnych odczuć. Powstaje mechanizm podobny do błędnego koła, kiedy postępujący rozłam doprowadza do coraz mocniejszego pogłębienia negatywnych emocji. Dlatego tak trudno później naprawić zaistniałe w ten sposób trudne sytuacje. Z drugiej strony, emocje rodzą się również po stronie osób występujących z ramienia inwestora. Sytuacje konfliktowe dla nikogo nie są łatwe i warto mieć na uwadze, że niezależnie od charakteru i argumentów posiadanych przez osoby zaangażowane w konflikt, każda jego strona ponosi jego negatywne konsekwencje. Co istotne, podejmowanie decyzji w obliczu przeżywania negatywnych stanów emocjonalnych nierzadko przybiera charakter irracjonalny, działania stają się nieprzemyślane, przez co rośnie możliwość popełnienia błędu a to kolejny krok w stronę pogłębienia sytuacji kryzysowej. 4

5 Zarówno z perspektywy społecznej jak i psychologicznej, sięgnięcie po narzędzia specustawy, powinno być jednym z ostatnich etapów w procesie rozwiązywanie konfliktu. Używając go już na samym początku, pomija się bardzo ważne działania, które mogłyby doprowadzić do zupełnie innego rozwoju wypadków, bardziej korzystnego zarówno dla inwestora jak i właścicieli. Wcześniejsze etapy wiążą się przede wszystkim z prowadzeniem indywidualnych rozmów z właścicielami, mających na celu zdiagnozowanie ich stanowiska, rozpoznanie potrzeb oraz próbę znalezienia płaszczyzny porozumienia. Sięganie w pierwszej kolejności po narzędzie ostateczne, zakładające arbitralne rozstrzygnięcia, wiąże się z przeświadczeniem, że niemożliwym jest osiągnięcie porozumienia z właścicielami na drodze prowadzenia rozmów i negocjacji. Z góry zakłada się, że właściciele będą negatywnie nastawieni do inwestycji, a ich roszczenia okażą się niemożliwe do zrealizowania. Czy jednak rzeczywiście kompromis jest tak trudny do osiągnięcia? Dlaczego nie spróbować rozwiązania, którego koszty, co zostanie pokazane w dalszej części, mogą okazać się mniejsze, a korzyści z niego wynikające długofalowe? Alternatywa dla rozwiązań arbitralnych: podejście innowacyjno-integracyjne W latach grupa osób specjalizujących się dziedzinie negocjacji i rozwiązywania konfliktów, wzięła udział w projekcie mającym na celu wsparcie prac związanych z rozbudową polskiej infrastruktury energetycznej. Działania polegały na zebraniu potrzebnej dokumentacji, w tym między innymi na uzgadnianiu warunków pozyskania terenów pod planowane inwestycje celu publicznego. Prace w ramach opisywanego projektu zakładały opracowanie strategii prowadzenia rozmów i utworzenie teamów negocjacyjnych. Zespoły te uczestniczyły w serii szkoleń, mających na celu podniesienie kompetencji prowadzenia rozmów negocjacyjnych, uzyskiwania zamierzonych celów i ewentualnego rozwiązywania konfliktów. Podejście innowacyjno-integracyjne, opracowanie dla potrzeb tego projektu, zakładało przede wszystkim współpracę w właścicielami gruntów, przez których tereny przebiegać miały inwestycje energetyczne. Współpraca zorientowana była na proces, a nie na pojedyncze działanie. Założono, że kontakt z właścicielami przebiegać będzie kilkuetapowo, zgodnie z zaplanowanym schematem. Podstawowym założeniem był osobisty kontakt z właścicielami. Co bardzo istotne każdy kontakt był zindywidualizowany, uwzględniał sytuację, potrzeby i stanowisko rozmówcy. Wszystkie przypadki analizowano i traktowano osobno. Stosowano odrębne strategie negocjacyjne, uzależnione od charakteru relacji. Kolejne rozmowy z właścicielami, którzy nie wyrazili zgody na inwestycję, miały za zadanie przybliżenie ich stanowiska do warunków proponowanych przez inwestora zarówno finansowych jak i związanych z fizycznym wykonaniem projektu. Wszelkie sytuacje sporne były rozwiązywane na bieżąco, w porozumieniu z inwestorem, przy uwzględnieniu interesów wszystkich stron. W trakcie 5

6 prowadzonych działań występowały również liczne sytuacje konfliktowe, zarówno oporu indywidualnego, jak i grupowego. Dzięki kilkuetapowym działaniom, bazującym na dobrym kontakcie z właścicielami, w znacznej mierze znalazły one rozwiązanie. Jednocześnie unikano form nacisku związanego z zapleczem prawnym. Nie wykorzystywano opisywanych wcześniej arbitralnych rozwiązań systemowych. Prowadzone działania zmierzały do osiągnięcia zgody poprzez kompromis nie zaś rozstrzygnięcia siłowe. Analiza wyników podejścia innowacyjno-integratywnego potwierdziła zasadność jego stosowania. Przewidywano, że taki sposób działania przyczyni się do większej liczby uzyskanych zgód niż w przypadku podejścia polegającego na odgórnym narzuceniu decyzji lokalizacyjnych. Spośród 950 prywatnych właścicieli, z którymi podjęto rozmowy, z 75,5% wspomnianej grupy osiągnięto porozumienie, czyli uzyskano zgodę na przeprowadzenie inwestycji przez ich teren. Wcześniejsze działania inwestora w ramach tego samego projektu, nie wykorzystujące podejścia innowacyjno-integracyjnego, legitymowały się skutecznością zaledwie w 10,5% przypadków (kontaktowano się wówczas z 200 właścicielami, bez wsparcia specjalistów wspomagających proces uzgadniania lokalizacji inwestycji). Porównanie modeli Przytoczone wyniki świadczą o skuteczności proponowanego modelu innowacyjnointegracyjnego. Wieloetapowy kontakt, opierający się na współpracy i chęci osiągnięcia porozumienia, okazuje się o wiele bardziej efektywny od kontaktu formalnego, odgórnie narzucającego decyzje inwestora. Korzyści, jakie wynikają ze stosowania modelu innowacyjno-integracyjnego, można podzielić na trzy rodzaje. Pierwsze z nich dotyczą inwestora (warto w tym miejscu nadmienić, ze w przypadku inwestycji celu publicznego inwestorem nierzadko jest całe społeczeństwo, w którego imieniu występuje Spółka Akcyjna Skarbu Państwa). Przede wszystkim, poprzez indywidualne i partnerskie traktowanie właścicieli, inwestor zyskuje ich przychylność. W sytuacji osiągnięcia porozumienia, które zadowala obie strony, unika się negatywnego ustosunkowania właścicieli do projektu oraz realizującego go podmiotu. Można się zastanawiać, czy koszty poniesione na prowadzenie indywidualnych rozmów i rozwiązywanie trudnych sytuacji nie są za wysokie. Należy jednak wziąć pod uwagę to, że rozwiązywanie konfliktów już w zarodku, pozwala uniknąć dodatkowych nakładów czasowych i finansowych, jakie trzeba ponieść w momencie, gdy sytuacja konfliktowa jest już na tyle poważna, że uniemożliwia dalszą realizację inwestycji. Takie nakłady wielokrotnie przewyższają fundusze inwestowane przy wdrażaniu modelu innowacyjno-integratywnego (należy podkreślić, że koszty indywidualnych ustaleń w proponowanym modelu stanowią zwykle niewielki procent budżetu przeznaczonego na inwestycję). Posługując się kolokwializmem, można powiedzieć, że rozwiązanie sytuacji raz, 6

7 a dobrze, zapobiega konieczności powtarzania niektórych działań i podejmowania dodatkowych aktywności, które, przy odpowiednim podejściu, nie są potrzebne. Strategia innowacyjno-integratywna to także długofalowe korzyści dla inwestora, polegające na możliwości osiągania porozumienia w sytuacji ustalania zasad ewentualnych prac konserwacyjnych przy istniejących inwestycjach lub przy realizacji nowych przedsięwzięć na tych samych terenach. Sam inwestor postrzegany jest jako rzetelny i godny zaufania, jest firmą, która postępuje fair w stosunku do ludzi. Druga grupa korzyści dotyczy właścicieli. Przy stosowaniu modelu innowacyjnointeraktywnego mają oni wpływ i kontrolę nad tym, co dzieje się na ich terenach. Zawarcie porozumienia daje im satysfakcjonujące warunki, zarówno finansowe, jak i formalne, związane z prowadzeniem prac. Co bardzo istotne, właściciele ponoszą niższe koszty psychologiczne, niż wtedy, gdy inwestycja narzucona zostaje im przez specustawę i nie mają możliwości wpłynięcia na zaistniałą sytuację, czego rezultatem są konflikty i opór. Co więcej, niejednokrotnie właściciele stając się stróżami efektywności realizowanej inwestycji na swoim terenie i aktywnie wspierają inwestora. Proponowane podejście zapobiega narastaniu negatywnych emocji, oferuje rozwiązania satysfakcjonujące obie strony. Trzecia grupa korzyści to te, które odnosimy my, czyli społeczeństwo. Inwestycje celu publicznego realizowane są dla szerokich grup społecznych. Przy zastosowaniu podejścia innowacyjno-interaktywnego rośnie prawdopodobieństwo terminowo i rzetelnie przeprowadzonych inwestycji, cieszących się poparciem regionu, w którym powstają. To zaś może pozwolić na ograniczenie nakładów finansowych i czasowych, a także sprzyjać rozwojowi dalszych inwestycji, niezbędnych dla efektywnego funkcjonowania kraju. Ostatnią kwestią, jaką warto poruszyć, jest ogólne charakter obu modeli. Model arbitralny, to w pewnym sensie strategia działania doraźnego. Używanie narzędzi gwarantowanych przez specustawę, pozwala na relatywnie szybkie ominięcie potencjalnie trudnych sytuacji, jednak długofalowe konsekwencje takiego działania mogą przewyższyć zyski, jakie ono przynosi. Warto się więc zastanowić, czy nie lepiej zainwestować w dobre relacje z właścicielami i nakładem indywidualnego prowadzenia rozmów oraz osiągania porozumienia, zyskać naprawdę wiele w perspektywie długoterminowej. Spojrzenie na kwestie inwestycji w kategoriach długoterminowych, mogłoby sprawić, że ich realizacja stałaby się o wiele łatwiejsza, tańsza i wymagałaby mniejszych nakładów czasowych. Nasuwa się proste porównanie: co bardziej się opłaca ciągłe łatanie położonej niskim kosztem drogi, w której nieustannie robią się dziury, czy też zbudowanie trwałej drogi na lata, z której korzystać będziemy wszyscy? Podsumowując, warto jeszcze raz podkreślić skuteczność podejścia innowacyjnointegratywnego. Pozytywne doświadczenia wyniesione z działań opartych na tej strategii mocno przekonują do zasadności jej stosowania. Podejście innowacyjno-integratywne to swoista nowoczesna technologia w dziedzinie uzgadniania lokalizacji inwestycji celu publicznego, która sprawdziła się w praktyce, warta uwagi w planowaniu przyszłych działań. 7