Do Rzecznika Praw Obywatelskich Aleja Solidarności Warszawa

Transkrypt

1 Poznań, dn. 23 października 2008 r. Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Grupy Kapitałowej ENEA S.A Poznań ul. Nowowiejskiego 11 Do Rzecznika Praw Obywatelskich Aleja Solidarności Warszawa Wniosek Na podstawie art. 9 pkt 1 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147, z późn. zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. (Dz.U. Nr 55, poz. 234) tekst jednolity z dnia 31 maja 2001 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 854), działając w imieniu osób uprawnionych do akcji pracowniczych spółki ENEA S.A. zwracam się z wnioskiem o wystąpienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Sądu Najwyższego w trybie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich z wnioskiem o wyjaśnienie treści budzącego wątpliwości w praktyce art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (t. jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397, z późn. zm.). Uzasadnienie Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (dalej jako: ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji ) pracownikom byłych przedsiębiorstw państwowych przysługuje prawo do nieodpłatnego nabycia akcji spółek powstałych w wyniku 1

2 komercjalizacji tych przedsiębiorstw. Art. 38 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że prawo to powstaje po upływie trzech miesięcy od dnia zbycia przez Skarb Państwa pierwszych akcji na zasadach ogólnych. Ustawa w swoim literalnym brzmieniu nie przewiduje natomiast powstania prawa pracowników do nieodpłatnego nabycia akcji w sytuacji, gdy prywatyzacja następuje poprzez podwyższenie kapitału zakładowego spółki i objęcie nowo wyemitowanych akcji (udziałów) przez inwestorów. Uzależnienie prawa pracowników do nabycia akcji prywatyzowanej spółki od zbycia przez Skarb Państwa akcji na zasadach ogólnych wywołuje wątpliwości, gdyż stawia na nierównorzędnych pozycjach pracowników spółek prywatyzowanych poprzez podwyższenie kapitału zakładowego i prywatyzowanych poprzez zbycie przez Skarb Państwa akcji (udziałów) na zasadach ogólnych. Wykładnia językowa prowadzi bowiem do wniosku, że pojęcie zbycie na zasadach ogólnych nie dotyczy prywatyzacji poprzez podwyższenie kapitału i po stronie pracowników spółki prywatyzowanej poprzez podwyższenie kapitału prawo do nieodpłatnego nabycia akcji nie powstanie. Taka interpretacja art. 38 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji narusza zasady sprawiedliwości społecznej, o której mowa w artykule 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, różnicuje bowiem sytuację pracowników prywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych od sposobu, w jaki prywatyzacja jest prowadzona pracownicy spółek, których akcje są zbywane przez Skarb Państwa na zasadach ogólnych uzyskują prawo do nieodpłatnego nabycia akcji, natomiast pracownicy spółek prywatyzowanych w drodze podwyższenia kapitału takiego prawa nie nabywają. Zastosowanie tego rodzaju kryterium jest niesłuszne i narusza dyrektywę dotyczącą równego traktowania pracowników. Wykładnia funkcjonalna pozwoliłaby uznać, że także pracownicy przedsiębiorstw prywatyzowanych w drodze podwyższania kapitału zakładowego powinni uzyskać prawo do nabycia akcji pracowniczych. Jednak Minister Skarbu Państwa, który podejmuje decyzje o przyznaniu nieodpłatnie akcji uprawnionym pracownikom, nie podejmie decyzji o odstąpieniu od wykładni językowej art. 38 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji bez uprzedniego wiążącego stanowiska sądu, bowiem zgodnie z słuszną praktyką ostrożnego działania organów administracji rządowej, o przełamaniu wykładni językowej decydują sądy, a nie organy administracji. Dlatego też bardzo istotne z punktu widzenia ochrony praw pracowniczych jest wydanie przez Sąd Najwyższy orzeczenia, które rozstrzygnęłoby, że art. 38 ust. 2 ustawy obejmuje sytuacje, w których prywatyzacja następuje przez podwyższenie kapitału zakładowego, co oznaczałoby powstanie po stronie pracowników prywatyzowanych w ten sposób spółek prawa do nieodpłatnego nabycia części jej akcji. Wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 38 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji powstały w związku z planowanym zbyciem akcji spółki ENEA S.A. Spółka ta powstała dnia 1 2

3 stycznia 2003 r. w wyniku połączenia pięciu spółek akcyjnych, z których każda była wcześniej przedsiębiorstwem państwowym przekształconym następnie w spółkę kapitałową. Połączenie polegało na tym, że cały majątek czterech spółek przejmowanych został przeniesiony na spółkę przejmującą w zamian za akcje utworzone w podwyższonym kapitale zakładowym spółki przejmującej. Właścicielem akcji został Skarb Państwa jako jedyny akcjonariusz spółek przejmowanych. Obecnie Skarb Państwa planuje podjąć uchwałę o podwyższeniu kapitału zakładowego spółki ENEA S.A. i zaoferować akcje w podwyższonym kapitale zakładowym spółki podmiotom innym niż Skarb Państwa lub państwowe osoby prawne w rozumieniu ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 1996 r. Nr 106, poz. 493). W związku z tym pojawia się pytanie, czy podwyższenie kapitału zakładowego ENEA S.A. i zaoferowanie akcji w podwyższonym kapitale zakładowym spółki do objęcia podmiotom innym niż Skarb Państwa lub państwowe osoby prawne (np. inwestorom branżowym) stanowi zbycie akcji na zasadach ogólnych w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji i czy wobec tego pracownicy spółki nabędą prawo do nieodpłatnego nabycia akcji. Podkreślić jednak należy, że opisany w niniejszym wniosku problem dotyczy szeregu innych spółek i znacznej liczby pracowników. W art. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji wymienione zostały tryby przeprowadzenia prywatyzacji: 1. obejmowanie akcji w podwyższonym kapitale zakładowym jednoosobowych spółek Skarbu Państwa powstałych w wyniku komercjalizacji przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub inne niż państwowe osoby prawne w rozumieniu ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (art. 1 ust. 2 pkt 1); 2. zbywanie należących do Skarbu Państwa akcji w spółkach (art. 1 ust. 2 pkt 1a); 3. rozporządzanie wszystkimi składnikami materialnymi i niematerialnymi majątku przedsiębiorstwa państwowego lub spółki powstałej w wyniku komercjalizacji na zasadach określonych ustawą przez sprzedaż przedsiębiorstwa, wniesienie przedsiębiorstwa do spółki albo oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania (art. 1 ust. 2 pkt 2). Art. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji rozróżnia więc dwa pojęcia: obejmowanie akcji (art. 1 ust. 2 pkt 1) i zbywanie akcji (art. 1 ust. 2 pkt 1a), co jest zgodne z powszechnie przyjmowanym poglądem, że zbycie akcji nie jest tożsame z objęciem akcji w podwyższonym kapitale zakładowym spółki. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji prawo do nieodpłatnego nabycia akcji powstaje po upływie trzech miesięcy od dnia zbycia przez Skarb Państwa pierwszych akcji na zasadach ogólnych. Wobec tego wykładnia językowa art. 38 3

4 ust. 2 w zw. z art. 1 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że pracownicy prywatyzowanej spółki uzyskują prawo do nabycia akcji prywatyzowanej spółki wyłącznie wówczas, gdy prywatyzacja spółki dokonywana jest w drodze zbycia akcji na zasadach ogólnych. Natomiast w przypadku prywatyzowanej poprzez podniesienie kapitału zakładowego art. 38 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji nie znajdzie w ogóle zastosowania i pracownicy tej spółki nie uzyskają prawa do nieodpłatnego nabycia akcji. Trudno znaleźć racjonalne argumenty, które uzasadniałyby różnicowanie sytuacji pracowników w zależności od sposobu dokonania prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego, którego są pracownikami. Stosując wykładnię funkcjonalną art. 38 ust. 2 powołanej ustawy, znajdziemy natomiast argumenty, które przemawiają za innym rozumieniem komentowanego przepisu, a mianowicie, za uznaniem, że pracownicy przedsiębiorstwa prywatyzowanego poprzez objęcie akcji w podwyższonym kapitale zakładowym (w trybie art. 1 ust. 2 pkt 1) powinni uzyskiwać prawo do nieodpłatnego nabycia akcji spółki tak samo jak pracownicy przedsiębiorstwa prywatyzowanego w drodze zbycia akcji (w trybie art. 1 ust. 2 pkt 1a). Obydwa tryby prywatyzacji wprowadza ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji i efekt w obydwu przypadkach jest taki sam Skarb Państwa przestaje być jedynym akcjonariuszem prywatyzowanych spółek. Ponadto różnicowanie sytuacji pracowników w oparciu o kryterium sposobu dokonania prywatyzacji sprzeciwia się zasadzie równego traktowania wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483.). Trybunał Konstytucyjny wiele razy wypowiadał się na temat tego, jak należy rozumieć zasadę równego traktowania.. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału zasada ta polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, powinny być traktowane równo, a więc bez żadnych zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (wyroki TK: z dnia 24 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 9/00, Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 458; z dnia 5 marca 2003 r, sygn. akt K 7/01, Dz. U. z 2003 r. Nr 44, poz. 390; z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt K 13/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 62, poz. 577). Oznacza to więc nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie tej samej kategorii. Ustawodawca przyznając jednostkom określone uprawnienia, nie może określać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny, lecz musi przyznać dane uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się określoną cechą istotną (wyroki TK: z dnia 6 września 2001 r, sygn. akt P 3/01, Dz. U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1113; z dnia 7 kwietnia 2003 r., sygn. akt P 7/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 63, poz. 590); podmioty nie posiadające wspólnej cechy istotnej mogą być traktowane odmiennie. 4

5 W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego cechą wspólną decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów może być cecha faktyczna lub prawna, ustalenie jej istnienia dokonuje się z uwzględnieniem treści i celu przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (orzeczenie z dnia 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96; wyroki TK: z dnia 19 lutego 2003 r., sygn. akt P 11/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 41, poz. 360; z dnia 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 4/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 658; z dnia 14 kwietnia 2003 r., sygn. akt K 34/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 657). Zróżnicowanie sytuacji podmiotów posiadających wspólną cechę istotną oznacza wprowadzenie odstępstwa od zasady równości. Odstępstwo to jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy zostaną spełnione wynikające z Konstytucji warunki różnicowania podmiotów podobnych. Trybunał w swoich orzeczeniach wskazuje na trzy takie wymogi: Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę różnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione oraz muszą mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych. (wyrok z dnia 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 4/02). Zasada równości nie ma bezwzględnego charakteru, w pewnych okolicznościach dopuszczalne jest więc różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2003 r., sygn. akt P 7/02, Trybunał zaznaczył jednak, że owo różnicowanie musi być uzasadnione (usprawiedliwione). Gdy takiego uzasadnienia brakuje, to zróżnicowanie nabiera charakteru dyskryminacji (uprzywilejowania), przez co staje się sprzeczne z art. 32 ust. 2 Konstytucji. Przy dokonywaniu oceny, czy dane kryterium może stanowić podstawę różnicowania podmiotów prawa, charakteryzujących się wspólną cechą istotną, należy rozstrzygnąć, czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami, czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (powołany wyrok z dnia 7 kwietnia 2003 r., sygn. akt P 7/02). Ten sam pogląd na temat kryterium różnicowania i jego oceny Trybunał powtórzył w wyroku z dnia 19 lutego 2003 r., sygn. akt P 11/02, stwierdzając ponadto, że równość wobec prawa to także problem wyboru zasadności takiego, a nie innego kryterium różnicowania i kryterium to powinno opierać się na czytelnych standardach określonych przez Trybunał w jego orzeczeniach (a więc spełniać wspomniane trzy wymogi: relewantności, proporcjonalności i powiązania z normami 5

6 konstytucyjnymi). Jak podkreślał Trybunał w wyroku z dnia 24 kwietnia 2000 r., sygn. akt U 9/00, odstąpienie od zasady równości ma zawsze charakter wyjątkowy i powinno być dobrze uzasadnione. Jeżeli więc kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. W omawianym przypadku ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji uzależnia uzyskanie przez pracowników prywatyzowanych spółek (grupa podmiotów posiadających wspólną cechę istotną) prawa do nabycia akcji pracowniczych od sposobu, w jaki zostanie przeprowadzona prywatyzacja tych spółek. Kryterium różnicowania pracowników jest sposób dokonania prywatyzacji zatrudniających ich spółek - w drodze zbycia akcji na zasadach ogólnych albo poprzez podniesienie kapitału zakładowego - i na kryterium to pracownicy nie mają żadnego wpływu. Trudno uznać to kryterium za relewantne, proporcjonalne i powiązane z normami konstytucyjnymi, a więc za uzasadnione. Należy raczej ocenić je jako zdecydowanie niesłuszne i naruszające zasadę równości. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się także na temat prywatyzacji m.in. w wyroku z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P. 10/01 (Dz. U. z 2002 r. Nr 74, poz. 689) i uznał, że akcjonariat pracowniczy stanowi element przyspieszenia prywatyzacji i nie powinien być traktowany jako dotacja budżetu państwa dla pracowników prywatyzowanego przedsiębiorstwa, ale jako inwestycja w celu podniesienia jego wartości. Natomiast przyznawanie pracownikom prawa do akcji prywatyzowanych spółek, w których są zatrudnieni, ma na celu zwiększenie społecznej akceptacji dla procesów prywatyzacji. Dlatego wydaje się, że w świetle tych celów nie ma znaczenia, w jaki sposób prywatyzacja jest dokonywana, liczy się bowiem jej efekt - spółka przestaje być podmiotem państwowym. O trybie, w jakim ma być przeprowadzona prywatyzacja decyduje Skarb Państwa kierując się racjami o charakterze ekonomicznym. Sposób dokonywania prywatyzacji nie powinien więc wpływać na uprawnienia pracowników związane z nabyciem akcji prywatyzowanych przedsiębiorstw. W przypadku, gdy wykładnia językowa i funkcjonalna prowadzą do odmiennych rezultatów, pierwszeństwo wykładni funkcjonalnej można przyznać wówczas, gdy wynik wykładni językowej narusza powszechnie akceptowane założenia ustawodawcy. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 27 kwietnia 2003 r., III CZP 8/2003 (LexPolonica nr ) wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne 6

7 lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego. W omawianym przypadku wykładnia językowa art. 38 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji prowadzi z całą pewnością do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji, a przeciwko jej zastosowaniu przemawiają także szczególnie ważne racje społeczne i ekonomiczne. Podobny pogląd na temat charakteru przesłanek uzasadniających odstąpienie od wykładni językowej wyraził Sąd Apelacyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 28 września 2004 r., II AKa 344/2004 (LexPolonica nr ) przytoczył opinię Lecha Morawskiego:...interpretatorowi wolno jest odstąpić od wykładni językowej tylko wtedy, gdy uzasadni to powołaniem się na ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Nie każde zatem racje, a jedynie szczególnie istotne, czy doniosłe racje upoważniają do odstąpienia od znaczenia literalnego. Z kolei w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r., V KK 56/2007 (LexPolonica nr ) Sąd Najwyższy - Izba Karna uznał wręcz, że błędem jest oparcie się tylko na rezultatach wykładni językowej, pomimo tego, że jej wynik prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i niezamierzonych przez ustawodawcę konsekwencji. Stwierdził też, że bezsporne jest, iż w procesie wykładni określonej normy prawnej należy odstąpić od wykładni językowej wówczas, gdy prowadziłaby ona do absurdu, albo do skutków niezamierzonych lub nieracjonalnych. Zawsze jednak niezbędnymi przesłankami uzasadniającymi odstąpienie od sensu językowego określonego przepisu będą: silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych oraz istnienie ważnych racji uzasadniających odejście od językowego znaczenia przepisu. W przypadku wykładni językowej art. 38 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji mamy do czynienia z takim niezamierzonym skutkiem określona grupa pracowników zostaje wyłączona z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania akcji pracowniczych prywatyzowanego przedsiębiorstwa. Na temat przesłanek zastosowania wykładni funkcjonalnej wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 24 listopada 2003 r., sygn. akt K 26/03 (Dz. U. z 2003 r. Nr 209, poz. 2035), wyraził pogląd, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, nie jest granicą bezwzględną, ale do jej przekroczenia niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Także w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99 (Dz. U. z 2000 r. Nr 53, poz. 648), Trybunał podkreślił, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, nie jest granicą bezwzględną, ale do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede 7

8 wszystkim do wartości konstytucyjnych. W pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie więc ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. W przypadku art. 38 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji istnieje właśnie owo wystarczająco silne uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych (zasada równości) uzasadniające odstąpienie od wykładni językowej tego przepisu. Również zastosowanie anlogii legis przemawia za tym, aby odejść od wykładni językowej. W związku z tym, że zastosowanie analogii legis jest w omawianym przypadku uzasadnione aksjologicznie, można argumentować, że pracownicze prawo do akcji powstaje nie tylko w sytuacji prywatyzacji poprzez zbycie akcji na zasadach ogólnych, ale także w sytuacji podobnej czyli prywatyzacji w drodze podwyższenia kapitału zakładowego spółki. Powyższe argumenty wskazują, że wykładnia językowa art. 38 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji narusza zasadę równego traktowania pracowników, a to przemawiają za tym, aby Sąd Najwyższy dokonał wykładni powołanego przepisu. Podobne poglądy prezentuje w załączonej do wniosku opinii profesor Sołtysiński. W razie uznania, że art. 38 ust. 2 powołanej ustawy powinien znaleźć zastosowanie także do przypadku prywatyzacji w drodze podniesienia kapitału zakładowego, Minister Skarbu Państwa w oparciu o to orzeczenie mógłby podjąć decyzję o rozpoczęciu procesu zbywania akcji na rzecz uprawnionych pracowników również w przypadku spółek, które poddane są prywatyzacji w drodze podwyższenia kapitału zakładowego. 8