w gminie Łódź podsumowanie

Transkrypt

1 w gminie Łódź podsumowanie Martyna Dominiak Stowarzyszenie im. Stanisława Brzozowskiego

2 Wprowadzenie do monitoringu Obywatelski monitoring funduszu korkowego dotyczy wydatkowania środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Środki te, zgodnie z art. 182 ustawy z 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, powinny być przeznaczane na zadania z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że uzyskiwane przez gminy pieniądze mogą być wykorzystane tylko na programy związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz narkomanią. Monitoring skupia się na przejrzystości wydatkowania funduszy korkowych, a także na ocenie spójności i zasadności prowadzonej polityki gminy w obszarze zapobiegania oraz rozwiązywania problemów alkoholowych. Celem głównym projektu jest przyczynienie się do efektywnego wydatkowania środków publicznych poprzez doprowadzenie do zwiększenia kontroli obywatelskiej nad budżetem w gminach biorących udział w projekcie. Chcemy również, aby osoby biorące udział w monitoringu uczyły się, jak prowadzić kontrolę obywatelską, pracowały ze społecznością lokalną, pokazywały, że władzę można pytać i oceniać oraz rekomendować jej konkretne rozwiązania. Ideowym punktem wyjścia i uzasadnieniem działania jest myśl wypowiedziana przez Agnieszkę Czerkawską specjalistkę w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i ekspertkę Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych Mamy bardzo dobry system (rozwiązywania problemów alkoholowych) w Polsce, ale on nie zawsze funkcjonuje. Państwo jesteście tym brakującym ogniwem, które sprawia, że ten system może zadziałać. Dlatego od 2011 roku prowadzimy monitoring funduszu korkowego. Metodologia monitoringu W 2013/2014r. Obywatelski monitoring funduszu korkowego był prowadzony w 30 gminach. Monitoring prowadzili mieszkańcy gmin, którzy zgłosili chęć monitorowania swojej gminy i zostali wybrani w wyniku rekrutacji. Osoby prowadzące lokalny monitoring kierują się zasadami obiektywności, jawności, rzetelności i dobra wspólnego, co zadeklarowały podpisując Kartę Zasad organizacji monitorujących administrację publiczną. Realizacja monitoringu odbywała się wedle określonego schematu. Prowadzący monitoring składali wnioski o informację publiczną, prowadzili wywiady z pracownikami urzędu i innymi osobami związanymi z tzw. funduszem korkowym oraz obserwowali zadania realizowane ze środków tego funduszu na badanym terenie. Dane były zbierane od grudnia 2013 do marca Ze szczegółową listą monitorowanych gmin można zapoznać się na stronie: Informacja o organizatorach monitoringu Realizatorem Obywatelskiego monitoringu funduszu korkowego jest Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska, którego misją jest działanie na rzecz dobrego rządzenia poprzez nacisk obywatelski zmieniający sposób działania instytucji publicznych na bardziej przejrzysty i otwarty. Realizator prowadzi działania we współpracy z organizacjami partnerskimi: Fundacją Inicjatyw Społecznych i Kulturowych Grejpfrut,

3 Mazurskim Stowarzyszeniem Aktywności Lokalnej w Orzyszu Fundacją Wiedzieć Więcej (Kędzierzyn-Koźle). Informacja o osobach prowadzących monitoring: Martyna Dominiak jest socjolożką i łodzianką. Prowadzi Świetlicę Krytyki Politycznej w Łodzi. Jest także redaktorką portalu narkopolityka.pl. Opis monitorowanych zagadnień Kwota środków pozyskanych przez gminę z zezwoleń na sprzedaż alkoholu w 2012 roku: ,11 zł Kwota przeznaczona na realizację Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w 2012 roku: ,00 zł Środki wydatkowane na działania opisane w Miejskim Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w 2012 roku: ,78 zł Inne gminne środki przeznaczone na realizację Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w 2012 roku (niepochodzące z zezwoleń na sprzedaż alkoholu): ,00 zł (z budżetu miasta) Ilość środków przeznaczona na finansowanie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych: ,00 zł Różnica pomiędzy środkami zaplanowanymi na realizację Miejskiego Programu a wydatkowanymi w 2012 roku: ,22 zł Liczba osób zasiadających w Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych: 24 Kto i w jaki sposób tworzy i realizuje Miejski Program Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (MPRPA)? Za tworzenie i realizację MPRPA odpowiada bezpośrednio przed Prezydent Miasta Łodzi Dyrektor Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych w Departamencie Spraw Społecznych UMŁ, który koordynuje realizację Programu oraz przedkłada Prezydentowi Miasta Łodzi i Radzie Miejskiej w Łodzi sprawozdanie z jego realizacji. Sprawozdanie jest przygotowywane przez Oddział ds. Uzależnień i Przemocy w Rodzinie Wydziału Zdrowia Urzędu Miasta Łodzi. Kierowniczką tego Oddziału jest p. Elżbieta Rosochacka, która jest jednocześnie wiceprzewodniczącą Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Miejski Program ma kilku realizatorów. W ramach Urzędu Miasta Łodzi są to: Wydział Zdrowia i Spraw Społecznych, Wydział Edukacji, Wydział Sportu, Wydział Kultury oraz Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Program pracy na kolejny rok powstaje w gronie ww. realizatorów programu oraz Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Sprawdza się, czy istnieją nowe badania dotyczące ryzykownych zachowań wśród młodzieży szkolnej (prowadzone co 4 lata badania ESPAD). Osoby tworzące program zwracają także uwagę na przebieg konkursów ofert na realizację zadań w ramach programu. Zdaniem p. Rosochackiej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki realizujące badania zgłaszają propozycję zmian do Programu, jednak nie jest to prowadzone w sformalizowany sposób. Ważną częścią MPRPA, także na 2012 rok, jest jego Załącznik nr 1- Katalog kategorii działań i rodzajów czynności przewidzianych do zlecania podmiotom w ramach realizacji Miejskiego Programu Profilaktyki

4 i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Załącznik jest wykazem działań w ramach Programu oraz stanowi podstawę do rozpisywania konkursów ofert. P. Rosochacka w wywiadzie przeprowadzonym na potrzeby niniejszego podsumowania przyznaje, że MPRPA powstał "kilkanaście lat temu" i od tego czasu trudno mówić o "inicjowaniu". Daje do zrozumienia, że od momentu kiedy powstał pierwszy dokument, nie podlegał on dużym modyfikacjom, a był jedynie "rozwijany i kontynuowany". Jakie jest przygotowanie członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Pełnomocnika ds. MPRPA? W skład 26-osobowej MKRPA wchodzą przede wszystkim pracownicy Urzędu Miasta Łodzi (przedstawiciele i przedstawicielki m.in. wydziałów Zdrowia Publicznego; Edukacji), eksperci z różnych dziedzin (lekarze, kuratorzy i mediatorzy, psychoterapeuci), radni, przedstawiciele organizacji pozarządowych i różnych jednostek samorządowych (np. sądu rejonowego, wojewódzkiego urzędu pracy). Przewodniczącym Komisji jest lekarz, dyrektor Miejskiego Centrum Zdrowia Publicznego. Wiceprzewodniczącą jest pracowniczka UMŁ odpowiedzialna w Wydziale Zdrowia za przygotowanie MPRPA. Monitorującej trudno ocenić szczegółowe kompetencje poszczególnych osób, natomiast z przeprowadzonych rozmów i analizy dokumentów wynika, że członkowie Komisji i osoby przygotowujące MPRPA są specjalistami z wieloletnim doświadczeniem w swojej dziedzinie. Skład Komisji jest różnorodny, co może dawać dobrą podstawę do zapewnienia wieloaspektowego spojrzenia na rozwiązywanie problemów alkoholowych. W jakim zakresie w Miejskim Programie nawiązano do rekomendacji PARPA na 2012 rok? Miejski Program Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2013 r. odwołuje się do rekomendacji PARPA w kilku miejscach, m.in. o konieczności udzielania wsparcia rodzinom z problemem alkoholowym (w diagnozie do programu); o konieczności ograniczenia populacji osób pijących szkodliwie i ryzykownie (Miasto Łódź prowadzi program wczesnej interwencji testów przesiewowych AUDIT, w ramach którego przeszkolono 6 lekarzy i 5 pielęgniarek). Zgodnie z rekomendacjami, Miasto postuluje zwiększenie dostępności profesjonalnej terapii uzależnień; organizowanie i prowadzenie specjalistycznych placówek opiekuńczo-wychowawczych wsparcia dziennego dla dzieci i młodzieży z rodzin z problemem alkoholowym; wspierania różnorodnych programów profilaktycznych skierowanych do młodzieży; dofinansowania pracy terapeutycznej z rodziną; dofinansowanie kursów dla nauczycieli. Jednak w kilku punktach Miasto działa wbrew rekomendacjom. Widocznie jest to zwłaszcza w kwestii finansowania zajęć sportowych aż 700 tys z 1600 tys środków przeznaczonych na działania profilaktyczne ze szczególnym uwzględnieniem dzieci i młodzieży jest przeznaczonych na zadania koordynowane przez Wydział Sportu UMŁ imprezy i zajęcia sportowe oraz program "Trener Osiedlowy". Rekomendacje PARPA mówią: "Należy podkreślić, że zajęcia sportowe nie mogą stanowić jedynej i samodzielnej strategii profilaktycznej. Powinny być integralnym elementem programu profilaktycznego i pełnić funkcję uzupełniająca w stosunku do innych działań profilaktycznych. Jak wykazały m.in. badania realizowane przez Pracownię Profilaktyki Młodzieżowej Pro-M Instytutu Psychiatrii i Neurologii wśród warszawskich gimnazjalistów, mimo potocznego postrzegania sportu jak panaceum na wszelkie problemy, udział w grupowych zajęciach sportowych wiąże się m.in.: z większym ryzykiem angażowania się w bojki w szkole oraz większym ryzykiem spożywania alkoholu. Wskazane jest, by osoby prowadzące takie zajęcia miały odpowiednie kompetencje merytoryczne. Dlatego warto realizować dla nich specjalne szkolenia z zakresu znajomości strategii profilaktycznych, zasad pracy z młodzieżą z grup ryzyka i sytuacji psychologicznej dziecka w rodzinie alkoholowej. Należy zwrócić uwagę również na to, by były to osoby

5 stanowiące dobry przykład dla młodych ludzi." W Gminnym Programie nie znaleziono informacji o tym, by zajęcia sportowe były częścią szerszych programów profilaktycznych. Wg dostępnych informacji (Raportu z Realizacji Programu oraz innych dokumentów dostępnych z Urzędu) programy te skupiały się głównie na organizacji czasu wolnego. Z funduszu korkowego dofinansowano m.in. takie imprezy, jak: turniej piłkarski dla młodzieży z Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii, Ochotniczego Hufca Pracy i Pogotowia Opiekuńczego;Turniej Piłki Nożnej dla dzieci z domów dziecka z okazji Dnia Dziecka; XXIV Zawody w Gimnastyce Sportowej Dziewcząt i Chłopców; XVI Międzynarodowy Turniej w gimnastyce artystycznej Łódź Warto w tym miejscu wspomnieć o raporcie Najwyższej Izby Kontroli Profilaktyka narkomanii w szkołach, który także podkreśla niewłaściwe wydatkowanie środków publicznych na programy profilaktyczne o niepotwierdzonej skuteczności. Należy także zwrócić uwagę na kwestię orzeczania o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego (PARPA wskazuje na niską skuteczność przymusowego leczenia), a Miasto prowadzi takie działania regularnie (w 2012 sąd zastosował obowiązek leczenie wobec niespełna 300 osób). W jakim zakresie Miejski Program opracowywany jest na podstawie prowadzonej diagnozy problemów, zasobów i potrzeb, a także lokalnych dokumentów strategicznych? Miejski Program Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2012 r. zawiera część diagnostyczną. Pełni ona funkcję wstępu w dokumencie. Diagnoza ta zawiera szereg stwierdzeń dotyczących szkodliwości alkoholu dla zdrowia, funkcjonowania rodziny i społeczeństwa. Podkreśla się także rolę alkoholu w aktach przemocy w rodzinie. Stwierdzenia te jednak nie są podparte odwołaniem do żadnych badań, raportów, innych dokumentów. Jedynymi przywołanymi badaniem jest ESPAD z 2011 r. (jednak nie jest ono wymienione z nazwy; monitorująca musiała się domyślać, o jakie badanie chodzi). Jedynie część dotycząca zachowań młodzieży zawiera elementy diagnozy potrzeb i problemów. W dokumencie brakuje diagnozy zasobów, elementów ewaluacji kilkunastu lat funkcjonowania Programów, odwołania do istniejących badań lokalnych (warto odnotować, iż Instytut Socjologii Uniwersytetu Łódzkiego od ponad 20 lat prowadzi kompleksowe badania z zakresu dziedziczenia biedy, które z powodzeniem mogły by być wykorzystane jako element diagnozy). Z tych wszystkich powodów trudno stwierdzić ze stuprocentową pewnością, iż Miejski Program opracowywany jest na podstawie prowadzonej diagnozy. Lokalne dokumenty strategiczne, które mogą być bazą do Miejskiego Programu to np. Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych na lata i Strategia Zintegrowanego Rozwoju Łodzi Na podstawie tego drugiego zostały przygotowane polityki sektorowe, m.in. Polityka Zdrowia Sama strategia została uchwalona w połowie 2012 roku, a polityki sektorowe powstawały jeszcze później. Trudno więc mówić o ich wpływie na Miejski Program Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2012 r. Przed Strategią (jeszcze w 2011 roku) powstała "Diagnoza Strategiczna", która jednak w żaden sposób nie nawiązuje do tematyki rozwiązywania problemów alkoholowych. Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych na lata zawiera zapisy podobne do diagnoz i zadań Miejskiego Programu. Monitorująca nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy Miejski Program powstawał na podstawie Strategii, czy odwrotnie Strategia powstawała m.in. na podstawie zapisów Miejskiego Programu. Warto odnotować, że obecnie przygotowywane są założenia do Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych , które po raz pierwszy były poddawane konsultacjom społecznym. Większość zgłoszonych przez stronę społeczną uwag nie została uwzględniona. Jak wyglądają ewentualne konsultacje Miejskiego Programu ze społecznością lokalną i na ile te konsultacje okazały się mieć wpływ na przygotowany Program? Czy wiadomo, dlaczego tak się

6 stało? Na terenie gminy Łódź nie są i nie były do tej pory prowadzone formalne konsultacje MPRPA z organizacjami pozarządowymi lub społecznością lokalną. Pełnomocnik Prezydenta ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi twierdzi, że w czasie swojej dotychczasowej pracy miał niewielki kontakt ze środowiskiem organizacji pozarządowych pracujących na danym obszarze. Natomiast przedstawiciel jednej z takich organizacji jest członkiem Łódzkiej Rady Działalności Pożytku Publicznego (jest to Andrzej Wiśniewski ze Stowarzyszenia Samopomocowego "ABAKUS"). Pełnomocnik uważa, że środowisko tych organizacji nie jest skonsolidowane, dlatego do tej pory nie dochodziło do konsultowania programów. Pełnomocnik ze swojej strony rekomenduje podjęcie prac nad powołaniem Komisji Dialogu Obywatelskiego, do której zadań należałoby rozwiązywanie problemów alkoholowych i gromadziłaby organizacje działające w tym obszarze. W Łodzi obecnie funkcjonuje siedem takich KDO, które zdaniem pełnomocnika mogą pełnić istotną funkcję w zwiększaniu współpracy na linii urząd ngo obywatele. Czy Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych inicjuje działania i czy ma wpływ na zmianę i tworzenie Miejskiego Programu? W monitorowanym roku Komisja podczas kilku posiedzeń zgłaszała uwagi do projektu Miejskiego Programu. Uwagi te zostały częściowo uwzględnione. Były to jednak uwagi dotyczące pojedynczych, drobnych kwestii, nie mające większego wpływu na całość dokumentu i jego ogólną wymowę. Trudno mówić o inicjowaniu zmiany, kiedy zauważamy, że badane zagadnienie charakteryzuje raczej brak zmiany (i brak ewaluacji) na przestrzeni czasu. Protokoły z posiedzeń komisji z roku 2012 świadczą o tym, że zdecydowaną większość czasu członkowie komisji poświęcają na analizowanie możliwości wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem monitorującej, nieprecyzyjność zapisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości powoduje, że członkowie komisji wielokrotnie w różny sposób je interpretują. Istotną częścią ich pracy jest decydowanie, czy fakt iż między potencjalnym punktem sprzedaży jest płot/inna działka/krawężnik, jest wystarczającym argumentem do wydania zezwolenia na prowadzenie sprzedaży alkoholu. Podsumowując, istotną częścią pracy Komisji jest analiza prawna (przy korzystaniu z opinii prawnych) przepisów dotyczących rozwiązywania problemów alkoholowych, które niekiedy są nieprecyzyjne, wewnętrznie sprzeczne lub utrudniające wykonywanie powierzonych jej zadań. Dotyczy to wspomnianych wyżej kwestii wydawania zezwoleń, ale także np. kwestii udostępniania danych osobowych. Jak na przestrzeni lat zmienia się Miejski Program? Zestawiając ze sobą Miejskie Programy Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z lat zauważamy, że wprowadzane zmiany są kosmetyczne. Cele programu pozostają niezmienne. Największe zmiany pojawiają się w "Diagnozie", z reguły w wyniku pojawienia się nowych badań ESPAD (najpierw powoływano się na badania z 2007 roku, potem z 2011). W diagnozie Programu z 2012 roku pojawia się nowe odniesienie do mężczyzn jako najczęstszych sprawców przemocy (lecz brak odniesień do badań). Po raz pierwszy wspomina się także o wysokim ryzyku dzieci rodzin z problemem alkoholowym oraz o tym, że duża część "młodzieży nie dostrzega wyraźnej i jednoznacznej dezaprobaty u swoich rodziców, w związku z piciem alkoholu przez nich." Jest ogólnikowe powołanie się na "badania", jednak brakuje konkretnych odniesień. Nie zauważono także, aby ww. zmiany w diagnozie Programu miały przełożenie na zmiany w pozostałych częściach dokumentu.

7 W części programu, która mówi o Sposobach realizacji i wskaźnikach osiągania celów Programu znika jeden punkt, który w Programach z 2010 oraz z 2011 roku był obecny "kontrolowanie przez członków Komisji placówek prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych w zakresie przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwoleń. Obejmowanie szczególną kontrolą tych placówek, w stosunku do których mieszkańcy miasta wystąpili ze skargą na ich funkcjonowanie. W miarę możliwości przeprowadzanie kontroli z przedstawicielami organów porządku publicznego oraz pracownikami Oddziału ds. Wychowania w Trzeźwości Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Łodzi." Czy jest różnica pomiędzy środkami zaplanowanymi, pozyskanymi w wyniku ściągnięcia opłat koncesyjnych, a wydatkowanymi na Miejski Program w 2012 roku? Jeśli tak, to z czego wynika? W 2012 roku różnica pomiędzy środkami zaplanowanymi na realizację Miejskiego Programu Rozwiązywania Problemów Alkoholowych a wydatkowanymi wyniosła ,22 zł. Nadwyżka pozostała na rachunku bankowym miasta. W 2012 r. roku nie została podjęta uchwała o środkach niewygasających. Zdaniem Elżbiety Rosochackiej, odpowiedzialnej za tworzenie MPRPA, różnica ta wynika z typowych dla tego typu dużych budżetów, niedoszacowań wydatków, które są planowane jeszcze w roku poprzedzającym realizację programu. P. Rosochacka nie potrafiła udzielić informacji, co stało się z niewydatkowanymi środkami. Monitorująca zgłosiła się do Skarbnika Miasta, który udzielił odpowiednich informacji nadwyżka pozostała na rachunku bankowym Miasta. Dodatkowo Skarbnik zaznaczył, iż "W bieżącym roku po przedłożeniu Radzie Miejskiej sprawozdania z wykonania budżetu będzie przedstawiona propozycja wprowadzenia do budżetu niewykorzystanych środków z lat poprzednich z przeznaczeniem na realizację zadań MPPiRPA. W tym celu pozostaje w trakcie opracowywania stosowna procedura." Podsumowanie Przeprowadzony monitoring skłania do sformułowania następujących rekomendacji: - Miejski Program Rozwiązywania Problemów Alkoholowych powinien być oparty o szeroką diagnozę problemu używania alkoholu w mieście Łodzi. Dokument taki może powstać we współpracy z Instytutem Socjologii UŁ oraz w wyniku konsultacji z ekspertami od polityki społecznej. - Niezbędna jest ewaluacja kilkunastu lat funkcjonowania MPRPA badania porównawcze sytuacji osób dotkniętych uzależnieniem, rodzin osób uzależnionych, efektów prowadzonych działań profilaktycznych oraz terapeutycznych. Dostępne dokumenty nie pozwalają w żaden sposób ocenić skuteczności prowadzonych dotychczas działań. - Zwiększenie środków na program AUDIT, którego zasięg jest niewystarczający. - Stosowanie się do rekomendacji PARPA, zwłaszcza w zakresie działań profilaktycznych. Obecnie zbyt duża część środków przeznaczona jest na działania o niepotwierdzonym działaniu profilaktycznym, w tym na zajęcia sportowe. - Praca na rzecz konsolidacji środowiska organizacji pozarządowych oraz zwiększenia współpracy trzeciego sektora z urzędem, np. powołanie Komisji Dialogu Obywatelskiego ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.