Odpowiedzialność za szkody w środowisku: niezgodność polskiego prawa z ustawodawstwem unijnym

Transkrypt

1 Do: Szanowny Pan Prof. Andrzej Kraszewski Minister Środowiska ul. Wawelska 52/ Warszawa Od: ClientEarth Poland Al. Ujazdowskie 39/ Warszawa Warszawa, [ ] kwietnia 2011 r. Szanowny Panie Ministrze, Odpowiedzialność za szkody w środowisku: niezgodność polskiego prawa ClientEarth jest międzynarodową organizacją skupiającą prawników działających na rzecz ochrony środowiska. Nasze działania, prowadzone przez biura w Londynie, Brukseli i Warszawie, koncentrują się głównie na sprawach polityki klimatycznej oraz ochrony różnorodności biologicznej. Szczególnie ważnym obszarem naszego działania jest wspieranie skutecznej implementacji unijnego prawa ochrony środowiska. Stąd, przedmiotem naszej troski są przypadki niewłaściwego czy niepełnego wdrożenia przepisów dyrektyw kluczowych dla zapewnienia odpowiednich standardów ochrony środowiska w Polsce. Przeprowadzona przez nas analiza wykazała, że poważny i praktycznie niezwykle doniosły problem dotyczy przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (dalej jako: ustawa szkodowa) 1 1 Dz.U. z 2007 r., Nr 75, poz. 493 z późn. zm. 1

2 implementującej przepisy dyrektywy 2004/35/WE 2. Pragniemy zwrócić uwagę Pana Ministra na istotną niezgodność ustawy szkodowej z przywołanym aktem prawa unijnego. Obejmuje ona bezzasadne w naszej ocenie wyłączenie od odpowiedzialności gospodarki leśnej prowadzonej zgodnie z zasadami trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, o której mowa w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.) (art. 5 pkt 2 ustawy szkodowej). W dalszej części naszego wystąpienia prezentujemy szczegółową analizę prawną tego zagadnienia. Już w tym miejscu sygnalizujemy jednak, że wyłączenie gospodarki leśnej spod reżimu ustawy szkodowej nie znajduje oparcia w przepisach dyrektywy 2004/35/WE i powinno zostać usunięte z polskiego prawa w celu zapewnienia jego zgodności. Analiza prawna Odpowiedzialność za szkody w środowisku. Informacje ogólne Dyrektywa 2004/35/WE, a w ślad za nią ustawa szkodowa wprowadza szczególny typ odpowiedzialności prawnej związanej z niepodjęciem działań zapobiegających szkodom w środowisku, bądź prowadzących do naprawienia szkody. Jest to odpowiedzialność o charakterze mieszanym, cywilno-administracyjnym 3, jako że zawiera w sobie obowiązek fizycznego naprawienia wywołanej szkody oraz cywilnoprawne zasady odpowiedzialności (zasada winy, zasada ryzyka), a jednocześnie przewiduje administracyjnoprawny tryb określania obowiązków podmiotu odpowiedzialnego za naprawienie szkody. Jednym z podstawowych celów przyjęcia nowego reżimu odpowiedzialności za działania szkodliwe dla środowiska było zapewnienie pełnej realizacji zasady zanieczyszczający płaci, zgodnie z którą na podmiotach, które przyczyniły się do powstania szkody, ciąży obowiązek jej naprawienia 4. Odpowiedzialność określona przepisami dyrektywy 2004/35/WE i ustawy szkodowej uzupełnia inne formy odpowiedzialności, w szczególności odpowiedzialność karną za przestępstwa przeciwko środowisku uregulowaną w szczególności przepisami rozdziału XXII Kodeksu karnego. Dopuszczalne wyłączenia odpowiedzialności za szkody w środowisku Odpowiedzialności za szkody w środowisku podlegają podmioty dopuszczające się zasadniczo wszelkiego rodzaju działań zagrażających bądź wywołujących szkodę 2 Dyrektywa 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, Dz.U. UE z 2004 r., L 143, poz. 56 z późn. zm. 3 Bartosz Draniewicz, Odpowiedzialnośd za szkodę w środowisku w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie wybrane zagadnienia, Monitor Prawniczy 2008, nr 5; Paulina Kupczyk, Diana Trzcioska, Ustawa o zapobieganiu i naprawie szkód w środowisku, 4 Tak Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyrokach: z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie C-188/07 Commune de Mesquer, pkt 77; z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie C-378/08 Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA i inni, pkt 57. 2

3 rozumianą jako negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska (art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej). Obejmuje to szkody w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, w wodach, w powierzchni ziemi. Jedynie w ograniczonym zakresie dopuszczalne jest odstąpienie od zastosowania reżimu odpowiedzialności za szkody w środowisku. Przepisy dyrektywy 2004/35/WE zawierają enumeratywne wyliczenia przesłanek egzoneracyjnych. Mechanizmu odpowiedzialności przewidzianego w dyrektywie nie stosuje się bowiem jedynie w odniesieniu do szkód wywołanych przez: konflikt zbrojny, akty wrogości, wojnę domową lub insurekcję; zjawisko naturalne o wyjątkowym, nieuchronnym i niekontrolowanym charakterze. zdarzenia, za które odpowiedzialność jest objęta zakresem stosowania międzynarodowych konwencji działalność, której głównym celem jest służba na rzecz obrony narodowej lub bezpieczeństwa międzynarodowego, oraz działalność, której jedynym celem jest zapobieganie klęskom żywiołowym. zdarzenia, których następstwem są tzw. szkody jądrowe, za które odpowiedzialność uregulowana jest odrębnymi przepisami 5. Ustawa szkodowa w art. 4 6 i art. 5 7 zasadniczo powiela rozwiązania przyjęte w dyrektywie 2004/35/WE. Wyjątek stanowi wyłączenie zastosowania ustawy do gospodarki leśnej prowadzonej zgodnie z zasadami trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, o której mowa w ustawie (...) o lasach. Należy dodać, że wyłączenie to wprowadzono do projektu ustawy szkodowej dopiero na etapie prac legislacyjnych w Senacie i nie było ono zawarte w przedłożeniu rządowym. Autorem oryginalnej poprawki była Generalna Dyrekcja Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe 8. Poprawkę przejął Senat w osobie senatora Pawła Michalaka. Podczas 5 Art. 4 dyrektywy 2004/35/WE. 6 Art. 4. Przepisów ustawy nie stosuje się: 1) jeżeli od emisji lub zdarzenia, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku, upłynęło więcej niż 30 lat; 2) jeżeli bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku zostały spowodowane przez: a) konflikt zbrojny, działania wojenne, wojnę domową lub powstanie zbrojne, b) katastrofę naturalną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 i Nr 74, poz. 676 oraz z 2006 r. Nr 50, poz. 360 i Nr 191, poz. 1410), c) działalnośd, której głównym celem jest obrona narodowa, bezpieczeostwo międzynarodowe lub której celem jest ochrona przed klęską żywiołową. 7 Art. 5. Przepisów ustawy nie stosuje się do: 1) szkód jądrowych w zakresie uregulowanym w ustawie z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 276); 2) gospodarki leśnej prowadzonej zgodnie z zasadami trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, o której mowa w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.). 8 Zapis stenograficzny (664) z 71. Posiedzenia Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska z dnia 15 marca 2007, Senat RP VI Kadencji, str. 7. 3

4 posiedzenia Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska z dnia 15 marca poprawka wprowadzająca wyłączenie gospodarki leśnej przegłosowana została w stosunku 5 (za) do 1 (przeciw) przy 2 głosach wstrzymujących się. Dnia 25 marca 2007 Magdalena Bar z Centrum Prawa Ekologicznego na zlecenie Biura Analiz i Dokumentacji przygotowała opinię 10, w której negatywnie odniosła się do proponowanej przez Senat poprawki argumentując, że wprowadzenie proponowanego rozwiązania byłoby rażąco i w sposób ewidentny sprzeczne z dyrektywą i jako takie niedopuszczalne. W dniu 29 marca 2007 Komisja Rolnictwa i Ochrony Środowiska przedstawiła Senatowi swoje stanowisko, w którym jednak wnioskowała o przyjęcie poprawki dotyczącej wyłączenia gospodarki leśnej spod obowiązywania ustawy 11. Drukiem nr 1581 z dnia 3 kwietnia 2007 Senat zwrócił się o przyjęcie wyżej wymienionej poprawki przez Sejm RP. Poprawka stała się przedmiotem analizy Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej a następnie sejmowej Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W piśmie 12 do Waldemara Starosty, Przewodniczącego Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Sejmu RP z dnia 11 kwietnia 2007, Tadeusz Kozek z Komitetu Integracji Europejskiej przedstawił pozytywne stanowisko Komitetu, potwierdzając zgodność proponowanych poprawek Senatu, w tym poprawki dotyczącej wyłączenia gospodarki leśnej, z prawem Unii Europejskiej. Drukiem nr 1609 Komisja Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, relacjonującym wnioski z posiedzenia Komisji, które odbyło się dnia 12 kwietnia 2007, wniosła o przyjęcie przez Sejm poprawki dotyczącej gospodarki leśnej. W konsekwencji Sejm na posiedzeniu w dniu 13 kwietnia 2007 przegłosował część proponowanych przez Senat poprawek, w tym poprawkę dotyczącą wyłączenia stosowania ustawy szkodowej do gospodarki leśnej prowadzonej zgodnie z zasadami trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, o której mowa w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Ocena zgodności ustawy szkodowej z dyrektywą 2004/35/WE Zestawienie art. 5 pkt 2 ustawy szkodowej z przepisami dyrektywy 2004/35/WE prowadzi do wniosku, że polski ustawodawca zawęził zakres zastosowania odpowiedzialności za szkody w środowisku w stosunku do reżimu ukształtowanego przepisami prawa unijnego. Ustawa szkodowa wyłącza spod mechanizmu odpowiedzialności działania w zakresie gospodarki leśnej. Z definicji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach wynika, że gospodarka leśna obejmuje działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz 9 Ibidem. 10 Opinie i Ekspertyzy nr 72, OE-72/ Druk nr 384 Z, Senat Rzeczypospolitej Polskiej VI Kadencja, 29 marca 2007 r. 12 Pismo z 11 kwietnia 2007, nr: Min.EOT/ 863/DP/ 2007/ jk. 4

5 płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Działalność ta niewątpliwie wiąże się z ingerencją w stan środowiska naturalnego i może prowadzić do negatywnego oddziaływania w szczególności dotyczącej gatunków chronionych i chronionych siedlisk przyrodniczych. Drugim elementem wyłączenia zapisanego w art. 5 pkt 2 ustawy szkodowej jest prowadzenie gospodarki leśnej w zgodzie z zasadami trwale zrównoważonej gospodarki leśnej. Trwale zrównoważoną gospodarkę leśną zdefiniowano w ustawie o lasach jako działalność zmierzającą do ukształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania, teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach). Można przyjąć, że trwale zrównoważona gospodarka leśna nawiązująca do zasady zrównoważonego rozwoju 13 - z założenia nie powinna prowadzić do powstawania szkód w środowisku, w szczególności w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych. Niemniej jednak, nie da się wykluczyć, że pewne działania mieszczące się w zakresie gospodarki leśnej, w szczególności pozyskiwanie drewna, mogą wywołać negatywne zmiany w stanie środowiska, o których mowa w ustawie szkodowej. Jak się wydaje, treść art. 5 pkt 2 ustawy szkodowej może zamykać drogę do naprawienia tego rodzaju szkód w trybie opisanym ustawą. Dochodzi zatem do wyłączenia określonego typu działalności, o bardzo szerokim zakresie spod reżimu odpowiedzialności opisanego w ustawie szkodowej. Nie oznacza to oczywiście wyłączenia jakiejkolwiek odpowiedzialności prawnej. Wciąż zastosowanie mogą mieć bowiem odpowiednie przepisy ustawy o ochronie przyrody 14 czy Kodeksu karnego 15. Ponadto, należy wziąć pod uwagę przepisy ustawy o lasach, która w art. 11 przewiduje, że: Jednostka organizacyjna, osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za powstanie szkody w lasach jest obowiązana do jej naprawienia według zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Jest to zatem typowa odpowiedzialność cywilna. Abstrahując od szczegółowych zasad naprawienia szkody w lasach 16, należy wyraźnie wskazać, że jest to instrument nastawiony na odmienne cele i realizujący inne interesy niż odpowiedzialność za szkody w środowisku uregulowana w dyrektywie 2004/35/WE oraz ustawie szkodowej. Odpowiedzialność cywilna ma na celu ochronę interesów poszkodowanego (właściciela lasu) i zrekompensować jego straty majątkowe. Nie jest natomiast celem reżimu odpowiedzialności uregulowanego przepisami Kodeksu cywilnego ochrona zasobów przyrodniczych. Cele ekologiczne w tym przypadku mogą być realizowane jedynie niejako przy okazji i w ograniczonym 13 Bartosz Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz, LEX Por. art. art. 127 ustawy o ochronie przyrody. 15 Por. w szczególności art. art. 181 Kodeksu karnego. 16 Szerzej zob. Bartosz Rakoczy, Wybrane problemy prawa leśnego, Oficyna

6 zakresie. Odpowiedzialność cywilna nie może służyc zatem jako substytut czy też równoważna formuła odpowiedzialności w stosunku do reżimu odpowiedzialności za szkody w środowisku. Oba te mechanizmy prawne winny koegzystować w polskim prawodawstwie i być dostępne niezależnie od siebie. W takim stanie rzeczy, wyłączenie odpowiedzialności za szkody w środowisku w stosunku do działań mieszczących się w ramach gospodarki leśnej tworzy istotną lukę. Nie sposób przy tym wskazać w dyrektywie 2004/35/WE przepisu, którego nawet najbardziej ekstensywna interpretacja pozwalałaby na sformułowanie w prawie krajowym tego rodzaju wyłączenia 17. Nie znajduje ono również oparcia w innych przesłankach. Ustawodawca nie wskazał argumentów, które przemawiałaby za odmiennym, uprzywilejowanym traktowaniem gospodarki leśnej w stosunku do innych rodzajów działalności. W tym świetle, należy się przychylić do poglądu wskazującego na niezgodność art. 5 pkt 2 ustawy szkodowej z dyrektywą 2004/35/WE, w szczególności przewidzianego w niej katalogu wyłączeń od odpowiedzialności za szkody w środowisku 18. Należy przy tym wskazać, że problem ten ma również istotny wymiar praktyczny. Jak zwrócono uwagę w opinii ClientEarth z lutego 2011 r. 19, przedmiotem poważnej troski środowisk ekologicznych w Polsce jest pozyskiwanie drewna w okresie lęgowym ptaków, co może prowadzić do ich płoszenia, niepokojenia czy niszczenia gniazd. Taka działalność, która w świetle opinii organizacji ekologicznych była prowadzona w ostatnich latach, winna być oceniana z punktu widzenia odpowiedzialności za szkody w środowisku (ściśle: w gatunkach chronionych). Wyłączenie zawarte w art. 5 pkt 2 ustawy szkodowej zdaje się to wykluczać. Konkluzje W ocenie ClientEarth, wyłączenie z odpowiedzialności uregulowanej w ustawie szkodowej działalności określonej jako gospodarka leśna prowadzona zgodnie z zasadami trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, o której mowa w ustawie (...) o lasach jest niezgodne z przepisami dyrektywy 2004/35/WE. Uchylenie art. 5 pkt 2 ustawy szkodowej wydaje się w tej sytuacji nieodzowne dla zapewnienia spójności polskiego systemu odpowiedzialności za szkody w środowisku z regulacją unijną. W przeciwnym razie, skuteczność mechanizmu odpowiedzialności za szkody w środowisku pozostanie istotnie ograniczona. Należy również wziąć pod 17 Taki pogląd wyrażają również: Jerzy Jendrośka, Magdalena Bar, Transposition of the Directive 2004/35/EC in Poland. Artykuł dostępny jest na stronie internetowej: Poland%20_ _.pdf. 18 Taki pogląd wyrażają również: Jerzy Jendrośka, Magdalena Bar, Transposition of the Directive 2004/35/EC in Poland. Artykuł dostępny jest na stronie internetowej: Poland%20_ _.pdf; Andrzej Kepel, Niezauważona rewolucja. Dyrektywa Odpowiedzialnościowa już obowiązuje, Salamandra 2007, nr ClientEarth, Ograniczenia w prowadzeniu gospodarki leśnej w okresie lęgowym ptaków. Opinia prawna, luty

7 uwagę ewentualne pociągnięcie Polski do odpowiedzialności w związku z wadliwą implementacją dyrektywy 2004/35/WE. Z poważaniem, Dr Marcin Stoczkiewicz Starszy prawnik, ClientEarth Poland mstoczkiewicz@clientearth.org Dawid Sześciło Prawnik, ClientEarth Poland dszescilo@clientearth.org 7