KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH. Zalecenie DECYZJA RADY. z

Transkrypt

1 PL PL PL

2 KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH Bruksela, dnia SEK()1549 wersja ostateczna Zalecenie DECYZJA RADY z stwierdzająca, czy Grecja podjęła skuteczne działania w odpowiedzi na zalecenie Rady z dnia 27 kwietnia r. PL PL

3 UZASADNIENIE 1. ZASTOSOWANIE PAKTU NA RZECZ STABILNOŚCI I WZROSTU PODCZAS OBECNEGO KRYZYSU Wiele krajów UE boryka się obecnie z deficytem sektora instytucji rządowych i samorządowych przekraczającym ustaloną w Traktacie wartość referencyjną, tj. 3 % PKB. Znaczne często pogłębienie się deficytu oraz poważny wzrost zadłużenia muszą być postrzegane w kontekście wyjątkowego globalnego kryzysu finansowego i pogorszenia koniunktury gospodarczej w latach Należy przy tym uwzględnić szereg czynników. Po pierwsze, pogorszenie koniunktury powoduje spadek dochodów podatkowych i wzrost wydatków na świadczenia społeczne (np. świadczenia dla bezrobotnych). Po drugie, Komisja, uwzględniwszy istotną rolę polityki budżetowej w obecnej nadzwyczajnej sytuacji gospodarczej, w opracowanym przez jej służby i zatwierdzonym na grudniowym posiedzeniu Rady Europejskiej Europejskim planie naprawy gospodarczej z listopada 2008 r. wezwała do wdrożenia budżetowych środków stymulacyjnych. W planie naprawy gospodarczej określono, iż środki te powinny mieć charakter doraźny, ukierunkowany, tymczasowy i zróżnicowany w poszczególnych państwach członkowskich, w zależności od ich sytuacji pod względem stabilności finansów publicznych i konkurencyjności, a w sytuacji poprawy warunków gospodarczych powinny zostać wycofane. Ponadto wiele krajów zastosowało środki mające na celu przywrócenie stabilności sektora finansowego. Niektóre z tych środków mają wpływ na wysokość zadłużenia lub grożą wzrostem deficytu i długu 1, mimo że część kosztów wsparcia rządowego mogłaby zostać odzyskana w przyszłości. Wprawdzie aktualne pogorszenie sytuacji finansów publicznych w Grecji należy postrzegać również w kontekście wyjątkowego globalnego kryzysu finansowego i pogorszenia koniunktury gospodarczej, jednak znaczne zaburzenia równowagi budżetowej utrzymują się w tym kraju od wielu lat, mimo odnotowywanej do roku 2008 dynamiki gospodarczej, co wskazuje na przyczyny strukturalne. Wysokość deficytu budżetowego odzwierciedla w szczególności niedostateczną kontrolę wydatków publicznych, podczas gdy jednocześnie przewidywania dotyczące dochodów systematycznie okazują się zbyt optymistyczne. Ponadto ostatnio również strukturalne i wewnętrzne problemy związane z prowadzeniem rachunków sektora instytucji rządowych i samorządowych w Grecji utrudniały sprawowanie skutecznej i terminowej kontroli nad dochodami i wydatkami. Skutkiem wysokich wartości deficytu jest jeden z najwyższych w UE wskaźników zadłużenia, który nie tylko znacznie przekracza wartość referencyjną wynoszącą 60 % PKB, ale wykazuje również tendencję wzrostową. W obliczu stanu znacznej nierównowagi, w którym znajduje się grecka gospodarka, a także zgodnie z zasadami leżącymi u podstaw Europejskiego planu naprawy gospodarczej, rząd zrezygnował z przyjęcia jakichkolwiek krótkoterminowych środków stymulacyjnych w odpowiedzi na spowolnienie gospodarcze. Natomiast podobnie jak wiele innych krajów Grecja zastosowała środki służące przywróceniu stabilności sektora finansowego, przy czym niektóre z nich mają wpływ na wysokość zadłużenia lub grożą w przyszłości wzrostem deficytu i długu, aczkolwiek część kosztów wsparcia rządowego może zostać odzyskana. 1 Zob. decyzja Eurostatu z dnia 15 lipca r. w sprawie statystycznego ujęcia interwencji publicznych mających na celu wsparcie instytucji i rynków finansowych podczas kryzysu finansowego, informacja prasowa Eurostatu nr 103/. PL 2 PL

4 Zgodnie z Paktem na rzecz stabilności i wzrostu Rada zobowiązana jest podjąć decyzję stwierdzającą, czy państwo członkowskie podjęło skuteczne działania w odpowiedzi na zalecenie Rady dotyczące likwidacji nadmiernego deficytu budżetowego. Celem wprowadzonych w 2005 r. zmian do Paktu na rzecz stabilności i wzrostu było pełne uwzględnienie kontekstu gospodarczego i budżetowego w ramach procedury nadmiernego deficytu. Pakt na rzecz stabilności i wzrostu zawiera zatem ramy wspierające realizację polityki poszczególnych rządów mającej na celu szybkie przywrócenie finansów publicznych do dobrego stanu z uwzględnieniem sytuacji gospodarczej, a tym samym zapewniające długoterminową stabilność finansów publicznych. 2. POPRZEDNIE ETAPY PROCEDURY DOTYCZĄCEJ NADMIERNEGO DEFICYTU W art. 104 Traktatu określono procedurę mającą zastosowanie w przypadku wystąpienia nadmiernego deficytu. Została ona doprecyzowana w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu 2, które z kolei stanowi część Paktu na rzecz stabilności i wzrostu. Zgodnie z art. 104 ust. 2 Traktatu Komisja monitoruje poszanowanie dyscypliny budżetowej na podstawie dwóch kryteriów, a mianowicie: a) czy stosunek między planowanym lub rzeczywistym deficytem publicznym a produktem krajowym brutto (PKB) przekracza wartość referencyjną równą 3 % (chyba że stosunek ten zmniejszał się znacząco oraz w sposób stały i osiągnął poziom bliski wartości referencyjnej lub przekroczenie wartości referencyjnej ma charakter wyjątkowy i tymczasowy, a stosunek ten pozostaje bliski wartości referencyjnej); oraz b) czy stosunek długu publicznego do PKB przekracza wartość referencyjną wynoszącą 60 % (chyba że stosunek ten dostatecznie się zmniejsza i zbliża się do wartości referencyjnej w zadowalającym tempie). Artykuł 104 ust. 3 Traktatu stanowi, że jeśli państwo członkowskie nie spełnia wymogów jednego lub obu tych kryteriów, Komisja opracowuje sprawozdanie. W sprawozdaniu takim Komisja uwzględnia również to, czy deficyt publiczny przekracza publiczne wydatki inwestycyjne i uwzględnia wszelkie inne istotne czynniki, w tym średniookresową sytuację gospodarczą i budżetową państwa członkowskiego. Na podstawie danych przekazanych przez władze Grecji w październiku 2008 r. 3, potwierdzonych następnie przez Eurostat 4, oraz uwzględniając śródokresową prognozę służb Dz.U. L 209 z , s. 6. Uwzględniono także opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego zatytułowaną Szczegółowe zasady wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i treści programów stabilności i konwergencji, zatwierdzoną przez Radę ECOFIN dnia 11 października 2005 r. i dostępną na stronie internetowej: Zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 479/ państwa członkowskie muszą składać dwa razy w roku sprawozdania do Komisji na temat planowanego i rzeczywistego deficytu oraz wysokości długu. Najnowsze przekazane przez Grecję dane można znaleźć na następującej stronie internetowej: ation_tables Informacja prasowa Eurostatu nr 147/2008 z dnia 22 października 2008 r. PL 3 PL

5 Komisji ze stycznia r., w dniu 18 lutego r. Komisja przyjęła sprawozdanie dotyczące Grecji zgodnie z art. 104 ust Następnie, zgodnie z art. 104 ust. 4 Traktatu, w dniu 27 lutego r. Komitet Ekonomiczno- Finansowy wydał opinię na temat sprawozdania Komisji. W dniu 24 marca r. Komisja, uwzględniwszy swoje sprawozdanie opracowane zgodnie z art. 104 ust. 3 oraz opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego wydaną zgodnie z art. 104 ust. 4, skierowała zgodnie z art. 104 ust. 5 Traktatu opinię do Rady uznając, że w Grecji istnieje nadmierny deficyt. W dniu 27 kwietnia r. na zalecenie Komisji i zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu Rada podjęła decyzję, że w latach 2007 i 2008 w Grecji istniał nadmierny deficyt. Jednocześnie, zgodnie z art. 104 ust. 7 Traktatu, Rada skierowała do Grecji zalecenia mające na celu likwidację obecnego nadmiernego deficytu do roku 2010 poprzez obniżenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej poziomu 3 % PKB w sposób wiarygodny i trwały. Rada zaleciła, że w tym celu władze Grecji powinny w szczególności (i) wzmocnić konsolidację finansową w r. głównie za pomocą stałych środków kontroli wydatków; włączając wdrożenie środków wcześniej zapowiedzianych; (ii) wdrożyć dodatkowe stałe środki w 2010 r. służące zmniejszeniu deficytu zasadniczego wyraźnie poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB do końca roku; (iii) kontynuować działania mające na celu kontrolę czynników innych niż zadłużenie netto przyczyniających się do zmiany poziomu długu, aby zapewnić, że wskaźnik długu brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych obniża się do odpowiedniego poziomu i w odpowiednim tempie zbliża się do wartości referencyjnej; oraz (iv) kontynuować działania mające na celu usprawnianie gromadzenia i przetwarzania danych dotyczących rachunków narodowych, w szczególności danych dotyczących sektora instytucji rządowych i samorządowych. Rada przyznała Grecji czas do dnia 27 października r. na podjęcie skutecznych działań w celu wzmocnienia ścieżki konsolidacji budżetowej już w r. oraz na określenie środków, które powinny zapewnić odpowiednie tempo postępów na drodze do likwidacji nadmiernego deficytu do roku Rada stwierdziła również, że ponadto w celu odzyskania konkurencyjności i przeciwdziałania istniejącej nierównowadze zewnętrznej władze Grecji powinny przyjąć stałe środki kontroli bieżących wydatków pierwotnych, w tym wynagrodzeń w sektorze publicznym, oraz pilnie wdrożyć reformy strukturalne. W szczególności władze Grecji powinny zapewnić, że środki konsolidacji budżetowej są również ukierunkowane na podniesienie jakości finansów publicznych w ramach kompleksowego programu reform, wzmacniając jednocześnie wiążący charakter ram budżetowych, ulepszając monitorowanie wykonania budżetu oraz sprawnie wdrażając reformy administracji podatkowej. Zgodnie z postanowieniami art. 104 ust. 8 Traktatu oraz przepisami art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, jeżeli Rada stwierdzi, że w terminie określonym w zaleceniu (tj. do dnia 27 października r.) nie zostały podjęte skuteczne działania w odpowiedzi na jej zalecenia skierowane na podstawie art. 104 ust. 7, to niezwłocznie po upływie tego terminu podejmuje stosowną decyzję. W tym celu Komisja dokonała oceny, czy Grecja podjęła skuteczne działania w odpowiedzi na zalecenia Rady. 5 Wszystkie dokumenty dotyczące procedury nadmiernego deficytu w odniesieniu do Grecji dostępne są na następującej stronie internetowej: PL 4 PL

6 3. GROMADZENIE I PRZETWARZANIE DANYCH STATYSTYCZNYCH Zgodnie z art. 3 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 Rada zaleciła Grecji kontynuowanie działań mających na celu usprawnienie gromadzenia i przetwarzania danych statystycznych, a w szczególności danych dotyczących sektora instytucji rządowych i samorządowych, jednakże braki w statystykach finansów publicznych nadal stanowią problem. W dniu 22 października r. Eurostat wyraził ogólne zastrzeżenie co do danych przekazanych przez władze Grecji, wynikające ze znacznych wątpliwości dotyczących zgłoszonych danych, i w związku z tym nie dokonał ich potwierdzenia. Konkretnie, w dokonanym w ramach procedury nadmiernego deficytu zgłoszeniu z października r. przedstawiono znacznie skorygowane dane dotyczące deficytu budżetowego i długu w latach ubiegłych. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w roku 2008 skorygowano w górę do niemal 7,75 % PKB, czyli o 4 punkty procentowe w porównaniu z aktualizacją programu stabilności ze stycznia r. i 2,75 punktu procentowego w porównaniu ze zgłoszeniem w ramach procedury nadmiernego deficytu z kwietnia r. Według władz greckich korekta wysokości deficytu w roku 2008 wynikała głównie ze zwiększonych wydatków publicznych, których nie uwzględniono w poprzednim zgłoszeniu. Skorygowane wydatki publiczne obejmują jednorazowe wydatki kapitałowe w wysokości około 1,25 % PKB, związane ze zobowiązaniami sektora instytucji rządowych i samorządowych zaciągniętymi w poprzednich latach wobec sektora prywatnego (głównie zaległe należności szpitali publicznych wobec ich dostawców). Zdaniem Komisji nadal występują problemy stawiające pod znakiem zapytania adekwatność mechanizmów mających zapewnić szybkie przekazywanie prawidłowych informacji wymaganych na mocy obowiązujących ram prawnych, a zatem nie podjęto skutecznych działań w odpowiedzi na zalecenie Rady. 4. DZIAŁANIA PODJĘTE PRZEZ GRECJĘ W ODPOWIEDZI NA ZALECENIE RADY Z DNIA 27 KWIETNIA R. Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1467/97 i zmienionym kodeksem postępowania 6 należy uznać, że państwo członkowskie podjęło skuteczne działania, jeżeli działa zgodnie z zaleceniem wydanym na podstawie art. 104 ust. 7 Traktatu. Kodeks postępowania stanowi, że ocena skutecznego działania powinna w szczególności uwzględnić, czy dane państwo członkowskie osiągnęło zalecaną pierwotnie przez Radę roczną korektę salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o środki jednorazowe i środki tymczasowe. Jeżeli odnotowana korekta okaże się niższa od zalecanej, należy dokonać starannej analizy przyczyn takiego stanu rzeczy. W przypadku korekty rozłożonej na wiele lat kodeks postępowania stanowi, że ocena powinna się zasadniczo koncentrować na działaniach podjętych w celu zapewnienia odpowiedniego dostosowania budżetowego w roku następującym po roku, w którym stwierdzono istnienie nadmiernego deficytu. 6 Szczegółowe zasady wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i treści programów stabilności i konwergencji, zatwierdzone przez Radę ECOFIN dnia 11 października 2005 r. PL 5 PL

7 4.1. Perspektywy gospodarcze i budżetowe Sytuacja makroekonomiczna i budżetowa oraz perspektywy w tym względzie uległy w Grecji pogorszeniu od czasu przyjęcia przez Radę zalecenia zgodnie z art. 104 ust. 7 Traktatu w kwietniu r. Kryzys doprowadził do znacznego spadku zaufania zarówno wśród konsumentów, jak i podmiotów gospodarczych, co od końca 2008 r. przyczynia się do osłabienia aktywności gospodarczej i ciąży nad średniookresowymi perspektywami gospodarki. Wprawdzie tempo wzrostu PKB zaczęło słabnąć później niż w innych krajach, nie uniknięto jednak jego spadku z 4,5 % w roku 2007 do 2 % w roku Tabela 1: Skorygowane szacunki dotyczące salda budżetowego i wzrostu gospodarczego Wzrost realnego PKB Wierzytelności/zadłużenie netto sektora instytucji rządowych i samorządowych Budżet 3,2 2,7 nd. nd. -2,5-2,0 nd. nd. KOM styczeń 2,9 0,2 0,7 nd. -3,4-3,7-4,2 nd. PS styczeń 3,0 1,1 1,6 2,3-3,7-3,7-3,2-2,6 Zgłoszenie EDP kwiecień nd. nd. nd. nd. -5,0-3,7 nd. nd. KOM wiosna 2,9-0,9 0,1 nd. -5,0-5,1-5,7 nd. Zgłoszenie EDP październik nd. nd. nd. nd. -7,7-12,5 nd. nd. KOM jesień 2,0-1,1-0,3 0,7-7,7-12,7-12,2 12,8 Źródło: AMECO, służby Komisji, aktualizacja programu stabilności ze stycznia r. W porównaniu ze śródokresową prognozą służb Komisji ze stycznia r., która stanowiła podstawę zalecenia wydanego przez Radę na podstawie art. 104 ust. 7 Traktatu w kwietniu r., prognozy dotyczące wzrostu PKB zostały skorygowane w dół. Zamiast blisko zerowej stopy wzrostu PKB w roku i lekkiego ożywienia w roku 2010, prognoza służb Komisji z jesieni r. zakłada spadek realnego PKB o około 1 % w roku i o 0,25 % w roku Jednocześnie wysokość luki produktowej szacuje się w latach i 2010 na, odpowiednio, 0 % i -2,2 %, w porównaniu z 0,7 % i -0,9 % zakładanymi w prognozie śródokresowej ze stycznia r. Nawet jeśli pogorszenie warunków makroekonomicznych było głębsze niż spodziewały się władze, stan finansów publicznych uległ dużo większemu pogorszeniu niż można by oczekiwać w związku z silniejszym niż przewidywane załamaniem koniunktury, przy czym stanowi to w dużym stopniu rezultat polityki budżetowej realizowanej przez rząd Grecji. W obliczu następującego jednocześnie szybkiego spadku wskaźnika relacji dochodów do PKB i szybkiego wzrostu wskaźnika relacji wydatków do PKB, co przyczynia się do pogorszenia sytuacji finansów publicznych w roku, w zgłoszeniu w ramach procedury nadmiernego deficytu z października r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych oszacowano w r. na 12,5 % PKB. W śródokresowej prognozie służb Komisji ze stycznia r. odpowiednia wartość wynosiła 3,7 % PKB. Po stronie wydatków uwzględniono szereg jednorazowych wydatków sięgających łącznie około 1,5 % PKB, związanych głównie z zaległymi należnościami szpitali wobec ich dostawców. Przy uwzględnieniu odpowiednich danych udostępnionych przez władze greckie oraz danych dotyczących wykonania budżetu w ujęciu kasowym za pierwszych dziewięć miesięcy roku, służby Komisji oczekują, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w r. osiągnie 12,75 % PKB. Prognoza ta uwzględnia również wpływ wszystkich środków zapowiedzianych i wdrożonych w roku PL 6 PL

8 7. Szacuje się, że w r. deficyt w kategoriach strukturalnych wzrośnie o 3,25 punktu procentowego w porównaniu z rokiem Szybki wzrost nierównowagi budżetowej jedynie w minimalnym stopniu można przypisać gorszym niż oczekiwano warunkom makroekonomicznym. Jak przedstawiono w tabeli 2, wyższy niż zaplanowano deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w roku, jeśli pominąć efekt bazowy będący następstwem korekty w górę danych statystycznych dotyczących deficytu w roku 2008, można tylko częściowo przypisać działaniu automatycznych stabilizatorów w związku z wkroczeniem gospodarki w fazę recesji. Pogorszenie stanu finansów publicznych odzwierciedla głównie zarówno spadek dochodów o około 3,5 % PKB, jak i przekroczenie planowanych wydatków o blisko 2,5 % PKB. Tabela 2: Główne czynniki wpływające na wysokość deficytu w roku (*) Wpływ na Deficyt w r. wysokość deficytu ( ) Pierwotna wartość docelowa w ustawie budżetowej na r. 2,0 Aktualizacja programu stabilności ze stycznia r. 3,7 Wpływ roku bazowego 1,4 Automatyczne stabilizatory 1,5 Wydatki jednorazowe 1,5 Wpływ środków służących zwiększeniu dochodów -1,0 Wpływ środków służących ograniczeniu wydatków -0,3 Spadek dochodów 3,5 Przekroczenie planowanych wydatków 2,2 Różnica z tytułu swapów 0,2 Prognoza Komisji z jesieni r. 12,7 (*) W tabeli przedstawiono w sposób zagregowany, w % PKB, główne zmiany, korekty i rozbieżności w budżecie na rok, które nastąpiły od chwili jego przyjęcia przez (poprzedni) rząd Grecji pod koniec 2008 r., oraz prognozy Komisji. ( ) + oznacza zwiększenie deficytu, oznacza zmniejszenie deficytu. Po stronie dochodów, mimo wdrożenia szeregu środków mających na celu ich zwiększenie oraz mimo zapowiedzianego nasilenia walki z uchylaniem się od opodatkowania, znaczny spadek wpływów podatkowych odzwierciedla również niedostatki mechanizmów zapewniania dochodów z podatków oraz niskie zachęty do przestrzegania przepisów podatkowych. Choć w odróżnieniu od innych krajów załamanie koniunktury zaczęło się w gospodarce greckiej dopiero pod koniec 2008 r., to już na przykład w pierwszym kwartale r. miało to wpływ na dochody z podatków bezpośrednich, nakładanych na dochody uzyskane w roku Jeśli chodzi o wydatki, wykonanie budżetu na rok wskazuje na znaczne przekroczenie planowanego pułapu wydatków, z czego ponad połowa przypada na wyższe niż planowano wydatki na wynagrodzenia dla pracowników i zwiększone wydatki kapitałowe, co sugeruje, iż starania władz greckich o ograniczenie bieżących wydatków pierwotnych nie przynoszą jak dotąd rezultatu. 7 Wszystkie środki zmniejszające deficyt określone w ustawie budżetowej na rok, w aktualizacji programu stabilności ze stycznia r. oraz w pakietach budżetowych z marca i czerwca r. PL 7 PL

9 4.2. Działania podjęte przez Grecję celem zwiększenia dostosowania budżetowego Zgodnie z art. 3 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97, Rada zaleciła Grecji zwiększenie korekty budżetowej w roku przy pomocy środków o charakterze trwałym, głównie po stronie wydatków, w tym przez wdrożenie środków, które zostały już zapowiedziane w budżecie na rok, w aktualizacji programu stabilności ze stycznia r. oraz w przedstawionym w marcu r. pakiecie dodatkowych środków służących zmniejszeniu deficytu. W aktualizacji programu stabilności ze stycznia r. władze określiły szereg środków służących redukcji deficytu, których łączny wpływ szacowały na około 1,25 % PKB środki te zostały uwzględnione w śródokresowej prognozie służb Komisji ze stycznia r. Niemal połowa z tych środków, o łącznej wysokości przekraczającej 0,5 % PKB, miała charakter tymczasowy (środki jednorazowe). W dniu 18 marca r. władze greckie zapowiedziały pakiet dodatkowych środków mających na celu obniżenie deficytu. Środki te miały w założeniu kompensować wyższy niż zakładano deficyt publiczny w roku 2008 (szacowany na 5 % PKB w zgłoszeniu w ramach procedury nadmiernego deficytu z kwietnia r.) oraz przyczynić się do korekty budżetowej w roku. Według oficjalnych szacunków, wpływ tych środków obejmujących głównie ograniczenia wydatków na budżet sięgnie około 0,5 % PKB, jednakże niemal połowa z nich miała charakter tymczasowy. Władze greckie zapowiedziały również nowy system wykrywania i ściągania zaległych należności podatkowych, którego wprowadzenie miałoby według władz skutkować zwiększeniem dochodów w roku. Większość środków, które zostały ujęte w ustawie budżetowej na rok, w aktualizacji programu stabilności ze stycznia r. oraz w pakiecie ogłoszonym w marcu, została w pełni lub częściowo wdrożona 8. W szczególności wdrożono mające trwały charakter środki ograniczające wydatki i zwiększające dochody o szacowanym wpływie wynoszącym odpowiednio około 0,25 % i 0,5 % PKB. Dodatkowy wpływ na budżet rzędu 0,25 % PKB należy przypisać wdrożonym środkom tymczasowym mającym na celu zwiększenie dochodów. Jednakże w swoim zaleceniu z dnia 27 kwietnia r., wydanym na podstawie art. 104 ust. 7 Traktatu, Rada uznała zapowiedziane do tego czasu środki za niewystarczające do osiągnięcia docelowej wysokości deficytu w roku i zaleciła władzom greckim wzmocnić konsolidację finansową w r. głównie za pomocą stałych środków kontroli wydatków. W odpowiedzi na to zalecenie rząd grecki ogłosił w dniu 25 czerwca r. dodatkowy pakiet środków polityki budżetowej, które miałyby zostać wdrożone w r. w celu zabezpieczenia wykonania budżetu w sposób pozwalający osiągnąć docelową wartość deficytu na poziomie 3,7 % PKB. Środki te, których szacowany wpływ na budżet wynosi około 1,25 % PKB, nie zostały jednak jeszcze wdrożone przez władze Grecji. Obejmują one zresztą głównie środki mające na celu zwiększenie dochodów i większość z nich (odpowiadająca około 1 % PKB) ma charakter tymczasowy (środki jednorazowe). Polityka budżetowa prowadzona przez władze greckie była sprzeczna z zaleceniami Rady (które obejmowały środki o charakterze trwałym, głównie po stronie wydatków) i wydaje się 8 Ujęte w budżecie na rok oraz w pakiecie z marca r. środki dotyczące ograniczenia wydatków operacyjnych i płac w sektorze publicznym, jak również środki dotyczące poboru zaległych należności podatkowych, zostały wdrożone jedynie częściowo. PL 8 PL

10 być niewystarczająca do celów trwałego zlikwidowania nierównowagi budżetowej w Grecji. W związku z faktem, iż środki polityki budżetowej zapowiedziane przez władze Grecji w czerwcu obejmują głównie środki tymczasowe, a tym samym nie odpowiadają zaleceniom Rady, pojawiły się obawy, że środki te mogą się okazać niewystarczające do osiągnięcia docelowego salda budżetowego w roku. Pogarszające się perspektywy gospodarcze oraz wykonanie budżetu w pierwszej połowie r. wskazały na niewątpliwe ryzyko znacznego odchylenia w stosunku do docelowej wartości deficytu jeśli nie zostaną zastosowane dodatkowe środki, nawet przy uwzględnieniu zapowiedzianych już przez władze działań. Projekt budżetu na 2010 r. został przyjęty przez rząd Grecji w dniu 5 listopada r. i określona w nim docelowa wartość deficytu wynosi 9,4 % PKB. Ostateczny projekt budżetu na rok 2010 wraz ze szczegółową prezentacją środków polityki budżetowej, które władze Grecji zamierzają wdrożyć w 2010 r., zostanie przedłożony parlamentowi do 20 listopada i przyjęty do 17 grudnia r. Zakładając brak zmian w prowadzonej polityce, służby Komisji w swojej prognozie z jesieni r. przewidują, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczy 12 % PKB w latach Konsolidacja budżetu pozostanie więc nadal istotnym wyzwaniem. Wzrost wpływów z podatków będzie prawdopodobnie nieznaczny, odzwierciedlając niedostatki systemu poboru podatków i słabe zachęty do przestrzegania przepisów podatkowych; również wpływy ze składek na zabezpieczenie społeczne mogą okazać się niższe w związku z malejącym zatrudnieniem. Wydatki publiczne powinny utrzymywać się na wysokim poziomie, co częściowo wynika z działania automatycznych stabilizatorów (wyższe transfery socjalne) oraz wyższych obciążeń z tytułu odsetek (rosnące koszty obsługi zadłużenia). Podsumowując, wprawdzie warunki makroekonomiczne uległy dużo większemu pogorszeniu niż oczekiwano, jednak jedynie w minimalnym stopniu można widzieć w nich źródło gwałtownego zwiększenia nierównowagi budżetowej. W związku z tym można stwierdzić, iż skierowane do rządu Grecji zalecenia Rady dotyczące wzmocnienia dostosowania budżetowego w roku poprzez trwałe środki służące ograniczeniu wydatków oraz dotyczące kontynuowania wysiłków na rzecz konsolidacji w roku 2010, tak by zlikwidować nadmierny deficyt do końca 2010 r., nie były przestrzegane. Po dokonaniu oceny wpływu i charakteru środków konsolidacji budżetowej podjętych dotychczas przez władze Grecji Komisja jest zdania, że nie podjęto skutecznych działań w odpowiedzi na zalecenie Rady skierowane na podstawie art. 104 ust. 7 Traktatu w terminie wyznaczonym w tym zaleceniu i w związku z tym zaleca Radzie podjęcie odpowiedniej decyzji Działania podjęte przez Grecję celem zapewnienia dostatecznej redukcji wskaźnika długu publicznego brutto Zgodnie z art. 3 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 Rada zaleciła Grecji kontynuowanie działań mających na celu kontrolę czynników innych niż zadłużenie netto przyczyniających się do zmiany poziomu długu, tak by zapewnić, że wskaźnik zadłużenia brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych obniża się dostatecznie i w odpowiednim tempie zbliża się do wartości referencyjnej, zgodnie z celem korekty nadmiernego deficytu. Wzrost relacji zadłużenia do PKB w roku 2008, na który wskazano w październikowym zgłoszeniu w ramach procedury nadmiernego deficytu, był związany z transakcjami swapowymi, których uprzednio nie zarejestrowano, oraz transakcjami finansowymi związanymi z funduszami zabezpieczenia społecznego, których wyniki zostały uprzednio PL 9 PL

11 zawyżone. Władze Grecji szacują, że w roku dług publiczny brutto będzie nadal rósł i osiągnie poziom około 113 % PKB, co zasadniczo pokrywa się z prognozą służb Komisji z jesieni r. Znaczny wzrost relacji długu do PKB w r. odzwierciedla połączone skutki efektu zwielokrotnionego wpływu oraz znacznej korekty przepływów kapitału. Tabela 3: Skorygowane szacunki dotyczące długu brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych Dług publiczny brutto (% PKB) Budżet 93,1 91,4 nd. nd. KOM styczeń 94,0 96,2 98,4 nd. PS styczeń 94,6 96,3 96,1 94,7 Zgłoszenie EDP kwiecień 97,6 99,6 nd. nd. KOM wiosna 97,6 103,4 108,0 nd. Zgłoszenie EDP październik 99,1 113,2 nd. nd. KOM jesień 99,1 112,6 125,7 135,4 Źródło: AMECO, służby Komisji, aktualizacja programu stabilności ze stycznia r. Wybiegając w przyszłość, według prognozy służb Komisji z jesieni r. spadek nominalnego PKB doprowadzi w połączeniu z wysokimi poziomami deficytu budżetowego do zwiększenia zadłużenia do około 125 % PKB w roku W perspektywie średniookresowej utrzymuje się znaczna niepewność odnośnie do dynamiki zadłużenia, w szczególności koszty finansowania zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych mogą jeszcze bardziej wzrosnąć. Nie tylko uczyniłoby to bardziej kosztownym finansowanie każdej kolejnej emisji obligacji rządowych, ale zwiększyłoby również koszty refinansowania istniejącego zadłużenia publicznego. W ciągu ostatnich 12 miesięcy korekty w górę szacunków dotyczących zadłużenia publicznego były konieczne nie tylko w wyniku przekroczenia zakładanych wartości deficytu, ale również w związku z zaniżeniem korekt przepływów kapitału. Stanowi to dowód na brak podjęcia przez rząd skutecznych działań w zakresie kontrolowania czynników innych niż zadłużenie netto, mających wpływ na zmiany poziomu zadłużenia. Ponieważ przewiduje się wzrost wskaźnika długu w relacji do PKB i jego utrzymywanie się na poziomie powyżej wartości referencyjnej wynoszącej 60 %, nie można uznać, iż wskaźnik ten obniża się dostatecznie i w odpowiednim tempie zbliża się do wartości referencyjnej. Tabela 4: Dynamika zmian zadłużenia Wskaźnik długu brutto ,1-95,6-99,2-112,6-124,9-135,4 Zmiana wskaźnika długu -1,5 2,9 1,6-3,6-13,4-12,3-10,5 Czynniki (*): Saldo pierwotne -0,7 1,2 0,5-3,2-7,7-6,4-6,6 Efekt zwielokrotnionego wpływu 1-5,5-3,6 5,8 19,8 17,3 15,8 z czego: wydatki z tytułu odsetek 4,4 4,1 4,1 4,6 5 6,0 7,0 wpływ wzrostu -2,1-4,2-4 -1,8 1 0,3-0,8 wpływ inflacji -1,3-5,4-3,7 3,1 13,8 11,0 9,7 PL 10 PL

12 Korekta przepływów kapitału 1,1 1,4 1,6 1 1,3 1,4 1,3 Źródło: Prognoza służb Komisji z jesieni r., AMECO (*) Efekt zwielokrotnionego wpływu ujmuje wpływ wydatków z tytułu odsetek na łączne zadłużenie, jak również wpływ wzrostu realnego PKB i inflacji na wskaźnik długu (w postaci odpowiedniego mianownika). Korekta przepływów kapitału obejmuje różnice między rachunkowością w ujęciu memoriałowym i kasowym, akumulację aktywów finansowych, wycenę oraz inne efekty rezydualne Wnioski Na podstawie niniejszej oceny Komisja zaleca Radzie podjęcie, zgodnie z art. 104 ust. 8 Traktatu, decyzji stwierdzającej, że Grecja nie podjęła skutecznych działań w odpowiedzi na zalecenie Rady z dnia 27 kwietnia r. PL 11 PL

13 Realny PKB (zmiana w %) Luka produktowa 1 (% potencjalnego PKB) Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB) Saldo pierwotne (% PKB) Saldo strukturalne 2 (% PKB) Dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB) PS styczeń 4,0 3,0 1,1 1,6 2,3 KOM styczeń 4,0 2,9 0,2 0,7 nd. KOM kwiecień 4,0 2,9-0,9 0,1 nd. KOM październik 4,5 2,0-1,1-0,3 0,7 PS styczeń 2,2 1,9 0,3-0,8-1,0 KOM styczeń 3,0 2,8 0,5-1,2 nd. KOM kwiecień 2,5 2,5-0,5-2,4 nd. KOM październik 3,4 2,8-0,2-2,1-2,9 PS styczeń -3,5-3,7-3,7-3,2-2,6 KOM styczeń -3,5-3,4-3,7-4,2 nd. KOM kwiecień -3,6-5,0-5,1-5,7 nd. KOM październik -3,7-7,7-12,7-12,2-12,8 PS styczeń 0,6 0,3 0,8 1,2 1,7 KOM styczeń 0,6 0,6 0,6 0,0 nd. KOM kwiecień 0,5-0,7-0,5-0,9 nd. KOM październik 0,5-3,2-7,7-6,6-6,7 PS styczeń -3,9-4,9-4,3-2,8-2,2 KOM styczeń -4,6-5,0-4,7-3,7 nd. KOM kwiecień -4,5-6,5-5,7-4,7 nd. KOM październik -4,9-8,1-11,3-11,3-11,6 PS styczeń 94,8 94,6 96,3 96,1 94,7 KOM styczeń 94,8 94,0 96,2 98,4 nd. KOM kwiecień 94,8 97,6 103,4 108,0 nd. KOM październik 95,6 99,2 112,6 124,9 135,4 Uwagi: 1 Podane w programie wartości luki produktowej oraz salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne zostały przeliczone przez służby Komisji na podstawie informacji zawartych w programie. 2 Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe. Źródło: Program stabilności (PS); prognozy śródokresowe służb Komisji ze stycznia r. (KOM); prognozy służb Komisji z wiosny r. (KOM); prognozy służb Komisji z jesieni r. (KOM); obliczenia służb Komisji. PL 12 PL

14 Zalecenie DECYZJA RADY z stwierdzająca, czy Grecja podjęła skuteczne działania w odpowiedzi na zalecenie Rady z dnia 27 kwietnia r. RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 104 ust. 8, uwzględniając zalecenie Komisji, a także mając na uwadze, co następuje: (1) Zgodnie z art. 104 Traktatu państwa członkowskie zobowiązane są unikać nadmiernego deficytu budżetowego. (2) Pakt na rzecz stabilności i wzrostu opiera się na dążeniu do zapewnienia solidnych finansów państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy. Pakt na rzecz stabilności i wzrostu obejmuje rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu 9, przyjęte w celu zapewnienia szybkiej korekty nadmiernych deficytów sektora instytucji rządowych i samorządowych. (3) Przeprowadzona w 2005 r. reforma Paktu na rzecz stabilności i wzrostu miała na celu wzmocnienie jego skuteczności i podstaw gospodarczych oraz ochronę stabilności finansów publicznych w perspektywie długoterminowej. W szczególności jej celem było, by na wszystkich etapach procedury nadmiernego deficytu w pełni uwzględniono kontekst gospodarczy i budżetowy. W związku z powyższym Pakt na rzecz stabilności i wzrostu zawiera ramy wspierające realizację polityki rządu mającej na celu szybkie przywrócenie dobrego stanu finansów publicznych z uwzględnieniem sytuacji gospodarczej. (4) W dniu 27 kwietnia r. Rada, działając na zalecenie Komisji, podjęła zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu decyzję o istnieniu nadmiernego deficytu budżetowego w Grecji Dz.U. L 209 z , s (Dz.U. L 238 z , s. 5). PL 13 PL

15 (5) W dniu 27 kwietnia r. Rada, również na zalecenie Komisji, przyjęła na podstawie art. 104 ust. 7 Traktatu zalecenie 11 skierowane do władz Grecji, w którym wezwała je do zlikwidowania nadmiernego deficytu najpóźniej w roku 2010 poprzez obniżenie w sposób wiarygodny i trwały deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej 3 % PKB. W tym celu Rada wyznaczyła władzom Grecji termin na podjęcie skutecznych działań, upływający dnia 27 października r. (6) Żądane przez Radę postępy w zakresie usprawnienia gromadzenia i przetwarzania danych statystycznych, a w szczególności danych dotyczących sektora instytucji rządowych i samorządowych, są niewystarczające. Ostatnia zmiana zgłoszenia z października r. nie została potwierdzona przez Eurostat w związku ze znaczną niepewnością co do danych liczbowych przekazanych przez władze greckie. Oczywiste jest, że stosowane procedury mające zapewnić szybkie przekazywanie poprawnych danych dotyczących sektora instytucji rządowych i samorządowych, wymaganych na mocy obowiązujących ram prawnych, są niewystarczające. (7) Ocena działań podjętych przez Grecję w celu korekty nadmiernego deficytu do roku 2010 w odpowiedzi na zalecenie Rady skierowane na podstawie art. 104 ust. 7 Traktatu prowadzi do następujących wniosków: Po wydaniu przez Radę w kwietniu r. zalecenia na podstawie art. 104 ust. 7 Traktatu władze greckie wdrożyły środki służące obniżeniu deficytu określone w ustawie budżetowej na rok, w aktualizacji programu stabilności ze stycznia r. oraz w pakiecie dodatkowych środków polityki budżetowej z marca r. Pogorszenie warunków makroekonomicznych było wprawdzie głębsze niż zakładały władze, jednak stan finansów publicznych uległ dużo większemu pogorszeniu niż można by oczekiwać w związku z silniejszym niż przewidywane załamaniem koniunktury i stanowi to w dużym stopniu rezultat polityki budżetowej realizowanej przez rząd Grecji. W szczególności po stronie wydatków wykonanie budżetu na rok wskazuje na znaczne przekroczenie planowanych wydatków w r., z czego ponad połowa przypada na wyższe niż zaplanowano wydatki na wynagrodzenia dla pracowników i wyższe wydatki kapitałowe. W dniu 25 czerwca władze Grecji zapowiedziały dodatkowe środki uznaniowe mające na celu obniżenie deficytu, których szacowany wpływ na budżet ma wynieść około 1,25 % PKB. Większość tych środków nie została jednak jeszcze wdrożona przez władze Grecji, przy czym środki rzędu 1 % PKB miały mieć charakter tymczasowy (środki jednorazowe) i służyć pozyskaniu dodatkowych dochodów, a tym samym były niezgodne z zaleceniami Rady odnośnie do zwiększenia dostosowania budżetowego w roku przy pomocy środków o charakterze trwałym, głównie po stronie wydatków; Środki konsolidacji budżetowej wdrożone w r. są ponadto niewystarczające dla osiągnięcia w roku docelowej wartości deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 3,7 % PKB. Nie stanowią one również odpowiedzi na problemy wynikające z nierównowagi zewnętrznej i pogarszającej się pozycji konkurencyjnej greckiej gospodarki, tak jak zalecała to Rada PL 14 PL

16 Przewidywany znaczny wzrost relacji długu do PKB wykracza poza wpływ pogorszenia się sytuacji zadłużenia netto sektora instytucji rządowych i samorządowych, wskazując na niewystarczające starania o kontrolę innych niż zadłużenie netto czynników mających wpływ na zmiany poziomu zadłużenia. (8) Prowadzi to do wniosku, iż znaczny spadek dochodów oraz znaczne przekroczenie planowanych wydatków doprowadziły do poważnego pogorszenia sytuacji finansów publicznych w Grecji w r., które można jedynie częściowo przypisać pogorszeniu warunków makroekonomicznych i które tym samym wynika zasadniczo z niewystarczającej odpowiedzi władz Grecji na zalecenie Rady z dnia 27 kwietnia r. wydane na podstawie art. 104 ust. 7 Traktatu, PL 15 PL

17 PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ: Artykuł 1 Grecja nie podjęła skutecznych działań w odpowiedzi na zalecenie Rady z dnia 27 kwietnia r. w terminie określonym w tym zaleceniu. Artykuł 2 Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Greckiej. Sporządzono w Brukseli, dnia W imieniu Rady Przewodniczący PL 16 PL