Ewaluacja realizacji polityk horyzontalnych w ramach PO IG

Transkrypt

1 Badanie współfinansowane ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Badanie ewaluacyjne pt. Ewaluacja realizacji polityk horyzontalnych w ramach PO IG Raport końcowy Zamawiający MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO ul. Wspólna 2/ Warszawa Wykonawca Listopad 2011

2 --- Badanie zrealizowane przez: Ul. Dzika 19/23 lokal nr Warszawa tel.: fax: Ewaluację realizował Zespół badawczy w składzie: Agnieszka Rudolf Kierownik Zespołu badawczego Justyna Ratajczak Marta Cichowicz-Major Cezary Przybył Jarosław Chojecki Róża Chybowska Paweł Pijanowski Maria Pacuska Emilia Nasiłowska 2

3 --- Spis treści Wykaz skrótów... 5 Streszczenie... 7 Summary Wprowadzenie Zastosowana metodologia Ograniczenia procesu badawczego WYNIKI BADANIA Ewaluacja realizacji zasady zrównoważonego rozwoju Ewaluacja realizacji zasady równych szans Ewaluacja realizacji zasady partnerstwa Spójnośd zapisów programowych i wykonawczych PO IG z przepisami europejskimi i krajowymi Ocena realizacji zasady partnerstwa w procesie konsultacji społecznych Ocena realizacji zasady partnerstwa w odniesieniu do Komitetu Monitorującego Partnerstwa projektowe w PO IG Ewaluacja realizacji pozostałych polityk horyzontalnych Polityka rozwoju lokalnego Polityka współpracy międzynarodowej Polityka zatrudnienia Katalog dobrych praktyk Propozycje logiki interwencji uwzględniającej przedmiotowe polityki horyzontalne w przyszłej perspektywie finansowej Rekomendacje dla przyszłej perspektywy finansowej

4 --- 4

5 --- Wykaz skrótów BGK B+R B+RT Bank Gospodarstwa Krajowego Działalność badawczo-rozwojowa Badania i rozwój technologiczny CATI Computer Assisted Telephone Interview (Komputerowo Wspierany Wywiad Telefoniczny) CSR Corporate Social Responsibility (Społeczna odpowiedzialność biznesu) EMAS EWT GOW System Ekozarządzania i Audytu EMAS (ang. Eco Management and Audit Scheme) Europejska Współpraca Terytorialna Gospodarka oparta na wiedzy ICT Technologie informacyjne i komunikacyjne (information and communication technologies) IDI Individual In-Depth Interview (Indywidualny Wywiad Pogłębiony) IZ IP IP2 KM KOP MRR MSP NPR NSRO OOŚ OSZiK PARP PO IG PO IiŚ RPO SIMIK SIWZ SOPZ SRKL SzOP TDI TWE Instytucja Zarządzająca Instytucja Pośrednicząca Instytucja Pośrednicząca 2-giego stopnia (Instytucja Wdrażająca) Komitet Monitorujący Komisja Oceny Projektów Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Małe i średnie przedsiębiorstwa Narodowy Plan Rozwoju Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Ocena oddziaływania na środowiska Opis Systemu Zarządzania i Kontroli Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Regionalny Program Operacyjny System Informatyczny Monitoringu i Kontroli finansowej Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia Szczegółowy Opis Przedmiotu Zamówienia Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego Szczegółowy Opis Priorytetów Telephone In-Depth Interview (Telefoniczny wywiad pogłębiony) Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską 5

6 --- UE Unia Europejska SWW ZZR Strategiczne Wytyczne Wspólnoty Zasada zrównoważonego rozwoju 6

7 --- Streszczenie Celem głównym badania była ocena realizacji polityk horyzontalnych UE w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (PO IG). Zakres prac i analiz obejmował wskazane w dokumentach programowych polityki horyzontalne jako obowiązujące dla PO IG: zasadę zrównoważonego rozwoju, politykę równych szans i zasadę niedyskryminacji oraz horyzontalną zasadę partnerstwa. Dokonano także analizy innych, dodatkowych polityk horyzontalnych przyjętych w obecnej perspektywie programowej, jako realizujących wytyczne Strategii Lizbońskiej: polityki zatrudnienia, polityki wsparcia rozwoju lokalnego oraz polityki współpracy międzynarodowej. Cele Programu są zgodne z celami analizowanych polityk horyzontalnych. Analiza zapisów programowych oraz wniosków o dofinansowanie realizacji projektu wykazała, że wdrażanie wspólnotowych zasad nie powoduje kolizji z celami projektów PO IG w zakresie innowacyjnej gospodarki i społeczeństwa informacyjnego. Poniższa tabela przedstawia, w ramach którego celu szczegółowego PO IG realizowane są poszczególne polityki horyzontalne. Tabela 1. Cele szczegółowe PO IG realizowane przez poszczególne polityki horyzontalne. Cel szczegółowy PO IG Zwiększenie innowacyjności przedsiębiorstw Wzrost konkurencyjności polskiej nauki Zwiększenie roli nauki w rozwoju gospodarczym Zwiększenie udziału innowacyjnych produktów polskiej gospodarki w rynku międzynarodowym Tworzenie trwałych i lepszych miejsc pracy Wzrost wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce Źródło: Opracowanie własne. Zasada zrównoważo nego rozwoju Zasada równych szans 1. Zasada zrównoważonego rozwoju Zasada partnerst wa Polityka zatrudni enia Zasada wsparcia rozwoju lokalnego Zasada współpracy międzynarodo wej x x x X x x x x X x x x x x x x X x x x X x x x x x x Zgodność interwencji PO IG z zasadą zrównoważonego rozwoju oceniana była pod względem neutralnego bądź pozytywnego oddziaływania Programu na zachowanie środowiska naturalnego (aspekt środowiskowy) oraz na aspekt społeczny zasady, rozumiany jako zwiększenie tzw. dobrostanu społecznego, np. poprzez podniesienie dochodu społecznego, zapobieganie wykluczeniu społecznemu. Projekty realizowane w ramach PO IG w większości zbadanych przypadków (67% projektów 1 ) wpływają pozytywnie na zasadę zrównoważonego rozwoju w jej aspekcie społecznym. w w w Wpływ projektów PO IG na aspekt zachowania środowiska naturalnego został oceniony we wcześniejszym badaniu ewaluacyjnym Wstępna ocena oddziaływania PO IG na środowisko założenia strategiczne, a realizacja projektów jako głównie neutralny, o małym zasięgu oddziaływania. Analizy, poczynione podczas postępowania ewaluacyjnego, przedstawionego w bieżącym raporcie wykazały jednak, że projekty PO IG - również w obszarach niewymagających decyzji środowiskowych i potencjalnie neutralnych wobec środowiska - wpływają pozytywnie na 1 Reprezentatywna próba wniosków o dofinansowanie projektów, N=711. 7

8 --- realizację celów środowiskowego aspektu zasady poprzez zastosowanie innowacyjnych rozwiązań wspierających energooszczędność, gospodarkę odpadami czy materiałochłonność. Projekty realizowane w Programie zdecydowanie zapobiegają wykluczeniu społecznemu poprzez pozytywne odziaływanie realizowanych inwestycji na zwiększenie dochodu społecznego. Interwencje z zakresu wsparcia społeczeństwa informacyjnego redukują skalę wykluczenia cyfrowego wśród klientów opieki społecznej. Projekty z zakresu wzrostu konkurencyjności nauki wzmacniają z kolei pozycję świata nauki. Należy więc stwierdzić występowanie społecznego efektu oddziaływania PO IG, tak jak jest on rozumiany w zasadzie zrównoważonego rozwoju. 2. Zasada równości szans Zasada równości szans jest powszechnie uwzględniania w zapisach dokumentów programowych, dokumentacji konkursowej oraz projektach PO IG jako zasada niedyskryminacji. Pozytywny wpływ na realizację tej zasady, czyli zastosowanie rozwiązań wspierających równość płci i dostęp osób niepełnosprawnych do produktów i rezultatów Programu, odnotowano jednak zaledwie w 56% analizowanych wniosków - mimo powszechnych deklaracji beneficjentów o wspieraniu równości szans. w większości dotyczą one sytuacji na rynku pracy poprzez ograniczenie pracy zmianowej czy też wprowadzenie elastycznych form zatrudnienia. Koncentrują się na wspieraniu godzenia ról rodzinnych i zawodowych oraz pracy zdalnej dla osób niepełnosprawnych. Można także zidentyfikować nieliczne innowacyjne projekty, łączące upowszechnianie technologii ICT z rozwiązaniami dostępnymi dla osób upośledzonych słuchowo bądź wzrokowo. Bez wątpienia należy propagować je jako dobre praktyki realizacji zasady równości szans. Niemniej jednak zarówno beneficjenci, jak i instytucje systemu PO IG, w niewystarczającym stopniu uwzględniają w projektowanych interwencjach różnorodne potrzeby i korzyści wynikające z odmiennych statusów płci i sprawności beneficjentów i użytkowników. Pozytywny wpływ PO IG na realizację zasady równych szans dotyczy wyłącznie zwiększenia dostępu dla grup objętych zasadą do produktów PO IG, nie odnosi się natomiast do kwestii dystrybucji rezultatów. Oznacza to, że działania Programu, mimo że ograniczały bariery dostępu, to jednak nie wpływały bezpośrednio na zwiększenie się udziału kobiet i osób niepełnosprawnych w zasobach innowacyjnej gospodarki. Projektowanie interwencji w przyszłym okresie programowania pod potrzeby zarówno kobiet, jak i mężczyzn, oraz pod potrzeby osób niepełnosprawnych może wypełnić te lukę. 3. Horyzontalna polityka zatrudnienia Horyzontalna polityka zatrudnienia jest realizowana we wszystkich osiach priorytetowych PO IG zarówno w aspekcie wzrostu zatrudnienia w zawodach będących nośnikami Gospodarki Opartej na Wiedzy, jak i w kontekście wspierania innowacyjności przedsiębiorstw. Cele polityki realizują także projekty, w ramach których podnoszone są kwalifikacje przedsiębiorców oraz osób przez nich zatrudnionych, przez co zwiększone zostają szanse ich trwałej obecności na rynku. Analiza wniosków o dofinansowanie projektu wykazała realizację celów tej zasady w 90% projektów. 4. Polityka wsparcia rozwoju lokalnego Polityka wsparcia rozwoju lokalnego, jako uzupełnienie celu zwiększania globalnej konkurencyjności i innowacyjności gospodarczej Polski, realizowana jest głównie poprzez angażowanie lokalnych zasobów kulturowych i ludzkich w realizację interwencji. Drugi aspekt tej polityki uwzględnianie potrzeb lokalnych w projektowaniu interwencji - występuje w PO IG sporadycznie. Analiza wniosków o dofinansowanie projektu wykazała pozytywny wpływ na realizację polityki wsparcia rozwoju lokalnego w 26% analizowanych projektów. Odnotowano niemal powszechny udział projektów realizujących cele tej polityki w Działaniach PO IG, w których kryteria merytoryczne odwoływały się bezpośrednio bądź pośrednio do celów zasady, np. poprzez punktowanie znajomości środowiska lokalnego, czy też lokalizacji inwestycji na 8

9 --- terenach o większych problemach społecznych lub trudniejszych do zagospodarowania w celu pobudzenia rozwoju lokalnego. Dotyczy to Działań: 3.1, 4.5, 5.2, 5.3, 6.2, 6.3, 8.3, Polityka współpracy międzynarodowej Z analizy wniosków projektowych wynika, że polityka współpracy międzynarodowej jest realizowana w projektach PO IG relatywnie rzadko (zgodność z jej celami zadeklarowano zaledwie w 38% wniosków o dofinansowanie projektu). Pozytywny wpływ na realizację tej zasady dotyczy głównie pozyskania lub wymiany dobrych praktyk oraz kontaktów międzynarodowych. Zasada współpracy międzynarodowej realizowana jest w obszarze wzrostu konkurencyjności polskiej nauki, zwiększenia roli nauki w nowoczesnej gospodarce oraz - pośrednio w działaniach nakierowanych na promocję polskiej gospodarki na rynkach międzynarodowych. Realizowana jest ona powszechnie w Działaniach, w których obecne są kryteria merytoryczne odnoszące się w sposób bezpośredni bądź pośredni do tej zasady, takie jak np. powiązanie projektu z innymi projektami międzynarodowymi o podobnej tematyce czy też wypracowanie rezultatów dostępnych także międzynarodowo tj.: 2.1, 2.2, 5.1, 6.1, 6.3, 6.5. Warto podkreślić, iż niemal 75% beneficjentów w bezpośredniej rozmowie utrzymuje, że korzysta z międzynarodowej bazy praktyk i wypracowanych na rzecz projektu kontaktów zagranicznych. Nie wykazuje jednak celów zasady współpracy międzynarodowej w opisie projektowanej interwencji ze względu na brak takiej konieczności. Wydaje się, że w przyszłej perspektywie finansowej biorąc pod uwagę cel główny PO IG, czyli zwiększenie konkurencji polskiej gospodarki w oparciu o innowacje w skali europejskiej należy upowszechniać i monitorować realizację tej zasady w zakresie szerszym niż w obecnym okresie programowania. 6. Zasada partnerstwa Na poziomie PO IG zasada partnerstwa realizowana jest poprzez zapisy w dokumencie programowym w rozdziale 6.9. Określa on następujące narzędzia i instrumenty realizacji zasady partnerstwa: Tabela 2. Narzędzia i instrumenty realizacji zasady partnerstwa na poszczególnych etapak realizacji PO IG. Etap Narzędzia i instrumenty realizacji zasady partnerstwa programowania a. konsultacje społeczne na etapie programowania konsultacje proponowanych zapisów PO IG b. dyskusje (poprzez cykl konferencji) kształtu obszarów objętych Programem projektowania interwencji wnioskowania oceny realizacji projektowej monitoringu, i ewaluacji interwencji kontroli Źródło: Opracowanie własne. brak zapisów i wskazanych narzędzi i instrumentów realizacji zasady partnerstwa Komitet Pre-Monitorujący i Komitet Monitorujący (KM) Komitet Monitorujący Komitet Monitorujący może zaakceptować propozycję realokacji środków bądź wystąpić o taką zmianę. Może też zaakceptować propozycję rozszerzenia katalogu beneficjentów bądź o nia wystapić. i o o Komitet Monitorujący Postępowanie ewaluacyjne wykazało, że zasada partnerstwa w PO IG realizowana jest w sposób niepełny. Nie obejmuje ona wszystkich etapów wdrażania Programu, enumerowanych w Rozporządzeniu 1083/2006/WE 2 w sposób całkowicie wyczerpujący. Na etapie realizacji interwencji projektowych jej obecność w praktyce ograniczana jest do przyjmowania propozycji realokacji środków bądź rozszerzenia katalogu beneficjentów przez Komitet Monitorujący, zaś na etapie projektowania interwencji czyli w zakresie zapisów wykonawczych dla beneficjentów 2 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/

10 --- niezbędnych do prawidłowego wypełnienia wniosków o dofinansowanie projektu również nie została ona uwzględniona w procedurach PO IG. Konsultacje społeczne były inicjowane w ramach PO IG zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi i krajowymi. Nie przestrzegano natomiast zakładanego w tych przepisach czasu trwania konsultacji. Termin zgłaszania uwag do przedmiotu konsultacji był krótszy niż 35 dni przewidywanych ustawą. Najczęściej trwał on nie dłużej niż 21 dni. Odnotowano nawet nieliczne przypadki wyznaczania kilkudniowego terminu zgłaszania uwag. Na ogół też nie upowszechniano wyników konsultacji społecznych. Wyjątek stanowią raporty z konsultacji społecznych dotyczących listy projektów indywidualnych, które przedstawiają zgłaszane uwagi, ich status (przyjete, odrzucone) oraz dalszy tryb ich procedowania. Sposób uwzględniania uwag uczestników konsultacji społecznych wskazuje na niską efektywność tego narzędzia partnerstwa. Jedyną pozytywną odpowiedzią na uwagi uczestników konsultacji mogła być informacja o przekazaniu uwagi do komisji oceniającej wnioski w dalszej przyszłości, bez rozstrzygającego rozwiązania. Wiele uwag zostało nieuwzględnionych z powodu nieadekwatnych propozycji nie odpowiadających tematowi konsultacji. Biorąc pod uwagę instytucjonalne 3 warunki prowadzenia konsultacji społecznych PO IG można stwierdzić, że ich niska efektywność wynika z niedostatecznej zawartości informacyjnej i poznawczej załączanych materiałów dotyczących przedmiotu konsultacji.w przyszłym okresie programowania warto więc uszczegółowić obszar konsultacji już na etapie ich ogłoszenia lub wysyłki zaproszeń na konferencje. KM realizuje wszystkie swoje funkcje, wykazując dużą aktywność i zaangażowanie we współpracy przy przygotowywaniu uchwał. Wątpliwości budzi jedynie struktura instytucjonalna KM, charakteryzująca się niezrównoważonym udziałem głównych typów partnerów, co przy zasadzie równego głosu daje instytucjom rządowym możliwość realizacji wyłącznie swojego stanowiska. Wydaje się także, że formalnie poprawny skład instytucjonalny KM, nie uwzględnia w stopniu wystarczającym specyfiki Programu. Brakuje pozarządowych instytucji realizujących zadania w zakresie innowacji gospodarki i społeczeństwa informacyjnego. Stwierdzono także brak reprezentantów instytucji otoczenia biznesu, sektora bankowego i sektora innych instrumentów finansowych, kluczowych dla realizacji celów PO IG. W ramach postępowania ewaluacyjnego zanalizowano także procedury tworzenia parterstw projektowych, ich częstotliwość, skład oraz wartość dodaną zastosowanej formuły. Należy wspomnieć, że zasada partnerstw projektowych nie jest składową horyzontalnej zasady partnerstwa, według zapisów Rozporządzenia WE 1083/2006. Realizowanie interwencji PO IG przez beneficjentów w partnerstwie projektowym wspiera jednakże komplementarnie tę zasadę zwłaszcza w przypadku partnerstw mieszanych np. publiczno-prywatnych bądź partnerstw jednostek samorządu publicznego z jednostkami naukowo-badawczymi, szkołami wyższymi, itp. Dokumenty programowe PO IG nie określają szczegółowo procedury tworzenia partnerstw projektowych. Dopuszczają możliwość tworzenia partnerstw w licznych Działaniach, przy zachowaniu jedynie jednego warunku: jeden projekt jeden beneficjent PO IG. Partnerstwa projektowe w PO IG mają najczęściej charakter jednorodny. Tworzą je jednostki o takim samym statusie prawnym instytucje publiczne z instytucjami publicznymi, przedsiębiorstwa z przedsiębiorstwami, itp. Rezultat ten wynika z wąskiego katalogu potencjalnych beneficjentów dla poszczególnych Działań, a także z ograniczeń prawnych, będących konsekwencją przyjętego warunku jeden projekt-jeden beneficjent. Oba te aspekty PO IG ograniczają tworzenie projektowych partnerstw publicznoprywatnych oraz samorządowo-publicznych, wymagających przepływów finansowych między sektorem publicznym i sektorem prywatnym. 3 Badanie nie obejmowało analizy kompetencji czestników konsultacji społecznych. 10

11 --- a z i Projekty partnerskie, realizowane w ramach PO IG, tworzą wartość dodaną dla realizowanych celów innowacyjnej gospodarki i społeczeństwa informacyjnego poprzez: wymianę doświadczeń i kompetencji, dyfuzję rozwiązań innowacyjnych, poszerzenie zakresu interwencji oraz obszaru oddziaływania projektu innowacyjnego/ informacyjnego, wzmocnienie kapitału relacyjnego Gospodarki Opartej na Wiedzy poprzez nawiązanie trwałych kontaktów i pozytywnego doświadczenia współpracy pomiędzy różnymi podmiotami, realizującymi projekt partnerski w PO IG. 7. System oceny i zestaw kryteriów Obecny system oceny i zestaw kryteriów selekcjonuje w sposób wystarczający przynajmniej neutralny wpływ projektów PO IG na realizowanie celów obowiązujących w PO IG: polityki zrównoważonego rozwoju i zasady równych szans. W trakcie analizy wniosków projektowych nie odnotowano ani jednego przypadku projektu w sposób negatywny wpływającego na realizację zasady zrównoważonego rozwoju bądź równości szans. Stwierdzono jednak niską selektywność kryteriów merytorycznych oceniających pozytywny wpływ interwencji PO IG na realizację celów tych zasad horyzontalnych, co oznacza, że system oceny nie premiował skutecznie projektów wspierających polityki horyzontalne. Sposób selekcjonowania wniosków, pod kątem ich pozytywnego wpływu na realizację celów zasady zrównoważonego rozwoju w obecnym okresie programowania, został oceniony jako wystarczający. Oprócz oddzielnego kryterium merytorycznego pozytywny wpływ na realizację zasady zrównoważonego rozwoju w wielu Działaniach wprowadzono także szereg kryteriów odnoszących się bezpośrednio bądź pośrednio do celów zasady, np. posiadanie przez wnioskodawcę akredytowanego certyfikatu Systemu Zarządzania Środowiskowego zgodny z wymaganiami normy ISO lub rozporządzeniem EMAS czy też społeczna lub gospodarcza użyteczność planowanych wyników projektu, ocena czy działalność Wnioskodawcy przyczynia się do zmiany wzorców produkcji i konsumpcji na sprzyjające realizacji zasad zrównoważonego rozwoju. Mimo tego należy jednak stwierdzić, iż projekty wspierające np. aspekt środowiskowy polityki poprzez energooszczędność, materiałochłonność oraz aspekt społeczny poprzez zwiększenie spójności społecznej i terytorialnej nie są premiowane wyższą punktacją niż pozostałe projekty. Punktowane kryterium merytoryczne pozytywnego wpływu na realizację celów tej polityki nie pełni selektywnej funkcji nie tylko ze względu na znikomy udział w ogólnej punktacji (2+1 na 100 pkt.), ale też ze względu na podjętą przez część badanych członków KOP decyzję o przyznawaniu punktacji za jakikolwiek przejaw aktywności i wykazanie zrozumienia celów polityki. Podobną zależność i jeszcze niższą selektywność kryterium odnotowano w procesie oceny pozytywnego wpływu na realizację zasady równych szans. w większości Działań PO IG ograniczono się przy tym w systemie punktacji jedynie do oddzielnego kryterium merytorycznego o słabym znaczeniu punktowym (2+1 na 100 pkt.) pozytywny wpływ projektu na zasadę równych szans. Dodatkowe kryteria merytoryczne odnotowano w nielicznych Działaniach. 8. Monitorowanie i kontrola wdrażania polityk horyzontalnych W obecnym okresie programowania założono wdrażanie obowiązujących polityk horyzontalnych poprzez selekcjonowanie projektów z wykorzystaniem kryteriów formalnych i merytorycznych oraz poprzez system kontroli i sprawozdawczości. Jak wspomniano wcześniej, selekcja formalna była bardzo skuteczna w zakresie eliminacji negatywnego wpływu na realizację celów zasady zrównoważonego rozwoju i równości szans. Selekcja merytoryczna zaś mało skuteczna w zakresie premiowania pozytywnego wpływu. 11

12 --- Funkcjonujący system kontroli i sprawozdawczości nie pozwala na zmierzenie i kontrolę realizacji celów polityk horyzontalnych: W systemie kontroli i sprawozdawczości nie zastosowano wskaźników mierzących wpływ Programu na realizację celów wspólnotowych zasad. Brak jest procedur pozwalających na kontrolę realizacji celów zrównoważonego rozwoju i równości szans - wytyczne w zakresie procesu kontroli nie uwzględniają kwestii sprawdzania realizacji celów polityk horyzontalnych. Instrukcje Wykonawcze Instytucji Pośredniczących i Instytucji Wdrażających nie zakładają kontroli realizacji polityk horyzontalnych. Kwestia realizacji polityk horyzontalnych nie została włączona do zakresu listy sprawdzającej kontrolera. Wyjątek stanowi procedura poprawności dokumentacji środowiskowej. Można więc stwierdzić, iż system kontroli PO IG sprawdza jedynie kwestię przynajmniej neutralnego wpływu na środowisko. Paradoksalnie, system oceny, monitoringu i kontroli dodatkowych polityk horyzontalnych jest bardziej szczelny od systemu wdrażania obligatoryjnych dla PO IG polityk wspólnotowych. z badania wynika bowiem, że włączenie kryteriów realizacji celów zasad horyzontalnych do szerokiego spektrum kryteriów merytorycznych odpowiednio do adekwatnych Działań znacznie lepiej selekcjonuje projekty wpływające pozytywnie na zasady wspólnotowe. Warto zwrócić uwagę na blisko 100% udział interwencji zgodnych z celami zasady wsparcia lokalnego lub współpracy międzynarodowej w adekwatnych Działaniach, w których zastosowano kryteria merytoryczne odwołujące się bezpośrednio do celów tej zasady. Rzeczywista realizacja dodatkowych polityk horyzontalnych monitorowana jest nie tyle przez listę sprawdzającą kontrolera, ile poprzez obligatoryjne wskaźniki. Można wskazać takie przykłady wskaźników jak np. liczba jednostek samorządu terytorialnego, zaangażowanych w Działania (polityka wsparcia rozwoju lokalnego), powstanie polskiego i międzynarodowego serwisu dla eksporterów i inwestorów, lub liczba doktorantów realizujących międzynarodowe projekty doktoranckie we współpracy z instytucjami zagranicznymi (polityka współpracy międzynarodowej). W trakcie postępowania ewaluacyjnego nie zaobserwowano sztucznego dostosowywania zakresów projektów i proponowanych działań w celu uzyskania dodatkowych punktów za pozytywny wpływ na politykę równych szans bądź zrównoważonego rozwoju. Projektodawcy sporadycznie wprowadzali fakultatywne wskaźniki rejestrujące cele polityk horyzontalnych, zazwyczaj w sposób wspierający i komplementarny do celu głównego projektu. 9. Znajomość celów polityk horyzontalnych Zarówno beneficjenci, jak i badani przedstawiciele instytucji systemu PO IG, znają generalne cele polityk horyzontalnych obowiązujących dla PO IG w zakresie objętym dokumentami programowymi. Większość beneficjentów i pracowników systemu PO IG nie zna jednak pozostałych, nieobowiązkowych polityk horyzontalnych: polityki zatrudnienia, wsparcia rozwoju lokalnego i współpracy międzynarodowej. Wydaje się, iż zasadne byłoby wprowadzenie w przyszłym okresie programowania innowacyjnej i efektywnej gospodarki, elementu upowszechniania wspólnotowego efektu publicznego. Temat ten powinien być włączany zarówno do podręczników dla beneficjentów, jak i w tematykę szkoleń dla pracowników systemu oraz powinien być jednym z wątków konferencji i działań upowszechniających Program i jego rezultaty na każdym etapie wdrażania. Zadanie to może być realizowane w ramach IX Osi Priorytetowej Pomoc Techniczna. Mimo zakończenia większości kontraktacji warto zrealizować cykl konferencji i szkoleń dla beneficjentów lub potencjalnych beneficjentów przyszłej perspektywy finansowej w zakresie efektów publicznych, które niesie za sobą realizacja projektów innowacyjnej gospodarki. Tematyka spotkań powinna uwzględniać koszty realizacji zasad wspólnotowych, korzyści 12

13 --- gospodarcze i finansowe dla beneficjentów oraz ograniczenia dla ich wdrażania przez masowych beneficjentów. Wskazane jest, aby jeszcze w obecnym okresie programowania zrealizować cykl działań informacyjno-promocyjnych dla przyszłych beneficjentów w zakresie metodyki zarządzania partnerstwami projektowymi oraz łączenia źródeł finansowania inwestycji innowacyjnych w przyszłej perspektywie finansowej. 10. Efekt spillover czyli efekt rozprzestrzeniania się polityk horyzontalnych poza środowisko beneficjentów Wydaje się, że w ramach PO IG nie został wykorzystany potencjał rozprzestrzeniania polityk horyzontalnych poza środowisko samych beneficjentów w wyniku realizacji interwencji projektowych. w ramach IX Osi Priorytetowej warto użyć instrumentów dostarczających beneficjentom przyszłej perspektywy finansowej wiedzy na temat możliwości rozszerzania zasad polityk wspólnotowych na wykonawców zamówień publicznych realizowanych w projektach PO IG, poprzez: stosowanie tzw. zielonych lub równościowych zamówień publicznych (instytucje publiczne i jednostki samorządu terytorialnego) lub postępowań konkurencyjnych (przedsiębiorcy), wprowadzenie do kryteriów oceny ofert podwykonawców np. kryterium zapewnienie pozytywnego wpływu sposobu realizacji przedmiotu zamówienia na środowisko, wprowadzenie do kryteriów oceny ofert podwykonawców np. kryterium zapewnienie zastosowania zasady równych szans przy realizacji zamówienia. 11. Dobre praktyki W ramach postępowania ewaluacyjnego wyselekcjonowano - spośród licznych projektów wpływających pozytywnie na realizacje celów przedmiotowych zasad - 40 najlepszych praktyk, prezentujących przykłady szerokiego efektu publicznego projektów PO IG. Zasada równych szans jest realizowana przez beneficjentów poprzez eliminację barier zatrudnienia dzięki zastosowaniu następujących rozwiązań: zwiększenie możliwości korzystania z telepracy, likwidację uciążliwego dla pracowników systemu pracy zmianowej w wyniku zastosowanej innowacji, działania dyskryminacji pozytywnej, czyli faworyzowania kategorii społecznych dotychczas niedoreprezentowanych np. kobiet, młodych rodziców, osób młodych poprzez zabezpieczenie w obiektach infrastrukturalnych pomieszczeń dla dzieci czy podjazdów dla wózków. W zidentyfikowanych projektach wypracowano rozwiązania wychodzące poza zasadę niedyskryminacji, wskazując na sposoby eliminacji barier edukacji, zatrudnienia i dostępu kobiet do rynku pracy. Projekty realizujące politykę równych szans ze względu na niepełnosprawność diagnozowały także potrzeby osób niepełnosprawnych. Zabezpieczały nie tylko dostęp do inwestycji w sensie ruchowym (podjazd, toaleta dla niepełnosprawnych), ale także poprzez zastosowanie udogodnień w korzystaniu z elektronicznych form usług osobom niedosłyszącym i niedowidzącym. Wiele rozwiązań zwiększających możliwość zatrudnienia zdalnego może być także kierowanych do osób starszych i mieszkających na terenach odległych od lokalizacji firmy. Zasada zrównoważonego rozwoju jest realizowana przez beneficjentów nie tylko poprzez aspekt środowiskowy, tj. odniesienie do nowych technologii, zmniejszających energochłonność, emisję do środowiska i nieracjonalność gospodarki odpadami. Projekty realizowały także aspekt społeczny tejże zasady, głównie poprzez zapobieganie ubóstwu i wykluczeniu społecznemu (einkluzja) oraz zwiększanie szeroko pojętego dochodu społecznego. Rekomendacje Bez wątpienia logika interwencji innowacyjnej i efektywnej gospodarki przyszłej perspektywy finansowej wymaga uwzględnienia wspólnotowego efektu strategicznego i publicznego, 13

14 --- który kształtują polityki horyzontalne. Biorąc pod uwagę kierunki zintegrowanych wytycznych strategii Europa 2020, projekt Strategii Innowacyjności i Efektywności Gospodarki oraz pozostałych Strategii odpowiadających przedmiotowym zasadom horyzontalnym, a także luki i deficyty systemu kontroli obecnego okresu programowania, Program w przyszłej perspektywie finansowej powinien w szerszym zakresie uwzględniać w systemie oceny projektów realizację zasad horyzontalnych. Rozwiązaniem jest zastosowanie kryteriów horyzontalnych na wzór obecnych kryteriów realizacji celów polityki zatrudnienia, polityki wsparcia rozwoju lokalnego i współpracy międzynarodowej. Jak pokazują wyniki niniejszego badania, taki system oceny (uwzględnienie kryteriów horyzontalnych w opisie podstawowych kryteriów merytorycznych) zapewnia powszechną realizację celów polityki horyzontalnej bez kolizji z celami innowacyjnej gospodarki. W przyszłej perspektywie finansowej warto kontynuować wsparcie dla typów interwencji, które będą zgodne ze strategicznymi celami polityk horyzontalnych. Rekomenduje się premiowanie interwencji wprowadzających innowacje wpływające pozytywnie na środowisko (jako podstawowy czynnik innowacyjności) oraz innowacje sprzyjające elastycznym formom zatrudnienia bez konieczności pracy zmianowej. W sferze wzmacniania sektora B+R wskazane byłoby wspieranie i premiowanie działań zgodnych ze standardami dot. innowacyjności funkcjonującymi w poszczególnych branżach w skali Europy, a nie tylko zwiększających bezwzględną wartość polskich wskaźników bazowych. Proponuje się zwiększenie wagi wymiany międzynarodowych doświadczeń i dobrych praktyk jako elementu Działań obecnej 1. Osi Priorytetowej. Należy kontynuować też wsparcie rozwiązań strukturalnych wspierających budowę nowoczesnych kadr i konkurencyjności sektora przy zastosowaniu - jako warunków brzegowych - horyzontalnej polityki zatrudnienia i zasady wyrównywania szans obu płci. Realizacja projektów z obszarów obecnego Działania 1.3 powinna w przyszłej perspektywie finansowej być rozszerzona o wsparcie działań odpowiadających na potrzeby lokalne, które stanowią wewnętrzny potencjał regionu do konkurowania w skali światowej. Zarówno w odniesieniu do inwestycji infrastrukturalnych we wszystkich obszarach PO IG, jak i inwestycji w sieci współpracy o znaczeniu ponadregionalnym, powinny być premiowane mieszane partnerstwa projektowe oparte o zdywersyfikowane źródła finansowania. Umożliwia to tworzenie efektu dźwigni finansowej, tj. uruchamiania inwestycji finansowanych ze źródeł prywatnych w obszarze dotąd finansowanym ze środków publicznych. Można rozważyć także wprowadzenie elementów dyskryminacji pozytywnej 4 w i w na przykład poprzez przeznaczenie części alokacji przeznaczonej na wsparcie powstawania innowacyjnych przedsiębiorstw typu spin-off wyłącznie na wspieranie działalności naukowej prowadzonej przez kobiety. Wszelkie kryteria wprowadzające elementy dyskryminacji pozytywnej powinny być poprzedzone analizami dotyczącymi struktury potencjalnych beneficjentów ze względu na płeć, wiek, niepełnosprawność. Należy przyjąć zasadę, iż elementy dyskryminacji pozytywnej powinny być wprowadzone w sytuacji: a) niskiego udziału danej kategorii wśród potencjalnych beneficjentów; b) zdiagnozowanego potencjału i korzyści wynikających ze wsparcia defaworyzowanej do tej pory kategorii odbiorców. Współfinansowanie ośrodków innowacji powinno z kolei premiować interwencje, które włączają społeczność lokalną w sieć globalnych przewag przy wykorzystaniu lokalnych zasobów i przy uwzględnieniu lokalnych potrzeb oraz potencjału endogennego (lokalnej przewagi konkurencyjnej w skali świata). 4 Dyskryminacja pozytywna, czyli uprzywilejowanie wyrównawcze, oznacza w politykach publicznych stosowanie pewnych czasowych rozwiązań, podejmowanie działań czy wprowadzanie określonych środków formalnych, mających na celu wyrównanie szans osób należących do określonych grup mniejszościowych np. osób o innej narodowości, celem zmniejszenia faktycznych nierówności, których te osoby doświadczają. Dyskryminacja taka jest dozwolona, jednak może być stosowana wyłącznie w określonym czasie, gdyż może przerodzić się w dyskryminację osób należących do grup większościowych, wcześniej uprzywilejowanych. 14

15 --- Warto również rozważyć zastosowanie wskaźnika programowego dla każdej polityki wspierającej cele szczegółowe PO IG na poziomie odpowiadających tym celom Osi Priorytetowych. Przykładem takiego horyzontalnego wskaźnika byłby dla zasady zrównoważonego rozwoju wskaźnik produktu Liczba przedsięwzięć uwzględniających innowacje wpływające pozytywnie na środowisko. Wskaźnik ten wymagałby od wnioskodawcy dostarczenia argumentów i dokumentacji potwierdzającej efekt zrównoważonego rozwoju danej inwestycji. z kolei dla zasady równości szans można zastosować wskaźnik horyzontalny Liczba kobiet/ osób niepełnosprawnych/ innych grup defaworyzowanych objętych wsparciem bądź wskaźnik Liczba innowacyjnych przedsiębiorstw, których właścicielem lub współwłaścicielem jest przynajmniej jedna kobieta (z wyłączeniem członków rodziny innych współwłaścicieli). Oddzielny wskaźnik dla polityki zatrudnienia otrzymałby brzmienie Liczba pracowników zwiększających kwalifikacje/ nabywających umiejętności związane z innowacyjnym rozwiązaniem bądź w odpowiednich obszarach interwencji: Liczba nowych pracownikach zatrudnionych w zawodach - nośnikach Gospodarki Opartej na Wiedzy. Summary The main objective of the study was to assess the implementation of the EU horizontal policies as part the Innovative Economy Operational Programme (OP IE). The scope of works and analyses conducted comprised the horizontal policies as indicated in the programming documents and binding for the OP IE: the principle of sustainable development, the equal opportunities policy and the horizontal partnership principle. Moreover, an analysis of additional horizontal policies adopted within the current programme perspective and implementing the guidelines of the Lisbon Strategy the policies for employment, support of local development and international cooperation has been conducted. The objectives of the Programme conform to the objectives of the horizontal policies under analysis. The analysis of programme provisions and subsidy applications for the implementation of the project has shown that the implementation of Community principles does not collide with the OP IE project objectives with respect to innovative economy and information society. The table below presents particular horizontal policies implemented as part of detailed OP IE objectives. Table 3. Detailed objectives of the OP IE pursued by means of particular horizontal policies. Detailed OP IE objective Sustainable development principle Equal opportunities principle Partnership principle Employment policy Local development support principle International cooperation principle Improvement of innovativeness of enterprises x x x X x x Improvement of competitiveness of Polish science x x X x Strengthening of the role of science in economic development Increasing the share of innovative products of the Polish economy in the international market x x x x x x X x Creation of permanent and better workplaces x x X x Growth of the use of information and communication technologies in the economy Source: Own work. x x x x x 1. Sustainable development principle The compliance of activities under the OP IE with the sustainable development principle has been assessed with respect to the Programme s neutral or positive impact on the preservation of natural environment (the environmental aspect) and on the social aspect of the principle, understood as an increase in the so-called social well-being, e.g. by means of increasing social income or preventing social exclusion. 15

16 --- The projects implemented as part of the OP IE usually (67% of analyzed projects 5 ) display a positive impact on the sustainable development principle in its social aspect. The impact of OP IE projects on the aspect of environmental preservation had already been rated in a previously conducted evaluation study titled Wstępna ocena oddziaływania PO IG na środowisko założenia strategiczne, a realizacja projektów (Preliminary Evaluation of OP IE s Environmental Impact Strategic Framework and Project Implementation). This study evaluates the environmental impact of OP IE projects as mainly neutral and narrow in its range. However, the analyses carried out in the course of the evaluation proceedings presented herein, have indicated that OP IE projects also with respect to the areas which do not require environmental decisions and are potentially neutral for the environment display a positive impact on the implementation of the objectives of the environmental aspect of the principle, since they employ innovative solutions which support energy-savings, waste management or material consumption. The projects implemented as part of the Programme contribute significantly to the prevention of social exclusion due to the positive impact of these investments on social income increase. Interventions related to the support of information society reduce the scale of digital exclusion among the customers of social services. Projects related to the improvement of competitiveness of science strengthen the position of the Polish scientific milieu. Therefore, the effect of the social impact of the OP IE within the meaning of the sustainable development principle can be said to exist. 2. Equal opportunities principle The equal opportunities principle is generally referred to in programming document provisions, contest documentation and OP IE projects as the non-discrimination principle. However, a positive impact on the implementation of this principle, i.e. application of solutions which would support gender equality and access of the disabled persons to products and results of the Programme, has only been recorded for 56% of analyzed applications even though the beneficiaries generally claimed to support equal opportunities. Vast majority of these claims refers to the situation in the labour market, and promises limitation of shift work or introduction of flexible forms of employment. The applications tend to focus on the support for the life-work balance and provision of distance working solutions for the disabled. Furthermore, a few innovative projects have been identified which bring together the dissemination of ICT technologies and solutions for the hearing or visually impaired. Doubtlessly, such projects should be promoted as examples of good practices of implementation of the equal opportunities principle. Nevertheless, both the beneficiaries and the institutions of the OP IE system fail, in the interventions they design, to pay sufficient attention to the diversified needs and benefits resulting from different gender statuses and levels of ability of the beneficiaries and end users. The positive impact of the OP IE on the implementation of the equal opportunities principle refers exclusively to an increased access of the groups covered by this principle to OP IE products; it fails, however, to affect the distribution of results. This means that the actions under the Programme, although they did eradicate certain access barriers, did not contribute directly to the increased share of women and disabled persons in the resources of innovative economy. One solution to this problem may be to design interventions for the future programming period in a way which takes into account the needs of women, men and disabled persons alike. 3. Horizontal employment policy Horizontal employment policy is being implemented in all priority axes of the OP IE, with respect to both an increase in employment in Knowledge-Based Economy jobs and support for innovativeness of enterprises. The objectives of this policy are also implemented by those projects 5 Study conducted on a representative sample of applications for project co-financing, N=

17 --- which provide for the increase in qualifications of entrepreneurs and their employees, thus increasing their chances for permanent presence in the job market. The analysis of applications for project co-financing has shown that 90% of the projects meet the objectives of this principle. 4. Local development support policy Local development support policy, being complementary to the objective of increasing global competitiveness and economic innovativeness of Poland, is carried out mainly by means of involving local cultural and human resources in the implementation of interventions. Another aspect of this policy designing interventions with local needs in mind is seldom present in the OP IE. The analysis of applications for project co-financing has shown that only 26% of the analyzed projects display a positive impact on the implementation of the local development support policy. A great share of projects which implement the objectives of this policy in OP IE Measures and whose criteria refer directly or indirectly to the objectives of this principle (e.g. by adding extra points for the knowledge of local environment, locating the investment in an area troubled by social problems or on a site more difficult to develop with a view to stimulate local development) has been recorded. This applies to the following Measures: 3.1, 4.5, 5.2, 5.3, 6.2, 6.3, 8.3, International cooperation policy The analysis of project applications indicates that the policy for international cooperation is relatively seldom implemented in OP IE projects (only 38% of applications for project cofinancing declare conformity with the policy s objectives). The positive impact on the implementation of this principle can mainly be observed with respect to obtaining or exchanging good practices and/or international contacts. The international cooperation principle is being implemented through actions undertaken in the areas of the improvement of competitiveness of Polish science, strengthening of the role of science in economic development and indirectly through actions aimed at promoting Polish economy in international markets. This principle is also generally implemented by means of those Measures whose criteria refer to it, whether directly or indirectly, e.g. links between a given project and other, similar international projects or working out of internationally available results. This applies to the following Measures: 2.1, 2.2, 5.1, 6.1, 6.3, 6.5. It should be mentioned that nearly 75% of the beneficiaries claim, in direct conversation, to use the international base of practices and international contacts obtained for the project. Nevertheless, these beneficiaries fail to indicate the objectives of the international cooperation principle in the descriptions of the interventions they plan, since such indication is not mandatory. It seems that, in the future financial perspective taking into account the main objective of the OP IE, which is improving the competitiveness of the Polish economy on the basis of innovation on a European scale implementation of this principle should be disseminated and monitored to an extent much greater than it has been taking place in the current programming period. 6. Partnership principle At the OP IE level, the partnership principle is implemented by means of provisions included in the programming document in Chapter 6.9, which lays down the following tools and instruments for the implementation of the partnership principle: Table 4. Tools and instruments for the implementation of the partnership principle at individual stages of OP IE implementation. Stage Tools and instruments of the implementation of the partnership principle programming c. social consultations at the programming stage consultations regarding the proposed OP IE provisions d. discussions (conference series) on the shape of the Programme areas of support design of intervention no provisions nor indicated tools or instruments for the implementation of the partnership principle application Pre-Monitoring Committee and Monitoring Committee (MC) 17

18 --- evaluation Stage implementation of project intervention monitoring, control and evaluation Source: Own work. Monitoring Committee Tools and instruments of the implementation of the partnership principle Monitoring Committee may accept the proposal to reallocate the resources or apply for such reallocation. The Committee may also accept the proposal to expand the catalogue of beneficiaries of apply for such expansion. Monitoring Committee Evaluation proceedings have shown that the partnership principle is not being comprehensively implemented by the OP IE. It is not present at all of the stages of the Programme s implementation as enumerated in Regulation 1083/2006/EC 6 in an exhaustive manner. At the stage of implementation of project interventions, the actual presence of the principle is limited to the adoption of proposals to reallocate the resources or to expand the catalogue of beneficiaries by the Monitoring Committee, whereas at the stage of design of intervention i.e. with respect to the executive provisions for beneficiaries necessary for applications for project co-financing to be filled in correctly it is not taken into account by the OP IE procedures at all. Social consultations have been initiated as part of the OP IE in accordance with the binding European and national provisions of law. However, the provisions regarding the duration of such consultations were not met. The deadline for making comments on the subject of consultations was shorter than the 35 days foreseen by the law; usually, it was no longer than 21 days. Several cases of the appointed deadline being no longer than several days have also been recorded. In general, the results of social consultations were not announced for public information reports on social consultations regarding the list of individual projects are an exception from this rule. Such reports indicate the comments which have been made, the status of each comment (accepted, denied) and the mode of subsequent procedures. The manner in which comments from the participants of social consultations were responded to indicates low effectiveness of this partnership tool. The only available form of a positive response to the comments from the participants of social consultations was information about a comment having been submitted to the evaluation committee for future reference, and no decisive solutions were ever offered. Many comments were not taken into account at all due to the inadequacy of proposals, which did not meet the subject of consultations. Taking into account the institutional 7 conditions in which the social consultations for OP IE took place, it can be said that the low effectiveness of this tool results from the insufficient informative and explanatory content of the materials provided to the participants of the consultations. Therefore, for the next programming period, the areas for consultations should already be made specific at the time of their announcement or distribution of invitations to conferences. The MC carries out all of its functions and displays high levels of activity and involvement in the cooperation on draft acts. The only questionable issue is the institutional structure of the MC, which is characterized by an unbalanced share of the main types of partners. Combined with the equal voting principle, this gives governmental institutions an opportunity to dominate the voting with their standpoint. It also seems that the institutional composition of the MC, although well-defined in terms of its form, fails to take the specificity of the Programme into account to a satisfactory degree. It lacks non-governmental institutions which would carry out tasks related to innovative economy and information society. Moreover, there are no representatives of businessrelated institutions, the banking sector or the sector of other financial instruments which are key for the realization of OP IE objectives. 6 Council Regulation (EC) No. 1083/2006 of 11 July 2006 laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund and repealing Regulation (EC) No 1260/ The study did not comprise an analysis of competencies of the participants of social consultations. 18

19 --- As part of the evaluation proceedings, also the procedures for establishing project partnerships (including their frequency, constitution and added value of formulas applied) have been subject to analysis. It should be mentioned that the project partnership principle is not an integral part of the horizontal partnership principle in accordance with the provisions of Regulation (EC) 1083/2006. However, implementation of OP IE interventions by beneficiaries associated in project partnerships provides complementary support to the latter principle, especially in the case of mixed partnerships (e.g. public-private partnerships or partnerships between local government units and scientific and research entities, universities etc.). Programming documents for OP IE do not lay down specific procedures for establishing project partnerships. They allow for the possibility of establishing partnerships for various Measures, subject to only one condition being met: one project one OP IE beneficiary. Project partnerships under OP IE are usually homogenous in nature, established by units of the same legal status: public institutions with other public institutions, enterprises with other enterprises etc. This results from the narrowness of catalogues of potential beneficiaries for particular Measures, as well as from legal limitations of the one project one beneficiary condition. These two aspects of the OP IE significantly limit the possibility of establishing project partnerships between public and private entities as well as local governments and public entities, as such partnerships would require financial flows between the public and private sector to take place. Partner projects implemented as part of the OP IE create an added value for the objectives of innovative economy and information society by means of the following: exchange of experience and competencies, diffusion of innovative solutions, widening of the scope of intervention and the area affected by the innovative/information project, strengthening of the relative capital of Knowledge-Based Economy by means of making permanent contacts and gaining positive experience in cooperation between various entities which carry out partner projects under OP IE. 7. Evaluation system and the set of criteria The current evaluation system and the adopted set of criteria allow for a sufficient selection of OP IE projects with at least neutral impact on the OP IE objectives: the sustainable development policy and the equal opportunities principle. In the course of the analysis of project application not a single case has been recorded of a project which would have a negative impact on the implementation of either the sustainable development policy or the equal opportunities principle. Nevertheless, a low selectivity of content-related criteria used to evaluate potential positive impact of OP IE interventions on the objectives of these horizontal principles was found. This means that the evaluation system does not effectively promote those projects which support horizontal policies. The manner in which the applications have been selected with respect to their positive impact on the implementation of the objectives of sustainable development during the current programming period is deemed sufficient. Apart from the separate content-related criterion of positive impact on the implementation of the sustainable development principle, other criteria related whether directly or indirectly - to the objectives of this principle have also been introduced to many Measures. These criteria include, for example, the applicant is an owner of an accredited Environmental Management System certificate meeting the requirements of the ISO norm or of the EMAS Regulation, social or economic usefulness of the planned results of the project, 19

20 --- or the applicant s activity contributes to a shift in production and consumption patterns favourable for the implementation of sustainable development principles. However, it must be said that the projects which support e.g. the environmental aspect of the policy by means of introducing low energy or material consumption or the social aspect by means of increasing social and territorial coherence are not valued higher than any other projects. The content-related criterion of positive impact on the implementation of this policy, although it awards projects with additional points, does not perform a selective function due to both its trifling share in the general score (2+1 out of 100 points) and the decision made by some PEC members who took part in the study to award points for any manifestation of activity and understanding of the objectives of the policy. A similar relationship and an even lower selectivity of the criterion was recorded for the process of evaluation of positive impact on the implementation of the equal opportunities principle. For most OP IE Measures, the scoring system features only one separate content-related criterion for this principle: positive impact of the project on the equal opportunities principle. The criterion is quite insignificant for overall evaluation (2+1 out of 100 points). Additional content-related criteria have only been recorded for a few Measures. 8. Monitoring and control of the implementation of horizontal policies The current programming period assumes the implementation of binding horizontal policies by means of project selection using formal and content-related criteria and by means of the control and reporting system. As it has already been mentioned, formal selection has proven to be a very effective tool for the elimination of any negative impact on the implementation of sustainable development and equal opportunities principles. Content-related selection, on the other hand, was of little use with respect to awarding points for positive impact. The existing system for control and reporting does not allow for the measurement of and control over the implementation of horizontal policy objectives: The control and reporting system does not feature any indicators for the measurement of the Programme s impact on the implementation of Community principles. There are no procedures which would allow for the supervision of implementation of sustainable development and equal opportunities objectives guidelines referring to the control process do not take the issue of controlling the implementation of horizontal policy objectives into account. Executory Instructions for Intermediate Bodies and Implementing Bodies do not provide for the supervision of implementation of horizontal policies. The question of implementation of horizontal policies has not been included in the controller s checklist, an exception from this being the procedure for the accuracy of environmental documentation. Therefore, it can be said that the OP IE control system only supervises the question of at least neutral environmental impact. Paradoxically, the system for evaluation, monitoring and control of additional horizontal policies is significantly better than the system for implementation of the Community policies which are obligatory for the OP IE. The analysis indicates that the inclusion of criteria referring to the implementation of horizontal principles into the broader spectrum of content-related criteria, performed in accordance with specificity of individual Measures, allows for a much better selection of projects with positive impact on Community principles. What deserves mentioning is the nearly 100% share of interventions which conform to the objectives of the local support principle or the international cooperation principle in their respective Measures, where content-related criteria referring directly to the objectives of these principles were applied. The actual implementation of additional horizontal policies is monitored by obligatory 20

21 --- indicators rather than the controller s checklist. The following examples of such indicators can be referred to: the number of territorial government units involved in the Measures (local development support policy), creation of Polish and international service for exporters and investors or the number of PhD candidates who carry out international PhD projects in cooperation with foreign institutions (international cooperation policy). In the course of the evaluation proceedings presented herein, no artificial adaptation of project scopes and actions proposed in order to obtain additional points for positive impact on equal opportunities policy or sustainable development policy was observed. Project initiators have sometimes introduced the optional indicators to record the objectives of horizontal policies, usually in a manner which was supportive of and complementary to the main objective of their project. 9. Knowledge of objectives of horizontal policies Both beneficiaries and representatives of OP IE system institutions who took part in the study are acquainted with the general objectives of horizontal policies applicable to the OP IE within the scope covered by programming documents. However, the majority of beneficiaries and employees of the OP IE system has no knowledge of other, optional horizontal policies: the employment policy, local development support policy and international cooperation policy. It might be reasonable to introduce, for the next programming period for innovative and effective economy, the element of dissemination of the Community public effect. This question should be discussed in manuals for beneficiaries, covered by training programmes for system employees and included as a discussion area for conferences and disseminating activities for the Programme and its results at each stage of implementation. This task may be implemented as part of the 9 th Priority Axis Technical Assistance. Even though most of the contracting has by now been closed, it would be reasonable to organize a series of conferences and training for the beneficiaries or potential beneficiaries of the next financial perspective with respect to public effects brought about by the implementation of innovative economy projects. The meetings should cover subjects such as the costs of implementation of Community principles, economic and financial benefits for the beneficiaries and limitations for their implementation by mass beneficiaries. Moreover, a series of informative and promotional activities for future beneficiaries should be undertaken during the current programming period; such activities should pertain to the methodology of project partnership management and joint sources of financing for innovative investments for the next financial perspective. 10. The spill-over effect, or the dissemination of horizontal policies outside the beneficiaries environment It seems that the potential of disseminating horizontal practices as a result of implementation of project interventions outside the environment of beneficiaries has not been fulfilled as part of OP IE. As part of the 9 th Priority Axis, it would be recommendable to use instruments which would provide beneficiaries of the next financial perspective with knowledge about the possibilities of dissemination of Community principles to public procurement contractors taking part in OP IE projects, by means of the following: use of the so-called green or equality public procurements (public institutions and territorial government units) or competitive procedures (entrepreneurs), introduction of new items to the evaluation criteria for subcontractor offers, e.g. the positive environmental impact of the manner of implementation of the subject of the contract criterion, introduction of new items to the evaluation criteria for subcontractor offers, e.g. the application of the equal opportunities principle in the contract implementation process criterion. 21

22 Good practices As part of the evaluation proceedings, 40 best practices have been selected from among the numerous projects making positive impact on the implementation of the principles referred to herein. These best practices provide examples of wide public effect of OP IE projects. The equal opportunities principle is implemented by beneficiaries by means of eliminating employment barriers through following solutions: increased teleworking opportunities, disposal of the troublesome shift work system by introducing innovation, positive discrimination activities i.e. preferential conditions for those social groups which have previously been underrepresented (e.g. women, young parents, young persons) through the provision of adequate infrastructural solutions, e.g. facilities for children or wheelchair ramps. The identified projects feature solutions which reach beyond the non-discrimination principle, indicating to new ways in which barriers in education, employment and access of women to the labour market can be eradicated. Projects which implement the equal opportunities policy with respect to disabilities have also diagnosed the needs of disabled persons. They have provided this social group with access to the investment by using physical, infrastructural solutions (ramps, toilets for the disabled) as well as by facilitating the use of electronic forms of communication to the hearing and visually impaired. Many of the solutions which increase distance working opportunities can also be applied to support elderly persons and employees residing at a distant location from the company s seat. The sustainable development principle is implemented by beneficiaries not only through the environmental aspect, i.e. application of new technologies which limit energy consumption, environmental emissions and ineffective waste management. The selected projects have also implemented the social aspect of this principle, primarily by means of prevention of poverty and social exclusion (e-inclusion) as well as increasing the broadly understood social income. Recommendations Doubtlessly, the logic of innovative and effective economy interventions for the next financial perspective requires taking the strategic and public Community effect shaped by horizontal policies into account. Bearing in mind aspects such as the directions of the integrated guidelines of the Europe 2020 Strategy, the Innovation and Efficiency of Economy Strategy and other Strategies related to the horizontal principles referred to herein, as well as the gaps and deficits in the control system for the current programming period, for the future financial perspective the Programme should lay greater emphasis on the implementation of horizontal principles while evaluating projects. One solution is the application of horizontal criteria, modelled after the currently applied criteria for the implementation of the objectives of employment, local development support and international cooperation policies. As the results of this study show, such system of evaluation (taking horizontal criteria into account while defining basic content-related criteria) guarantees general implementation of horizontal policy objectives without harm to objectives of innovative economy. During the next financial perspective, support for the types of intervention which comply with the strategic objectives of horizontal policies should be continued. It is recommended to award extra points to the interventions introducing innovations with positive environmental impact (as the primary factor of innovativeness) and innovations which foster flexible forms of employment without the necessity of shift work. In order to strengthen the R&D sector, it is recommended to support and award activities which comply to innovation standards applicable to particular fields at the European scale, and not only those activities which increase the value of Polish baseline indicators. More attention should be paid to international experience and good practices exchange as part of Measures under the current 1 st Priority Axis. Moreover, support for structural solutions 22

23 --- which foster modern staff skills and competitiveness of sectors by means of the horizontal employment policy and the principle of equal opportunities for both sexes (as boundary conditions) should be continued. Implementation of projects from the areas under the current Measure 1.3 should, for the future financial perspective, be expanded to include support for activities which respond to local needs, constituting the internal potential of a given region to become globally competitive. With respect to both infrastructural investments in all OP IE areas and investments in cooperation networks of supraregional significance, mixed project partnerships based on diversified sources of financing should be awarded. Such a solution allows for the creation of a financial lever effect, i.e. implementation of investments financed from private sources within areas which have previously been funded from public resources. What can be considered is the introduction of elements of positive discrimination 8, e.g. by assigning a part of allocation earmarked for the support of creation of innovative spin-off enterprises to support scientific research conducted by women exclusively. Introduction of any criteria which feature elements of positive discrimination should be preceded by analyses of the potential beneficiaries age, sex or disability structures. It should be generally accepted that elements of positive discrimination should be introduced in the following situations: a) low share of a given category among potential beneficiaries; b) diagnosed potential and benefits resulting from providing support to the previously discriminated category of recipients. Procedures for the co-financing of innovation centres should award extra point to those interventions which involve the local community into the global advantages network by using local resources and taking local needs and endogenous potential (local competitive advantage on a global scale) into account. Another recommended solution is the use of a programming indicator for each policy which supports detailed OP IE objectives on the level of these objectives respective Priority Axes. An example of such horizontal indicator for the sustainable development principle would be the product indicator titled Number of undertakings which take innovation of positive environmental impact into account. This indicator would require the applicant to provide arguments and documentation to support the claimed sustainable development effect of the proposed investment. For the equal opportunities principle, a horizontal indicator titled Number of women/disabled persons/other unprivileged groups covered by the support or Number of innovative enterprises owned or co-owned by at least one woman (excluding family members of other co-owners) could be proposed. For the employment policy, the indicator could be Number of employees who develop their qualifications/learn new skills in relation to the innovative solution or, for the relevant intervention areas, Number of new employees hired in Knowledge-Based Economy jobs. 8 In public policies, positive discrimination or affirmative action means the use of certain temporary solutions, activities or formal measures aiming at providing representatives of certain minorities (e.g. persons of different nationalities) with equal opportunities in order to decrease the actual inequality such persons suffer from. This form of discrimination is allowed; however, it can only be used as a temporal solution, since othe rwise it may turn into discrimination against the representatives of majority groups which have previously been privileged. 23

24 Wprowadzenie Zakres prac i analiz obejmował polityki horyzontalne wskazane w dokumentach programowych jako obowiązujące dla PO IG: zasadę partnerstwa, politykę równych szans i zasadę niedyskryminacji oraz horyzontalną zasadę zrównoważonego rozwoju. Analizowano także dodatkowe w ramach PO IG polityki horyzontalne przyjęte w obecnej perspektywie programowej jako realizujące wytyczne Strategii Lizbońskiej we wszystkich obszarach interwencji Funduszy Strukturalnych: politykę zatrudnienia, politykę wsparcia rozwoju regionalnego oraz politykę współpracy międzynarodowej. Podstawą operacjonalizacji przedmiotowych polityk horyzontalnych są zapisy Rozporządzenia ogólnego 1083/2006/WE. Przyjęto następującą definicję zasady zrównoważonego rozwoju wynikającą z Rozporządzenia 1083/2006/WE: Zrównoważony rozwój definiuje się jako rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje integrowanie działań mających na celu wzrost gospodarczy oraz działań społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej i trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli, zarówno współczesnego, jak i przyszłych pokoleń. Czynniki zrównoważonego rozwoju przypisano do trzech kategorii lub filarów - środowiska naturalnego, gospodarki i społeczeństwa: środowisko naturalne stanowi niezbędną podstawę zrównoważonego rozwoju gospodarka jest narzędziem osiągania zrównoważonego rozwoju dobra jakość życia dla wszystkich ludzi (aspekt społeczny) jest celem zrównoważonego rozwoju. Biorąc pod uwagę, iż celem głównym PO IG jest rozwój polskiej gospodarki ocena realizacji Programu w kontekście zgodności z celami wspólnotowej polityki zrównoważonego rozwoju na wszystkich etapach przedstawionych w koncepcji badawczej opierała się na ocenie realizacji zasady ochrony i zachowania środowiska naturalnego oraz zasady jakości życia społecznego. Zgodnie z postanowieniami Art. 16 Rozporządzenia nr 1083/2006/WE na potrzeby badania objętego niniejszą ofertą przyjęto definicję horyzontalnej zasady równości szans jako Zapewnienie wsparcia zasady równości kobiet i mężczyzn oraz uwzględnienie problematyki płci na poszczególnych etapach wdrażania funduszy. Podejmowanie odpowiednich kroków w celu zapobiegania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną na poszczególnych etapach wdrażania funduszy, a w szczególności dostępie do nich. w szczególności dostępność dla osób niepełnosprawnych jest jednym z kryteriów, które należy przestrzegać podczas określania operacji współfinansowanych z funduszy Art. 11 Rozporządzenia nr 1083/2006/WE definiuje zasadę partnerstwa jako ścisłą współpracą pomiędzy poszczególnymi szczeblami instytucjonalnymi, Instytucją Zarządzającą, Instytucją Pośredniczącą, Instytucją Wdrażającą, Komitetem Monitorującym oraz właściwymi władzami lokalnymi, miejskimi i innymi władzami publicznymi, partnerami społecznymi i gospodarczymi, organizacjami społecznymi ze szczególnym uwzględnieniem podmiotów zajmujących się zagadnieniami środowiska naturalnego, równości szans. Zasada partnerstwa wiąże się przy tym ściśle z zasadą subsydiarności. Z kolei horyzontalna polityka zatrudnienia Unii Europejskiej zakłada, iż projekty inwestycyjne realizowane przez przedsiębiorców, instytucje B+R oraz pozostałych beneficjentów PO IG współfinansowane z funduszy strukturalnych powinny przyczyniać się do generowania nowych miejsc pracy wysokiej jakości bądź efektu oddziaływania. 24

25 --- Zgodnie z założeniami wspólnotowej polityki horyzontalnej wspierania rozwoju lokalnego działania programowe i projektowe PO IG oceniane były pod kątem: angażowania lokalnych zasobów ludzkich, środowiskowych i kulturowych na każdym etapie wdrażania Programu uwzględniania konkretnych potrzeb lokalnej grupy docelowej oraz lokalnych problemów. Realizacja ostatniej z analizowanych polityk horyzontalnych obecnej perspektywy finansowej współpracy międzynarodowej oceniana była w następujących obszarach: zidentyfikowane zapisy, regulacje i przedsięwzięcia uwzględniające wymianę informacji i doświadczeń, wyników oraz dobrych praktyk w skali międzynarodowej; zidentyfikowane zapisy, regulacje i przedsięwzięcia zakładające skoordynowane bądź wspólne działanie z partnerem (współpracownikiem) zagranicznym. W obecnym okresie programowania oprócz wskazanych wyżej polityk horyzontalnych obowiązuje także zasada zgodności realizowanych operacji z celami polityki innowacyjności i polityki społeczeństwa informacyjnego. PO IG jest jednym z głównych narzędzi polityki strukturalnej w Polsce w zakresie obu tych zasad. Dlatego też ocena realizacji polityk horyzontalnych, objętych analizami w ramach niniejszego opracowania 9, odnosi się też do kwestii ich komplementarności, neutralności bądź kolizyjności wobec celów innowacyjnej gospodarki i społeczeństwa informacyjnego. Według wykładni Strategii Lizbońskiej polityki horyzontalne wyznaczają kierunki strategiczne i ramy interpretacyjne rozwoju społecznego i gospodarczego, czyli tzw. mainstreaming (główny nurt rzeki). Określają efekt oddziaływania realizowanych interwencji w skali priorytetów spójnej polityki europejskiej, podkreślając wspólnotowy charakter Funduszy Strukturalnych. Oprócz narzędzi komplementarności kształtują także długofalowy, społecznogospodarczy skutek realizowanych interwencji. Ocena realizacji polityk horyzontalnych objętych badaniem sprowadzała się więc do postępowania ewaluacyjnego w zakresie zgodności realizacji celów PO IG z tzw. efektem publicznym w kategoriach Strategii Lizbońskiej. Zdiagnozowane podczas badania deficyty i luki systemowe dostarczą przesłanek do programowania innowacyjnej gospodarki w przyszłej perspektywie finansowej, optymalizując uzyskanie efektu publicznego w następujących obszarach: Innowacyjność przedsiębiorstw Konkurencyjność polskiej nauki Rola nauki w rozwoju gospodarczym Udział innowacyjnych produktów polskiej gospodarki w rynku międzynarodowym Trwałe i lepsze miejsca pracy Wykorzystanie technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Szczegółowy opis celów badania, pytań badawczych i metodologii znajduje się w załączniku nr 1. 9 Badanie ewaluacyjne nie objęło swoim zakresem zgodności realizowanych operacji z horyzontalną zasadą zamówień publicznych i zasadą pomocy publicznej. Kwestie te podlegały wielokrotnie ocenie w ramach PO IG. Wypracowano mechanizmy podlegające obowiązującym regulacjom krajowym, odnoszącym się do wymagań UE. Zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi realizacja obu tych polityk podlega ocenie audytora, a nie ewaluatora. 25

26 Zastosowana metodologia Podejście metodologiczne postępowania ewaluacyjnego oparte zostało na wskazaniach Art.1, Art.16 i Art.17 Rozporządzenia 1083/2006/WE określających tryb realizacji polityk horyzontalnych na każdym etapie wdrażania Funduszy Strukturalnych. Dla uzyskania wiarygodnej i rzetelnej odpowiedzi na pytania ewaluacyjne zastosowano schemat triangulacji. Pozyskiwano informacje zarówno z wniosków o dofinansowanie projektu i wniosków o płatność, danych sprawozdawczych, monitoringowych, dokumentów programowych i innych obowiązujących krajowych i europejskich wytycznych i regulacji jak i ze źródeł pierwotnych poprzez badania terenowe realizowane w segmentach wszystkich interesariuszy procesu. Tabela 5. Syntetyczne zestawienie metod badawczych. Metoda Respondent / źródło informacji Realizacja Analiza dokumentów Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka Szczegółowy Opis Priorytetów PO IG Sprawozdania roczne i okresowe z realizacji PO IG Kryteria wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka dla wszystkich osi priorytetowych Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Raporty z badań ewaluacyjnych przeprowadzonych na zlecenie IZ PO IG Protokoły, uchwały z posiedzeń Komitetu Monitorującego Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka. Raporty z konsultacji społecznych Instrukcje Wykonawcze dla IZ, IP i IP2 Opis Systemu Zarządzania i Kontroli PO IG Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego dotyczące Komitetu Monitorującego PO IG Regulamin Komitetu Monitorującego PO IG Harmonogram posiedzeń KM Wytyczne horyzontalne Ministra Rozwoju Regionalnego Plan ewaluacji wewnętrznych i zewnętrznych PO IG Sprawozdania z konsultacji społecznych na etapie programowania PO IG Wytyczne w zakresie procesu kontroli w ramach obowiązków Instytucji Pośredniczących i Instytucji Wdrażających dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Raporty pokontrolne z kontroli systemowych, kontroli doraźnych oraz kontroli końcowych projektu (jeśli dotyczy) Dyrektywy unijne Odpowiadające politykom horyzontalnym krajowe akty prawne i wykonawcze Zintegrowane strategie krajowe Strategia Europa 2020 Wszystkie wymienione dokumenty zostały przeanalizowane pod kątem tematyki badania. Indywidualne wywiady pogłębione (IDI) Indywidualne wywiady pogłębione (IDI) z: Pracownikami IZ PO IG pracownikami IP i IP2, odpowiedzialnymi za wdrażanie poszczególnych Osi Priorytetowych; Zrealizowano 12 IDI Studium przypadku Studia przypadku objęły interwencje projektowe realizowane w ramach PO IG w podziale na: obszar B+R wspieranie wiedzy i kapitału intelektualnego w zakresie innowacji oraz inwestycje infrastrukturalne (jednostki naukowe); obszar 26 Zrealizowano 40 studiów przypadku

27 --- Metoda Respondent / źródło informacji Realizacja społeczeństwa informacyjnego inwestycje infrastrukturalne wspierające promocję międzynarodową polskiej innowacji oraz promocję przedsięwzięć turystycznych o zakresie ponadregionalnym(jst); obszar rozwijania instrumentów finansowych i systemowych wsparcia innowacyjności (klastry, centra rozwoju technologii, inkubatory przedsiębiorczości, inne instytucje otoczenia biznesu); obszar turystyki i innowacyjnych przedsięwzięć MŚP (przedsiębiorcy). Matryca projektów TDI (Telefoniczny Wywiad Pogłębiony) Technika matrycy projektów dotyczyła analizy jakościowej charakteru realizowanych działań w kontekście realizacji polityk horyzontalnych zawierała zoperacjonalizowane wskaźniki poszczególnych obszarów tematycznych przedstawionych w koncepcji badawczej. Telefoniczne wywiady Pogłębione zostały zrealizowane wśród 3 kategorii respondentów: członków KOP kontrolerów realizacji projektów w IP i IP2 kierowników projektów zdefiniowanych jako dobre praktyki realizacji celów wspólnotowych polityk horyzontalnych Analiza objęła reprezentatywną dla ogółu populacji próbę 711 wylosowanych wniosków o dofinansowanie projektu (w tym wszystkie dostarczone przez Zamawiającego projekty znajdujące się na Indykatywnej Liście Indywidualnych Projektów Kluczowych.) Zrealizowano: 18 wywiadów z członkami KOP 9 wywiadów z kontrolerami realizacji projektów w IP i IP2 40 wywiadów z kierownikami projektów, zidentyfikowanych jako dobre praktyki realizacji wspólnotowych polityk horyzontalnych CATI 1 CATI 2 Analiza wielokryterialna Badanie CATI zrealizowane zostało w populacji losowo dobranych wnioskodawców i beneficjentów projektów (w ramach poszczególnych działań) Drugie badanie CATI zostało zrealizowane wśród członków i obserwatorów Komitetu Monitorującego oraz członków konsultacji społecznych na etapie programowania PO IG Analiza została przeprowadzona w oparciu o matrycę projektową, wnioski z analizy dokumentów programowych, dane zebrane w ramach IDI (przedstawiciele IZ, IP, IP2) i TDI (przedstawiciele KOP, kontrolerzy realizacji projektów, kierownicy projektów uznanych za dobre praktyki), CAWI (członkowie KM i obserwatorzy KM oraz uczestnicy konsultacji społecznych) i CATI (wnioskodawcy i projektodawcy). N=153 Zrealizowano 9 wywiadów z członkami KM oraz 5 z uczestnikami konsultacji społecznych Analiza objęła dane dotyczące wylosowanych wniosków o dofinansowanie projektów oraz dane dotyczące Indywidualnych Projektów Kluczowych (łącznie N=711), wyniki badań jakościowych IDI (N=11) i TDI (N=67), wyniki badań CATI (N=10) oraz CATI z wnioskodawcami (N=153) 27

28 --- Metoda Respondent / źródło informacji Realizacja Empowerment Evaluation Blog Metoda ta skierowana była do wnioskodawców, jak i do przedstawicieli IZ, IP, IP2 oraz członków Komitetu Monitorującego, uczestników konsultacji społecznych na etapie programowania PO IG. Powiadomienie o blogu otrzymali wszyscy wnioskodawcy przeanalizowanych 711 projektów, jak i wskazani przedstawiciele instytucji Warsztat heurystyczny Do udziału w warsztacie heurystycznym zostali zaproszeni przedstawiciele Zamawiającego, czołowi eksperci PO IG, wskazani przez Zamawiającego oraz przedstawiciele organów odpowiedzialnych za: a) realizację zasady zrównoważonego rozwoju (Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska), b) realizację zasady równości szans (Pełnomocnik ds. Równego Traktowania w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów) c) realizację zasady good governance (przedstawiciel Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) W warsztacie wzięło udział 10-osób Ograniczenia procesu badawczego Najbardziej problematycznym elementem badania okazało się przeprowadzenie wywiadów CATI z członkami konsultacji społecznych. Odnalezienie członków konsultacji społecznych odbywających na etapie programowania PO IG okazało się niezwykle trudne. Od 2006 r. upłynęło bowiem na tyle dużo czasu, że część z tych osób nie pracuje w tych samych instytucjach. w efekcie otrzymana przez Wykonawcę lista okazała się w dużej mierze nieaktualna. Podjęto również próbę dotarcia do uczestników konsultacji społecznej poprzez informacje zawarte na stronie (raporty z rezultatami/wynikami konsultacji społecznych). Jednak ta ścieżka również zakończyła się niepowodzeniem, gdyż w raportach podawane są w załącznikach nazwy instytucji, które uczestniczyły w konsultacjach, ale bez wskazania danych kontaktowych do konkretnej osoby. Odnalezienie w dużej instytucji osoby, która uczestniczyła w konsultacjach PO IG, jest niezwykle trudne, a w niektórych przypadkach po prostu niemożliwe. 28

29 WYNIKI BADANIA 3.1. Ewaluacja realizacji zasady zrównoważonego rozwoju Definicja oraz rozumienie pojęcia rozwoju zrównoważonego (ang. Sustainable Development), ulegało transformacji od momentu sformułowania jej po raz pierwszy w Raporcie Brutland Nasza Wspólna Przyszłość" 10, poprzez kolejne raporty Organizacji Narodów Zjednoczonych (np. Agenda ) oraz dokumenty opracowywane na potrzeby unijnych i krajowych polityk uwzględniających tę zasadę. w raporcie Nasza Wspólna Przyszłość pojęcie sustainable development" zdefiniowano jako prawo do zaspokojenia aspiracji rozwojowych obecnej generacji bez ograniczania praw przyszłych pokoleń do zaspokojenia ich potrzeb rozwojowych. Jest to obecnie powszechnie uznana definicja, która podkreśla, że rozwój gospodarczy i cywilizacyjny obecnego pokolenia nie powinien odbywać się kosztem wyczerpywania zasobów nieodnawialnych i niszczenia środowiska - dla dobra przyszłych pokoleń, które też będą posiadały prawa do swego rozwoju. Tak szeroko sformułowana definicja wskazuje, że aby osiągnąć zrównoważony rozwój lub raczej nieustannie dążyć do jego zachowania, konieczne jest zwrócenie uwagi na trzy wymiary: 1. Wymiar ekologiczny/środowiskowy - gwarantuje każdemu człowiekowi jednakowy dostęp do środowiska, nakładając jednocześnie na niego obowiązek troski o stan natury oraz odpowiedzialność za wprowadzane w środowisku zmiany. Wynika z niego pełna odpowiedzialność zarówno państwa, jak i każdego obywatela, za skutki korzystania z zasobów naturalnych i zniszczenia powodowane w wyniku działalności gospodarczej i aktywności społecznej. Środowisko naturalne stanowi niezbędną podstawę zrównoważonego rozwoju. 2. Wymiar społeczny podkreśla, że rozwój ma przede wszystkim służyć człowiekowi będącemu podmiotem zrównoważonego rozwoju i posiadającemu prawo do zdrowego i godnego życia w zgodzie z naturą. Zatem dobra jakość życia dla wszystkich ludzi (aspekt społeczny) jest celem zrównoważonego rozwoju. 3. Wymiar ekonomiczny/gospodarczy opiera się na założeniu, że dwa pozostałe wymiary rozwoju, tzn. wymiar społeczny i wymiar ekologiczny nie są i nie będą hamulcami postępu. Są natomiast i będą jego stymulatorami, poprzez wymuszony tymi wymiarami postęp technologiczny, podnoszenie poziomu wykształcenia społeczeństwa, jego zwiększony udział w podejmowaniu decyzji i w odpowiedzialności za te decyzje, tworzenie nowych miejsc pracy, rozwój aktywności i przedsiębiorczości, wzrost efektywności wykorzystania surowców, materiałów i pracy ludzkiej, zwiększenie bezpieczeństwa. Można tym samym uznać, że gospodarka jest narzędziem osiągania zrównoważonego rozwoju. Rozumienie zasady zrównoważonego rozwoju zarówno w dokumentach krajowych, jak i unijnych 12, jest zbieżne z powyższym. Warto jednak podkreślić, że kiedy śledzi się dyskusje na temat zrównoważonego rozwoju okazuje się, że dominują w niej tematy związane z ekologią i ochroną środowiska (być może dlatego, że zasada ta dowartościowuje środowisko naturalne, stawiając je na równi z rozwojem gospodarczym i społecznym). Na potrzeby niniejszego badania przyjęto definicję zasady zrównoważonego rozwoju wynikającą z Rozporządzenia 1083/2006/WE: Zrównoważony rozwój definiuje się jako rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje integrowanie działań mających na celu wzrost gospodarczy oraz działań społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej i trwałości 10 Nasza Wspólna Przyszłość. Raport ONZ z 1987 r. w tym raporcie( nazywanym często Raportem Brundtland od nazwiska przewodniczącej grupy roboczej) po raz pierwszy pojawiła się definicja zrównoważonego rozwoju. 11 Agenda 21 to jeden z podstawowych dokumentów Konferencji Narodów Zjednoczonych "Środowisko i rozwój" (Szczytu Ziemi), jaka miała miejsce w Rio de Janeiro, w czerwcu 1992 roku 12 Por. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, w Art. 5; Strategia zrównoważonego rozwoju Polski do roku do roku 2025; Inicjatywa Komisji Europejskiej i2010 Europejskie społeczeństwo informacyjne na rzecz wzrostu i zatrudnienia; Strategia Lizbońska; Strategia Europa

30 --- podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli, zarówno współczesnego, jak i przyszłych pokoleń. Poniżej przedstawiono ocenę skuteczności i trafności PO IG w zakresie realizacji zasady zrównoważonego rozwoju. Ocena obejmie zarówno uwzględnienie celów zasady na etapie zapisów dokumentów programowych, konstrukcji wniosków o dofinansowanie projektu oraz podręczników i innych materiałów dla beneficjentów, oceny wniosków, realizacji interwencji oraz na etapie monitoringu i kontroli. Biorąc pod uwagę, iż celem głównym PO IG jest rozwój polskiej gospodarki ocena realizacji Programu w kontekście zgodności z celami wspólnotowej polityki zrównoważonego rozwoju na wszystkich etapach przedstawionych powyżej opierała się przede wszystkim na ocenie realizacji zasady ochrony i zachowania środowiska naturalnego oraz zasady jakości życia społecznego. Etap programowania PO IG Diagnoza i analiza SWOT PO IG Programowanie wydaje się być kluczowym elementem dla realizacji i uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju (oraz pozostałych polityk horyzontalnych). Od wagi, jaka została przypisana danej zasadzie w Programie, zależy w jakiej mierze będzie ona respektowana na wszystkich kolejnych etapach. Odwołanie do niej ma bowiem nie tylko funkcje koordynacyjne (zapewniające realizację zgodnych z nią celów), ale też informacyjne (Program jest dokumentem stanowiącym wytyczne dla poszczególnych podmiotów i instytucji) oraz aktywizacyjne - stymulujące podmioty do poszukiwania optymalnych kierunków rozwoju. Przywołanie zasady zrównoważonego rozwoju jest również elementem upowszechniającym (promocyjnym) jej stosowanie. W opinii osób przygotowujących PO IG, na etapie programowania spójność z zasadą zrównoważonego rozwoju zapewniono poprzez zaimplementowanie odpowiednich rozporządzeń i dyrektyw UE 13, do których odwoływano się w opisie samego Programu, a także poprzez zaplanowanie odpowiednich mechanizmów, które mogłyby być stosowane później podczas realizacji Programu (kryteria wyboru projektów, wytyczne i wymagania dotyczące uwarunkowań prawnych, jakie muszą być spełnione przez podmioty realizujące projekty). PO IG jest jednym z elementów systemu służącego efektywnemu wykorzystaniu środków strukturalnych Unii Europejskiej w latach w swoich założeniach odwołuje się do Strategii Lizbońskiej, wyznaczającej cele dotyczące wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, które mają być osiągnięte przy zachowaniu zgodności z zasadami zrównoważonego rozwoju. Ponad 90% alokacji finansowej PO IG zostało przypisanych do działań przyczyniających się do osiągnięcia zakładanych w niej celów (dotyczy to działań w obszarach: B+R, innowacje, technologie informacyjne i komunikacyjne). Innowacje mają przyczynić się nie tylko do rozwoju gospodarczego, ale także do zmniejszenia presji na środowisko naturalne. w samej diagnozie, jaka została przedstawiona w Programie, brak jest jednak odwołania się do kwestii środowiska naturalnego: diagnoza dotyczy wybranych obszarów służących budowie i rozwojowi gospodarki opartej na wiedzy, jednak wymiar środowiskowy jest w niej nieobecny - podobnie jak w analizie SWOT, która jest podsumowaniem diagnozy. Podkreślić należy natomiast, że w kwestii wymiaru ekologicznego, Program został poddany obowiązkowej ocenie oddziaływania na środowisko, w wyniku której nie stwierdzono negatywnego wpływu Programu na środowisko. Wymiar społeczny zasady zrównoważonego rozwoju pojawia się w sposób pośredni zarówno w diagnozie jak i analizie mocnych i słabych stron. Znajduje on odzwierciedlenie w analizie sytuacji sektora przedsiębiorstw, którego rozwój ma doprowadzić do dobrostanu społecznego. w sposób 13 Art. 16 i 17 Rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich nr1083/2006 oraz Dyrektywa Rady 85/337/WE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. L 175 z 5 lipca 1985 r., zmieniona dyrektywą 2003/35/WE, Dz. U. L 156 z 25 czerwca 2003 r.); Wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące zarządzania obszarami NATURA 2000, a także oceny oddziaływania przedsięwzięć na obszary NATURA

31 --- bardziej widoczny jest ukazany natomiast poprzez analizę branży i infrastruktury dotyczącej e-usług i dostępu do Internetu, gdzie podniesiona została także kwestia e-wykluczenia. Analizy zawarte w diagnozie i analizie SWOT jedynie pośrednio odwołują się do wszystkich trzech wymiarów zrównoważonego rozwoju. o ile dobrze i szczegółowo został zobrazowany wymiar gospodarczy (najściślej związany z PO IG), to pozostałe wymiary (rozwój społeczny i ochrona środowiska) zostały potraktowane bardzo ogólnie. Nie zostały zaprezentowane szanse ani potencjalne bariery związane z aspektami społecznymi i środowiskowymi. Wydaje się, że przyczyną takiej sytuacji jest rozumienie pojęcia innowacyjności, które zostało potraktowane niemal jako synonim działań zarówno przyjaznych środowisku, jak i przyczyniających się do poprawy sytuacji społecznej, a zatem jako wyraz zasady zrównoważonego rozwoju. Warto natomiast podkreślić, że o ile innowacyjność jest warunkiem rozwoju gospodarczego, to nie implikuje ona automatycznie rozwoju w pozostałych dziedzinach. a zatem pomijanie bądź pomniejszanie roli aspektu społecznego i środowiskowego jest nieuprawnione. Tym bardziej w dokumentach programowych żaden z tych wymiarów nie powinien być defaworyzowany, bowiem rzutuje to na rozumienie tej zasady także na dalszych etapach tworzenia i realizacji Programu. Cele szczegółowe Programu i cele poszczególnych Osi Priorytetowych Poniżej przedstawiona została analiza celu głównego PO IG oraz celów szczegółowych pod kątem odniesienia ich zgodności z horyzontalną zasadą zrównoważonego rozwoju. Tabela 6. Zachowanie zasady zrównoważonego rozwoju na poziomie celu głównego i celów szczegółowych PO IG. Cel 31 Odniesienie do wymiaru zrównoważonego rozwoju gospodarczy środowiskowy społeczny Cel główny Rozwój polskiej gospodarki w oparciu o innowacyjne bezpośrednio pośrednio pośrednio przedsiębiorstwa Cel szczegółowy 1 Zwiększenie innowacyjności przedsiębiorstw bezpośrednio brak brak Cel szczegółowy 2 Wzrost konkurencyjności polskiej nauki pośrednio brak pośrednio Cel szczegółowy 3 Zwiększenie roli nauki w rozwoju gospodarczym bezpośrednio brak pośrednio Cel szczegółowy 4 Zwiększenie udziału innowacyjnych produktów polskiej gospodarki w rynku bezpośrednio brak pośrednio międzynarodowym Cel szczegółowy 5 Tworzenie trwałych i lepszych miejsc pracy bezpośrednio brak bezpośrednio Cel szczegółowy 6 Wzrost wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce bezpośrednio brak bezpośrednio Źródło: Opracowanie własne na podstawie PO IG z dnia Jak widać z powyższego zestawienia, zarówno w celu głównym, jak i w poszczególnych celach szczegółowych, znajdują się odniesienia do przynajmniej jednego z trzech aspektów zasady zrównoważonego rozwoju (przy czym najczęściej - z racji tematyki Programu - jest to wymiar gospodarczy). W sformułowaniu celu głównego PO IG odnosi się zarówno do zapisów Strategii Lizbońskiej, jak i celu NSRO, jakim jest tworzenie warunków dla wzrostu konkurencyjności gospodarki polskiej opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz wzrost poziomu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej. Znajdują się tam odwołania przede wszystkim do rozwoju społeczno-gospodarczego, który ma nastąpić głownie poprzez innowacje zapewniające nowe miejsca pracy. Odniesienie się do kwestii środowiskowych zostało zapewnione poprzez zapisy o wspieraniu działań przynoszących korzyść zarówno gospodarce, jak i środowisku. Postępowanie takie ma umożliwić realizację strategii podwójnej korzyści. W opisie celów szczegółowych PO IG znajdują się również odniesienia do horyzontalnej zasady zrównoważonego rozwoju. w strategii ich realizacji mowa jest o działaniach na rzecz budowy społeczeństwa informacyjnego, e-administracji, ale też o działaniach, które będą przyczyniać się do

32 --- rozpowszechnienia wykorzystania technologii środowiskowych. PO IG zakłada, że współfinansowane będą przedsięwzięcia innowacyjne nieujęte w PO IiŚ, w szczególności mające na celu zastosowanie nowych rozwiązań technologicznych w produkcji, prowadzących do zmniejszenia szkodliwego oddziaływania na środowisko, w tym m.in.: ograniczenia energo-, materiało-, i wodochłonności wyrobów i usług. Tym samym każdy z wymiarów zasady zrównoważonego rozwoju znajduje odzwierciedlenie w celach szczegółowych, choć sposób odniesienia się do poszczególnych wymiarów jest zróżnicowany (tabela nr 4). Na przykład w celu szczegółowym 1 odzwierciedlenie znajduje jedynie aspekt gospodarczy (innowacyjność przedsiębiorstw), natomiast brak jest ukazania powiązania z pozostałymi wymiarami. Najsłabiej w realizacji poszczególnych celów szczegółowych został przedstawiony wymiar środowiskowy - praktyczne nie pojawia się on w sposób bezpośredni. Natomiast uwzględnienie aspektu społecznego najbardziej widoczne jest w celu 5 i 6, w których mowa jest o tworzeniu miejsc pracy wysokiej jakości, społeczeństwie informacyjnym oraz zapewnieniu dostępu do szerokopasmowego Internetu, w szczególności osobom mieszkającym na terenach wiejskich i o najniższych dochodach. Również w poszczególnych osiach priorytetowych i działaniach odzwierciedlenie zasady zrównoważonego rozwoju (ZZR) nie jest jednakowe. Na podstawie przeprowadzonej pod tym kątem analizy okazało się, że bezpośrednie odzwierciedlenie ZZR (odniesienie się przynajmniej do dwóch z trzech jej aspektów) znalazło się w: Osi 1 w której wskazano na znaczenie powiązania badań naukowych nie tylko dla rozwoju przedsiębiorstw, ale też dla celów społecznych (w szczególności działanie 1.1, 1.3), Osi 2 wskazującej m.in., że rozwój infrastruktury informatycznej i informacyjnej nauki oraz zasobów cyfrowych jest istotnym elementem procesu budowania społeczeństwa informacyjnego (w szczególności działanie 2.3), Osi 7 która dzięki tworzeniu e-usług dla obywateli przyczyni się nie tylko do konkurencyjności polskiej gospodarki w UE, ale też do rozwoju przedsiębiorczości oraz zwiększenia spójności społecznej i gospodarczej, Osi 8 gdzie ukazano, że w perspektywie długoterminowej spodziewany jest pozytywny wpływ działania na rozwój ekonomiczny regionów i grup obecnie zagrożonych wykluczeniem społecznym poprzez stworzenie możliwości aktywnego udziału w nowoczesnym życiu gospodarczym (w szczególności działanie 8.1, 8.3, 8.4). Odwołanie do zasady zrównoważonego rozwoju w osiach 3, 4, 5 i 6 zostało pokazane jedynie przez pryzmat rozwoju gospodarczego (rozwoju przedsiębiorstw). Praktycznie w żadnym działaniu (poza pośrednim odwołaniem w osi 1) nie znalazło się odniesienie do kwestii ochrony środowiska oraz wpływu na jego stan, co jest zapewne wynikiem uznania neutralnego wpływu działań realizowanych w ramach PO IG na naturę. Szczegółową analizę dotyczącą zachowania zasady zrównoważonego rozwoju na poziomie osi i działao przedstawiono w załączniku nr 2, Tabela nr 1. System wskaźników Przy obecnie funkcjonującym systemie wskaźników, przyjętym na potrzeby monitorowania postępu rzeczowego PO IG, praktycznie niemożliwe jest pokazanie w jaki sposób realizacja Programu przyczynia się do osiągnięcia celów horyzontalnej polityki zrównoważonego rozwoju. Wskaźniki przypisane zarówno do realizacji celu głównego, jak i celów szczegółowych Programu, uwzględniają głównie pomiar wzrostu gospodarczego (udział wyrobów wysokiej i średnio-wysokiej techniki w produkcji sprzedanej w przemyśle; udział nakładów na działalność B+R w PKB, liczba jednostek naukowych, itp.). Niemal zupełnie pominięte zostało odniesienie do środowiska (poza corocznie monitorowaną na poziomie Programu wielkością wydatków inwestycyjnych na działalność B+R w zakresie ochrony środowiska mierzoną w mln PLN). Aspekt społeczny pojawia się w przypadku monitorowania 5 i 6 celu szczegółowego. W celu szczegółowym 5 jest to wskaźnik odnoszący się do monitorowania liczby nowoutworzonych miejsc pracy. Natomiast do celu szczegółowego 6 przypisany został wskaźnik wskazujący na odsetek gospodarstw domowych z szerokopasmowym 32

33 --- dostępem do Internetu, w podziale na gospodarstwa domowe na terenach wiejskich oraz gospodarstwa domowe z najniższej grupy dochodowej. Mierzenie postępu w kierunku zrównoważonego rozwoju jest integralną częścią Strategii Zrównoważonego Rozwoju UE 14, dlatego wskazanym wydawałoby się uwzględnienie również w PO IG mierników zrównoważonego rozwoju monitorowanych przez UE (oczywiście w zakresie tematycznym Programu), np. w odniesieniu do zrównoważonej konsumpcji i produkcji oraz rozwoju społeczno-gospodarczego (mierniki mówiące o zatrudnieniu kobiet, wydajności pracy, krajowym zużyciu materiałów, odpadach komunalnych poddawanych recyklingowi i kompostowaniu, emisjach do atmosfery czy oznakowaniach ekologicznych 15 ). Podobna sytuacja w zakresie monitorowania zrównoważonego rozwoju występuje na niższym poziomie na poziomie osi priorytetowych i działań. Analiza wskaźników postępu rzeczowego przypisanych do poszczególnych osi i działań pozwoliła na zidentyfikowanie wskaźników mogących świadczyć o realizacji ZZR w osi 1, 4 oraz 8. Należy zaznaczyć, że w poniższym wyborze wskaźników nie brane były pod uwagę mierniki odnoszące się do wzrostu gospodarczego oraz bezpośrednio z nim powiązane (np. liczba nowoutworzonych miejsc pracy), bowiem te aspekty są w wystarczającym stopniu odzwierciedlone w całym PO IG. Wybrane zostały te wskaźniki, które odnoszą się do kwestii środowiskowych oraz ukazują efekt społeczny, który nie byłby bezpośrednim rezultatem rozwoju przedsiębiorstw. Wskaźnik w poddziałaniu może pośrednio wskazywać na respektowanie ZZR, bowiem monitoruje liczbę dokumentów wykorzystujących metodę foresightu. Daje ona podstawę do sformułowania strategii rozwojowych i dokumentów uwzględniających wszystkie aspekty zrównoważonego rozwoju - wzmacnia zatem element zarządzania strategicznego, ale przy uwzględnieniu ZZR. Wskaźnik z poddziałania może być uznany za przejaw monitoringu w zakresie ochrony środowiska, o ile patent dotyczył tego obszaru. Wskaźniki w osi 8 wskazują na bezpośrednie efekty społeczne w zakresie e-inkluzji oraz budowy społeczeństwa informacyjnego. Tabela 7. Wskaźniki na poziomie działań 16 PO IG odnoszące się do monitorowania zrównoważonego rozwoju. Typ Nazwa wskaźnika wskaźnika Liczba dokumentów strategicznych, w tym także regionalnych w zakresie rozwoju rezultatu poszczególnych dziedzin nauki i gospodarki opracowanych lub aktualizowanych jako efekt projektów foresight (1.1.1) produktu rezultatu rezultatu produktu produktu rezultatu Liczba wynalazków zgłoszonych do ochrony patentowej jako efekt realizacji projektu rozwojowego dofinansowanego, w tym patenty w zakresie wysokich technologii (1.3.1) Liczba przedsiębiorstw, które otrzymały wsparcie na wprowadzenie technologii środowiskowych lub na rozwój eko-produktów (4.4) Liczba MŚP, które otrzymały wsparcie na wprowadzenie technologii środowiskowych lub na rozwój eko-produktów (4.4) Deklarowane korzystanie z Internetu na obszarach wiejskich w okresie ostatnich 12 miesięcy Liczba gospodarstw domowych z grupy docelowej, które uzyskały dostęp do szerokopasmowego Internetu (8.3) Liczba gospodarstw domowych z grupy docelowej trwale korzystających z Internetu (utrzymujących utworzone połączenie przez okres min. 3 lata) (8.3) Źródło: Opracowanie własne na podstawie Szczegółowego Opisu Priorytetów PO IG z dnia Do zadań Eurostatu należy sporządzanie co dwa lata raportu monitorującego w oparciu o wspólnotowy zestaw wskaźników zrównoważonego rozwoju (WZR UE). Eurostat opublikował dotychczas trzy raporty monitorujące, w roku 2005, 2007i Por. Zrównoważony rozwój w Unii Europejskiej. Raport monitorujący z 2009 r. w sprawie strategii zrównoważonego rozwoju UE.; wskaźniki dostępne na stronie: Strategii zrównoważonego rozwoju Polski do roku 2025, w której również zaleca się przyjęcie międzynarodowych wskaźników w celu monitorowania ZZR. Priorytetem są bowiem innowacje energooszczędne (które mogą wprowadzać przedsiębiorcy), foreseighty regionalne uwzględniające rozwój pozytywnie wpływający na środowisko. 16 Wskaźniki monitorujące realizację ZZR przedstawiono na poziomie działań a nie osi priorytetowych (wyjątek oś 7), gdyż wartości wskaźników na poziomie na osi priorytetowych wynikają z wartości wskaźników z poszczególnych działań, stąd też wskazane było analizowanie ich na najniższym poziomie. 33

34 --- Powyższa analiza wskazuje, że zarówno liczba i zakres wskaźników na poziomie Programu, jak i poszczególnych priorytetów, w niewielkim stopniu umożliwia odzwierciedlenie postępu w zakresie zrównoważonego rozwoju. Szczególny brak dotyczy aspektu środowiskowego - w obecnie obowiązujących dokumentach programowych PO IG nie funkcjonuje rozbudowany system wskaźników dla celów monitoringu wpływu realizacji projektów w ramach PO IG na środowisko. Dlatego wskazanym wydaje się wprowadzenie zmian lub uszczegółowienie wskaźników. Wiele ciekawych propozycji zostało przedstawionych w raporcie Wstępna ocena oddziaływania PO IG na środowisko założenia strategiczne, a realizacja projektów. Zastosowanie części z nich ułatwiłoby monitorowanie ZZR w PO IG w odniesieniu do wpływu interwencji projektowych PO IG na stan środowiska. o ile większość zaproponowanych we wspomnianym badaniu ewaluacyjnym wskaźników odnosiła się do uszczegółowienia istniejących już mierników, uzupełniając je tym samym o wymiar środowiskowy (np. liczba przeprowadzonych programów badawczych, badań typu foresight, mających na celu poprawę stanu środowiska lub opracowanie pro-środowiskowej technologii (działanie 1.1), liczba zarejestrowanych patentów w Urzędzie Patentowym RP w ramach wsparcia z PO IG w zakresie technologii pro-środowiskowych (działanie 5.4), to na uwagę zasługują przede wszystkim wskaźniki odnoszące się do Programu jako całości, np. udział projektów o pozytywnym wpływie na środowisko w liczbie wszystkich projektów dofinansowanych z PO IG, liczba projektów wspierających ograniczenie zmian klimatycznych w ogólnej liczbie projektów PO IG, udział energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w zużyciu energii elektrycznej (%), energochłonność finalna gospodarki (kgoe/euro, w cenach stałych z 2000 r.) Przyjęcie powyższych wskaźników pozwoliłoby na pokazanie i monitorowanie dwóch kwestii: wpływu PO IG na stan środowiska w sensie ogólnym (dwa ostanie wskaźniki) oraz skali działań, jakie w ramach Programu zostały podjęte, aby ten stan poprawić (dwa pierwsze wskaźniki). Co więcej, ich monitorowanie zapewniłoby zgodność z systemem monitorowania opracowanym na potrzeby nowych zintegrowanych strategii rozwoju (por. Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki, Bezpieczeństwo energetyczne i środowisko). Typ interwencji projektowych Odzwierciedlenie zasady zrównoważonego rozwoju na poziomie poszczególnych typów interwencji PO IG jest podobne jak w zakresie celów PO IG oraz celów poszczególnych priorytetów. z uwagi na użyteczność poszczególnych typów projektów, w największym stopniu realizację ZZR wspierają następujące rodzaje projektów: wsparcie Narodowego Programu Foresight Polska 2020 i kolejnych; przygotowanie regionalnych strategii rozwoju wpływ długofalowy (Działanie 1.1) dofinansowanie projektów badawczych o charakterze aplikacyjnym, ukierunkowanych na bezpośrednie zastosowanie w praktyce na potrzeby branży/gałęzi gospodarki lub o szczególnym wymiarze społecznym wpływ długofalowy (Działanie 1.3) nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym w tym prowadzące do zmniejszenia szkodliwego oddziaływania na środowisko, m. in.: ograniczenia energo-, materiałoi wodochłonności procesu produkcyjnego lub świadczenia usług, prowadzących do powstania nowego lub znacząco ulepszonego produktu lub usługi wpływ długofalowy (Działanie 4.4) wsparcie działań studyjno-koncepcyjnych w ramach przygotowania terenów inwestycyjnych dla projektów inwestycyjnych od podstaw - wsparcie realizacji projektów obejmujących w zależności od zapotrzebowania opracowania dotyczące koncepcji zagospodarowania terenu; opracowania dotyczące kompleksowych badań geotechnicznych, w tym określenia warstw geologicznych, nośności gruntu, poziomu lustra wód gruntowych; opracowywanie studium wykonalności, w tym raportu o barierach inwestycyjnych; raporty o oddziaływaniu na środowisko naturalne; dokumentacja techniczna i projektowo-budowlana związana z uzbrojeniem terenu pod inwestycje (Działanie 6.2) przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu einclusion (Działanie 8.3) zapewnienie dostępu do Internetu na etapie ostatniej mili - projekty polegające na dofinansowaniu budowy dedykowanej infrastruktury teleinformatycznej stworzonej 34

35 --- pomiędzy najbliższym lub najbardziej efektywnym punktem dystrybucji Internetu a grupą (-ami) docelową (-ymi) (Działanie 8.4 ) Przykłady projektów wpływających pośrednio pozytywnie na zachowanie ZZR zidentyfikowano również w działaniach 2.3, 4.1, 4.3, 4.5, 8.1 oraz w osi 7 (szczegółowy opis znajduje się w załączniku nr 2, Tabela 2. Zaznaczyć należy, że większość działań charakteryzuje się neutralnym wpływem na środowisko. Natomiast za potencjalnie negatywne 17 w zakresie wpływu na środowisko uznane zostały projekty w działaniu 6.4. (inwestycje w produkty turystyczne) oraz 4.5 (inwestycje o dużym znaczeniu dla gospodarki) 18. Rodzaje interwencji możliwe do zrealizowania w ramach PO IG pozostają spójne z celami i priorytetami zarówno Strategii innowacyjności i efektywności gospodarki (gł. Cel 1 i Cel 3) jak i Strategii Bezpieczeństwo energetyczne i środowisko (Cel strategiczny, a w szczególności obszary priorytetowe 4, 5, 6 i 8). Dokumenty te akcentują znaczenie zrównoważonego gospodarowania zasobami oraz wykorzystywania myślenia strategicznego w zakresie zarządzania środowiskowego i zrównoważonego budownictwa oraz rolę innowacji w rozwoju gospodarczym. Oba dokumenty zwracają uwagę na potrzebę edukacji w zakresie zwiększania świadomości ekologicznej (promowanie zachowań ekologicznych nie tylko wśród społeczeństwa, ale także MSP) - oraz potrzebę budowy zielonej gospodarki gospodarki niskoemisyjnej, ze znacznym udziałem i warunkami do tworzenia zielonych miejsc pracy. Promowanie zachować ekologicznych to element, na który należałoby zwrócić większą uwagę także w PO IG. Kierunek alokacji Analiza alokacji przeznaczonej na działania zidentyfikowane jako wspierające w największym stopniu realizację zasady zrównoważonego rozwoju, wskazuje, że 47% środków z PO IG (ponad mln zł) może być przeznaczone na działania mające pozytywny wpływ na osiągnięcie celów tej polityki. Analiza kontraktacji wskazuje, że obecnie zostało zakontraktowanych 70% środków przeznaczonych na realizację projektów w działaniach wspierających ZZR. Poniżej przedstawiono szczegółowe dane dotyczące alokacji i kontraktacji działań związanych z ZZR. Tabela 8. Środki finansowe, z których mogą być finansowane projekty pozytywnie wpływające na realizację ZZR. Nr działania Alokacja (ogółem w zł - szacunkowo) Wartość (zł) Podpisane umowy %alokacji , ,46 98% , ,36 88% , ,88 88% , ,44 85% , ,43 53% , ,22 53% , ,06 35% , ,09 19% Źródło: Opracowanie własne na podstawie Szczegółowego Opisu Priorytetów PO IG z dnia oraz KSI SIMIK na dzień r. 17 Należy zauważyć, że jest to sytuacja hipotetyczna, gdyż takie projekty nie mogłyby otrzymać dofinansowania. Co więcej w projektach często wdrażają działania kompensacyjne. 18 Por. ECORYS Wstępna ocena oddziaływania PO IG na środowisko założenia strategiczne, a realizacja projektów oraz PROEKO Sp. z o.o. na zlecenie MRR Prognoza Oddziaływania na środowisko Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 35

36 --- Etap aplikowania ośrodki PO IG Ocena formalna Zachowanie przez wnioskodawców zgodności z politykami horyzontalnymi wymienionymi w art. 16 i 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 jest obowiązkowe i wymagane już na etapie weryfikacji formalnej wnioskodawca składa wówczas oświadczenie, w którym stwierdza, że projekt jest zgodny z politykami horyzontalnymi UE wymienionymi w art. 16 i 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, tj. polityką równości szans i ochrony środowiska oraz że projekt jest realizowany zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Ponadto, w ramach oceny formalnej, beneficjent jest zobowiązany do złożenia deklaracji, czy w ramach projektu realizowane będzie przedsięwzięcie znacząco oddziałujące na środowisko lub mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub mogące znacząco oddziaływać na wyznaczone, bądź potencjalne obszary Natura w przypadku, gdy projekt będzie obejmował realizację przedsięwzięcia należącego do któregoś z ww. typów przedsięwzięć, weryfikacja dokumentacji zgromadzonej w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w większości działań jest przeprowadzana na dalszym etapie, jednak nie później niż przed zawarciem umowy o dofinansowanie. Zasady te w pełni przyczyniają się do zachowania wspólnotowej ZZR. Ocena merytoryczna Również przy ocenie merytorycznej zastosowano szereg mechanizmów, które w sposób pośredni lub bezpośredni wpływają pozytywnie na realizację ZZR. Przede wszystkim poprzez zastosowanie różnego rodzaju kryteriów (merytorycznych obligatoryjnych, fakultatywnych, dostępu), w których zachowanie neutralnego wpływu na środowisko jest wymaganiem minimum. Wnioskodawca może natomiast uzyskać dodatkowe punkty za wykazanie pozytywnego wpływu. Przewidziano także kryteria, które mają na celu uwzględnienie spójności społecznej. Poniżej zostały przedstawione mechanizmy i kryteria wspomagające zachowanie ZZR w sposób wykraczający poza wykazanie neutralnego wpływu na środowisko. W kryteriach merytorycznych obligatoryjnych (ocenianych zero-jedynkowo) wymagany jest przynajmniej neutralny wpływ na polityki horyzontalne wymienione w art. 16 i 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Analiza kryteriów wyboru projektów w poszczególnych działaniach wskazała, że istnieją także dodatkowe kryteria obligatoryjne w zakresie ochrony środowiska: w działaniu 4.4 i 4.5 weryfikowane jest, czy Wnioskodawca dysponuje licencjami, pozwoleniami, koncesjami niezbędnymi do realizacji inwestycji w działaniu 6.2 sprawdzane jest, czy teren nie znajduje się w strefie ochronnej (np. Natura 2000, parku krajobrazowego itp.) w zakresie zaś aspektu społecznego: w działaniu 6.4 weryfikuje się, czy projekt przewiduje zastosowanie rozwiązań skierowanych do specyficznych grup turystów, w tym zwłaszcza osób niepełnosprawnych oraz turystów zagranicznych. W kryteriach merytorycznych za wykazanie pozytywnego wpływu na realizację polityk horyzontalnych wymienionych w art. 16 i 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 wnioskodawca może uzyskać do 5 pkt - możliwe jest przyznanie dodatkowej premii punktowej dla przedsięwzięć, których efekty będą bezpośrednio powiązane z problematyką ochrony środowiska. Kryterium pozytywnego wpływ projektu na realizację polityki zrównoważonego rozwoju będzie spełnione np. w przypadku projektów, które wpłyną korzystnie na wdrażanie przyjętego przez Komisję Europejską w dniu 24 stycznia 2008 r. Planu przeciwdziałania zmianom klimatu, zakładającego: obniżenie poziomu emisji CO2, zwiększenie poziomu zużycia energii ze źródeł odnawialnych czy wykorzystanie biopaliw w transporcie lub przy produkcji energii. Podsumowując, pozytywny wpływ projektu na ochronę środowiska nastąpi wówczas, gdy efekty realizacji projektu 36

37 --- pozwolą zmniejszyć wpływ na środowisko w stopniu wyższym, niż stanowią to wymogi prawa dotyczące ochrony środowiska. Kryteriami wpływającymi w bezpośredni sposób na osiąganie celów analizowanej polityki są także: Posiadanie przez wnioskodawcę certyfikatów: akredytowany certyfikat jakości w przedsiębiorstwie zgodny z wymaganiami normy ISO 9001, lub akredytowany certyfikat Systemu Zarządzania BHP zgodny z wymaganiami OHSAS lub PNN-18001, lub akredytowany certyfikat Systemu Zarządzania Środowiskowego zgodny z wymaganiami normy ISO lub rozporządzeniem EMAS. Ocenę, czy działalność Wnioskodawcy przyczynia się do zmiany wzorców produkcji i konsumpcji na sprzyjające realizacji zasad zrównoważonego rozwoju: wnioskodawca udostępnia publicznie informacje dotyczące celów oraz wyników realizacji polityki w zakresie zrównoważonego rozwoju, wnioskodawca realizuje politykę równych szans w zakresie zatrudnienia, wnioskodawca uwzględnia kryteria środowiskowe podczas realizacji zakupów oraz współpracy z podwykonawcami, Wnioskodawca uwzględnia aspekty ochrony środowiska w rachunkowości. W zakresie zaś społecznego wymiaru ZZR oceniane jest: Społeczna lub gospodarcza użyteczność planowanych wyników projektu (0-9pkt) (działanie 1.3) Czy wykazane zostały korzyści społeczno-ekonomiczne realizacji projektu (10pkt/100) (8.4) Czy wyniku realizacji projektu powstaną nowe miejsca pracy (np ) Ponadto część fakultatywnych kryteriów merytorycznych zawiera również zapisy wspomagające realizację ZZR. Oprócz tych wymienionych powyżej, za kryteria w największym stopniu zapewniające realizację polityki zrównoważonego rozwoju uznano te odnoszące się do zwiększenia spójności społecznej i tworzenia miejsc pracy. Kryteria dotyczące lokowania inwestycji na obszarach preferowanych ze względu na poziom PKB per capita i poziom bezrobocia (wg NUTS 3), czy też zakładana wielkość zatrudnienia, w pełni wpisują się i przyczyniają do zrównoważonego rozwoju. W ocenie ewaluatorów liczba i jakość kryteriów oceny projektów w stopniu wystarczającym przyczyniają się do realizacji ZZR UE. Również liczba punktów, jakie wnioskodawca może uzyskać za spełnienie poszczególnych kryteriów, jest odpowiednia i przyczynia się do respektowania tej zasady przez wnioskodawców. Szczegółowe zestawienie i ocenę znaczenia kryteriów w poszczególnych działaniach zawiera załącznik 2, Tabela 3. Wydaje się jednak, że w przyszłym okresie programowania większy nacisk można byłoby położyć na kryteria wiążące aspekty gospodarcze, społeczne i środowiskowe, np.: branie pod uwagę nie tylko powstawania samych miejsc pracy, ale tzw. zielonych miejsc pracy działania firm mające na celu zaprojektowanie i skutecze wdrożenie systemów zarządzania środowiskowego (SZŚ) przyczyniających się do zmniejszenia kosztów wytwarzania i presji wywieranej na środowisko działania upowszechniające postawy proekologiczne i proinnowacyjne w firmach np. zielone zamówienia publiczne, rozpowszechnianie systemów zarządzania środowiskowego oraz wdrażania eko-znakowania w przedsiębiorstwach na poziomie krajowym i regionalnym, co gwarantować będzie dostosowanie się przedsiębiorstw do norm ochrony 19 Wskaźniki oraz działania odnoszące się do tworzenia miejsc pracy zostały szczegółowo przedstawione i opisane w rozdziale dotyczącym polityki zatrudnienia. 37

38 --- środowiska oraz minimalizowanie negatywnego oddziaływania na środowisko przy racjonalnym wykorzystaniu zasobów. Wiedza i znaczenie polityki zrównoważonego rozwoju wśród przedstawicieli instytucji systemu PO IG W opinii przedstawicieli członków Komisji Oceny Projektów, z którymi przeprowadzono telefoniczne wywiady pogłębione, weryfikowanie wpływu projektów na realizację zasady zachowania zrównoważonego rozwoju jest niezbędne. Jednak większość rozmówców przyznaje, że weryfikacja ta często miała znaczenie formalne polegała na sprawdzeniu, czy projekt ma co najmniej neutralny wpływ na środowisko. Właśnie takie postępowanie w opinii części rozmówców nie jest wystarczające dla należytego zachowania ZZR. Zdaniem niektórych ochrona środowiska powinna być standardem i każdy nowy proces/maszyna powinna być ekologiczna, a kryterium co najmniej neutralnego wpływu na środowisko powinno być zaostrzone: Nowe przedsięwzięcia powinny mieć co najmniej pozytywny wpływ na polityki horyzontalne. Dlatego też byli zdania, że kryteria wyboru projektów nie zawsze należycie przyczyniają się do respektowania tej zasady. Wśród członków KOP nie było jednoznacznej opinii na temat tego, czy realizacja zasad horyzontalnych - w tym szczególnie zrównoważonego rozwoju - przeszkadza, czy też wspiera cele projektów realizowanych w ramach PO IG. Część z nich było zdania, że ma ona znaczenie neutralne, część, że pomaga realizować te cele. Większość zdawała się zgadzać z opinią, że Zasady horyzontalne, w tym ZZR i ochrona środowiska, realizowane są niejako przy okazji, jednocześnie nie stanowią dla beneficjentów utrudnienia, a wywierają pozytywny wpływ na zwiększenie świadomości wnioskodawców. Sami przedstawicieli KOP pytani o korzyści, jakie mogą wyniknąć z respektowania tej zasady w ramach PO IG, wskazywali głównie na pośrednie efekty, jakie rozwój gospodarczy wspierany przez powiązania z nauką powoduje dla budowy społeczeństwa informacyjnego oraz ochrony środowiska. Etap przygotowania projektów przez wnioskodawców Działania instytucjonalne Głównymi dokumentami, z których korzystają wnioskodawcy przygotowujący wniosek jest SzOP PO IG oraz Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, w obydwu zasada zrównoważonego rozwoju została przedstawiona z zachowaniem należytej jej trójaspektowości (wymiar społeczny, gospodarczy i środowiskowy zostały należycie opisane i powiązane). Ponadto zwrócono również uwagę na jej dodatkowy aspekt, dotyczący współpracy międzynarodowej w zakresie zachęcania do tworzenia na całym świecie demokratycznych instytucji, opartych na zasadach pokoju, bezpieczeństwa i wolności, i obronie ich stabilności 20. W przewodniku do kryteriach znaczną uwagę poświęcono też zagadnieniu środowiska, podając ścieżkę postępowania dla projektów, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja środowiskowa). Sprawia to, że obowiązek dbania o zachowanie środowiska naturalnego może być utożsamiany z zachowaniem zasady zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym 21 ocenie oddziaływania na środowisko podlegają przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Lista tych przedsięwzięć została określona w Dyrektywie OOŚ oraz Rozporządzeniu Rady Ministrów 22 z dnia 9 listopada 2004 r. Ocenie podlegają również przedsięwzięcia mogące w sposób znaczący 20 Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dz. U. z dnia 7 listopada 2008 r. 22 Rozporządzenie Rady ministrów z dnia 9 listopada 2004 r w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. 38

39 --- oddziaływać na obszar Natura 2000, a niezwiązane bezpośrednio z jego ochroną i z niej niewynikające. Jak wynika z badania wpływu PO IG na środowisko 23, kontrole te zapewniają należytą weryfikację pozwalającą na właściwą ochronę środowiska naturalnego. Zidentyfikowanym problemem był natomiast zbyt skromy opis projektów dostarczanych przez wnioskodawców do organów prowadzących postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, co powodowało, że miały one problemy ze stwierdzeniem, czy przedsięwzięcia powinny podlegać pełnej procedurze OOŚ. Początkowe niedoprecyzowanie projektu pod względem charakteru planowanych działań lub też jego lokalizacji skutkowało także w wybranych przypadkach koniecznością powtórzenia procedury. w celu uniknięcia tego typu sytuacji rekomendowane było dodanie do Wytycznych MRR w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć współfinansowanych w krajowych lub regionalnych funduszy operacyjnych zapisów zalecających dokładną identyfikację projektu. Beneficjenci sugerowali również dołączenie do Wytycznych listy dokumentów z zakresu ochrony środowiska, które powinny być przez nich dostarczone. Zastosowanie tych rekomendacji powinno usunąć zidentyfikowany problem w zakresie oddziaływania na środowisko. Oprócz opisu kryteriów i wykładni ZZR przedstawionej w przewodniku, brak jest jakichkolwiek innych działań, ukazujących znaczenie i definicję zrównoważonego rozwoju. Sprawia to, że wiedza beneficjentów w zakresie rozumienia tej zasady jest dość ograniczona. Jak wynika z wywiadów telefonicznych z członkami KOP większość wnioskodawców nie umie przełożyć zapisów instrukcji wypełniania wniosku czy przewodnika po kryteriach na własny język. Większość opisów dotyczących respektowania ZZR zamieszczanych we wnioskach jest bardzo ogólna. Zdaniem członków KOP lepiej w tym zakresie radzą sobie przedstawiciele JST (są bardziej doświadczeni), niż przedsiębiorcy. Ogólność zapisów we wnioskach nie powinna dziwić, bowiem wnioskodawcom nie zostały przedstawione materiały z zakresu zrównoważonego rozwoju ukazujące w przystępny sposób praktyczne działania oraz znaczenie powiązania miedzy poszczególnymi działaniami, które może pozytywnie wpłynąć na realizację tej zasady. Wskazane byłoby zapewnienie beneficjentom ogólnodostępnych źródeł informacji, z których mogliby skorzystać (np. poradnik Komisji Europejskiej z zakresu zielonych zamówień publicznych 24, podręcznik Wyzwania zrównoważonego rozwoju w Polsce 25 wydany przez Fundację Sędzimira). Wiedza beneficjentów Ponad ¾ ankietowanych beneficjentów Programu zadeklarowało, że wie czego dotyczy ZZR. Gdy zostali poproszeni o wskazanie, z czym ona im się kojarzy, większość odpowiedzi dotyczyła: ochrony środowiska i wykorzystywania zasobów naturalnych (41%) oraz wyrównywania szans rozwoju między różnymi regionami, miastem a wsią (34%) (wykres poniżej). 23 ECORYS Wstępna ocena oddziaływania PO IG na środowisko założenia strategiczne, a realizacja projektów 24 Publikacja dostępna w polskiej wersji językowej na stronie 25 Publikacja dostępna w polskiej wersji językowej na stronie 39

40 --- Wykres 1. Skojarzenia beneficjentów z zasadą zrównoważonego rozwoju, Z czym kojarzy się Panu(i) zasada zrównoważonego rozwoju? Z ochroną środowiska, zrównoważonym wykorzystywaniem zasobów naturalnych (ogólnie) Z czymś innym 41,0% 40,2% Z wyrównywaniem szans rozwoju między różnymi regionami, miastem a wsią itp. 34,2% Z oszczędzaniem energii, wykorzystywaniem odnawialnych źródeł energii Z podnoszeniem poziomu życia ludzi (ogólnie), tego żeby żyło się ludziom lepiej Z ograniczaniem emisji szkodliwych substancji do środowiska. 5,1% 4,3% 2,6% Z modernizacją produkcji/usług, tak aby żyło się zdrowiej Z poprawą życia wielu ludzi, do tej pory będących w trudnej sytuacji,9% 2,6% Źródło: badanie CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Wśród odpowiedzi inne, respondenci podawali, że zrównoważony rozwój rozumieją jako aspekty ekologiczne i społeczne uwzględniane w projekcie, mówili o równowadze pomiędzy czynnikiem ludzkim, gospodarką obejmującą wszystkie aspekty: społeczny, gospodarczy i ekonomiczny. Tym samym podawali prawidłowe rozumienie tej zasady, ale dość ogólne. Udzielane przez nich odpowiedzi trudno było zaklasyfikować do którejś z wyodrębnionych kategorii 26, gdyż często nie potrafili oni podać bardziej konkretnych skojarzeń. Wynika stąd, że nie nastąpi efekt rozlewania się (ang. spillover) w zakresie ZZR. Beneficjenci nie są świadomi efektów publicznych swoich działań, nie rozwinęli także takiego myślenia jako wartości dodanej z realizowania projektów europejskich. Podczas badania CATI połowa beneficjentów zadeklarowała również, że na etapie składania wniosków zachowanie ZZR nie było dla nich problemem. Jedynie dla co piątego ankietowanego było to pewne utrudnienie. Co czwarty respondent uznał natomiast, że utrudnienie dotyczyło jedynie sporadycznych przypadków. Wśród beneficjentów objętych badaniem, którzy uznali, że ZZR stanowiła pewne utrudnienie na etapie wnioskowania, zgłaszane problemy dotyczyły przede wszystkim długiego czasu pozyskania odpowiednich zaświadczeń i zezwoleń, wymaganych przepisami (ponad ¾ wskazań); niejednoznaczność przepisów oraz obaw przed niekwalifikowalnością wydatków (ponad 2/3 odpowiedzi); kosztu przeprowadzenia analiz i studiów pre-inwestycyjnych (60% wskazań ankietowanych beneficjentów zgłaszających utrudnienia z zaimplementowaniem ZZR). o ile działania w zakresie zmniejszenia kosztów niezbędnych studiów i analiz oraz zmniejszenia czasu wydawania odpowiednich zezwoleń 27 nie leżą w kompetencji IZ PO IG, o tyle należy - zarówno w obecnym, jak i w przyszłym okresie programowania -, zadbać o zestandaryzowanie, ujednolicenie i uproszczenie informacji o przepisach, z którymi beneficjenci mają trudności. 26 Podczas badania CATI, ankieter nie czytał odpowiedzi (aby nie ograniczać wnioskodawców), przyporządkowywał jedynie odpowiedź respondenta do wyznaczonej kategorii 27 Czas wydawania decyzji OOŚ już został poprawiony, szczególne trudności napotykali wnioskodawcy z pozyskaniem dokumentów od RDOŚ, przede wszystkim w początkowym okresie tworzenia tych instytucji. 40

41 Średnia liczba punktów uzyskanych przez wnioski analizowane w ramach Działania (w skali 0-2) Ewaluacja realizacji polityk horyzontalnych w ramach PO IG Raport końcowy --- Etap realizacji projektów Analiza wniosków Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że w projektach realizowanych w ramach PO IG nie zidentyfikowano trudności z realizacją w praktyce zasady zrównoważonego rozwoju. w większości działań ocena wpływu interwencji podejmowanych w ramach projektu na zachowanie ZZR została oceniona jako pośrednio pozytywna. Poniższy wykres przedstawia średnią z ocen, jakiej były poddawane wnioski, w podziale na poszczególne działania. Wykres 2. Średnie ocen wniosków pod kątem realizacji ZZR. 28 Zasada zrównoważonego rozwoju 1,0 1,0 0,9 0,1 0,4 0,4 0,2 0,3 0,7 0,7 0,6 0,4 0,3 0,2 0,7 0,8 0,6 0,6 0,3 0,5 0,4 0,8 0,5 0,6 0,6 0,1 0,8 0,2 0,5 0 0 Źródło: Opracowanie własne na podstawie analizy wniosków projektowych, N=711. Poniżej przedstawiono w podziale na działania procentowe zestawienie projektów, w których odzwierciedlenie znalazła ZZR (w ocenie nie brany był pod uwagę aspekt środowiskowy). Do zasady zrównoważonego rozwoju wnioskodawcy najczęściej odnosili się w Działaniach 2.3, 3.2, 4.5, 5.1, 5.2, 5.3, 6.3 oraz 8.3 i 8.4. We wszystkich analizowanych wnioskach z tych Działań, ZZR znalazła swoje odzwierciedlenie. Również w Działaniach 1.1, 3.1, 6.1, 6.4, 8.1 oraz całej osi 7 projektodawcy znacznie częściej niż w innych Działaniach powoływali się na różne aspekty ZZR. Natomiast w żadnym z przeanalizowanych wniosków z trzech działań (1.2, 3.3, oraz 6.5) nie znaleziono odwołania do tej polityki horyzontalnej. Wśród wszystkich wniosków poddanych analizie 67% nawiązywało do zasady zrównoważonego rozwoju. Tabela 9. Stopień realizacji zasady zrównoważonego rozwoju w praktyce. Działanie projekty uwzględniające ZZR (liczba) liczba wniosków ogółem 29 projekty uwzględniające ZZR (%) Oś priorytetowa 1. - Badania i rozwój nowoczesnych technologii 1.1 Wsparcie badań naukowych dla budowy gospodarki opartej na wiedzy % 1.2 Wzmocnienie potencjału kadrowego nauki 0 6 0% 1.3 Wsparcie projektów B+R na rzecz przedsiębiorców realizowanych przez jednostki naukowe % 1.4 Wsparcie projektów celowych % Oś priorytetowa 2. - Infrastruktura sfery B+R 2.1 Rozwój ośrodków o wysokim potencjale badawczym % 2.2 Wsparcie tworzenia wspólnej infrastruktury badawczej jednostek naukowych % 2.3 Inwestycje związane z tworzeniem infrastruktury informatycznej nauki % Oś priorytetowa 3. - Kapitał dla innowacji 28 Każdy projekt poddany analizie został oceniony pod względem jego wpływu na realizację celów ZZR. Ocena opierała się na następującej skali: 0 oznaczało wpływ neutralny, 1 pośrednio pozytywny, 2 bezpośrednio pozytywny. Następnie została wyciągnięta średnia z ocen na poziomie działania. 29 Wielkość dotyczy liczby przeanalizowanych wniosków, a nie liczby wniosków złożonych w ramach danego Działania. Łącznie w czasie badania zostało przeanalizowanych 711 wniosków. 41

42 --- Działanie projekty uwzględniające ZZR (liczba) liczba wniosków ogółem 29 projekty uwzględniające ZZR (%) 3.1 Inicjowanie działalności innowacyjnej % 3.3 Tworzenie systemu ułatwiającego inwestowanie w MSP 0 6 0% Oś priorytetowa 4. - Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia 4.1 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R % 4.2 Stymulowanie działalności B+R przedsiębiorstw oraz wsparcie w zakresie wzornictwa przemysłowego % 4.3 Kredyt technologiczny % 4.4 Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym % 4.5 Wsparcie inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki % Oś priorytetowa 5. Dyfuzja Innowacji 5.1 Wspieranie rozwoju powiązań kooperacyjnych o znaczeniu ponadregionalnym % 5.2 Wspieranie instytucji otoczenia biznesu świadczących proinnowacyjne usługi oraz ich sieci o znaczeniu % ponadregionalnym 5.3 Wspieranie ośrodków innowacyjności % 5.4 Zarządzanie własnością intelektualną % Oś priorytetowa 6. Polska gospodarka na rynku międzynarodowym 6.1 Paszport do eksportu % 6.2 Rozwój sieci centrów obsługi inwestorów i sprzedających poza Polskę oraz powstawanie nowych terenów inwestycyjnych % 6.3 Promocja turystycznych walorów Polski % 6.4 Inwestycje w produkty turystyczne o znaczeniu ponadregionalnym % 6.5 Promocja polskiej gospodarki 0 5 0% Oś priorytetowa 7. - Społeczeństwo informacyjne budowa elektronicznej administracji % Oś priorytetowa 8. - Społeczeństwo informacyjne zwiększanie innowacyjności gospodarki 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej 71% 8.2 Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B % 8.3 Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu einclusion % 8.4 Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie ostatniej mili % Oś priorytetowa 9. Pomoc techniczna % Źródło: badanie własne, analiza wniosków projektowych PO IG, N=711. Wyniki analizy wniosków są zbieżne z opinią respondentów z IP/IP II przedstawioną w trakcie indywidualnych wywiadów pogłębionych. Zgodnie z nią działania realizowane w ramach PO IG wpływają głównie na rozwój gospodarczy, mając zazwyczaj neutralny wpływ na środowisko. Pośrednio wpływają na rozwój społeczny poprzez efekt indukcji/dodatkowości rozumiany jako pozytywny wpływ danego przedsięwzięcia na rynek w dłuższej perspektywie. Wyniki analizy wniosków są zbieżne także z opiniami samych beneficjentów Programu na temat wpływu ich projektów. Dostrzegają oni pozytywny wpływ realizacji swoich interwencji na podnoszenie poziomu życia ludzi (77% wskazań). Ponad połowa ankietowanych wskazuje na takie korzyści (wiążące się z ZZR) jak ograniczenie szkodliwych emisji (56% odpowiedzi), wyrównywanie szans rozwojowych między regionami (54%), poprawę sytuacji ludzi w trudnej sytuacji (54%), modernizacje produkcji/usług umożliwiające zdrowsze życie (59%). Zdaniem ¾ ankietowanych beneficjentów cele zasady zrównoważonego rozwoju wspierają realizację celów ich projektu. Jedynie co dziesiąty respondent uważał, że cele zasady zrównoważonego rozwoju nie są potrzebne w realizacji projektu i że utrudniają jego realizację. 42

43 Średnia liczba punktów uzyskanych przez wnioski analizowane w ramach Działania (w skali 0-1) Ewaluacja realizacji polityk horyzontalnych w ramach PO IG Raport końcowy --- Wykres 3. Opinia na temat związku celów projektu z realizacją zasady zrównoważonego rozwoju. Cele zasady zrównoważonego rozwoju wspierają realizację celów mojego projektu 27% 47% 18% 7% 1% Cele zasady zrównoważonego rozwoju nie są potrzebne w realizacji mojego projektu 10% 16% 31% 38% 5% Cele zasady zrównoważonego rozwoju utrudniają realizację celów mojego projektu 3% 7% 28% 59% 2% Zdecydowanie się zgadzam Raczej się zgadzam Raczej się nie zgadzam Zdecydowanie się nie zgadzam Trudno powiedzied Źródło: badanie CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Beneficjenci uważający, że zachowanie ZZR utrudnia realizację ich projektu jako główne problemy wskazali konieczność pilnowania dodatkowych parametrów projektu (wskaźników) (74% odpowiedzi) oraz opóźnienia realizacyjne, wynikające z konieczności bieżącego uzupełniania dokumentacji (2/3 odpowiedzi). Ponad połowa ankietowanych przyznających się do utrudnień powodowanych zachowaniem ZZR, wskazała też na dodatkowe koszty, a 40% z nich - na dodatkowe kontrole. Utrudnienia w większości dotyczą prawdopodobnie projektów, w których musi być pozyskana decyzja środowiskowa. Podczas analizy wniosków projektowych aspekt oddziaływania na środowisko został poddany odrębnej ocenie. Ponieważ realizowane projekty nie mogły mieć negatywnego wpływu na środowisko, ocenie poddawane było czy wnioskodawcy planowali działania, które będą miały wpływ pozytywny na środowisko (ocena 1) lub też nie wspominali o takich aktywnościach (ocena 0). Wyniki analizy przedstawia wykres poniżej. Wykres 4. Średnie ocen wniosków pod kątem tego czy miały bądź nie miały wpływu na środowisko 30. Oddziaływanie na środowisko (0-nie dotyczy/ 1 - pozytywny wpływ) 0,7 0,8 0,7 0,6 0,7 0,5 0,3 0,1 0 1,0 0,9 0,9 0,8 0,7 0,5 0,3 0 0,8 0,5 0,3 0,2 0 0,5 0 0,8 0,6 0,6 0,4 0,1 0 0,5 Źródło: badanie własne, analiza wniosków projektowych PO IG, N=711. Wynika z niej, że projektodawcy w większości działań, w ramach swoich projektów zakładali pewne aktywności, które miały przyczynić się do zachowania lub poprawy stanu środowiska naturalnego. Planowane działania miały różną skalę i dotyczyły różnych przedsięwzięć: od eliminacji lub 30 Każdy projekt poddany analizie, został oceniony pod względem jego wpływu na środowisko. Jeśli projekt nie miał wpływu na środowisko otrzymywał oceną 0, jeśli miał pozytywny wpływ 1. Następnie została wyciągnięta średnia z oceny na poziomie działania. Nie był oceniany negatywny wpływ na środowisko, bo zgodnie z przyjętymi kryteriami oceny wniosków taki projekt nie mógł być realizowany. 43

44 --- ograniczenia zużycia papieru, do deklaracji o wykorzystywania w produkcji surowców odpadowych, czy materiałów zmniejszających energochłonność. W eksperckiej ocenie 31 jakiej został poddany Program, projekty PO IG nie będą znacząco oddziaływały na środowisko, a budowa infrastruktury badawczo-rozwojowej zasadniczo może oddziaływać korzystnie na procesy modernizacji gospodarki, a tym samym pośrednio chronić środowisko. Przeprowadzona w r. analiza potwierdziła te ustalenia, wskazując ponadto, że wpływ rzeczywistych projektów zakwalifikowanych do dofinansowania w ramach PO IG jest w większości przypadków korzystniejszy niż zakładano w Prognozie. Interwencje projektowe realizowane w ramach PO IG przyczyniają się także do zwiększenia spójności społecznej (wyrównywanie różnic w dostępie do Internetu, których efektem będzie e inkluzja). Spójność bowiem jest pierwszym krokiem w kierunku poprawy szans edukacyjnych, a w dalszej kolejności - do uzyskania pracy. w świetle najnowszych badań 33 PO IG ma także pozytywny wpływ na rynek pracy i jakość zasobów ludzkich. Nowe miejsca pracy tworzone dzięki projektom finansowanym w ramach PO IG charakteryzują się nie tylko tym, że są to stanowiska dla osób o wysokich kwalifikacjach, ale również są to trwałe stanowiska (szczegółowy wpływ PO IG na rynek pracy został opisane w rozdziale dotyczącym polityki zatrudnienia). Katalog dobrych praktyk Poniżej przedstawiamy przykłady typów projektów/dobre praktyki w zakresie zachowanie zasady zrównoważonego rozwoju: wykorzystywanie studiów foresightowych dotyczących rozwoju Społeczeństwa Informacyjnego w Polsce i Nowych Krajach Członkowskich UE przy współpracy partnerów międzynarodowych wykorzystanie e-usług do wspierania osób niepełnosprawnych (niesłyszących i niedosłyszących), w celu wyrównania ich szans i zapobiegania wykluczeniu społecznemu, dostęp do szerokopasmowego Internetu w regionach słabo rozwiniętych, promowanie zrównoważonej turystyki połączonej z edukacją ekologiczną. Dobre praktyki zostały opisane szczegółowo w załączniku nr 7 (załącznik Karty dobrych praktyk ). Stopień realizacji wskaźników Sprawozdanie z realizacji PO IG za i półrocze 2011 r. wskazuje, że w większości przypadków osiągniecie wartości docelowych wskaźników związanych z realizacją ZZR jest jeszcze odlegle. Wskaźniki z ósmej osi priorytetowej, dotyczące ZZR (Działanie 8.3) nadal mają wartość 0, co można tłumaczyć specyfiką projektów realizowanych w tej osi. Zapewnienie dostępu do Internetu wiąże się bowiem z działaniami inwestycyjnymi wymagającymi czasu. Jak wynika z wywiadów niebawem spodziewany jest wzrost osiągnięcia ich wartości. Warto zauważyć jednak, że choć obserwujemy obecnie niski stopień osiągnięcia wartości większości wskaźników, to z szacunków realizacji opracowanych na postawie zawartych umów o dofinansowanie wynika, że ich wartości zostaną znacznie przekroczone 34. Za taką interpretacją przemawia także stopień kontraktacji alokacji (Tabela 6), która w przypadku działań 8.3. i 8.4 jest stosunkowo niska (odpowiednio 35% i 19%), co pozwala zakładać, że docelowe wartości wskaźników zostaną osiągnięte. 31 PROEKO Sp. z o.o. na zlecenie MRR Prognoza Oddziaływania na środowisko Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 32 ECORYS Wstępna ocena oddziaływania PO IG na środowisko założenia strategiczne, a realizacja projektów 33 Policy & Action Group Uniconsult Sp. z o. o Raport z badania ewaluacyjnego pt. "Ocena stanu realizacji 3, 4, 5 i 6 priorytetu PO IG w połowie okresu programowania" 34 Szczegółowe zestawienie realizacji wskaźników oraz ich szacowanej realizacji znajduje się w załączniku 2, Tabela 4. 44

45 --- Upowszechnianie polityki zrównoważonego rozwoju w wyniku bezpośredniej promocji projektów bądź pośrednio w wyniku ich realizacji W zakresie upowszechniania polityki horyzontalnej dotyczącej zrównoważonego rozwoju nie były podejmowane szczególne działania skierowane do beneficjentów. Jednak w opinii członków KOP same kryteria dotyczące zachowania tej zasady, jak i dodatkowe punkty, jakie można zdobyć na etapie wnioskowania, przyczyniają się do wzrostu wiedzy wnioskodawców w tym zakresie - a przez to także do popularyzacji i upowszechnienia tej zasady. Jednak wydaje się, że upowszechnianie ZZR w ten sposób jest po pierwsze ograniczone jedynie do grupy wnioskodawców/beneficjentów, a po drugie nie jest skuteczne. Jak wskazują beneficjenci, podczas realizacji ich projektów nie są promowane kwestie związane ze zgodnością usług/produktów ze środowiskiem. Wykres 5. Ocena beneficjentów, czy ich projekt wpływa na propagowanie tematyki zgodności ze środowiskiem. Czy projekt wpływa na podkreślenie w działaniach/promocję produktów/usług kwestii zgodności ze środowiskiem 3% 44% 53% Tak Nie Trudno powiedzied Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Choć w ramach Pomocy Technicznej były realizowane badania oceniające np. kwestie wpływu PO IG na środowisko, wydaje się, że ZZR - jako obejmująca swym zakresem szerokie zagadnienia (rozwój społeczny, gospodarczy, zachowanie środowiska naturalnego) - powinna stać się tematem działań promocyjnych. Ich celem powinno być ukazanie wnioskodawcom/beneficjentom znaczenia ZZR oraz faktu, że nie może się ona sprowadzać jedynie do kwestii środowiskowych. Etap monitoringu, kontroli i ewaluacji Monitorowanie polityki horyzontalnej ZZR, jak wynika z wywiadów z członkami KM i KOP, jest utrudnione. Na poziomie Programu nie przewidziano wskaźników, które pokazywałyby/monitorowałyby jej realizację. Jak wynika z wywiadów przeprowadzanych z pracownikami odpowiedzialnymi za kontrole na poziomie projektów sprawdzana jest jedynie prawidłowość dokumentacji z zakresu OOŚ. Jeśli zaś chodzi o beneficjentów, to niemal połowa z nich nie sprawdza, czy ZZR jest realizowana w projekcie (wykres poniżej). Co piaty monitoruje ją poprzez założone we wniosku wskaźniki, a 16% przeprowadza specjalne analizy. 45

46 --- Wykres 6. Monitorowanie przez beneficjentów realizacji zasady zrównoważonego rozwoju w projekcie. Czy, i w jaki sposób sprawdza Pan(i), czy zasada zrównoważonego rozwojujest realizowana w projekcie? Nie sprawdzam 16% 13% 47% Sprawdzam monitorując wskaźniki (jakie) 23% Przeprowadzam analizy dla celów sprawozdawczych Inne, jakie? Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Choć należy pozytywnie odczytać przyjmowanie przez beneficjentów wskaźników w tym zakresie, jednak nie ulega wątpliwości, że na poziomie Programu trudno przedstawić działania mające na celu monitorowanie realizacji analizowanej zasady. Aby było to możliwe, należy: przyjąć adekwatne wskaźniki, ujmujące wszystkie aspekty polityki zrównoważonego rozwoju (propozycje zostały zamieszczone wcześniej) zapewni to możliwość kontroli i monitoringu na poziomie całego Programu zobowiązać beneficjentów, aby w raportach końcowych z realizacji projektu odnieśli się do sposobu, w jaki zostały wdrożone zakładane we wniosku działania dotyczące realizacji polityki zrównoważonego rozwoju. Bowiem - jak wynika z przeprowadzonych wywiadów - beneficjenci nie są w żaden sposób zobowiązani do sprawozdawania z tego, co zapisali we wniosku w zakresie realizacji ZZR. Dzięki zastosowaniu takich wymogów możliwa byłaby rzeczywista ewaluacja podjętych działań oraz ich efektów, a przez to ocena skuteczności realizacji tej polityki. Przy czym należałoby zadbać, aby weryfikacja miała odpowiedni zakres, tzn. w adekwatny do celu priorytetu, w którym realizowany jest projekt (tak aby nie wymagać dodatkowego uzasadnienia podjętych działań np. dotyczących zwiększenia spójności społecznej w priorytecie 8, który de facto jest zbieżny z tym celem, ale aby np. sprawdzać, jak projekt wpłynął na zwiększenie szans na rynku pracy, o ile wnioskodawca odnosił się do tej kwestii we wniosku). Wprowadzenie powyższych zmian, o ile jest to możliwe, powinno nastąpić w obecnym okresie finansowania, a z pewnością w odniesieniu do przyszłej perspektywy finansowej. Rekomendacje Zasada zrównoważonego rozwoju znajduje odzwierciedlenie na każdym z etapów powstawania i realizacji PO IG. Jednak zarówno zapisy programowe, jak i wytyczne dotyczące wdrażania Programu zdają się przede wszystkim akcentować rozwój gospodarczy oraz neutralność oddziaływania na środowisko naturalne, jako dostateczne odniesienie się do ZZR. Wydaje się to zubażać rozumienie tej polityki horyzontalnej. Nie zapewniono także wskaźników, które adekwatnie pozwalałyby monitorować realizację tej zasady (brak monitorowania efektów Programu w zakresie rozwoju społecznego oraz brak monitoringu działań podejmowanych na rzecz wzmocnienia zrównoważonej produkcji, ograniczania zanieczyszczeń). Brak jest też działań z zakresu dostarczania w sposób atrakcyjny informacji dla społeczeństwa i beneficjentów o możliwości, potrzebach i efektach realizacji projektów uwzględniających wszystkie aspekty ZZR. 46

47 --- System wskaźników i monitorowania Proponuje się uzupełnienie systemu monitorowania PO IG o wskaźniki odnoszące się do środowiska i społeczeństwa w zakresie monitorowania powstawania ekoinnnowacji oraz liczby firm inwestujących w zielone technologie, ograniczania emisji szkodliwych substancji, wdrożeń foresightów technologicznych, uwrażliwienia części wskaźników o aspekt środowiskowy np. wg propozycji raportu Wstępna ocena oddziaływania PO IG na środowisko założenia strategiczne, a realizacja projektów. Propozycje wskaźników: udział projektów o pozytywnym wpływie na środowisko w liczbie wszystkich projektów dofinansowanych z PO IG liczba projektów wspierających ograniczenie zmian klimatycznych w ogólnej liczbie projektów PO IG udział łącznej emisji CO 2 przedsięwzięć realizowanych w ramach PO IG w danym roku odsetek zielonych zamówień publicznych liczba zielonych miejsc pracy liczba przedsiębiorstw, które posiadają certyfikat ISO 14001/ zarejestrowanych w EMAS. Interwencje projektowe/typy projektów Proponuje się zwrócenie większej uwagi na typy działań zgodnych z nowymi strategiami dotyczącymi innowacji i ochrony środowiska 35 np.: wspieranie rozwiązań ICT ukierunkowanych na budowanie przyjaznej środowisku i niskoemisyjnej gospodarki promowanie koncepcji zarządzania środowiskowego w polityce indywidualnych przedsiębiorstw oraz zarządzania społecznego (ang. Corporate Social Responsibility- CSR) wspieranie polskiego zaangażowania w rozwijanie infrastruktury badawczej o zasięgu europejskim (w celu współtworzenia Europejskiej Przestrzeni Badawczej) modernizację infrastruktury przesyłowej w kierunku sieci inteligentnych (smart grid) Inne typy działań sprzyjające osiąganiu celów ZZR to: wykorzystywanie planowania strategicznego w zakresie zarządzania środowiskowego i zrównoważonego budownictwa edukacja w zakresie zwiększania świadomości ekologicznej - promowanie zachowań ekologicznych nie tylko wśród społeczeństwa, ale także MSP budowa zielonej gospodarki gospodarki niskoemisyjnej, ze znacznym udziałem i warunkami do tworzenia zielonych miejsc pracy Ocena wniosków Przy ocenie wniosków należy podkreślić konieczność oceny projektów pod kątem długoterminowej perspektywy rozwoju, przyszłych zmian, uwarunkowań rozwoju społeczno-gospodarczego wraz z uwzględnieniem całokształtu planów i zamierzeń określonych w skali ponadregionalnej. Ważnym wydaje się fakt zwrócenia uwagi na ujednolicenie zasad przyznawania punktacji w zakresie dodatkowych kryteriów merytorycznych dotyczących realizacji zasady pozytywnego wpływu na środowisko. Szczególnie istotne wydaje się wystandaryzowanie sposobu przyznawania odpowiedniej ilości punktów (np. poprzez zwrócenie większej uwagi na tą kwestię w czasie szkoleń dla oceniających wnioski) i ustalenie, za jakie działania/interwencje możliwe jest przyznawanie maksymalnej ich liczby. Pozwoli to na eliminację zidentyfikowanego u części oceniających 36 podejścia zdawania się na intuicję eksperta. 35 Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki, Bezpieczeństwo energetyczne i środowisko 36 TDI z członkami KOP 47

48 --- Działania upowszechniające Zasada zrównoważonego rozwoju, rozumiana jako przenikające się trzy wymiary, szczególnego znaczenia nabiera w odniesieniu do strategii Europa 2020, w której jest ona jednym z trzech priorytetów. Dlatego, biorąc pod uwagę te wyzwania oraz możliwości i zakres tematyczny PO IG, szczególnie istotne są działania promujące stosowanie ZZR w zakresie codziennych czynności - zielone zamówienia publiczne. Konieczne jest także zapewnienie beneficjentom źródeł informacji na temat praktycznych zasad realizacji ZZR w czasie trwania projektu (podręczniki, dobre praktyki, publikacje). 48

49 Ewaluacja realizacji zasady równych szans Zasada równości szans i niedyskryminacji Zgodnie z postanowieniami Art. 16 Rozporządzenia nr 1083/2006/WE na potrzeby badania przyjęto definicję horyzontalnej zasady równości szans jako Zapewnienie wsparcia zasady równości kobiet i mężczyzn oraz uwzględnienie problematyki płci na poszczególnych etapach wdrażania funduszy. Podejmowanie odpowiednich kroków w celu zapobiegania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną na poszczególnych etapach wdrażania funduszy, a w szczególności dostępie do nich. w szczególności dostępność dla osób niepełnosprawnych jest jednym z kryteriów, których należy przestrzegać podczas określania operacji współfinansowanych z funduszy. Etap programowania PO IG Diagnoza i analiza SWOT PO IG Analiza zapisów programowych PO IG nie wykazała niezgodności z zasadą równych szans, jednak pogłębiona analiza wskazuje na pewne deficyty w tym zakresie. w analizie SWOT PO IG brakuje odniesień do sytuacji kobiet i mężczyzn (np. brak uwzględnienia proporcji kobiet i mężczyzn wśród naukowców czy przedsiębiorców). W słabych stronach, mowa jest o niekorzystnej strukturze wiekowej pracowników naukowych, co wchodzi w zakres zasady równości szans w odniesieniu do tematyki dyskryminacji ze względu na wiek. Podobnie w zagrożeniach rozwoju odwołano się do kwestii równości szans ze względu na wiek, niepełnosprawność oraz pochodzenie, zidentyfikowano bowiem Wzrost zainteresowania technikami teleinformacyjnymi wśród osób zagrożonych wykluczeniem cyfrowym (m.in. osoby starsze, osoby niepełnosprawne, młodzież z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym). Jednak kwestia równości szans w zapisach programowych została uwzględniona w bardzo małym zakresie, właściwie doszukać się można tylko pewnych wzmianek na jej temat. Przy założeniu, że w analizie SWOT mocne i słabe strony stanowią charakterystykę sektorów przedsiębiorstw i nauki oraz obszaru społeczeństwa informacyjnego, należałoby w większym stopniu w diagnozie uwzględnić sytuację kobiet i mężczyzn, pełnosprawnych i niepełnosprawnych, ludzi młodych i starszych w dziedzinach wchodzących w zakres PO IG. Cele szczegółowe Programu i cele poszczególnych Osi Priorytetowych Głównym celem Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka jest rozwój polskiej gospodarki w oparciu o innowacyjne przedsiębiorstwa. Opis celu wskazuje, iż jest on neutralny względem zasady równości szans, choć o jego pozytywnym wpływie świadczy to, że w jego omówieniu mowa jest o kierowaniu wsparcia do grup wykluczonych. Brakuje jednak doprecyzowania, jakich grup defaworyzowanych to dotyczy. Z analizy opisu celów szczegółowych PO IG wynika, iż dwa z nich nawiązują w pewnym stopniu do zasady równości szans: cel 2 i cel 5. Cel 2 Wzrost konkurencyjności polskiej nauki uwzględnia problem niekorzystnej struktury wiekowej kadry zaangażowanej w działalność B+R, wynikającej w szczególności z niewystarczających zachęt do podejmowania kariery naukowej przez młodych ludzi oraz niedostosowania do potrzeb nowoczesnej gospodarki kompetencji tych kadr. Poza tym, wśród wskaźników monitorowania celu drugiego znajduje się wskaźnik uwzględniający zróżnicowanie na płeć ( Liczba osób zatrudnionych w działalności B+R (w tym kobiety)- jako udział w ogóle pracujących. ), mimo że w opisie celu brakuje wzmianki o tym, że należałoby zwiększyć odsetek kobiet zaangażowanych w działalność B+R. Za to, o ile w opisie celu jest wskazana potrzeba zwiększenia odsetka młodych naukowców, nie przypisano do tego celu wskaźnika, który monitorowałby zmiany odsetka ludzi młodych wśród naukowców. 49

50 --- Do celu 5 Tworzenie trwałych i lepszych miejsc pracy przypisany jest wskaźnik monitorujący zatrudnienie ze względu na płeć: Liczba miejsc pracy nowo utworzonych w wyniku projektów realizowanych w ramach PO IG (ogółem i z podziałem na kobiety i mężczyzn) O/K/M [Liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów (EPC)]. Brakuje jednak uwzględnienia podziału ze względu na płeć w dwóch innych, przypisanych do celu 5, wskaźnikach: Pracujący w działach zaliczanych do tzw. usług high-tech (jako % ogółu pracujących w sekcji Przetwórstwo przemysłowe i w sektorze usług) oraz Pracujący w działach zaliczanych do tzw. wysokiej i średniowysokiej techniki (jako % ogółu pracujących w sekcji Przetwórstwo przemysłowe i w sektorze usług). Warto zauważyć, że cele zasady równych szans mogą utworzyć efekt synergii z celami PO IG. w szczególności dotyczy to wspierania młodych naukowców (co zostało uwzględnione w analizie SWOT PO IG) oraz wspierania kobiet na rynku pracy (do czego odniesień brakuje). Zmiany zachodzące na rynku pracy związane z koniunkturą gospodarczą, rozwojem nowych technologii, wiążą się ze zwiększonym zapotrzebowaniem na specjalistów w często wąskich dziedzinach. Powoduje to - w połączeniu z emigracją pracowników z Polski - że sytuacja na rynku pracy zmienia się na korzyść kobiet, powodując zwiększone zapotrzebowanie na nie w przedsiębiorstwach wysokich technologii. By jednak mogły one w pełni wykorzystywać swój potencjał zawodowy, konieczne są pewne działania ze strony firm ułatwiające im godzenie pracy z życiem rodzinnym 37. Z analizy celów poszczególnych Osi Priorytetowych Programu wynika, że szczególnie cele priorytetu 1 i 8 pozytywnie wpływają na zasadę równych szans (młodych naukowców i młodych przedsiębiorców), zaś w priorytetach 3, 4 i 5 zdefiniowano wskaźniki monitorujące równość szans kobiet. W priorytecie 1 wskazano, iż Jednym ze zdiagnozowanych problemów sektora nauki jest niekorzystna struktura wiekowa jego kadr. Dlatego istnieje konieczność wspierania działań zachęcających młodych ludzi do podejmowania kariery naukowej, co w efekcie powinno doprowadzić do odmłodzenia zasobów ludzkich polskiej nauki. Podobnie w priorytecie 8, wskazana została konieczność zwiększania szans młodych przedsiębiorców absolwentów szkół wyższych. Celem priorytetu jest bowiem stymulowanie rozwoju gospodarki elektronicznej poprzez wspieranie tworzenia nowych, innowacyjnych eusług, innowacyjnych rozwiązań elektronicznego biznesu oraz zmniejszanie technologicznych, ekonomicznych i mentalnych barier wykorzystywania eusług w społeczeństwie. Zaś w opisie priorytetu stwierdzono, iż Dla rozwoju innowacyjnej gospodarki szczególnie cenne jest podejmowanie działalności gospodarczej przez młodych przedsiębiorców, w tym zwłaszcza absolwentów szkół wyższych najlepiej znających i najchętniej stosujących innowacyjne rozwiązania. Zaplanowane wsparcie pozwoli początkującym przedsiębiorcom uzyskać środki na pierwszy, znaczący projekt, dzięki któremu będą mogli rozwinąć działalność gospodarczą na otwartym, globalnym rynku usług cyfrowych. W priorytetach 3, 4 i 5 zdefiniowano wskaźniki służące monitorowaniu odsetka kobiet zatrudnionych na nowopowstałych stanowiskach 38. Wskaźniki te służą monitorowaniu wyrównywania szans kobiet na rynku pracy, przez co również wpływają na realizację zasady równych szans. 37 por. M. Niemczeska, K. Mrowiec, A. Paterek, Rola kobiet w innowacyjnej przedsiębiorczości wysokich technologii. Raport końcowy z badań jakościowych dla polskiej agencji rozwoju przedsiębiorczości, Warszawa sierpień październik w priorytecie 3 i 4 jest to wskaźnik: Liczba miejsc pracy nowo utworzonych we wspartych przedsiębiorstwach (ogółem i z podziałem na kobiety i mężczyzn), w tym w MSP, w 5 Liczba nowych miejsc pracy utworzonych w przedsiębiorstwach korzystających ze wsparcia (O/K/M). Na przyszłość, warto by używać jednego brzmienia wskaźnika. 50

51 --- Typ interwencji projektowych Analiza przykładowych rodzajów projektów przypisanych do działań w SzOP PO IG wykazała, iż jedynie w trzech działaniach PO IG opisano takie,, które z założenia powinny pozytywnie wpływać na zasadę równych szans. W osi priorytetowej 1 jest to przede wszystkim Działanie 1.2, którego celem jest zachęcenie młodych ludzi do podjęcia kariery naukowej jest to więc zgodne z realizacją zasady równości szans ze względu na wiek. w Działaniu tym poruszana jest także kwestia wsparcia naukowców zamierzających powrócić do pracy naukowej po przerwie spowodowanej opieką nad dzieckiem lub kontynuować pracę naukową przez okres ciąży, co jest wzorcowym przykładem wspierania równości szans. Przykładowe rodzaje projektów pozytywnie wpływające na zasadę równości szans w ramach Działania 1.2 to: Projekty aplikacyjne realizowane przez studentów, absolwentów i doktorantów, mające zastosowanie w gospodarce; Projekty, w których uczestniczą studenci, doktoranci i uczestnicy staży podoktorskich, zgodne z priorytetami wskazanymi w PO IG, realizowane w najlepszych zespołach badawczych w Polsce; Projekty badawcze realizowane w trakcie studiów doktoranckich w Polsce w ramach współpracy międzynarodowej jednostek naukowych; Projekty realizowane przez młodych naukowców przyjeżdżających do Polski z zagranicy; Projekty realizowane przez naukowców powracających do pracy naukowej po przerwach związanych z opieką nad dzieckiem oraz wsparcie w trakcie realizacji projektów naukowych dla kobiet w ciąży. W Działaniu 5.1 można odnaleźć jeden przykładowy rodzaj projektu wpływającego pozytywnie na równość szans z uwzględnieniem wieku. Są to: programy praktyk i staży pracowników naukowych oraz studentów odbywanych u przedsiębiorców działających w ramach powiązania kooperacyjnego. Pozytywny wpływ na równość szans mają również przykładowe projekty w Działaniu 8.3, nakierowane na przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu. Wśród grup docelowych tego Działania wymienione są m.in. osoby niepełnosprawne ze znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności lub z orzeczeniem równoważnym oraz dzieci i młodzież ucząca się z rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej uprawniającej do uzyskania stypendiów socjalnych, typowana do otrzymania wsparcia we współpracy ze szkołą oraz/lub ośrodkami pomocy społecznej. Działanie z założenia ma więc wyrównywać szanse niepełnosprawnych oraz dzieci i młodzieży zagrożonych wykluczeniem społecznym poprzez zapewnienie dostępu do Internetu 39. Odwołując się do zapisów Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego warto zauważyć, że projekty wspierające realizację zasady równych szans w PO IG mogą w dużym stopniu odpowiedzieć na zidentyfikowane wyzwania w obszarze kapitału ludzkiego. w SRKL mowa jest o tym, że jednym z zagrożeń dla Polski jest zmiana modelu rodziny i zmiany w sferze dzietności, przez co grozi 39 w Działaniu 8.3 przykładowe rodzaje projektów składają się z następujących komponentów: - dofinansowanie całkowicie lub częściowo pokrywające koszty dostępu do Internetu w gospodarstwach domowych na obszarze objętym projektem (max. przez okres 3 lat), - pokrycie kosztów dostarczenia, instalacji oraz serwisowania sprzętu komputerowego i/lub niezbędnego oprogramowania w gospodarstwach domowych wskazanych przez projektodawcę, - zakup usługi przeprowadzenia szkoleń dla użytkowników końcowych projektu z zakresu obsługi komputera, korzystania z Internetu oraz nabycia innych umiejętności niezbędnych dla świadczenia pracy na odległość lub skutecznej edukacji przez Internet (z wykluczeniem szkoleń zawodowych), - dofinansowanie kosztów operacyjnych, kosztów zatrudnienia i szkolenia pracowników JST i/lub organizacji pozarządowej uczestniczącej w konsorcjum z JST, którzy będą odpowiedzialni za realizację działania oraz kosztów działań koordynacyjnych zmniejszających problem wykluczenia cyfrowego, np. wyposażenie w sprzęt komputerowy i utrzymanie dostępu do Internetu w jednostkach podległych beneficjentowi (w tym: biblioteki publiczne, publiczne instytucje kultury, szkoły, publiczne placówki opiekuńczo-wychowawcze położone na obszarze działania beneficjenta i publiczne domy pomocy społecznej). 51

52 --- depopulacja Polski (zmniejszenie się ludności Polski o 1.3 mln do 2030 roku) a także szybsze niż w innych krajach starzenie się społeczeństwa (większa o 4 mln liczba osób w wieku 60+ do 2030 r.). Sugerowane kierunki działania to przeciwdziałanie depopulacji i starzeniu się społeczeństwa poprzez zwiększoną i wydłużoną aktywność społeczną i ekonomiczną. Patrząc pod tym kątem konieczne jest w większym stopniu wspieranie w projektach rozwiązań ułatwiających godzenie życia zawodowego z rodzinnym, przez co m.in. wspierana byłaby dzietność. Do podobnych wniosków skłania Sprawozdanie Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów - Równość kobiet i mężczyzn rok 2010, w którym napisane m.in.: Brak odpowiednich środków na rzecz równowagi między życiem zawodowym i prywatnym może także wpływać na decyzję kobiet i mężczyzn o nieposiadaniu dzieci lub posiadaniu mniejszej liczby dzieci, co stanowi problem w odniesieniu do starzenia się społeczeństwa i podaży na rynku pracy w przyszłości, a w konsekwencji w odniesieniu do wzrostu gospodarczego. w krajach, w których istnieją korzystne warunki w zakresie opieki nad dziećmi, urlopów rodzicielskich i elastycznych form zatrudnienia, zarówno stopa zatrudnienia kobiet, jak i wskaźniki urodzeń są wyższe. Rekomendowane w SRKL rozwiązania mogą zostać wprowadzone na grunt Programu poprzez wyższe oceny projektów, w wyniku których możliwe staną się elastyczne formy zatrudnienia dla obojga płci, podniesione zostaną kwalifikacje kobiet, przez co powrót na rynek pracy po przerwie spowodowanej opiece nad dzieckiem będzie łatwiejszy. Oczywiście, prawodawstwo polskie powinno zostać w tym celu jeszcze odpowiednio zmodyfikowane, niemniej szereg rozwiązań jest już obecnie możliwych do stosowania. Jest zatem wskazane, by w ramach PO IG dobre rozwiązania były wprowadzane w projektach, przyczyniając się jednocześnie do upowszechnienia zasady równości szans w społeczeństwie. Ponadto, na co również zwraca uwagę Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego, ze względu na starzenie się społeczeństwa należy zwiększać/utrzymywać zatrudnienie osób starszych. w PO IG ta kwestia na razie w ogóle nie była uwzględniana - jeżeli brano pod uwagę wiek przy wyrównywaniu szans, to skupiano się na osobach młodych. Brakuje działań nakierowanych na ludzi w bardziej zaawansowanym wieku np. dostosowywania warunków pracy do potrzeb osób 50+ i 60+. Na konieczność uwzględnienia w PO IG działań przeciwdziałających dezaktywizacji zawodowej osób po 50 roku życia wskazuje analiza danych na poziomie krajowym, z której wynika, że mimo powolnej poprawy sytuacja w tym względzie nadal nie jest zadowalająca na tle wskaźników dla UE oraz celów Strategii Lizbońskiej, zakładającej osiągnięcie 50% wskaźnika zatrudnienia dla osób w wieku lata w roku Należałoby więc w ramach PO IG monitorować sytuację osób starszych (w tym pracowników) i promować rozwiązania przeciwdziałające dezaktywizacji osób po 50 roku życia. Kierunek alokacji Alokacja na Działania, które zidentyfikowano powyżej jako przyczyniające się w największym zakresie do realizacji polityki równych szans (Działanie 1.2 i 8.3) stanowi łącznie niecałe 5% całej alokacji na Program. Biorąc pod uwagę, że analizowana zasada jest obowiązkowa w Programie, to odsetek środków PO IG kierowanych bezpośrednio na jej realizację jest niewielki. Tabela 10. Kwoty dofinansowania Działań bezpośrednio przyczyniających się do realizacji polityki równych szans. Działanie Alokacja (ogółem w zł - szacunkowo) Podpisane umowy (stan na ; dofinansowanie w zł) Wartość % alokacji PO IG , ,00 94,79% PO IG , ,06 34,88% SUMA , ,06 64,84% Źródło: Opracowanie własne na podstawie Szczegółowego Opisu Priorytetów PO IG z dnia oraz KSI SIMIK na dzień r. 52

53 --- System wskaźników W systemie wskaźników PO IG tylko wskaźniki dla Działania 1.2 można zakwalifikować jako użyteczne do monitorowania zasady równości szans. Jednakże monitorują one równość szans tylko ze względu na wiek, a konkretnie wyrównywanie szans młodych naukowców. Wśród obligatoryjnych wskaźników produktu w Działaniu 1.2 znajdują się bowiem: Liczba projektów realizowanych przez studentów, absolwentów, doktorantów i uczestników staży podoktorskich, Liczba studentów realizujących projekty w ramach działania, Liczba doktorantów realizujących międzynarodowe projekty doktoranckie we współpracy z instytucjami zagranicznymi dofinansowane w ramach działania, Liczba uczestników staży podoktorskich realizujących projekty w ramach działania, Liczba doktorantów, którzy otrzymali wsparcie w ramach działania, Liczba osób, które rozpoczęły studia doktoranckie w efekcie realizowanych projektów. W powyższych wskaźnikach warto by jednak doprecyzować wiek uczestników projektu, w tym studentów, doktorantów itp., tak by umożliwić w precyzyjniejszy sposób monitorowanie procesu ewentualnego odmładzania kadry. W Działaniu 1.2 nastawionym m.in. na wspieranie łączenia rodzicielstwa z pracą naukową, należałoby dodać wskaźnik Liczba osób, które wróciły do pracy naukowej po przerwach związanych z opieką nad dzieckiem (w tym mężczyźni) oraz Liczba kobiet w ciąży, które uzyskały wsparcie w trakcie realizacji badań naukowych. Poza tym, o ile w opisie celów i priorytetów w Programie były przywołane wskaźniki uwzględniające zróżnicowanie na płeć (np. jak była mowa wcześniej cel 2 i cel 5, priorytet 3, 4 i 5), o tyle we wskazanych w SzOP PO IG wskaźnikach zabrakło monitorowania odsetka kobiet. Prawdopodobną przyczyną jest fakt, że zakładanie z góry, ile kobiet zostanie zatrudnionych, jest sprzeczne z polskim prawem pracy. Można by jednak monitorować odsetek kobiet w wybranych kategoriach, bez określania wartości docelowej (czyli określania że np. wśród zatrudnionych połowę będą stanowić kobiety), lecz jedynie po to, by monitorować dynamikę (wzrostu bądź spadku) liczby kobiet w danej kategorii. Z analizy poradników dla beneficjentów wynika, iż oprócz wskaźników obligatoryjnych wnioskodawcy mogli stosować więcej wskaźników. Należy więc również w tych wskaźnikach służących do monitorowania poszczególnych projektów uwzględniać kategorię w tym kobiety, na przykład, gdy wskaźnik obejmuje liczbę jakiegoś typu osób (zatrudnionych czy objętych wsparciem). Dla potrzeb monitorowania analizowanej zasady trafnym i znaczącym wskaźnikiem jest Liczba nowych miejsc pracy (EPC) związanych z działalnością B+R powstałych w trakcie realizacji projektu, w tym kobiety. Jest on przypisany do poszczególnych osi, ale nieujęty w SzOP i niemonitorowany w ramach Listy wskaźników kluczowych zaimplementowanych do KSI SIMIK Ten wskaźnik powinien być na bieżąco monitorowany w ramach Listy wskaźników kluczowych. Warto również wprowadzić nowy wskaźnik monitorujący odsetek wspartych firm, w których w kadrze zarządzającej jest przynajmniej jedna kobieta (o brzmieniu: Liczba przedsiębiorstw, w których w kadrze zarządzającej jest co najmniej jedna kobieta. ). Generalnie w kolejnym okresie programowania należy pamiętać o monitorowaniu odsetka kobiet poprzez właśnie dodanie do podobnego typu wskaźników (w których zlicza się liczbę osób danej kategorii) kategorii w tym kobiety. 53

54 --- Etap aplikowania o środki Zgodnie z treścią Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka uwzględnienie zasady równości szans we wniosku jest wymagane od wnioskodawców poprzez odpowiednie kryterium formalne, ale przede wszystkim poprzez kryteria merytoryczne (obligatoryjne, jak i fakultatywne). Na etapie weryfikacji formalnej wymagane jest złożenie deklaracji wnioskodawcy w formie oświadczenia woli, w której stwierdza on, że projekt jest zgodny z politykami horyzontalnymi UE, wymienionymi w art. 16 i 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w tym właśnie z polityką równości szans. Jest to kryterium formalne, wspólne dla wszystkich działań oraz poddziałań PO IG. Kryterium to zakłada tylko, że We wniosku zaznaczono, że projekt ma co najmniej neutralny wpływ na polityki horyzontalne Unii Europejskiej wymienione w art. 16 i 17 rozporządzenia 1083/ Czyli jest to kryterium zakładające jedynie niedyskryminację, nie gwarantujące działań mających pozytywny wpływ na zasadę równości szans to znaczy w sposób aktywny przeciwdziałających dyskryminacji. Pozytywny wpływ na realizację zasady równości szans mogą więc zapewnić tylko odpowiednie kryteria merytoryczne. Stosowane kryteria merytoryczne punktują zapewnianie w projekcie równości płci, dużo rzadziej zaś wyrównywanie szans ludzi młodych bądź osób niepełnosprawnych. W większości działań (patrz: załącznik 3) znajduje się kryterium merytoryczne obligatoryjne, określone na potrzeby badania jako minimum : Na etapie oceny merytorycznej obligatoryjnej ocenie podlegać będzie, czy projekt ma co najmniej neutralny wpływ na polityki horyzontalne UE. Ocena dokonywana będzie głównie z punktu widzenia wykluczenia negatywnego wpływu. Ocenie będzie podlegała charakterystyka polityki równości szans kobiet i mężczyzn oraz niedyskryminacji i zrównoważonego rozwoju zgodnie z opisem we wniosku o dofinansowanie.. w tym kryterium za co najmniej neutralny wpływ przysługuje wnioskodawcom jednen punkt. Kryterium to nie różni się w zasadzie od kryterium formalnego, tyle że jest brane pod uwagę w trakcie oceny merytorycznej. W 1. i 2. osi priorytetowej zastosowane jest bardziej rozbudowane kryterium merytoryczne (na potrzeby badania określone jako standard 1 40 ). w przypadku tego kryterium za spełnienie pozytywnych przesłanek w odniesieniu do polityki równości szans beneficjent otrzymywał maksymalnie 2 pkt, podobnie za spełnienie zasady zrównoważonego rozwoju. Jeśli jednak beneficjent wykazał w odpowiedniej części dokumentacji projektowej pozytywny wpływ na obydwie powyższe polityki otrzymywał 5 pkt (dlatego w punktacji zaznaczono, że za uwzględnienie zasady równych szans we wniosku dostaje się 2 punkty + ewentualnie 1). w opisie kryterium podkreślono 40 Opis kryterium: Uwzględnienie neutralnego wpływu polityki horyzontalnej równości szans oznacza, że żaden projekt współfinansowany ze środków funduszy strukturalnych nie może prowadzić do dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. Aspekt ten weryfikowany jest na etapie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie. Projekt może natomiast zostać uznany za posiadający pozytywny wpływ na równość szans, jeżeli np. jego realizacja przyczyni się do likwidacji barier w dostępie do zatrudnienia. (Deklaracja Wnioskodawcy dotycząca np. zatrudniania kobiet w ramach tworzonych miejsc pracy nie może być podstawą do uznania, że projekt przyczynia się do poprawy równości szans kobiet i mężczyzn, bowiem praktyka taka określanie preferencji przy zatrudnianiu - pozostaje w sprzeczności z prawem polskim i wspólnotowym). Przedsięwzięciami, które mogą zostać uznane za posiadające pozytywny wpływ na politykę równych szans będą np.: projekty, których elementem jest dostosowanie miejsc pracy dla potrzeb osób niepełnosprawnych, a także działań umożliwiających zaangażowanie w projekcie osób niepełnosprawnych projekty, w których uwzględnione zostaną np. udogodnienia dla osób wychowujących dzieci, w ramach których pracodawca zapewnia pomoc w opiece nad dziećmi czy osobami zależnymi podczas realizacji zadań badawczych, szkoleń, kursów w ramach projektu. Pracodawca przedstawić może również możliwości dalszej ewentualnej pomocy także po zakończeniu bieżących zadań, podczas kontynuacji zatrudnienia; (np. zostaną wydzielone pomieszczenia dla matki z dzieckiem), projekty w ramach, których sfinansowano utworzenie lub dostosowanie dodatkowe pomieszczenia dla matki z dzieckiem, (np. uzupełnione zostaną pomieszczenia sanitarne o dodatkowe wyposażenie), projekty, w których przewiduje się możliwość elastycznego podejścia do okresu realizacji zadań i wydłużenie czasu realizacji harmonogramu badań z powodu pozostawania przez jednego z rodziców wychowujących dzieci na urlopie macierzyńskim, projekty, w których jeżeli specyfika tematyki umożliwia takie rozwiązanie, przewiduje się możliwość wykonywania pracy zdalnej przez uczestników (telepraca na określonych warunkach zapisanych w umowie o pracę) co może ułatwić np. osobom niepełnosprawnym czy też osobom wychowującym dzieci bardziej efektywne i pełniejsze zaangażowanie w przedsięwzięcia badawcze. ogólnie będą to projekty, które pośrednio przewidują rozwiązania (w zależności od specyfiki beneficjenta i tematyki przedsięwzięcia) mające korzystny wpływ na skuteczne godzenie życia zawodowego z życiem rodzinnym. 54

55 --- kluczowe znaczenie likwidacji barier w dostępie do zatrudnienia, jednak zakazano określania z góry liczby zatrudnionych ze względu na płeć, jest to bowiem sprzeczne z prawem polskim i wspólnotowym. w ramach tego kryterium punktowane były projekty, które zakładały działania na rzecz niepełnosprawnych, a także różnorodne inicjatywy ułatwiające godzenie życia zawodowego z rodzinnym: pomoc w opiece nad dziećmi czy osobami zależnymi, udostępnienie w miejscu pracy pomieszczenia dla matki z dzieckiem, możliwość telepracy, możliwość elastycznego podejścia do okresu realizacji zadań, wydłużenie czasu realizacji harmonogramu badań z powodu pozostawania przez jednego z rodziców wychowujących dzieci na urlopie macierzyńskim. w opisie tego kryterium można by dodać jeszcze wzmiankę o ułatwianiu ojcom-pracownikom korzystania z przysługującego im prawnie urlopu ojcowskiego, jak i respektowaniu chęci wzięcia przez ojca-pracownika części urlopu macierzyńskiego 41, tak by w pełni stosować równościowe podejście uwzględniając również funkcje opiekuńcze mężczyzn. Ponadto, w 4. osi priorytetowej oraz w Działaniach 3.2 i 5.1. punkty były przyznawane za uwzględnienie we wniosku zasady równości szans, w formule, którą na potrzeby badania określono jako standard Zasadniczo brzmi ona podobnie do standardu 1, z tą różnicą, iż kładzie nacisk tylko i wyłącznie na równość płci. w opisie kryterium podana jest nawet definicja równości szans kobiet i mężczyzn ( wszyscy ludzie mają prawo do swobodnego rozwoju ich osobistych umiejętności i dokonywania wyborów bez ograniczeń, jakie narzuca ścisłe pojęcie roli kobiet i mężczyzn; odmienne zachowania, aspiracje i potrzeby kobiet i mężczyzn są w równy sposób uznawane, doceniane i popierane ). Zakładając, że poprzez wszelkie opisy edukuje się beneficjentów, należy to ocenić pozytywnie jako jeden z elementów wspomagających upowszechnienie w społeczeństwie zasady równości szans, w tym równości płci). w ramach kryterium punktowane są projekty nastawione na wyrównywanie nierówności płci na rynku pracy jako przykład podano projekty zakładające: eliminację dysproporcji płci na rynku pracy, równe wynagrodzenie za taką samą pracę, dostęp do edukacji, zapewnienie systemu dziennej opieki (np. przedszkola przyzakładowe), bardziej elastyczne warunki pracy w tym e-praca itp. Zarówno standard 1, jak i standard 2 sugerują realizację projektów, które są trafne względem realizacji zasady równych szans przede wszystkim ze względu na płeć, jak i na niepełnosprawność. w standardzie nie są natomiast uwzględnione odmienne potrzeby starszych pracowników. Jednak część działań w standardzie 1 (typu zadaniowy tryb pracy, elastyczny czas pracy, możliwość telepracy) może ułatwiać aktywność zawodową również tej grupie - podobnie jak młodym rodzicom 41 Zgodnie z Kodeksem Pracy pracownica, po wykorzystaniu po porodzie co najmniej 14 tygodni urlopu macierzyńskiego, ma prawo zrezygnować z pozostałej części tego urlopu; w takim przypadku niewykorzystanej części urlopu macierzyńskiego udziela się pracownikowi-ojcu wychowującemu dziecko. 42 Kryterium dotyczy stanu osiągniętego dzięki realizacji projektu. Zgodnie z art. 16 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, Państwa członkowskie i Komisja podejmują odpowiednie kroki w celu zapobiegania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną na poszczególnych etapach wdrażania funduszy, a w szczególności w dostępie do nich. w szczególności dostępność dla osób niepełnosprawnych jest jednym z kryteriów, których należy przestrzegać podczas określania operacji współfinansowanych z funduszy oraz które należy uwzględniać na poszczególnych etapach wdrażania. Przyjęte jest stosowanie następującej definicji równości szans kobiet i mężczyzn : wszyscy ludzie mają prawo do swobodnego rozwoju ich osobistych umiejętności i dokonywania wyborów bez ograniczeń, jakie narzuca ścisłe pojęcie roli kobiet i mężczyzn; odmienne zachowania, aspiracje i potrzeby kobiet i mężczyzn są w równy sposób uznawane, doceniane i popierane. Istotą praw ekonomicznych jako elementu aspektu równości szans kobiet i mężczyzn jest fakt, iż kobiety i mężczyźni muszą mieć możliwość równego udziału w rozwoju gospodarczym. Wymaga to pełnego włączenia kobiet w życie gospodarcze i tym samym wiąże się bardzo ściśle z kwestią praw społecznych. Z uwagi na naturę kwestii równości szans kobiet i mężczyzn istnieje szeroka gama działań związanych z prawami ekonomicznymi i społecznymi w tym zakresie. Wśród inicjatyw, które mogą przyczynić się do włączenia zagadnień równości płci do obszaru ekonomicznego wymienić można: eliminację dysproporcji płci na rynku pracy, równe wynagrodzenie za taką samą pracę, dostęp do edukacji, zapewnienie systemu dziennej opieki (np. przedszkola przyzakładowe), bardziej elastyczne warunki pracy w tym e- praca itp. Oceniający przyzna punkty, jeśli realizowany projekt przyczynia się do wyrównania szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy. Realizacja polityki równych szans wyrażana jest np. poprzez stworzenie takich warunków pracy, które umożliwią zatrudnienie kobiet. w przypadku ubiegania się o punkty w tym kryterium, przedsiębiorca ma obowiązek opisania barier w dostępie do stanowisk istniejących w jego firmie oraz powinien podać jakie działania zostaną podjęte w ramach projektu w celu ich eliminacji. Prawidłowy opis wpływu projektu odnośnie wyrównania szans kobiet i mężczyzn powinien zawierać kwestię oddziaływania zarówno na rynku pracy jak i w życiu społecznym (dostęp do zatrudnienia, kształcenie zawodowe, awans, warunki zatrudnienia). 55

56 --- - zwłaszcza jeśli pełnią oni również funkcje opiekuńcze (np. względem wnuków lub osób zależnych). Podobnie w standardzie 2 z dostępu do edukacji i bardziej elastycznych godzin pracy mogą skorzystać również pracownicy starsi. Działania ułatwiające godzenie życia zawodowego z życiem prywatnym (rodzinnym) odpowiadają na potrzeby różnych grup ludzi, w tym tych, na których w szczególności nastawiona jest zasada równych szans. Wskazane byłoby jednak poszerzenie opisu kryterium o diagnozę barier w miejscu pracy oraz wskazanie sposobów ich eliminacji dla wszystkich grup defaworyzowanych: kobiet, osób mających pod opieką dzieci lub osoby zależne, osób młodych (wchodzących na rynek pracy), osób starszych (którym grozi wypadnięcie z rynku pracy). Oprócz dwóch standardowych kryteriów nastawionych na realizację zasady równych szans, omówionych powyżej, w trakcie analizy zidentyfikowano także inne, występujące sporadycznie. w pojedynczych Działaniach znajdują się kryteria promujące równość nie tylko płci, ale również młodych naukowców, niepełnosprawnych oraz dzieci i młodzież pochodzące z defaworyzowanych środowisk: Poddziałanie ocenie podlega m.in. wpływ realizacji zadania na podniesienie jakości kadry naukowej (czy np. przewiduje się udział studentów, doktorantów, młodych naukowców?) Działanie 1.2.: szereg kryteriów mających na celu zapewnić równość szans młodych naukowców w projekcie (w tym: umożliwianie młodym naukowcom rozpoczęcia atrakcyjnej pracy naukowej, punktowanie zespołów zakładanych przez młodych kierowników, prowadzenie zespołów przez aktywnych naukowców którzy gwarantują dalszy rozwój naukowy i odpowiednie kierownictwo dla młodych członków w zespole.) Działanie 4.4, kryterium merytoryczne fakultatywne, w którym punkty przyznawane są za monitoring równości szans kobiet w zakresie zatrudnienia w dziale B+R: Punkty będę przyznane, jeśli Wnioskodawca umieści informację na temat liczby nowych miejsc pracy we wskaźnikach rezultatu, z uwzględnieniem danych na temat liczby zatrudnionych kobiet oraz zatrudnienia w dziale B+R). Działanie 4.5, poddziałanie 4.5.1, kryterium: Projekt przyczynia się do zmiany wzorców produkcji i konsumpcji na sprzyjające realizacji zasad zrównoważonego rozwoju, tj.: przedsiębiorca realizuje politykę równych szans. w opisie kryterium napisano, że punkty zostaną przyznane, jeżeli wnioskodawca realizuje politykę równych szans w zakresie zatrudnienia zgodnie z opisem znajdującym się w części ogólnej Przewodnika. Działanie 6.4: punktowane projekty, które przewidują zastosowanie rozwiązań skierowanych do specyficznych grup turystów, w tym zwłaszcza osób niepełnosprawnych oraz turystów zagranicznych 43. W Działaniu 8.3 i 8.4 wymienione inne niż zwykle rodzaje projektów wpływające na równość szans i opisano je bardziej szczegółowo: projekt, którego elementem jest dostosowanie miejsca pracy dla potrzeb osób niepełnosprawnych, np.: przewidujący instalację wind lub budowę podjazdów, zapewnienie toalet dla osób niepełnosprawnych; projekt, którego elementem są szkolenia i w którym organizator zapewnia pomoc w opiece nad dziećmi i osobami zależnymi w czasie kursu oraz informuje o możliwości dalszej pomocy także po zakończeniu kursu, w trakcie kontynuacji zatrudnienia; 43 w opisie kryterium napisano m.in., że Dostosowanie dostępności powinno uwzględniać zarówno dostępność komunikacyjną (np. podjazdy dla osób niepełnosprawnych w odniesieniu do niepełnosprawnych odbiorców), infrastrukturalną (np. pokoje dla matki z dzieckiem w odniesieniu do rodzin z małymi dziećmi), informacji turystycznej (np. tablice informacyjne z podpisami w alfabecie Braille a), jak i usprawnienia dotyczące bezpośredniego odbioru (np. materiały drukowane w językach obcych w odniesieniu do turystów z zagranicy). 56

57 --- projekt, w którym, jeżeli specyfika projektu umożliwia takie rozwiązanie, stosuje się możliwość pracy on-line dla uczestników projektu. Ułatwi to osobom niepełnosprawnym i kobietom wychowującym dzieci uczestniczenie w projekcie. Poza tym w działaniu 8.3 trzy kryteria uwzględniające wyrównywanie szans ze względu na niepełnosprawność bądź pochodzenie poprzez punktowanie obrania za grupę docelową: dzieci i młodzież uczącą się z rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej uprawniającej do uzyskania stypendiów socjalnych, typowana do otrzymania wsparcia we współpracy ze szkołą oraz/lub ośrodkami pomocy społecznej, osoby niepełnosprawne ze znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności lub z orzeczeniem równoważnym 44 ; Zatem analiza 45 jakościowa i ilościowa punktacji przyznawanej w poszczególnych kryteriach mających pozytywny wpływ na realizację zasady równych szans wskazuje, że najbardziej punktowanymi działaniami ze względu na realizację analizowanej polityki były: pod kątem równości szans kobiet i mężczyzn: działanie 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3 (obowiązuje kryterium standard 1 ), działanie 3.2, 4.1, 4.2, 4.3, 4.4., 4.5, oraz 5.1 (w których oprócz kryterium minimum obowiązuje kryterium standard 2 ), działanie 8.3 i 8.4. pod kątem równości szans osób niepełnosprawnych: działanie 6.4 i 8.3 pod kątem równości szans ludzi młodych: poddziałanie oraz działanie 1.2 (młodzi naukowcy), działanie 6.4 oraz 8.3 (dzieci i młodzież zagrożona wykluczeniem społecznym). Analiza kryteriów wyboru projektów w zestawieniu z wynikami analizy wniosków wskazuje, że sformułowanie i punktacja zawarta w kryteriach merytorycznych ma kluczowe znaczenie dla uwzględnienie zasady równości szans w projektach. w Działaniach, w których w opisie kryteriów wymieniono więcej przykładowych dobrych praktyk i oferowano za nie dodatkowe punkty, można odnaleźć znacznie więcej projektów zawierających dobre praktyki wpływające na wyrównywanie szans, przede wszystkim w odniesieniu do płci, ale również osób niepełnosprawnych, młodych naukowców oraz dzieci i młodzieży ze środowisk defaworyzowanych (patrz: następny podrozdział Etap przygotowania projektów przez wnioskodawców ). Wiedza i znaczenie polityki równości szans wśród przedstawicieli instytucji systemu PO IG Z wywiadów z członkami Komisji Oceny Projektów wynika, iż mają oni odpowiednią wiedzę o zasadzie równych szans. z udzielonych przez nich odpowiedzi wynika, że maksimum punktów w kategorii równość szans przyznawali zgodnie z zapisami Przewodnika po kryteriach. Punktowali przede wszystkim ułatwienia dla osób niepełnosprawnych, jak i likwidowanie barier na stanowiskach pracy w zależności od potrzeb obydwu płci. Zdaniem większości członków KOP realizacja zasady równych szans nie była nigdy głównym celem projektu, jednak wymóg jej 44 kryterium Projekt skierowany jest do właściwej grupy docelowej, zgodnie z założeniami działania 8.3. wśród grup docelowych wymieniono: dzieci i młodzież uczącą się z rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej uprawniającej do uzyskania stypendiów socjalnych, typowana do otrzymania wsparcia we współpracy ze szkołą oraz/lub ośrodkami pomocy społecznej, osoby niepełnosprawne ze znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności lub z orzeczeniem równoważnym ; kryterium Przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz działania 8.3 PO IG : Bezpośrednim celem działania 8.3 jest zapewnienie dostępu do Internetu dla osób zagrożonych wykluczeniem cyfrowym z powodu trudnej sytuacji materialnej lub niepełnosprawności. ; kryterium Wszystkie podmioty we wskazanej grupie docelowej spełniają warunki działania 8.3. w ramach kryterium sprawdzanie, czy do grup docelowych zaliczają się m.in.: dzieci i młodzież ucząca się z rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej uprawniającej do uzyskania stypendiów socjalnych, typowana do otrzymania wsparcia we współpracy ze szkołą oraz/lub ośrodkami pomocy społecznej; osoby niepełnosprawne ze znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności lub z orzeczeniem równoważnym. 45 Analiza objęła kryteria merytoryczne, bo formalne odnoszące się do zasady równych szans były takie same dla wszystkich. Szczegóły patrz załącznik 3. 57

58 --- uwzględnienia powodował, że wnioskodawcy nabywali pewną świadomość w tej kwestii i w gruncie rzeczy nie mieli problemów z jej wdrożeniem. Jednocześnie członkowie KOP nie przypominali sobie sytuacji, by wniosek został odrzucony ze względu na brak realizacji zasady równych szans. Ponieważ przeprowadzona w ramach niniejszego badania analiza wniosków wykazała, iż część projektów w ogóle nie porusza tej tematyki, to jednak ocena powinna pod tym kątem być surowsza. Pewnym wytłumaczeniem tej pobłażliwości dla wnioskodawców podczas początkowej oceny wniosków jest fakt, że jak wynika z wywiadów z KOP - projektodawcy mogą swoje wnioski/projekty na dalszych etapach realizacji w tym zakresie uzupełniać i tak też czynią, jeśli zostało im to zalecone. Ponadto wywiady z ekspertami oceniającymi wnioski wskazują także, że wraz z doświadczeniem zdobywanym podczas aplikowania do PO IG beneficjenci uczą się uwzględniać tę zasadę w swoich projektach.. Etap przygotowania projektów przez wnioskodawców Działania instytucjonalne Analiza dokumentacji (podręczników i wytycznych dla IP2 i projektodawców, materiałów szkoleniowych) w zakresie sposobu uwzględniania zasady równości szans w projektach wskazuje, że generalnie opisy tam zamieszczone są zgodne z rozumieniem tej polityki. o ile jednak promowane są dobre rozwiązania (np. ułatwienia dostępu dla niepełnosprawnych, elastyczny czas pracy ułatwiający godzenie ról zawodowych i rodzinnych), o tyle zbyt mały nacisk został położony na przeprowadzenie wcześniejszej diagnozy potrzeb różnych grup defaworyzowanych. Na etapie uzasadnienia projektu powinna bowiem zostać przeprowadzana analiza problemu, również pod kątem płci, wieku, niepełnosprawności. Uczestnicy, czy też użytkownicy końcowi projektu, mają określoną płeć, wiek, niektórzy niepełnosprawność, w związku z czym kierowana do nich oferta powinna być zróżnicowana pod kątem ich (zidentyfikowanych) specyficznych potrzeb. Przeprowadzone wywiady z przedstawicielami instytucji systemu PO IG wskazują, że nie w pełni mają oni świadomość wagi zasady równości szans w projektach PO IG. Część z nich traktuje to jak wymóg narzucony z góry, nie widzi potrzeby ani możliwości uwzględniania w większym zakresie analizowanej polityki w projektach PO IG. w obecnym okresie programowania zasada równych szans funkcjonuje bowiem wśród urzędników przede wszystkim jako zasada niedyskryminacji i równego dostępu dla wszystkich - zapomina się jednak o likwidacji istniejących barier i identyfikowaniu potrzeb grup defaworyzowanych. Potrzebę zmiany tej sytuacji doskonale oddaje opinia jednego z członków Komitetu Monitorującego PO IG: Wciąż brakuje aktywnego wspierania polityk, a nie tylko przeciwdziałania naruszaniu! 46. Tak więc przeprowadzanie pogłębionej diagnozy z uwzględnieniem barier i potrzeb jest konieczne, gdyż samo niedyskryminowanie tylko utwierdza istniejący stan rzeczy czyli nierówność Dobre praktyki powinny być upowszechniane również wśród przedstawicieli instytucji systemu PO IG, nie tylko wśród wnioskodawców. Umożliwiłoby to wyeliminowanie sytuacji opisanej przez innego członka KM: Członkowie KM znają te zasady [równości szans], ale mają kłopoty ze stwierdzeniem, że tych równych szans nie ma. Wiedza beneficjentów Z badania ankietowego wynika, że 86% beneficjentów uznało, iż wie na czym polega zasada równych szans (patrz: wykres poniżej). Nieco mniejszy odsetek (79%) był zdania, że informacje, które im przekazano (chociażby poprzez Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka ) w zakresie analizowanej polityki były wystarczające. Jednak w przypadku 1/5 beneficjentów przekazane informacje zostały określone jako niewystarczające bądź też respondenci mieli trudności, by stwierdzić ich przydatność. 46 Wywiad kwestionariuszowy telefoniczny. 58

59 --- Wykres 7. Wiedza wnioskodawców o zasadzie równości szans. Proszę powiedzied, czy wie Pan(i) czego dotyczy zasada RÓWNYCH SZANS? 3,3% 37,3% 11,1% 48,4% Zdecydowanie tak Raczej tak Raczej nie Zdecydowanie nie Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. 2/3 beneficjentów, zasada równych szans kojarzy się z przeciwdziałaniem dyskryminacji ze względu na płeć. Ponad połowa skojarzyła tę zasadę również z przeciwdziałaniem dyskryminacji ze względu na wiek, rasę, pochodzenie etniczne, orientację seksualną, religię itp. Następnie 40% wskazało na zapobieganie dyskryminacji z powodu niepełnosprawności. Co szósty respondent skojarzył zasadę z uwzględnianiem potrzeb zarówno mężczyzn i kobiet, co ósmy zaś ze zmniejszaniem różnic w dostępie kobiet i mężczyzn do zasobów (gospodarki innowacyjnej)(patrz: wykres poniżej). Wykres 8. Skojarzenia beneficjentów z zasadą równych szans. Z czym kojarzy się Panu(i) zasada równych szans? Z przeciwdziałaniem dyskryminacji ze względu na płed 66,4% Z przeciwdziałaniem dyskryminacji ze względu na wiek, rasę, pochodzenie etniczne, orientację seksualną, religię itp. 58,0% Z przeciwdziałaniem dyskryminacji ze względu na niepełnosprawnośd 39,7% Z uwzględnianiem potrzeb zarówno mężczyzn, jak i kobiet (w kierunkach rozwoju innowacyjnej gospodarki) Ze zmniejszaniem różnic w dostępie kobiet i mężczyzn do zasobów (gospodarki innowacyjnej) 16,0% 13,7% Ze zmniejszaniem różnic w dostępie osób niepełnosprawnych do zasobów (produktów i rezultatów gospodarki innowacyjnej) Z uwzględnianiem potrzeb osób niepełnosprawnych (w kierunkach rozwoju innowacyjnej gospodarki) 3,8% 6,9% Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Z badania kwestionariuszowego wynika, że większość (ponad 70%) beneficjentów uznała, że uwzględnienie realizacji zasady równych szans nie było ani problemem na etapie składania wniosku, ani utrudnieniem na etapie realizacji projektu. Przez tych, którzy wskazali jednak na pewne utrudnienia związane z realizacją zasady równych szans w projekcie zostały wymienione: 59

60 --- utrudnienia na etapie składania wniosków: koszt zdiagnozowania sytuacji obu płci i/lub osób niepełnosprawnych (przez 6 osób), długi czas pozyskania odpowiednich zaświadczeń i zezwoleń oraz obawa przed niekwalifikowalnością wydatków związana z niejednoznacznością przepisów w tym zakresie (przez 5 osób) utrudnienia na etapie realizacji: 8 beneficjentów wybrało odpowiedź dodatkowe koszty, 7 osób konieczność monitorowania realizacji projektu, 5 respondentów wybrało jeszcze odpowiedź dodatkowe kontrole. Jak wynika z powyższych wyników, dla większości beneficjentów uwzględnianie zasady równych szans w projekcie nie jest kłopotliwe. Ci z kolei, którzy postrzegają to jako utrudnienie, wiążą to przede wszystkim z kosztami (w tym z kosztami związanymi z przygotowaniem odpowiedniej dokumentacji). Etap realizacji projektów Analiza wniosków Analiza wniosków pod kątem zasady równych szans uwzględniała następujące aspekty analizowanej polityki: obecność rozpoznanie potrzeb kategorii społecznych wymienionych w Rozporządzeniu (w tym kobiet, niepełnosprawnych, młodych itp.) dostęp (wymienionych grup) zarówno do finansowania i projektowania, jak i korzystania z produktów i rezultatów poszczególnych projektów; dystrybucja/redystrybucja zasobów udział kategorii społecznych wymienionych w Rozporządzeniu w efektach interwencji PO IG, bezpieczeństwo fizycznego i psychicznego udziału zarówno w projektowaniu, jak i korzystaniu z produktów i rezultatów poszczególnych projektów, niedyskryminacja brak stereotypów, uprzedzeń i praktyk projektowych, instytucjonalnych i programowych dyskryminujących przedmiotowe kategorie społeczne. Zasadę równych szans podzielono na trzy główne kategorie: równe szanse ze względu na płeć, ze względu na niepełnosprawność i inne (wiek, pochodzenie itp.). w ramach każdej z tych kategorii oceniane było każde z wymienionych wyżej pięciu kryteriów (obecności, dostępu, redystrybucji, bezpieczeństwa i niedyskryminacji). Przeważnie projektom ewaluatorzy przyznali punkty w kategorii niedyskryminacji (wystarczyło same odniesienie się do rozporządzania i zadeklarowanie niedyskryminacji), lecz w przypadku pozostałych czterech kryteriów wnioski dużo rzadziej zasłużyły na oceny wyższe niż 0 (na skali ocen 0-2, gdzie 0 wpływ neutralny, 1 pośredni pozytywny wpływ, 2 bezpośredni pozytywny wpływ.). Na poniższym wykresie przedstawiony został odsetek projektów realizujących zasadę równych szans w ramach poszczególnych działań. Do statystyki wliczone zostały projekty, które uzyskały punkty w przynajmniej jednym z czterech pierwszych kryteriów. Przyjęto założenie, iż jeśli we wniosku wymieniona była tylko zasada niedyskryminacji, bez wskazania żadnych innych konkretnych działań, to projekt nie wpływał pozytywnie na realizację o zasady równości szans. 60

61 --- Wykres 9. Odsetek projektów realizujących zasadę równych szans w podziale na poszczególne działania 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% Odsetek projektów realizujących zasadę równych szans 95% 96% 97% 75% 83% 92% 85% 80% 76% 67% 67% 67% 55% 57% 56% 46% 50% 44% 30% 28% 9% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% Źródło: badanie własne, analiza wniosków projektowych PO IG, N=711. Z zestawienia projektów realizujących zasadę równych szans przedstawionego na powyższym wykresie wynika, że była ona realizowana najczęściej (przez największy odsetek projektów w danym działaniu) w działaniach: 4.5 (97% projektów oferujących działania uwzględniające równość szans), 4.4 (96%), 4.2 (95%), 5.3 (92%), 8.3 (85%) oraz 1.2 (83%). Porównując odsetek projektów realizujących zasadę równości szans w poszczególnych działaniach z kryteriami oceny wniosków widoczne jest powiązanie ocen wystawionych przez ewaluatorów z kryteriami merytorycznymi. w W Działaniach, w których można było uzyskać więcej punktów za realizację zasady równości szans, a opis kryterium sugerował konkretniejsze rozwiązania, ewaluatorzy przyznawali więcej punktów. Taki wniosek dotyczy w szczególności Działania 1.2, 4.4, 4.5 i 8.3. Generalnie analizując projekty dotychczas realizowane w ramach PO IG nalezy stwierdzić, że projektodawcy w różny sposób odnosili się do zasady równości szans, choć rzadko w sposób, który zapewniłby pełną realizację tejże. Odwołując się do terminologii zaproponowanej w poradniku PO KL 47 można wyróżnić pięć rodzajów projektów, realizujących w równym stopniu zasadę równości szans. Projekty w najmniejszym stopniu promujące równość płci to projekty ślepe, następnie są projekty neutralne, projekty praktyczne, projekty równościowe oraz w na najszerszą skalę realizujące analizowaną politykę - projekty gender mainstreaming. Projekty ślepe na zasadę równości szans to projekty, w których nie odnajdujemy nawet wzmianki o przeciwdziałaniu dyskryminacji. Wśród przeanalizowanych wniosków PO IG jest część projektów, w których w miejscu opisowym we wniosku nie było nawet odwołania do rozporządzenia o zgodności z politykami horyzontalnymi. Patrząc z perspektywy równości, jeżeli nie przeciwdziałamy nierównościom, a w tym przypadku w ogóle nie bierzemy ich pod uwagę, to przyczyniamy się do utrzymania istniejącego stanu rzeczy, co oznacza często wręcz negatywny wpływ na realizację polityki równych szans 48. Projekty neutralne tym różnią się od projektów ślepych, że w przeciwieństwie do nich odnoszą się do kwestii równości, niemniej jednak robią to w sposób niewystarczający i często wyłącznie deklaratywny. Najczęściej deklarują pełną dostępność dla wszystkich i zapewniają brak dyskryminacji. Wśród przeanalizowanych wniosków takich jest najwięcej dostawały one punkty w zakresie niedyskryminacji, ale nie dostawały punktów w żadnej innej kategorii. Takie projekty, 47 Zasada równości szans kobiet i mężczyzn w projektach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Poradnik aktualizacja, Warszawa 2010 r., Aktualizację - poradnik opracowano na podstawie publikacji M. Branka. M. Rawłuszko, A. Siekiera, Zasada równości szans płci w projektach PO KL, Warszawa, marzec Należy pamiętać, iż w celu oszacowania dokładnej skali nierówności konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniej diagnozy - analizy danego sektora pod kątem równości szans kobiet i mężczyzn, niepełnosprawnych, ludzi młodych i osób starszych itd. 61

62 --- podobnie jak ślepe, mogą w gruncie rzeczy przyczyniać się do utrwalania istniejących nierówności. Projekty praktyczne dotyczą przede wszystkim zasady równości szans kobiet i mężczyzn. Często występują w projektach miękkich, społecznych (np. PO KL), jednak są w małym stopniu obecne w PO IG. w przeciwieństwie do dwóch pierwszych typów, projekty praktyczne dostrzegają płeć na etapie planowania i w związku z tym różnicują działania na skierowane do kobiet i skierowane do mężczyzn. Dzieje się to jednak zgodnie z tradycyjnymi rolami płci i stereotypami, a nie ze zidentyfikowanymi potrzebami. Przykładowo w PO KL w projektach praktycznych oferuje się kobietom kształcenie w zawodach kobiecych, a mężczyznom w zawodach męskich. w PO IG z podobną sytuacją mamy do czynienia wtedy, gdy w działaniach wspierających posiadanie i wychowywanie dzieci bierze się pod uwagę tylko kobiety, nie dostrzegając potrzeb mężczyzn i nie oferując im żadnych porównywalnych rozwiązań. Projekty praktyczne sytuowane są na pierwszym schodku do równości, gdyż starają się one odpowiedzieć na praktyczne potrzeby konkretnych uczestników projektów. Jednocześnie jednak mogą one utrwalać poziomą segregację rynku pracy, nie przeciwdziałają barierom równości i nie wzmacniają realizacji strategicznych celów równości, m.in. równej niezależności ekonomicznej kobiet i mężczyzn, często też nie odpowiadają na rzeczywiste potrzeby rynku pracy. Projekty równościowe jest to ideał, do którego projektodawcy powinni dążyć. To projekty, które realizują w pełni zasadę równości szans kobiet i mężczyzn, pełnosprawnych i niepełnosprawnych, ludzi w różnym wieku, różnego pochodzenia itd. w przypadku nielicznych, najlepszych pod tym względem projektów PO IG, w uzasadnieniu projektu przeprowadzona została analiza problemu, również pod kątem płci, wieku, niepełnosprawności. Uczestnicy projektu mają określoną płeć, wiek, niektórzy niepełnosprawność, więc kierowana do nich oferta powinna być zróżnicowana pod kątem specyficznych potrzeb oraz strategicznych celów równości. w projektach tych dostrzeżono, zanalizowano i zaproponowano działania na rzecz osłabienia barier równości. Projekty te promowały godzenie życia zawodowego z prywatnym nie tylko wśród kobiet, ale wspierały również role ojcowskie i opiekuńcze mężczyzn oraz ich zaangażowanie w obowiązki rodzinno-domowe. Wiele rozwiązań zakładających elastyczne formy zatrudnienia (w tym telepracę czy elastyczne godziny pracy) może odpowiadać także na potrzeby osób starszych (mających pod opieką osoby zależne), jednak taka refleksja rzadko we wnioskach się pojawia. Co więcej, w równościowych projektach liczbowy skład uczestników/pracowników wynikał bezpośrednio z analizy problemu (nie zakładano więc z góry, że będzie to skład 50/50 jeśli chodzi o proporcje płci, lecz odwoływano się np. do stopnia sfeminizowania danego sektora). Podstawowym celem tych projektów nie była równość płci czy wspieranie niepełnosprawnych, jednakże w trakcie planowania i realizacji przyczyniają się one do osłabienia istniejących nierówności oraz realizacji zasady równości szans kobiet i mężczyzn, wyrównywania szans niepełnosprawnych oraz ludzi w różnym wieku. Takie wzorcowe równościowe projekty realizowane są w ramach Działania 1.2 przez Fundację na Rzecz Nauki Polskiej. Dla zasady równości szans ze względu na płeć kluczowy jest Program Pomost są to projekty realizowane przez naukowców powracających do pracy naukowej po przerwach związanych z opieką nad dzieckiem oraz projekty oferujące wsparcie w trakcie realizacji badań naukowych dla kobiet w ciąży 49. Poza tym w części działań (a szczególnie licznie w działaniu 4.4) zidentyfikowano projekty, które były nastawione na dofinansowanie opieki nad dziećmi swoich pracowników (poprzez dodatki 49 Program Pomost (działanie 1.2) zakłada przede wszystkim komponent powrotowy do pracy naukowej dla najzdolniejszych uczonych, którzy znajdują się na wczesnym etapie kariery, a musieli przerwać pracę naukową z powodu opieki nad dzieckiem. Ten projekt jest tym bardziej trafny, że został napisany w oparciu o wstępną diagnozę. We wniosku napisano, iż: Procent kobiet wśród laureatów programów Fundacji (56% Ventures, 37% Start, 36% Homing, 23% Focus, 27% Team, 12% Mistrz, 6% Nagroda FNP) wskazuje, że jest ich wśród najzdolniejszych młodych uczonych tyle samo, co mężczyzn, jednakże wraz z upływem czasu nie udaje się im zdobywać tyle samo finansowania na badania naukowe, co mężczyznom, ani wypracować takiego samego dorobku naukowego. Nauka polska traci więc część najzdolniejszych naukowców, którzy przestają uczestniczyć w najwyżej ocenianych badaniach. 62

63 --- opiekuńcze dla pracowników wychowujących dzieci, współuczestniczenie w kosztach przedszkoli czy też nawet co szczególnie zasługuję na promowanie, gdyż wymaga największego wysiłku ze strony pracodawcy - budowę przyzakładowych żłobków/przedszkoli). o dobrej woli pracodawcy świadczyło również utworzenie oddzielnego pokoju dla matki z dzieckiem, użytecznego zwłaszcza dla matek karmiących piersią. w przeciwieństwie do przedszkoli rozwiązanie to nie generuje tak wysokich kosztów, dzięki czemu jest możliwe do zastosowania nawet przez małe przedsiębiorstwo. W kilku projektach przewidziano szkolenia z zakresu równości szans płci i/lub antymobbingowe (w tym np. przeszkolenie osób odpowiedzialnych za politykę szkoleniową w zakresie unikania dyskryminacji i mobbingu w pracy). W zakresie równości szans ze względu na wiek dobrą praktyką jest również analizowanie stanu zatrudnienia pod kątem struktury wiekowej pracowników oraz ułatwianie wejścia na rynek pracy osobom młodym (poprzez np. zatrudnianie absolwentów w porozumieniu z Urzędem Pracy czy z uczelnią wyższą), a także dostosowywanie miejsca pracy do potrzeb osób po 50 roku życia. Projekty wyrównujące szanse osób niepełnosprawnych oferowały odpowiednią infrastrukturę: budowę podjazdów dla niepełnosprawnych (które są również dużym udogodnieniem dla osób z wózkami), budowę toalet czy też rezerwowanie dla nich miejsc parkingowych. w innych projektach zastosowano np. innowacyjne udogodnienia korzystania z elektronicznych form usług dla osób niedosłyszących i niedowidzących. Projekty gender mainstreaming - z założenia projekty te realizowane są na poziomie makro samorządu, regionu, państwa - i koncentrują się wokół zmiany systemu planowania i realizacji decyzji politycznych w taki sposób, aby odpowiadały w równym stopniu na potrzeby kobiet, jak i mężczyzn 50. w PO IG takich projektów nie zidentyfikowano. Zdaniem beneficjentów, realizowane przez nich projekty w ramach PO IG wpływają przede wszystkim na niedyskryminowanie w ogóle (każdy może spełnić kryteria dostępu) z tą odpowiedzią zgodziło się 89% respondentów. Przeważająca większość beneficjentów zgodziła się również, że ich projekty wpływają na: niedyskryminowanie osób niepełnosprawnych (80% wskazań), uwzględnianie potrzeb kobiet i mężczyzn (80%), niedyskryminowanie kobiet (79%), wyrównywanie szans kobiet i mężczyzn, uwzględnianie potrzeb osób niepełnosprawnych (69%), wyrównywanie ich szans (65%). Mniejszy odsetek - ale wciąż ponad połowa -, uznał, że ich projekt wpływa na upowszechnianie zasady równych szans w społeczeństwie (59%), upowszechnianie zasady równych szans osób niepełnosprawnych (56%). Jednocześnie należy zauważyć, że odsetek respondentów, którzy nie zauważyli wpływu w powyższych kategoriach jest również znaczący średnio co czwarty respondent nie zgodził się, że projekt wpłynął w jakiś sposób na wymienione aspekty realizacji równości szans. Poza tym, 70% beneficjentów zgodziło się ze stwierdzeniem, że zasada równych szans wspiera realizację celów ich projektów. 50 Zasadnicze kwestie, wokół których koncentrują się te projekty, to przede wszystkim obszary związane z prawem, edukacją, systemem podejmowania decyzji politycznych i planowania polityki. Przykładem może być analiza budżetu profilaktyki zdrowotnej pod kątem płci przeprowadzona przez Ministerstwo Zdrowia, czy też analiza podręczników szkolnych zrealizowana przez Ministerstwo Edukacji Narodowej pod kątem przekazywania stereotypowych treści dotyczących kobiet i mężczyzn. Projekty takie mogą być również realizowane przez organizacje pozarządowe bądź branżowe, jeżeli ich celem jest lobbing na rzecz równościowych zmian na poziomie systemowym. 63

64 --- Wykres 10. Opinie beneficjentów odnośnie tego, czy zasada równych szans wspiera realizację celów ich projektów. Cele zasady równych szans wspierają realizację celów mojego projektu 13,1% 13,7% 2,6% 42,5% Zdecydowanie się zgadzam Raczej się zgadzam Raczej się nie zgadzam 28,1% Zdecydowanie się nie zgadzam Trudno powiedzied Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Wnioskodawcy nie traktują zasady równości szans jako utrudnienia ponad 90% respondentów nie zgodziło się ze zdaniem Cele zasady równych szans utrudniają realizację celów mojego projektu. Stopień realizacji wskaźników Stopień osiągnięcia wskaźników przypisanych do poszczególnych działań, wybranych jako realizujące pośrednio bądź bezpośrednio cel zasady równości szans w większości przypadków wynosi 0, gdyż projekty są w trakcie realizacji. Wyjątkiem jest wskaźnik rezultatu w priorytecie 4 (Liczba miejsc pracy nowoutworzonych we wspartych przedsiębiorstwach (ogółem i z podziałem na kobiety i mężczyzn), w tym w MSP który to wskaźnik do końca i półrocza 2011 osiągnął wartość 8293 (K: 578, M: 1282; MSP-1235). Szacowane wartości realizacji wskaźników wskazują, że większość z nich zostanie osiągnięta, a część nawet zostanie przekroczona (patrz: załącznik 3). Upowszechnianie polityki równości szans w wyniku bezpośredniej promocji projektów bądź pośrednio w wyniku ich realizacji Wyniki badania kwestionariuszowego beneficjentów, jak i wywiady przeprowadzone z przedstawicielami instytucji systemu PO IG (wskazują na to, że świadomość problemu wyrównywania szans przede wszystkim ze względu na wiek i niepełnosprawność jest wciąż ograniczona, jednak następuje w tym względzie poprawa. Można zatem stwierdzić, że wymaganie od beneficjentów uwzględniania polityk horyzontalnych przynosi efekty. Szczególnie badania jakościowe wskazują na to, że beneficjenci zaczynają w coraz większym stopniu zdawać sobie sprawę z zagadnienia równości i w odpowiedni sposób uwzględniać różnorodne potrzeby w projektach. Można zatem mówić o rozprzestrzenianiu zasady równych szans, choć niewątpliwie trzeba jeszcze nad tym dalej pracować, gdyż ogólnie w społeczeństwie ta problematyka dopiero od niedawna jest poruszana na szerszą skalę. Etap monitoringu, kontroli i ewaluacji W trakcie analizy wniosków odnotowywano dodatkowe wskaźniki wykorzystywane przez beneficjentów, a mogące służyć monitoringowi równości szans, nie było ich jednak dużo. Przede wszystkim istotny jest wskaźnik omawiany wcześniej: Liczba nowych miejsc pracy (EPC) powstałych w trakcie realizacji projektu, w tym kobiety czy liczba zatrudnionych (w tym kobiety). Ten wskaźnik jest bardzo wskazany do monitoringu sytuacji kobiet i mężczyzn na rynku pracy, a przypisany tylko do części priorytetów i niewystępujący w przypadku innych działań. 64

65 --- Powinien więc być obowiązkowo monitorowany we wszystkich projektach, jednak ze względu na poszanowanie prawa polskiego i wspólnotowego należy pamiętać, by nie zakładać z góry określonej liczby kobiet na danym stanowisku, a jedynie monitorować stan zatrudnienia w podziale na płeć. Inne odnotowane w trakcie analizy wniosków wskaźniki, przydatne do monitoringu zasady równości szans, to: Liczba nowych miejsc pracy (EPC) związanych z działalnością B+R powstałych w trakcie realizacji projektu, w tym kobiety, Liczba pracowników naukowych zaangażowanych w realizację projektu (w tym kobiety), Liczba studentów zaangażowanych w realizację projektu (w tym kobiety), Liczba pracowników naukowych zaangażowanych w realizację projektu (w tym kobiety), Liczba stopni naukowych doktora i doktora habilitowanego uzyskanych w efekcie zrealizowanego projektu - aby te wskaźniki w pełni monitorowały zasadę równości szans ze względu na wiek, należy dodać podkategorię osoby poniżej 30 roku życia, Liczba uzyskanych tytułów zawodowych (inżyniera, magistra) uzyskanych przez studentów uczestniczących w projekcie powiązanych tematycznie ze wspieranym projektem - należy dodać podkategorię osoby poniżej 25 roku życia, Liczba publikacji (w tym lista filadelfijska i Open Access) - warto uwzględnić podkategorię: w tym liczba publikacji kobiet, Liczba wybudowanych obiektów przystosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych, liczba wybudowanych/zmodernizowanych obiektów przystosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych, Stanowiska parkingowe dla osób niepełnosprawnych. W trakcie badania kwestionariuszowego, 2/5 respondentów przyznało się, że nie sprawdza, czy zasada równych szans jest realizowana w projekcie. Prawie 1/3 monitoruje odpowiednie wskaźniki, a 17% przeprowadza analizy dla celów sprawozdawczych. z badania wynika także, że przez beneficjentów monitorowane są przede wszystkim wskaźniki zatrudnienia w podziale na płeć oraz sprawdzana jest dostępność projektu dla użytkowników przede wszystkim dla niepełnosprawnych. Wykres 11. Monitorowanie zasady równych szans przez beneficjentów. Czy, i w jaki sposób sprawdza Pan(i), czy zasada równych szans jest realizowana w projekcie? Nie sprawdzam 17,0% 9,8% 41,2% Sprawdzam monitorując wskaźniki (jakie) 32,0% Przeprowadzam analizy dla celów sprawozdawczych Inne Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Jak wynika z wywiadów z osobami kontrolującymi projekty brakuje odpowiedniej procedury kontroli w zakresie realizacji zasady równych szans w projektach: Nie ma procedury kontroli w zakresie oceny realizacji kryterium przynajmniej neutralnego wpływu na realizację zasady równych szans. 65

66 --- Kontrola odbywa się na zasadzie obserwacji i (poza podstawową procedura kontroli), nie ma dokumentacji potwierdzającej realizację kryterium. Respondenci nie przypominają sobie sytuacji, żeby beneficjent nie spełniał wymogu przynajmniej neutralnego wpływu na zasadę równych szans, co jak można podejrzewać wskazuje na brak odpowiednich wytycznych w zakresie takich kontroli. Potwierdza to wypowiedź innego kontrolera: w tych projektach każdy pisze, że projekty będą miały pozytywny wpływ, że nie będzie segregacji na kobiety i mężczyzn. IW nie ma jednak wpływu na to, jakiego pracownika wybierze przedsiębiorca - nie kontroluje się już na etapie realizacji projektu, czy faktycznie nie łamie się zasad równych szans. W przyszłej perspektywie finansowej należałoby zatem w większym stopniu sprawdzać realizację zasady równych szans w trakcie kontroli odnotowywać przynajmniej, czy wszystkie działania sprzyjające realizacji zasady równych szans założone we wniosku w rzeczywistości były realizowane, np. czy powstał oddzielny pokój dla matki z dzieckiem, czy w rzeczywistości pracownicy mają możliwość pracy z domu (telepracy), czy stosowane są elastyczne godziny pracy. Jeśli we wniosku zadeklarowano równe wynagrodzenie za tę samą pracę, kontrolerzy powinni sprawdzać wartość wynagrodzenia kobiet i mężczyzn na zbliżonych stanowiskach i odnotowywać dysproporcje oraz prosić o ich uzasadnienie itd. Rekomendacje Z analizy obecnych zapisów PO IG wynika, iż na potrzeby przyszłego okresu programowania należałoby w dokumentach programowych i wykonawczych w większym stopniu odnieść się do struktury wiekowej i proporcji płci wśród grup docelowych Programu (przede wszystkim naukowców oraz przedsiębiorców). o ile PO IG zakłada zwiększanie udziału młodych naukowców wśród kadr polskiej nauki (Działanie 1.2.), jak i promowanie działalności młodych przedsiębiorców (Działanie 8.1, 8.2.), o tyle wyrównywanie szans osób starszych (przeciwdziałanie dezaktywizacji zawodowej) nie zostało w Programie w żaden sposób uwzględnione. Przygotowując diagnozę na przyszły okres programowania należałoby więc odnieść się do wskaźników zatrudnienia w podziale na płeć, wiek i niepełnosprawność, a także w podziale na sektory/branże (w szczególności uwzględniając innowacyjne przedsiębiorstwa stosujące zaawansowane technologie). Ponadto w wybranych sektorach należałoby sprawdzić warunki zatrudnienia (pełny/niepełny wymiar czasu pracy) oraz zdiagnozować, jakie rozwiązania ułatwiające godzenie życia zawodowego z rodzinnym stosowane są obecnie. w celu monitoringu równości płci należałoby odnieść się do odsetka kobiet na stanowiskach kierowniczych oraz wziąć pod uwagę średnie wynagrodzenie kobiet i mężczyzn na zbliżonych stanowiskach, przede wszystkim w miejscach pracy wysokiej jakości. Z przeprowadzonej analizy wniosków wynika, że kryteria merytoryczne są niezwykle skutecznym mechanizmem wpływającym na uwzględnianie przez wnioskodawców zasady równości szans w projektach. Kluczowe jest zatem precyzyjne sformułowanie kryteriów (wraz z wymienieniem dobrych praktyk, których zastosowanie będzie premiowane). Obok kryteriów formalnych, konieczne jest utrzymanie kryteriów merytorycznych. Powinny one jednak nie być tylko kryteriami dostępu (czyli spełnione - niespełnione), lecz umożliwiać przyznawanie różnej liczby punktów w zależności od stopnia realizacji zasady równych szans w projekcie. Ważne jest również wskazanie beneficjentom odpowiednich wskaźników, które służyłyby monitoringowi zasady równych szans w projektach. Kluczowe jest uwzględnianie we wskaźnikach, tam gdzie możliwe, odsetka kobiet, jak i osób w różnych kategoriach wiekowych (np. poniżej 30 roku życia, czy powyżej 50 r.ż.). By jednak działania na rzecz równości szans rzeczywiście były w projektach realizowane, nie wystarczy skłonienie beneficjentów do uwzględnienia działań równościowych w projekcie, konieczne jest kontrolowanie uwzględniania zasady równych szans w projekcie. Kontrola powinna sprawdzać czy działania przewidziane w projekcie (np. elastyczne godziny pracy czy przyzakładowe żłobki) są wdrażane. 66

67 --- Wreszcie, oprócz stawiania beneficjentom wymogów odnośnie uwzględniania zasady równości szans w projektach na etapie pisania wniosku, a następnie realizacji, należy położyć nacisk na wytłumaczenie beneficjentom, jak i przedstawicielom instytucji systemu PO IG celowości uwzględniania zasady równych szans w projektach PO IG. Warto zauważyć, że projekty wspierające realizację zasady równych szans w PO IG mogą w dużym stopniu odpowiedzieć na zidentyfikowane w Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego kluczowe wyzwania dla Polski w obszarze kapitału ludzkiego: depopulację Polski oraz starzenie się społeczeństwa. 67

68 Ewaluacja realizacji zasady partnerstwa Spójność zapisów programowych i wykonawczych PO IG z przepisami europejskimi i krajowymi Horyzontalna zasada partnerstwa w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka regulowana jest na najwyższym poziomie poprzez Rozporządzenie nr 1083/2006. w artykule 1 Rozporządzenia wymienionych zostało pięć zasad obowiązujących na etapie wdrażania funduszy: 1. programowanie, 2. ocena, 3. zarządzanie, 4. monitorowanie oraz kontrola, 5. partnerstwo. W myśl Rozporządzenia, partnerstwo jako zasada horyzontalna, określa jednocześnie sposób realizacji pozostałych czterech zasad wdrażania funduszy. Stanowi ona podstawę wdrażania europejskiej polityki spójności. Na poziomie Programów Operacyjnych oznacza ścisłą współpracę pomiędzy władzami na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym oraz pomiędzy instytucjami systemu poszczególnych PO i innymi organizacjami oraz instytucjami pozarządowymi i rządowymi na wszystkich etapach realizacji Funduszy Strukturalnych. Artykuł 11 Rozporządzenia dookreśla realizację zasady partnerstwa poprzez: zaangażowanie najbardziej reprezentatywnych partnerów na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym oraz w sferze gospodarczej, społecznej, środowiska naturalnego lub w innej sferze przy zastosowaniu reguły zrównoważonego i przejrzystego uczestnictwa tych instytucji na każdym etapie. Dobór partnerów odbywa się na poziomie krajowym przy respektowaniu wskazanych powyżej warunków brzegowych oraz przy uwzględnieniu pozostałych głównych polityk horyzontalnych: równych szans oraz zrównoważonego rozwoju, ze szczególnym uwzględnieniem aspektu środowiskowego. Strategiczne Wytyczne Wspólnoty dla Spójności (SWW) podkreślają wagę zasady partnerstwa w obszarach, realizowanych poprzez cel główny i cele szczegółowe PO IG, takich jak: innowacje, gospodarka oparta na wiedzy oraz nowe technologie informacyjne i komunikacyjne, a także wsparcie dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz dostęp do kapitału finansującego 51. Na poziomie PO IG zasada partnerstwa realizowana jest poprzez zapisy w dokumencie programowym w rozdziale 6.9. Określa on następujące narzędzia i instrumenty realizacji zasady partnerstwa: Tabela 11. Narzędzia i instrumenty realizacji zasady partnerstwa. Etap Narzędzia i instrumenty realizacji zasady partnerstwa Etap programowania e. konsultacje społeczne na etapie programowania konsultacje proponowanych zapisów PO IG f. dyskusje (poprzez cykl konferencji) kształtu obszarów objętych Programem Etap interwencji Etap wnioskowania projektowania Etap oceny i wyboru interwencji (kryteria formalne i merytoryczne) Etap realizacji interwencji brak zapisów i wskazanych narzędzi i instrumentów realizacji zasady partnerstwa Komitet Pre-Monitorujący i Komitet Monitorujący Komitet Monitorujący brak zapisów, narzędzi i instrumentów regulujących zasadę partnerstwa (Komitet 51 Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs: Community Strategic Guidelines , Communication from the Commission, Brussels, , COM (2005)

69 --- projektowej Etap Etap monitoringu, kontroli i ewaluacji Źródło: Opracowanie własne. Narzędzia i instrumenty realizacji zasady partnerstwa Monitorujący może jedynie uznać wniosek o realokacje środków bądź wystąpić o taką zmianę) Komitet Monitorujący Kolejny dokument programowy PO IG Szczegółowy opis priorytetów PO IG (Uszczegółowienie) - nie zawiera odniesienia do zasady partnerstwa Podsumowując zapisy dokumentów programowych PO IG można stwierdzić, iż narzędziami i instrumentami realizacji horyzontalnej zasady partnerstwa są w Programie: konsultacje społeczne i Komitet Monitorujący. Konsultacje społeczne w PO IG regulowane są poprzez zapisy art. 6 i art.28 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658, z późn. zm.) oraz Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie jednolitego systemu zarządzania i monitoringu projektów indywidualnych. Dodatkowo, podobnie jak w przypadku innych Programów Operacyjnych, Instytucja Zarządzająca obowiązana jest przeprowadzić konsultacje społeczne w zakresie oddziaływania PO IG na środowisko według litery art. 43 ust. 2 ustawy Prawo Ochrony Środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U nr 62 poz. 627 z późn. zmianami). Zgodnie z treścią art. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 2006 roku podmiot opracowujący dany dokument ogłasza w dzienniku o zasięgu krajowym oraz na swojej stronie internetowej informację o konsultacjach, a w szczególności zaproszenie do uczestnictwa w procesie konsultacji, miejsca spotkań i konferencji, temat spotkań i konferencji oraz adres strony internetowej, na której zamieszczono projekt dokumentu. Partnerzy społeczno-gospodarczy mogą w terminie 35 dni od dnia ogłoszenia wyrazić opinię do projektu. w terminie 30 dni od dnia zakończenia konsultacji, o których mowa w ust. 1, podmioty je organizujące przygotowują sprawozdanie z przebiegu i wyników konsultacji, zawierające w szczególności ustosunkowanie się do uwag zgłaszanych w trakcie konsultacji wraz z uzasadnieniem oraz podają je do publicznej wiadomości. Konsultacje społeczne w ramach PO IG są - zgodnie z zapisami OSZiK i Instrukcji Wykonawczej Instytucji Zarządzającej - organizowane i koordynowane przez MRR. Zapisy regulujące zakres konsultacji społecznej są przy tym niespójne w obu dokumentach. OSZiK reguluje kwestię konsultacji społecznych indywidualnych projektów kluczowych, podczas gdy Instrukcja Wykonawcza opisuje uwzględnienie procesu szerokich konsultacji społecznych na etapie konstruowania Programu i wprowadzania zmian w jego treści. Dokumenty wykonawcze regulują tryb podejmowanych konsultacji. Zgodnie z zapisami OSZIK konsultacje społeczne prowadzone są za pośrednictwem strony internetowej MRR poprzez udostępnienie zaakceptowanej wstępnie listy nowych projektów oraz adresu skrzynki elektronicznej, na którą zainteresowani mogą przesyłać uwagi. Kolejnym instrumentem konsultacji społecznych są konferencje uzgodnieniowe. Ani dokumenty programowe, ani dokumentacja wykonawcza systemu PO IG, nie regulują proceduralnie oraz nie definiują trybu dokumentowania przebiegu konsultacji społecznych i uwzględniania ewentualnych postulatów i uwag. w dalszej części niniejszego rozdziału zgodność procesu konsultacji społecznych z dokumentami krajowymi i europejskimi oceniana więc będzie przede wszystkim jako zgodność z zapisami art. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 2006 r. Funkcjonowanie Komitetu Monitorującego PO IG regulowane jest przede wszystkim poprzez zapisy Rozporządzenia KE. Zgodnie z art. 6 Rozporządzenie nr 1083/2006, zadaniem KM oraz Instytucji Zarządzającej jest zapewnianie jakości realizacji programu operacyjnego. w procesie monitoringu KM odnosi się do przyjętych wartości wskaźników rzeczowych i finansowych. z kolei art. 65 wskazanego Rozporządzenia reguluje zakres działania KM, rozszerzony poprzez Wytyczne nr 3 MRR dotyczące komitetów monitorujących, o możliwość przedkładania Instytucji zarządzającej propozycji zmian lub analiz Programu Operacyjnego ułatwiających realizację celów funduszy 69

70 --- strukturalnych. Natomiast zgodnie z art. 60 Rozporządzenia, to Instytucja Zarządzająca kieruje pracami Komitetu i dostarcza mu dokumentacji umożliwiającej monitorowanie realizacji Programu w świetle jego szczegółowych celów. Skład i zakres działania KM określone zostały w Zarządzeniu nr 5 Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie powołania KM PO IG z dnia 26 marca w Zarządzeniu określono kategorie partnerów społeczno-gospodarczych oraz organizacji pozarządowych - zgodnie z Wytycznymi nr 3 Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 września 2007 r. dotyczącymi komitetów monitorujących (MRR/H/3(3)09/2007). Skład Komitetu Monitorującego uwzględnia obligatoryjne kategorie partnerów społeczno-gospodarczych wskazanych w art. 11 Rozporządzenia Rady. Zakres działania KM jest zgodny z regulacjami zawartymi w dokumentach programowych PO IG oraz z wytycznymi krajowymi i ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658, z późn. zm.) Ocena realizacji zasady partnerstwa w procesie konsultacji społecznych Zgodnie z przedstawionymi wyżej zapisami dokumentów programowych PO IG konsultacje społeczne przebiegają dwutorowo: ogólnodostępnym kanałem korespondencji pocztowej bądź (najczęściej) wyłącznie internetowej, kanałem otwartych konferencji/ spotkań dyskusyjnych dla partnerów społecznogospodarczych, potencjalnych beneficjentów i wszystkich potencjalnych zainteresowanych Otwarta formuła konsultacji społecznych oceniana jest w dalszej części rozdziału według następujących kryteriów: Zgodności z zapisami art. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 2006 r.; Zgodności z zapisami programowymi i wykonawczymi Programu; Jawności umożliwienie swobodnego dostępu do informacji i konsultowanych dokumentów; Otwartości każdy obywatel i każda instytucja ma możliwość zgłoszenia uwag; Równości wszystkie zgłoszone uwagi powinny być uwzględnione oraz poddane analizie według tych samych zasad; Efektywności zgłoszone uwagi powinny dostarczać informacji istotnych dla celów konsultacji. Kryteria te oparte zostały na standardzie tzw. Grupy Mandelkerna, opisanej w dokumencie KE W kierunku wzmocnionej kultury konsultacji i dialogu ogólne zasady i minimalne standardy konsultacji z zainteresowanymi stronami. 52 Grupa Mandelkerna przedstawiła sześć rekomendacji w zakresie procesu konsultacji: Konsultacje powinny być przejrzyste i wszystkie podmioty, na które akt prawny będzie miał wpływ i/lub wszystkie zainteresowane strony, powinny zostać zaangażowane najwcześniej, jak jest to możliwe. Dodatkowo i/lub zamiast tradycyjnego sposobu konsultacji propozycja aktu prawnego powinna być dostępna w internecie i powinna być zapewniona możliwość przesyłania komentarzy drogą elektroniczną. Należy zapewnić jawność komentarzy i opinii zgłoszonych przez konsultowane grupy (poza przypadkami tajemnicy handlowej). 52 European Commission (2005) Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission, COM(202) 704 final, Brussels 70

71 --- Komentarze zgłoszone przez zainteresowane strony i/lub ich streszczenia powinny być przekazane do organów ustawodawczych tak szybko, jak jest to możliwe, tak aby mogły one uwzględnić poglądy i oceny przedstawione przez zainteresowane strony. Ten materiał powinien odgrywać ważną rolę w procesie stanowienia prawa. Należy określić minimalny czas trwania procesu konsultacji. Czas trwania konsultacji powinien być dostosowany zarówno do kwestii podlegających dyskusji, jak i do liczby oraz zakresu interesariuszy. Zestaw minimalnych standardów konsultacji wg KE to: Zapewnienie, by każdy z uczestników konsultacji otrzymał wszystkie niezbędne informacje dotyczące propozycji regulacji, Objęcie konsultacjami wszystkich grup docelowych, Prowadzenie konsultacji za pośrednictwem środków komunikacji dostosowanych do celów konsultacji i oczekiwań ich uczestników, Pozostawienie wystarczającego czasu na to, by umożliwić uczestnictwo w konsultacjach, Potwierdzanie otrzymania odpowiedzi, Publikacja raportu opisującego wyniki konsultacji oraz sposobu wykorzystania ich w trakcie dokonywania oceny skutków regulacji. W okresie objętym badaniem zrealizowano łącznie 13 procesów formalnych konsultacji społecznych w odniesieniu do PO IG. Ogłoszenie konsultacji, termin zakończenia konsultacji i tryb jej przeprowadzenia wraz z formularzem uwag i konsultowaną dokumentacją były na bieżąco umieszczane na stronie internetowej oraz na stronach Instytucji Pośredniczących i Wdrażających. Nie spełniono jednak warunku upowszechnienia i upublicznienia wyników wszystkich konsultacji poprzez zamieszczanie raportów z konsultacji na stronie internetowej Programu, z wyjątkiem wyników konsultacji listy Indywidualnych Projektów Kluczowych. Tabela 12. Zestawienie konsultacji społecznych zrealizowanych w ramach PO IG w latach Data konsultacji Temat konsultacji Konsultacje społeczne prognozy oddziaływania na środowisko Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Konsultacje listy kluczowych i dużych projektów do PO Innowacyjna Gospodarka Projekt do konsultacji Termin zgłaszania uwag/zgłosz enia na konferencje Tryb konsultacji Jest Ogólnodostępne Brak Brak 2-10 dni 3 zamknięte konferencje uzgodnieniowe: 2 w Warszawie, 1 we Wrocławiu Ogólnodostęp ne udokumentow anie przebiegu konsultacji Brak Konsultacje kart działań w ramach Programu Innowacyjna Gospodarka Brak 2-7 dni 4 Otwarte konferencje uzgodnieniowe przy współudziale partnerów społecznogospodarczych: 2 w Warszawie, 1 w Lublinie, 1 w Poznaniu Brak Konsultacje projektu prognozy oddziaływania na środowisko Indykatywnego wykazu indywidualnych projektów kluczowych Programu Innowacyjna Gospodarka Konsultacje społeczne projektów formularzy wniosków o dofinansowanie projektów w ramach PO IG Jest 9 lipca 2007 Ogólnodostępne Brak Jest 26 lipca 2007 Ogólnodostępne, wyłącznie za pośrednictwem strony internetowej Brak 71

72 --- Data konsultacji Dwuetapow o Temat konsultacji Konsultacje społeczne listy projektów indywidualnych do 7 priorytetu Programu Innowacyjna Gospodarka Konsultacje społeczne listy projektów indywidualnych do działania 6.4. Programu Innowacyjna Gospodarka Konsultacje społeczne dotyczące wpisów na Listę projektów indywidualnych w ramach Programu Innowacyjna Gospodarka Spotkanie konsultacyjne dotyczące nowych projektów indywidualnych dla 7. Priorytetu PO IG Konsultacje społeczne projektów dla Programu Innowacyjna Gospodarka, proponowanych do wpisania na listę projektów indywidualnych Konsultacje międzyresortowe i społeczne projektu zmienionych wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG Projekt nowelizacji rozporządzenia w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach PO IG Projekt do konsultacji 72 Termin zgłaszania uwag/zgłosz enia na konferencje Jest Jest Jest Jest Jest Jest jest Konsultacje społeczne dotyczące propozycji nowego projektu indywidualnego w ramach PO IG jest Źródło: dane zebrane przez Wykonawcę ze stron internetowych PO IG. Tryb konsultacji Ogólnodostępne, wyłącznie za pośrednictwem strony internetowej Ogólnodostępne, wyłącznie za pośrednictwem strony internetowej Ogólnodostępne, wyłącznie za pośrednictwem strony internetowej Otwarte spotkanie konsultacyjne Ogólnodostępne/ wyłącznie za pośrednictwem strony internetowej Ogólnodostępne/ wyłącznie za pośrednictwem strony internetowej Ogólnodostępne/ wyłącznie za pośrednictwem strony internetowej Ogólnodostępne/ wyłącznie za pośrednictwem strony internetowej Ogólnodostęp ne udokumentow anie przebiegu konsultacji Jest na stronie projektów indywidualnych Jest na stronie projektów indywidualnych Jest na stronie projektów indywidualnych Brak Jest na stronie projektów indywidualnych Brak Brak Jest na stronie zmiany w dokumentach Tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych w PO IG należy uznać za w pełni zgodny z regulacjami dokumentacji programowej. Przeprowadzanie konsultacji w formule otwartej drogą internetową uwzględniło ogólnopolski charakter konsultacji poprzez zapewnienie powszechnej dla potencjalnych beneficjentów na ogół niewykluczonych cyfrowo - możliwości dotarcia do informacji o konsultacjach i wzięcia w nich udziału. z kolei przyjęcie formuły konferencji dyskusyjnych i uzgodnieniowych, współorganizowanych przez partnerów społeczno-gospodarczych, uwzględniło regionalny, środowiskowy i ekspercki charakter konsultacji. Tematyka konsultacji odpowiadała obligatoryjnym obszarom konsultacyjnym. w trakcie procesu ewaluacyjnego nie odnotowano nieuwzględnienia w procesie konsultacji zmian programowych bądź wprowadzenia nowych Indywidualnych Projektów Kluczowych na listę. Wątpliwości budzi natomiast wyznaczanie terminu zgłaszaniu uwag/ zgłoszeń na otwarte konferencje i spotkania uzgodnieniowe i dyskusyjne. Jedynie w czterech procesach konsultacyjnych zastosowano 30 dniowy termin zgłaszania uwag objęty procedurą Instrukcji Wykonawczej Instytucji Zarządzającej PO IG. Wyznaczanie kilkudniowych terminów na zgłoszenie się na konferencje, spotkania uzgodnieniowe i dyskusyjne należy uznać za niewystarczające i niespełniające funkcji otwartości i dostępności konsultacji. Brak raportów z konsultacji społecznych dotyczących zapisów programowych PO IG uniemożliwia ocenę realizacji zasady równości i efektywności w ich ramach. Należy odnotować to jako nieprawidłowość w realizacji zasady partnerstwa na poziomie konsultacji społecznych i niezrealizowanie zasady jawności konsultacji społecznych. Z kolei raporty z konsultacji społecznych Indywidualnych Projektów Kluczowych należy uznać za wzorcowe, dostarczające przesłanek do oceny realizacji zasady równości i efektywności. Na ich podstawie trzeba stwierdzić, iż konsultacje społeczne spełniły warunek równości oraz jawności.

73 --- w raportach zamieszczono informacje na temat wszystkich uczestników zgłaszających uwagi, odniesiono się do wszystkich bądź większości uwag bez defaworyzacji jakiejkolwiek kategorii uczestników. Efektywność procesu konsultacyjnego należy jednak uznać za znikomą. Większość zgłoszonych uwag została odrzucona bądź skierowana do rozpatrzenia przez Komisję Oceny Projektów na dalszym etapie procedowania Indywidualnych Projektów Kluczowych. Generalnie większość zarejestrowanych i rozpatrzonych uwag można uznać za nieefektywne. Należą do nich uwagi rożnych instytucji dotyczące wprowadzenia na listę nowych projektów, co nie było przedmiotem konsultacji. Dobrą praktyką instytucjonalną otwartych konsultacji społecznych są konsultacje listy Indywidualnych Projektów Kluczowych dla Działania 6.4 PO IG. Zadbano o 30 dniowy termin zgłaszania uwag, zgodnie z Instrukcją Wykonawczą. Dostarczono pełną dokumentację konsultowanej listy, zawierającą: propozycje listy projektów, skrócony opis projektów znajdujących się na liście, informację o naborze projektów na listę Indywidualnych Projektów Kluczowych dla Działania 6.4., wzór fiszki projektu kluczowego POT, kryteria oceny ostatecznej projektów z Działania 6.4. oraz dokumenty programowe PO IG. Zapewniono więc pełną informację rzeczową oraz ramy interpretacyjne dla konsultantów. w rezultacie w konsultacjach drogą internetową wzięły udział 382 podmioty instytucjonalne i prywatne. w raporcie z konsultacji odniesiono się do 145 uwag, udzielając wyczerpujących wyjaśnień. Nie zastosowano ograniczonej formuły uwaga przyjęta/ uwaga odrzucona. Ograniczeniem procedury konsultacji społecznych Indywidualnych Projektów Kluczowych utrudniającym uczestnikom procesu partnerski wpływ na ich ostateczny kształt, jest uruchomienie procedury konsultacji tylko raz w okresie programowania dla danej listy projektów. Odbywają się one jedynie na etapie wstępnej konceptualizacji projektu, bez analizy korzyści z realizacji projektów oraz spodziewanych wskaźników rzeczowych. z jednej strony prowadzenie konsultacji w początkowej fazie procesu przyjmowania Indywidualnych Projektów Kluczowych umożliwia ich modyfikację wynikającą z wniosków i postulatów przedstawionych w trakcie konsultacji i nie opóźnia kierowania ich do realizacji. z drugiej strony jednak brak kluczowych informacji dotyczących spodziewanych korzyści z realizacji projektu utrudnia składanie konstruktywnych wniosków i uwag. w rezultacie efektem konsultacji społecznych PO IG w przypadku przyjęcia uwagi może być wznowienie procesu rozszerzenia listy Indywidualnych Projektów Kluczowych o projekty dodatkowe, bądź przekazanie uwagi KOP w dalszym okresie programowania. Oprócz regulowanych dokumentacją wykonawczą reguł oficjalnych konsultacji społecznych w systemie PO IG regularnie prowadzone są konsultacje nieformalne z partnerami społecznogospodarczymi i potencjalnymi beneficjentami. Formą nieoficjalnych konsultacji są konferencje i szkolenia dla beneficjentów, organizowane regularnie w ramach obowiązków instytucjonalnych przez IP i IP2. Skutkują one propozycjami zmian systemu oceny oraz uszczegółowieniem zapisów SZOP PO IG, poddawanych na dalszym etapie procesu obradom KM i jak wynika z badań przedstawicieli instytucji systemu PO IG uwzględnianych w kolejnych naborach. Bez wątpienia dobrą praktyką zastosowania instytucjonalnych narzędzi partnerstwa zgodnie z omawiana zasadą wspolnotową jest powołanie Regionalnych Instytucji Finansujących (RIF). RIFy dostarczają Instytucji Wdrażającej (PARP) bieżących informacji o barierach aplikacyjnych i realizacyjnych poszczególnych Działań. RIF-y z definicji są regionalną instytucją partnerską dla PARP. Oprócz przejęcia części funkcji Instytucji Wdrażającej w zakresie: udzielania informacji o dostępnych programach dotacji i warunkach uczestnictwa, obsługi administracyjnej wdrażanych programów, współpracy z PARP w zakresie merytorycznego i finansowego monitoringu wdrażanych programów, sporządzania raportów merytorycznych i finansowych, prowadzenia bazy danych o uczestnikach programów, pełnią również funkcję informacyjno-konsultacyjną. Zbierają i przetwarzają podczas szkoleń dla beneficjentów oraz podczas merytorycznego monitoringu działań informacje na temat barier kontraktacyjnych i aplikacyjnych. Informacje te, przekazywane PARP, się przyczyniały się na ogół do wnioskowania przez Instytucję Wdrażającą zmian w systemie kryteriów dostępu, kryteriów oceny i wzoru sprawozdawczości w celu sprawnej realizacji Programu. Przykładem skutecznej w kategoriach sprawności wdrażania PO IG interwencji RIF są: uproszczenie sprawozdawczości, uszczegółowienie obligatoryjnych kryteriów merytorycznych dla 73

74 --- Działań , uszczegółowienie i urealnienie definicji innowacyjności oraz pozostałych kryteriów merytorycznych obligatoryjnych dla Działania 4.4. Bardzo duży potencjał konsultacyjny na etapie wdrażania PO IG reprezentuje również Instytucja Wdrażająca Działanie 4.3 Kredyt Technologiczny. Bank Gospodarstwa Krajowego poprzez swój udział w Związku Banków Polskich prowadzi ciągły proces niesformalizowanych konsultacji społecznych, skutkujący wnioskowaniem do Instytucji Pośredniczącej zmian, które w sposób trafny i rzetelny odpowiadają na bariery realizacyjne Działania i przyspieszają proces kontraktacji. Wydaje się, iż potencjał konsultacji społecznych na etapie wdrażania PO IG, generowany na poziomie IP i IP2 nie został wykorzystany w pełni w obecnym okresie programowania. Nie powstały procedury formalizujące naturalne możliwości bieżących konsultacji z potencjalnymi beneficjentami i reprezentującymi ich interesy partnerami społeczno-gospodarczymi na poziomie oddziaływania IP2. Zastosowanie procedur konsultowania z przedstawicielami beneficjentów procedur i terminów ogłaszania konkursów, tematyki szkoleń, nie musi przedłużać procesu wdrażania Programu i zagrażać jego sprawności. Może na przykład ograniczać się do połączenia szkolenia dla beneficjentów z zamykającą ją konferencją konsultacyjną na temat możliwych przeszkód kontraktacyjnych i realizacyjnych. Sporządzenie raportu z konsultacji i rozesłanie go do uczestników wraz z propozycją IP2 uwzględnienia bądź odrzucenia uwag do dalszego procedowania ich przez IP i IZ nie pociąga za sobą konieczności uwzględnienia wszystkich postulatów. Włączenie do procesu realizacyjnego konsultacji społecznych instytucji systemu na poziomie wdrażania Programu przyniosłoby za to wartość dodaną w postaci wykorzystania konsultacji jako źródła informacji o problemie, ryzyku związanym z funkcjonowaniem danego zapisu, o poziomie akceptowalności i potencjalnym popycie na proponowane rozwiązania. Zastosowanie tej formuły umożliwiłoby przyspieszenie ewentualnej modyfikacji systemu kryteriów bądź sprawozdawczości jeszcze przed ogłoszeniem nadchodzącego konkursu. Przy obecnym niesformalizowanym trybie proces optymalizacji barier odkładany jest do kolejnego konkursu (po przejściu ścieżki instytucjonalnej od IP2 do IZ) co skutkowało wolnym tempem kontraktacji w pierwszych latach wdrażania PO IG. Nieformalne konsultacje nie spełniają przy tym zasad jawności, równości i efektywności. Proponowane rozwiązanie rozszerzyłoby zakres realizacji zasady partnerstwa na dodatkowe obszary: wnioskowania i realizacji obejmując wszystkie etapy wdrażania funduszy strukturalnych zgodnie z art. 10 Rozporządzenia Ocena realizacji zasady partnerstwa w odniesieniu do Komitetu Monitorującego KM PO IG jest głównym narzędziem implementacji zasady partnerstwa, określonej w art. 11 Rozporządzenia 1083/2006 w ramach Programu. Stanowi on główny mechanizm sformalizowanego włączenia w proces monitorowania, oceny i zarządzania PO IG przedstawicieli partnerów społecznogospodarczych. Udział w pracach KM umożliwia partnerom nadzorowanie prawidłowości wdrażania PO IG, jakości realizowanych Działań oraz reprezentowanie interesów środowisk będących beneficjentami lub grupami docelowymi Programu, a także udział w kształtowaniu decyzji publicznych w obszarach objętych oddziaływaniem PO IG. Korzyści z realizacji zasady partnerstwa w pracach KM obejmują: skuteczniejsze adresowanie wsparcia w ramach PO IG, efektywniejszą realizację Programu, raportowanie o występujących barierach aplikacyjnych i realizacyjnych, umożliwiających sprawne wdrażanie poszczególnych Działań. W ramach procesu ewaluacyjnego oceniano realizacje zasady partnerstwa w procesie KM poprzez analizę następujących aspektów: struktura instytucjonalna KM, w tym: liczba instytucji; różnorodność i reprezentatywność instytucji; sposób wyboru reprezentacji III sektora; grupy robocze, obsługa techniczna i merytoryczna KM. 74

75 --- model wykorzystania potencjału partnerstw (wyczerpujący, kompletny bądź wyrywkowy, pozorny wpływ), obejmujący następujące czynniki: częstotliwość posiedzeń; liczba etapów otwartych dla partnerów; zakres przedmiotowy (cały Program vs. jego wybrane aspekty); efekt konsultacji (uwzględnione uwagi i postulaty), monitorowanie zaleceń ewaluacyjnych. role partnerów i równe prawa partnerów w poszczególnych fazach: programowania, wdrażania, monitorowania i kontroli w kategoriach: wyłącznie uzyskiwania informacji, uzyskiwania informacji oraz wyrażania swojej opinii o informacji (konsultacja), współdecydowania o ostatecznym kształcie informacji stopień zaangażowania partnerów, mierzony rejestrowaną aktywnością, liczbą zgłoszonych uwag i postulatów itp. reprezentatywność partnerów i ich kompetencje merytoryczne. Oceniając strukturę instytucjonalną KM należy podkreślić jej zgodność z obowiązującymi regulacjami krajowymi: Wytycznymi nr 3 MRR w sprawie komitetów monitorujących i Zarządzeniem nr 5 MRR w sprawie powołania KM PO IG. Liczba członków KM PO IG wynosi 33. Analiza struktury instytucjonalnej KM wyrażonej proporcją partnerów społeczno-gospodarczych, przedstawicieli władz regionalnych i lokalnych do przedstawicieli instytucji administracji państwowej wskazuje na niski stopień realizacji zasady subsydiarności prac Komitetu. Co prawda partnerzy społeczno-gospodarczy są najliczniejszą kategorią spośród wszystkich grup instytucjonalnych reprezentowanych w składzie KM POIG, niemniej jednak łączna proporcja organizacji, zrzeszeń i instytucji spoza administracji do instytucji reprezentujących administrację państwową wskazuje na przewagę tych ostatnich. Biorąc pod uwagę regulaminową równość głosów wszystkich uczestników KM - przy uwzględnieniu zasady 50% głosów potrzebnych do zatwierdzania uchwał i przyjmowania przedkładanych sprawozdań - istniejąca struktura KM nie sprzyja zasadzie partnerstwa ze względu na różnorodność partnerów. W obecnie funkcjonującej strukturze instytucjonalnej urzędy administracji państwowej mogą decydować same w regulaminowych zadaniach Komitetu. Reguła równomiernego udziału wszystkich trzech stron (instytucji administracji rządowej, przedstawicieli samorządów i przedstawicieli partnerów społeczno-gospodarczych) ma więc charakter pozorny. Badani przedstawiciele KM również zauważają przewagę negocjacyjną strony rządowej i brak pełnej reprezentatywności składu Komitetu. Jak wynika z badania ewaluacyjnego Analiza efektywności funkcjonowania komitetów monitorujących programy operacyjne na lata przewaga instytucji administracyjnych wpływa demotywacjo i dezaktywizująco na przedstawicieli instytucji spoza systemu administracji rządowej, którzy uważają, że instytucje rządowe zawsze popierają swoje stanowisko 53. Należy podkreślić, iż zgodnie z wynikami wspomnianego wyżej badania prawidłowość ta dotyczy wszystkich Programów Operacyjnych realizowanych na szczeblu krajowym. 53 Badanie PSDB, Warszawa, listopad 2010, strona 95 75

76 --- Wykres 12. Struktura instytucjonalna Komitetu Monitorującego PO IG. Źródło: obliczenia własne na podstawie listy członków KM PO IG. Partnerów społeczno-gospodarczych reprezentują w KM PO IG organizacje związkowe, organizacje pracodawców, organizacje jednostek naukowo-badawczych (mniej więcej w równych proporcjach) oraz Naczelna Organizacja Techniczna jako organizacja pozarządowa, wybrana zgodnie z zaleceniami Wytycznych nr 3 MRR w sprawie Komitetów Monitorujących oraz spełniająca kryteria Zarządzenia nr 5 MRR prowadzenia działalności w zakresie wspomagania rozwoju gospodarczego, w tym rozwoju przedsiębiorczości, wspierania innowacyjności, oddziaływania na naukę i technikę, rekomendowana przez Radę Pożytku Publicznego. Wybór tych właśnie partnerów społecznogospodarczych spełnia warunki reprezentatywności środowisk będących beneficjentami bądź odbiorcami rezultatów PO IG. Wydaje się jednak, że nie wspiera on celów PO IG w obszarze innowacyjnej gospodarki i społeczeństwa informacyjnego. Zebrani przedstawiciele instytucjonalni dobranych środowisk społeczno-gospodarczych nie reprezentują celów tożsamych z celami wszystkich osi priorytetowych. Zdaniem ewaluatorów, w stosunku do zakresu Programu, zbyt mało jest reprezentantów banków (istotnych dla Działania 4.3) oraz instytucji finansowych, przedstawicieli sieci aniołów biznesu (istotnych dla 3 Osi Priorytetowej), instytucji otoczenia biznesu, instytucji B+R (Centrów Transferu Technologii, Przedstawicieli Parków Technologicznych, klastrów istotnych dla realizacji celów 1 i 2 Osi Priorytetowej), przedstawicieli branży infrastruktury teleinformatycznej kluczowych sektorów gospodarki opartej na wiedzy, posiadających rzeczywistą znajomość czynników sukcesu i barier mechanizmów finansowania innowacji poza środkami publicznymi. Istnieje co prawda instytucja obserwatora i eksperta. Jak wynika jednak z analiz protokołów posiedzeń KM PO IG, mechanizm ten w ogóle nie zadziałał. Obserwatorzy nie wyrażali swojego stanowiska w kwestiach kluczowych dla PO IG. Wydaje się, że w przyszłej perspektywie finansowej należy rozważyć rozszerzenie reprezentacji o środowiska kluczowe dla realizacji celów Programu przy kierowaniu się nie tylko kryterium reprezentatywności w środowisku beneficjentów i odbiorców działań, ale także kryterium sprawności wdrażania Programu i limitacji barier. Należy odnotować równy udział obu płci w składzie KM PO IG. Bez wątpienia PO IG jest jednym z nielicznych Programów, w którym udział obu płci w posiedzeniach KM jest zapewniony bez dodatkowych instrumentów Ibidem,str

77 --- Uwzględnienie pozostałych głównych zasad horyzontalnych: zrównoważonego rozwoju i równych szans wystąpiło poprzez włączenie do składu KM przedstawiciela MPiPS (odpowiedzialnego za realizację zasady równych szans na rynku pracy) oraz przedstawiciela Ministerstwa Środowiska. Dodatkowo dopuszczono do udziału w obradach KM (bez prawa głosu) obserwatorów z tego zakresu: Polski Czerwony Krzyż (zasada równych szans kobiet i mężczyzn) oraz Stowarzyszenia Polski Ruch Czystszej Produkcji, prowadzącego działalność w zakresie ochrony środowiska. Tak jak dobór instytucji realizujących statutowo i regulaminowo zasadę zrównoważonego rozwoju nie budzi wątpliwości, tak reprezentatywność wybranych instytucji realizujących zasadę równych szans pociąga za sobą wiele zastrzeżeń ewaluatorów. Przede wszystkim nie uwzględniono podstawowego beneficjenta tej zasady, jakim jest osoba niepełnosprawna. Polski Czerwony Krzyż z całą pewnością nie jest wiodącą instytucją prowadzącą działalność w obszarze zasady równości szans - ani w segmencie równego statusu kobiet i mężczyzn, ani w segmencie wspierania i formułowania polityk publicznych wspierających osoby niepełnosprawne. Konstatację tę potwierdza analiza przebiegu posiedzeń KM. Przedstawiciel MPiPS zabrał głos jeden raz, podobnie jak przedstawiciel Polskiego Czerwonego Krzyża. w żadnym z tych przypadków wypowiedź nie dotyczyła zasady równości szans kobiet i mężczyzn. Ten temat horyzontalny był nieobecny podczas posiedzeń. Należy więc sądzić, że w doborze instytucji nie uwzględniono pełnego brzmienia art. 11 Rozporządzenia. Warto wprowadzić w systemie instytucjonalnym PO IG stanowisko ds. monitorowania równości szans z uprawnieniami analogicznymi do stanowiska ds. monitorowania wymiaru środowiskowego. Regulamin KM reguluje precyzyjnie zasadę równego głosu, kworum i częstotliwość posiedzeń Komitetu. w okresie objętym badaniem KM odbył łącznie 12 posiedzeń. Częstotliwość posiedzeń jest wyższa niż minimum określone w Regulaminie KM (2 razy do roku). Pomijając pierwsze posiedzenie świeżo powołanego KM w listopadzie 2007 roku, w 2008 roku odbyły się 4 posiedzenia KM, w posiedzenia, w posiedzenia, zaś w posiedzenia. Częstotliwość ta plasuje KM PO IG na średnim pułapie aktywności obrad komitetów monitorujących pozostałych PO. 55 Analiza roli członków KM na poszczególnych etapach wdrażania PO IG wskazuje na konsultacyjnodoradczą rolę organu. Warto podkreślić, że rola KM obejmuje jedynie etap oceny oraz etap monitoringu i ewaluacji. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 Ustawy dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, KM jedynie zatwierdza, a nie współtworzy propozycji kryteriów wyboru projektów przygotowanych i przekazanych przez Instytucję Zarządzającą lub Instytucję Pośredniczącą. Procesy decyzyjne KM obejmują jedynie zatwierdzanie kryteriów oceny projektów oraz realokację pomiędzy Działaniami oraz wprowadzanie modyfikacji wymagających zmiany treści decyzji KE. Pozostałe zadania KM mają charakter konsultacyjny, obejmują przyjmowanie informacji o stanie realizacji programu (sprawozdawczości, audytu, innych informacji monitoringowych, ewaluacji), przy czym z uprawnienia do zatwierdzania sprawozdań wynika możliwość odrzucenia lub wnioskowania o dodatkowe informacji. Komitet może zwracać się przy tym o dodatkowe informacje oraz wnioskować o inne, dodatkowe analizy. Wydaje się, że zakres zadań KM nie realizuje w pełni zasady partnerstwa wyrażanej koniecznością włączenia partnerów społecznogospodarczych na wszystkich etapach wdrażania PO IG. Jak wspomniano wyżej, ograniczają się one jedynie do etapu oceny oraz etapu monitoringu i ewaluacji. Analiza struktury uchwał przyjmowanych przez KM PO IG oraz analiza przebiegu posiedzeń KM wskazuje na realizowanie przez Komitet głownie funkcji decyzyjnych w zakresie realokacji i zatwierdzania kryteriów oceny projektów. 55 Ibidem, str

78 --- Wykres 13. Struktura treści uchwał KM PO IG (z wyłączeniem uchwał przyjmujących protokoły z posiedzeń). Źródło: obliczenia własne na podstawie uchwał KM przesłanych przez Zamawiającego na dzień Liczba wszystkich uchwał KM PO IG w analizowanym okresie (włączając przyjmowanie protokołów z posiedzeń Komitetu) wyniosła 51. Aktywność członków KM należy więc uznać za relatywnie wysoką. Członkowie KM PO IG mają następujące uprawnienia: prawo głosu, prawo do dyskusji, prawo do zwrotu kosztów dojazdu i noclegu, jeżeli obrady odbywają się poza miejscem zamieszkania członka, prawo do uczestnictwa w grupach roboczych, o ile takie zostaną powołane, prawo do delegowania swoich zastępców na posiedzenia, prawo do przedstawiania stanowisk i opinii środowisk, które reprezentują. Analiza przebiegu poszczególnych posiedzeń KM PO IG wskazuje na powszechne korzystanie członków Komitetu z przysługujących im praw. Formy uczestniczenia członków w obradach KM są bardzo liczne. Mogą one obejmować: zgłaszanie uwag, opinii, poprawek i zastrzeżeń do przedkładanych propozycji zmian dokumentów, protokołów posiedzeń itp.; przedstawianie propozycji uchwał oraz zmiany lub uzupełnienia porządku obrad; konsultowanie zagadnień oraz przedstawianie stanowisk reprezentowanych podmiotów, wnioskowanie o przeprowadzenie analizy lub ekspertyzy, wnioskowanie o ustanowienie grupy roboczej, wnioskowanie o zmianę regulaminu KM, itp. Analiza przebiegów posiedzeń, opisanych w protokołach poszczególnych obrad KM, wskazuje na wysoką różnorodność poruszanych kwestii i stosowanych form uczestnictwa. Bez wątpienia posiedzenia KM nie mają charakteru fasadowego, gdyż dotyczą istotnych kwestii realizacyjnych i programowych. Aktywność członków KM należy określić jako wysoką - zarówno biorąc pod uwagę liczbę zgłaszanych kwestii, jak i spektrum uwag i propozycji. Nie można odnotować dominacji stanowisk sektora administracji rządowej bądź któregokolwiek z pozostałych segmentów zasady partnerstwa. Nie zaobserwowano dominacji obrad przez przedstawicieli jakiejkolwiek instytucji ani mechanizmów konformizmu grupowego. 78

79 --- Biorąc pod uwagę, iż instytucje reprezentowane w KM PO IG mają na ogół przedstawicielstwa w pozostałych PO oraz występują w roli ekspertów sektorowych wielu instytucji administracji państwowej i samorządowej, poziom kompetencji i swobody uczestniczenia członków Komitetu w posiedzeniach nie pozostawia wątpliwości. Członkowie KM PO IG uczestniczyli także na ogół w ciałach konsultacyjno-doradczych poprzedniej perspektywy finansowej. z jednej strony sytuacja taka sprzyja sprawności obrad i efektywności podejmowanych decyzji. z drugiej jednak grozi rutynizacją roli partnera Funduszy Strukturalnych oraz budowania negatywnego efektu ubocznego klientyzmu partnerów społecznych. Jednocześnie stały kształt instytucjonalny partnerstw społeczno-gospodarczych i przedstawicieli strony samorządowej podtrzymuje nierównowagę dostępu pozostałych organizacji sektora partnerów społeczno-gospodarczych (mniejsza krzywa doświadczenia), przez co ogranicza zasadę partnerstwa, zakładającą możliwość wpływu całych środowisk, a nie tylko najbardziej doświadczonych reprezentacji. Nie służy także wzmacnianiu kapitału społecznego w skali ogólnopolskiej. Rozwiązaniem może być wprowadzenie parytetu a więc wymiany 30% składu KM w kolejnej perspektywie finansowej na rzecz nowej, relatywnie reprezentatywnej organizacji społeczno-gospodarczej oraz mechanizmu wymiany elit, czyli reguły określającej precyzyjnie kadencyjność uczestnictwa w Komitecie Monitorującym oraz zasady wyboru nowych partnerów społeczno-gospodarczych np. na wzór obecnej procedury wyboru organizacji pozarządowych 56. w Wsparcie techniczne członków KM należy uznać za wystarczające, mimo, iż zadania Sekretariatu KM PO IG, określone w Regulaminie KM, ograniczają się do minimalnego zakresu, nie obejmującego ani funkcji animacyjnej, ani konsultacyjno-doradczej, ani szkoleniowej. Funkcja animacyjna pociągałaby za sobą aktywne działania integrujące członków KM i jego Grup Roboczych np. w formie organizowania dodatkowych spotkań (poza posiedzeniami) dającymi możliwość wymiany poglądów, myśli i pomysłów; np. poprzez założenie i moderowanie grup dyskusyjnych (mogą być internetowe). z kolei funkcja konsultacyjno-doradcza obejmowałaby systematyczne badanie potrzeb oraz identyfikowanie potencjalnych ekspertyz standaryzujących wiedzę członków KM w złożonym przedmiocie PO IG oraz co ważniejsze pozwalających na upowszechnienie wiedzy o Programie w reprezentowanych środowiskach w szerszej skali. Funkcja doradcza potencjalnie wiąże się z umożliwieniem członkom KM wyboru priorytetowych tematów badawczych i eksperckich przed posiedzeniami KM. Funkcja szkoleniowa Sekretariatu wiązałaby się z przygotowaniem i wdrożeniem programu Pomocy Technicznej dla członków KM/ PKM z uwzględnieniem ich indywidualnych potrzeb. Zważywszy jednak na stały, żelazny w skali Funduszy Strukturalnych skład KM, żadna ze wskazanych wyżej funkcji dodatkowych Sekretariatu KM nie jest niezbędna do wypełniania celów Komitetu, gdyż organizacje te zdążyły w obu perspektywach finansowych wykształcić własne mechanizmy komunikacji i współpracy poza posiedzeniami KM. Wniosek ten potwierdzają wyniki badania opinii członków KM, którzy oceniają prace Sekretariatu pozytywnie, jako spełniające potrzeby członków w wystarczającym stopniu. Wydaje się także, że nie występuje potrzeba w obecnym składzie KM przeznaczania budżetu KM na działania konsultacyjno-doradcze w reprezentowanych środowiskach. Biorąc pod uwagę jednak potrzebę wprowadzenia mechanizmu wymiany elit dla wzmocnienia zasady partnerstwa w kolejnym okresie programowania proponuje się rozszerzyć zakres obowiązków Sekretariatu o obowiązki animacyjne, finansowo-konsultacyjne i szkoleniowe w zakresie opisanym powyżej. Analiza materiałów przekazywanych przez Sekretariat członkom KM przed posiedzeniami wskazuje na podstawowy i wystarczający zestaw przekazywanych informacji. Propozycje zmiany kryteriów bądź realokacji zawierają uzasadnienie i eksperckie analizy. Można jednak zauważyć, iż sprawozdania z realizacji PO IG nie są na ogół wystarczające do realizacji zadań członków Komitetu w zakresie oceny postępów rzeczowych wdrażanych Działań. Nie stanowi to jednak przeszkody w obradach i procesach decyzyjnych, ponieważ doświadczeni partnerzy społeczni domagają się stosownych uzupełnień od przedstawicieli instytucji systemu PO IG na bieżąco. 56 Wytyczne nr 3 Ministra Rozwoju Regionalnego dotyczące komitetów monitorujących, Warszawa,

80 Partnerstwa projektowe w PO IG Horyzontalna zasada partnerstwa, rozumiana zgodnie z art. 11 Rozporządzenia, jest realizowana w ramach PO IG na etapie tworzenia jego głównych założeń poprzez konsultacje społeczne dotyczące określenia kształtu Programu, opisów poszczególnych Osi Priorytetowych, kart Działań, systemu kryteriów i projektów wniosku o dofinansowanie projektu. Na pozostałych etapach realizacji PO IG: etapie oceny projektów (modyfikacji kryteriów) oraz etapie monitoringu i ewaluacji (przyjmowanie sprawozdań) horyzontalna zasada partnerstwa realizowana jest przez KM. We wcześniejszych akapitach rozdziału stwierdzono brak zinstytucjonalizowanych w ramach PO IG, opisanych w dokumentach programowych i wykonawczych, mechanizmów zapewniających realizację tej polityki horyzontalnej na etapie wnioskowania i wdrażania (z wyjątkiem prawa KM do przyjmowania propozycji realokacji środków). Są one możliwe do uzupełnienia w przyszłej perspektywie finansowej poprzez rozszerzenie sformalizowanego obowiązku prowadzenia procesu konsultacji społecznych na Instytucje Pośredniczące i Wdrażające w zakresie definiowania barier systemowo-proceduralnych oraz identyfikowania nowych potrzeb partnerów społecznogospodarczych. Należy tu podkreślić, że horyzontalna zasada partnerstwa nie odnosi się bezpośrednio do partnerstw projektowych. Dotyczy relacji instytucji Funduszy Strukturalnych z partnerami społeczno-gospodarczymi, enumerowanymi w Rozporządzeniu. Partnerstwo projektowe jest jednak mechanizmem spoza horyzontalnej zasady partnerstwa, które może wzmacniać efekt wszystkich przedmiotowych polityk horyzontalnych. Zgodnie z powszechnie przyjętą typologią partnerstw projektowych 57 partnerstw: partnerstwa formalne i nieformalne. możemy wyróżnić dwa typy Partnerstwa formalne mogą mieć charakter instytucjonalny (np. powołana instytucja partnerska przyjmująca postać związku, spółki, stowarzyszenia) lub nieinstytucjonalny, polegający na wspólnej realizacji zadań bądź na zleceniu realizacji zadania wynikającej z podpisanej umowy administracyjnej lub cywilno-prawnej. Najczęściej spotykaną formą partnerstw projektowych są właśnie te ostatnie, obejmujące partnerstwa podmiotów publicznych (JST), partnerstwa podmiotów publicznych i niepublicznych, prywatnych i publicznych itp. Podstawę prawną dla realizacji formalnych projektów partnerskich w Polsce stanowi znowelizowana ustawa z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 28a: w celu wspólnej realizacji projektów mogą być tworzone partnerstwa, przez podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe, realizujące wspólnie projekt, zwany dalej projektem partnerskim, na warunkach określonych w porozumieniu lub umowie partnerskiej lub na podstawie odrębnych przepisów. W ustawie znalazły się także bardziej szczegółowe regulacje dotyczące zawierania partnerstw przez podmioty zobowiązane do stosowania zapisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych (art.28, ust.4). Partnerstwo podmiotów publicznych z sektorem niezobowiązanym do stosowania zapisów ustawy PZP pociąga za sobą konieczność: ogłoszenia otwartego naboru partnerów w dzienniku lokalnym lub ogólnopolskim oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, uwzględnienia przy wyborze partnerów zgodności działania potencjalnego partnera z celami partnerstwa, oferowanego wkładu partnera oraz doświadczenia partnera w realizacji podobnych projektów, podania do publicznej wiadomości informacji o stronach partnerstwa i zakresu zadań partnerów. Partnerstwo między podmiotami publicznymi reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa. Podmioty sektora finansów publicznych są poza tym zobowiązane do stosowania zapisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku 57 Partnerstwa: uwarunkowania prawne i najlepsze praktyki. Czy razem można uzyskać więcej? Referat na konferencji Czy współpraca się opłaca, Stalowa Wola roku. 80

81 --- o finansach publicznych (a przed jej wejściem w życie tj. przed 1 stycznia 2010 roku - Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych). W przypadku partnerstw projektowych, których uczestnikami są przedsiębiorstwa/ jednostki prowadzące działalność gospodarczą, stosuje się dodatkowo przepisy dotyczące pomocy publicznej, regulowane Rozporządzeniem nr 87(1) TWE. Polskie przepisy (ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz akty wykonawcze do tej ustawy) doprecyzowują przepisy unijne, określając procedurę udzielania pomocy oraz szczegółowe warunki formalne, jakie muszą spełniać wnioski o udzielenie pomocy. Trzy główne przeznaczenia pomocy, jakie wynikają z art. 87 ust. 3 TWE, to: 1. pomoc regionalna udzielana przedsiębiorcom działającym w danym obszarze, 2. pomoc horyzontalna przeznaczona na pomoc doraźną, prace badawczo rozwojowe, szkolenia bezpośrednio związane z rozwojem przedsiębiorstw, 3. pomoc sektorowa przeznaczona dla przedsiębiorstw należących do tzw. sektorów uznanych za wrażliwe (węglowy, motoryzacyjny, stoczniowy, włókien syntetycznych, hutnictwa żelaza i stali). 58 Biorąc pod uwagę wskazane wyżej regulacje przedsiębiorstwa i podmioty prywatne, prowadzące działalność gospodarczą, mogą występować jako potencjalni liderzy lub partnerzy projektowi w następujących Działaniach PO IG: 1.4, 3.1, 3.2, 3.3, 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 5.1, 5.2 (oprócz projektów systemowych PARP oraz projektów indywidualnych IWP i AIP), 5.3, 5.4, 6.1, 6.4, 8.1 (projekty typu I), 8.2, Partnerstwa nieformalne występują w przypadku, gdy bez podpisania umowy partnerskiej następuje podział zadań bądź wspólne wykonywanie zadań projektowych na zasadzie współpracy, pomocy lub wolontariatu przez różne podmioty. Ani dokumenty programowe PO IG, ani materiały wykonawcze dla beneficjentów nie regulują kwestii formalnych i nieformalnych partnerstw projektowych. W związku z przyjętą w PO IG regułą jeden projekt jeden beneficjent nie przyjęto w Programie oddzielnego wzoru umowy o dofinansowanie projektu dla projektów partnerskich ani wzoru umowy partnerskiej. w Programie nie sugeruje się, jak powinna wyglądać np. treść umowy między partnerami formalnymi, poza wymaganiami określonymi w art. 28 ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Nie dookreślono na przykład warunków takich jak: współpraca na każdym etapie realizacji projektu, adekwatność udziału partnerów co do wnoszonych zasobów, współudział w zarządzaniu projektem jako główny weryfikator faktyczności partnerstwa 60. Partnerzy zobowiązani są do przestrzegania zapisów wynikających z umowy o dofinansowanie za pośrednictwem beneficjenta. w ramach PO IG nie obowiązują odrębne zasady kwalifikowalności wydatków dla projektów partnerskich. Pozostawiono dowolność w określaniu przepływów finansowych pomiędzy partnerami, z zastrzeżeniem, że powinny one być tak określone, aby były zgodne z umową o dofinansowanie, której stroną jest beneficjent PO IG. Nie opracowano również wytycznych dotyczących przepływów finansowych między partnerami. W Programie nie zastosowano także mechanizmu kryterium formalnego ani kryterium oceny partnerstw projektowych. Wskazaniem możliwości zastosowania mechanizmu partnerstwa projektowego jest instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie bądź instrukcja studium wykonalności. SZOP PO IG dopuszcza także na poziomie zapisów programowych w niektórych Działaniach (3.3.1, 3.3.2) współpracę w ramach projektu z sieciami inwestorów prywatnych, funduszami venture capital, 58 Vademecum dla beneficjentów pomocy publicznej w zakresie działalności gospodarczej przedsiębiorcy udzielanej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, , Warszawa, styczeń Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Warszawa, 1 kwietnia Zakres realizacji projektów partnerskich określony przez Instytucję Zarządzającą Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, MRR Warszawa , s. 5 81

82 --- Giełda Papierów Wartościowych lub innymi instytucjami pełniącymi funkcje doradcze dla wnioskodawcy, jednak owe podmioty nie są uznawane za partnerów projektowych. Ponadto, odwołanie do partnerów, które wskazuje na możliwość realizacji projektów partnerskich w Działaniach 3.1, 3.3 oraz 5.2 znajduje się także w rozdziale pt. Kryteria wyboru finansowanych operacji Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Zgodnie z analizami wzorów wniosków o dofinansowanie projektu w PO IG, zrealizowanymi w ramach badania ewaluacyjnego: Ocena realizacji projektów partnerskich realizowanych w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych w okresie perspektywy finansowej , formalne partnerstwa projektowe dopuszczane są do realizacji w Działaniach przedstawionych w poniższej tabeli. Tabela 13. Projekty partnerskie w PO IG. Działani e Ilościowy udział projektów partnerskich w ogole projektów danego działania Liczba wszystkich projektów w próbie Liczba projektów partnerskich Dominujący typ partnerstwa % Jednorodny: jednostki naukowe/uczelnie % Jednorodny: jednostki naukowe/uczelnie % 46 9 Jednorodny: jednostki naukowe/uczelnie % Jednorodny: jednostki naukowe/uczelnie % 20 9 Jednorodny: jednostki naukowe/uczelnie % 9 4 Jednorodny: organizacje/ organizacje % 6 6 Jednorodny: prywatno-prywatny % 2 2 Jednorodny: prywatno-prywatny % 5 5 Mieszany: organizacje/przedsiębiorcy % Mieszany: organizacje/przedsiębiorcy % 4 1 Jednorodny: organizacje/organizacje % 20 7 Mieszany: publiczno-niepubliczny Oś 7 19% 26 5 Jednorodny: organizacje/organizacje % Jednorodny: prywatne/prywatne % Razem Jednorodny: publiczno/publiczne/organizacje (jednostki podległe) Źródło: obliczenia własne na podstawie analizy wniosków o dofinansowanie projektu, N=711. Jak wynika z analizy losowo dobranych wniosków o dofinansowanie projektów wskazanych wyżej Działań (N=261), zdecydowana większość projektów realizowanych w ich ramach (65%), prowadzona jest w formule partnerstwa projektowego. Najczęściej projekty partnerskie realizowane są w ramach 2, 3 i 8 Osi priorytetowych. Dominuje typ partnerstwa jednorodnego (organizacja/ organizacja; przedsiębiorstwo/ przedsiębiorstwo; JST/ jednostka podległa lub JST/ JST). Zakres badania nie obejmował analizy umów o dofinansowanie projektu, nie można więc stwierdzić, w jakim zakresie partnerstwa te były sformalizowane i w jakim zakresie odpowiadały one rzeczywistym założeniom projektu. Należy jednak przyjąć, iż przyjmowały one formułę umowy partnerskiej. Trzeba też wspomnieć, że blisko 90% zidentyfikowanych projektów partnerskich, zostało przyjętych do realizacji w 2010 lub 2011 roku, czyli po wejściu w życie nowelizacji ustawy z 6 grudnia 2006 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jak wynika z analiz wniosków o dofinansowanie projektu, brak sprecyzowanych zapisów w dokumentach programowych PO IG nie przeszkadza w realizacji zasady partnerstwa projektowego. Cytowane wcześniej badanie ewaluacyjne Ocena realizacji projektów partnerskich 61 Re-Source, wrzesień

83 --- realizowanych w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych w okresie perspektywy finansowej raportuje, iż beneficjenci PO IG realizujący projekty partnerskie, podkreślają zalety partnerskiego rozwiązania, takie jak: wzmocnienie prawdopodobieństwa osiągnięcia zakładanych rezultatów, zbieżność celów z celami pozostałych uczestników partnerstwa oraz zwiększenie szansy na uzyskanie dofinansowania, możliwość lepszej promocji i nagłośnienia oferty instytucji i jej działań, możliwość zrealizowania przedsięwzięcia, które w pojedynkę odbyłoby się na znacznie mniejszą skalę, możliwość rozwoju kompetencji pracowników. Należy stwierdzić, że projekty partnerskie, realizowane w ramach PO IG, dają efekt synergii w realizowaniu celów innowacyjnej gospodarki i społeczeństwa informacyjnego poprzez: kompleksowość i komplementarność działań, zwiększających efekt publiczny realizowanych interwencji, wymianę doświadczeń i kompetencji, dyfuzję rozwiązań innowacyjnych, poszerzenie zakresu działań projektowych oraz obszaru oddziaływania projektu innowacyjnego/informacyjnego; wzmocnienie kapitału relacyjnego GOW. Korzyści i efekty dodatkowe wynikające z zastosowania formuły partnerstwa projektowego przez beneficjentów PO IG wymagają jednak wzmocnienia w przyszłej perspektywie finansowej. Jak wynika z Wytycznych strategii Europa 2020 oraz odpowiadających im projektów zintegrowanych strategii krajowych: Strategii Innowacji i Efektywności Gospodarki i Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, w przyszłej perspektywie finansowej konieczne stanie się wzmocnienie mechanizmów partnerstw mieszanych, różnicujących źródła finansowania przedsięwzięć Funduszy Strukturalnych, ze szczególnym uwzględnieniem mobilizacji krajowych środków prywatnych przy zaangażowaniu sektora bankowego. Preferowane będą partnerstwa publiczno-prywatne, nie tylko w zakresie regulowanym przez ustawę Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, ale także w zakresie partnerstw projektowych, ze szczególnym uwzględnieniem interwencji w obszarze B+R 63. Podobnie też przyjęta w Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego zasada partnerskiego przygotowania i realizacji działań, podkreśla wagę angażowania wielu podmiotów, instytucji i jednostek na rzecz podejmowania wspólnych projektów. Zwiększa znacznie pulę środków kierowanych na działania służące rozwojowi kapitału społecznego, zarówno na poziomie rządowym, jak i samorządowym. Montaże finansowe, wykorzystujące również środki prywatne, w ramach mechanizmu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego i Partnerstwa Publiczno-Społecznego, mają umożliwić realizację większej liczby przedsięwzięć społecznych. Środki pochodzące z budżetów JST będą zapewniały niezbędne współfinansowanie projektów w ramach programów operacyjnych i innych programów finansowanych ze źródeł krajowych. w obecnej perspektywie finansowej, jak i po 2013 roku, Polska będzie nadal korzystała ze środków UE w ramach tzw. polityki spójności, finansując działania na rzecz wzmacniania kapitału relacyjnego, w tym również w obszarze innowacyjności i społeczeństwa informacyjnego. Wydaje się, że tak sformułowane wyzwania dla przyszłej perspektywy finansowej stanowią przesłankę do odejścia od formuły obecnego okresu programowania, która przedstawia zapisy dotyczące partnerstw projektowych na wysokim poziomie ogólności, pozostawiając realizatorom projektów partnerskich dużą sferę dowolności w zakresie uregulowania współpracy. Nie sprzyja to - jak wynika z przedstawionych wyżej analiz - fuzji kapitału prywatnego z krajowymi środkami publicznymi i środkami unijnymi, nie stwarzając mechanizmów dźwigni finansowej przedsięwzięć innowacyjnych. Poprzez jednorodność formuły partnerstwa projektowego nie wzmacnia także kapitału relacyjnego i społecznego w pełnym zakresie. Zaleca się więc uwzględnienie już na poziomie programowania przyszłej perspektywy finansowej następujących mechanizmów partnerstw projektowych umożliwiających fuzję kapitału prywatnego, krajowego i unijnego: 1. Stworzenie szerokiego katalogu beneficjentów w poszczególnych Działaniach Programu, co umożliwia włączanie do partnerstwa podmiotów reprezentujących różne sektory 62 Ibidem. 63 Projekt Strategii Innowacji i Efektywności Gospodarki, str

84 --- i instytucje na wszystkie obszary programowania innowacyjności i społeczeństwa informacyjnego w przyszłej perspektywie finansowej. Poddzialanie rozszerzenie katalogu beneficjentów o instytucje otoczenia biznesu, Centra Transferu Technologii, instytucje B+R w tym akceleratory technologii, parki naukowo-techniczne, Działanie 1.4. uwzględnienie wśród katalogu beneficjentów takie typy, jak: przedsiębiorcy, instytucje B+R (w ramach pomocy publicznej), Działanie 2.1 uwzględnienie wśród katalogu beneficjentów takie typy, jak: instytucje biorące udział w III konkursie jako zasada powszechna, Działanie 3.1. uwzględnienie wśród katalogu beneficjentów takie typy, jak: instytucje finansowe, w tym instytucje wymienione w Działaniu 3.2, Działanie 3.2 i Działanie uwzględnienie wśród katalogu beneficjentów takie typy, jak: Instytucje otoczenia biznesu, instytucje finansowe, przedsiębiorcy, Oś Priorytetowa 4 i 5 i 6 uwzględnienie wśród katalogu beneficjentów takie typy, jak: JST, przedsiębiorcy, instytucje otoczenia biznesu, instytucje finansowe, Działanie 8.4. uwzględnienie wśród katalogu beneficjentów takie typy, jak: JST, przedsiębiorcy. 2. Opracowanie szczegółowych wytycznych dla beneficjentów w zakresie elementów umowy partnerskiej oraz wzoru umowy partnerskiej, 3. Rozszerzenia katalogu Działań uprawniających do partnerstw projektowych we wszystkich obszarach obecnego PO IG (po rozszerzeniu katalogu beneficjentów i przy uwzględnieniu mechanizmów pomocy de minimis w obszarach wyłączonych z art.87 TWE), 4. Ustanowienie zasad przepływów finansowych nie wymagających rozliczeń bezpośrednio między uczestnikami partnerstwa, co jest szczególnie użyteczne w sytuacji, gdy partnerstwo tworzą podmioty reprezentujące różne sektory - prywatny i publiczny. Gotowe rozwiązania w zakresie partnerstw mieszanych występują na przykład w Programach Europejskiej Współpracy Terytorialnej obecnego okresu programowania. 5. Wypracowanie modelu zarządzania mieszanymi projektami partnerskimi (poprzedzone analizą stanu prawnego) w formie rekomendacji dla beneficjenta. 6. Selektywne premiowanie partnerstwa projektowego w obszarach, w których wspólna realizacja projektu w sposób najbardziej istotny generuje efekt synergii oraz efekt dźwigni finansowej,. np. obszar wsparcia sektora B+R, innowacyjność przedsiębiorstw (udział sektora instytucji finansowych) oraz obszar wsparcia zastosowania technologii informacyjnych i komunikacyjnych (JST, przedsiębiorcy, instytucje finansowe). 84

85 Ewaluacja realizacji pozostałych polityk horyzontalnych Polityka rozwoju lokalnego W niniejszym badaniu działania programowe i projektowe PO IG oceniane były pod kątem następujących celów wspólnotowej polityki horyzontalnej rozwoju lokalnego: angażowania lokalnych zasobów ludzkich, środowiskowych i kulturowych na każdym etapie wdrażania Programu, uwzględniania konkretnych potrzeb lokalnej grupy docelowej oraz lokalnych problemów. Etap programowania PO IG Diagnoza i analiza SWOT PO IG Analizując politykę rozwoju lokalnego w PO IG należy mieć na uwadze, że jest to Program o zasięgu krajowym, ponadregionalnym. Taki też jest charakter problemów opisywanych w diagnozie. Dlatego jakiekolwiek odniesienia do analizowanej polityki w diagnozie czy analizie SWOT Programu są wyjątkiem. Można je znaleźć wyłącznie w obszarze szans analizy SWOT: Wdrażanie Regionalnych Strategii Innowacyjnych stymulujące budowę regionów wiedzy. Jednakże pozostałe zapisy nie są sprzeczne z analizowaną zasadą, ponieważ nie zabraniają korzystania z lokalnych zasobów oraz wykorzystywania rezultatów projektu na poziomie lokalnym. Jednak jak już wspomniano z uwagi na charakter problemów rozwiązanie ich musi mieć w niektórych przypadkach (np. e-administracji) wymiar ogólnokrajowy. Ważnym aspektem jest komplementarność PO IG z programami regionalnymi. Linia demarkacyjna została określona dla każdego działania i dotyczy zarówno zasięgu projektów, ich oddziaływania, jak i wartości. Wielokrotnie podkreślano w wywiadach z przedstawicielami instytucji systemu wdrażania PO IG, że analizowana polityka będzie dużo bardziej widoczna właśnie w RPO, gdyż one przede wszystkim mają rozwiązywać problemy lokalne/regionalne. Warto jednak zwrócić uwagę na inny aspekt realizowania przedmiotowej polityki w programie ogólnokrajowym. Realizacja celu głównego PO IG: zwiększenia konkurencyjności polskiej gospodarki na rynku międzynarodowym, powinna według założeń strategii Europa odbywać się poprzez wzmacnianie potencjału endogennego w skali regionalnej i lokalnej. Wdrażanie celów przedmiotowej polityki horyzontalnej wzmacnia więc cel główny i cele szczegółowe PO IG w zakresie kierunku strategicznego znowelizowanej strategii Lizbońskiej i obecnej strategii Europa Cele szczegółowe Programu i cele poszczególnych Osi Priorytetowych Mimo ogólnopolskiego charakteru programu w zapisach dotyczących poszczególnych celów szczegółowych, osi priorytetowych oraz działań można odnaleźć zapisy sprzyjające realizacji zasady rozwoju lokalnego: 1 cel szczegółowy PO IG: Zwiększenie innowacyjności przedsiębiorstw - jest w niego wpisane wsparcie na rzecz zwiększenia kooperacji przedsiębiorstw, 1 oś priorytetowa - jak czytamy w opisie: W zakresie osi priorytetowej przewiduje się także możliwość dofinansowania przedsięwzięć, które będą stanowić bazę dla utworzenia Europejskiego Instytutu Technologicznego we Wrocławiu, w ramach programu EIT+. Zainicjowany we współpracy ze środowiskiem lokalnym, kompleksowy program rozwoju edukacji, badań naukowych i innowacyjności w regionie, jakim jest EIT+ ma na celu 85

86 --- pozyskanie we Wrocławiu jednej ze Wspólnot Wiedzy i Innowacji Europejskiego Instytutu Technologicznego. 64. Na poziomie poszczególnych działań analiza wykazała, że prawie wszystkie z nich wpływają bezpośrednio lub pośrednio w sposób pozytywny na realizację jednego z dwóch celów polityki rozwoju lokalnego. Działaniami, które zarówno bezpośrednio angażują lokalne zasoby, jak i opowiadają na lokalne problemy 65, są Działania: Działanie 4.3 poprzez wsparcie inwestycji w zakresie wdrażania nowych technologii poprzez udzielenie MSP kredytu technologicznego, Działanie 4.4 poprzez finansowanie inwestycji w przedsiębiorstwa o wartości powyżej 8 mln zł, Działanie 4.5 poprzez finansowanie dużych inwestycji, Działanie 6.2 (w poddziałaniu 6.2.2) poprzez wsparcie przygotowania terenów inwestycyjnych. Działanie 8.3 jako odpowiedź na potrzeby lokalnych grup zagrożonych wykluczeniem społecznym, Działanie umożliwia rozwiązanie lokalnych problemów z dostępem do szerokopasmowego Internetu. Wymiar lokalny tego działania podkreśla zapis w SzOP PO IG wg którego na terenie gminy może być realizowany więcej niż 1 projekt z działania 8.4. Analiza wpływu poszczególnych Działań na osiąganie celów polityki rozwoju lokalnego zawarta jest w załączniku 4. Respondenci wywiadów z systemu wdrażania PO IG podkreślali ogólnopolski charakter Programu, w odróżnieniu od RPO. w efekcie wsparcie rozwoju lokalnego może być tylko efektem dodatkowym projektów. Typ interwencji projektowych Analiza dokumentów programowych pozwoliła na zidentyfikowanie kilku przykładowych rodzajów projektów sprzyjających polityce rozwoju lokalnego. Należą one do zakresu wymienionych wyżej Działań: Projekty przedsiębiorców z sektora mikro-, małych i średnich, polegające na wdrożeniu własnej lub nabytej nowej technologii i rozpoczęciu sprzedaży produktów, procesów bądź usług powstających w wyniku zastosowania tej technologii (4.3). Projekty inwestycyjne w zakresie zakupu lub wdrożenia nowych rozwiązań technologicznych w produkcji i usługach (4.4). Inwestycje o charakterze innowacyjnym spełniające poniższe warunki (łącznie): a) wydatki kwalifikujące się do objęcia pomocą większe niż 160 mln PLN oraz b) wzrost zatrudnienia netto nie mniejszy niż 150 nowych miejsc pracy (4.5.1). Inwestycje w sektorze usług nowoczesnych obejmujące m.in. wzrost zatrudnienia netto nie mniejszy niż 100 nowych miejsc pracy, prowadzące do utworzenia lub rozbudowy: a) centrów usług wspólnych, b) centrów IT (4.5.2). Wsparcie działań studyjno koncepcyjnych w ramach przygotowania terenów inwestycyjnych dla projektów inwestycyjnych (m.in. opracowania dotyczące koncepcji zagospodarowania terenu, opracowania dotyczące kompleksowych badań geotechnicznych, opracowywanie studium wykonalności, opracowanie informacji o klimacie inwestycyjnym dla danej lokalizacji, opracowanie harmonogramów procesu inwestycyjnego, analizy formalno-prawne nieruchomości, analizy kosztowe makroniwelacji, raporty o oddziaływaniu na środowisko naturalne, dokumentacja techniczna i projektowo-budowlana związana z uzbrojeniem terenu pod inwestycje, projekty doradczo-promocyjne (6.2.2). 64 PO IG z dnia , akapit Na potrzeby badania przyjęto, że problemem lokalnym mogą być potrzeby jednego przedsiębiorstwa. 86

87 --- Dofinansowanie całkowicie lub częściowo pokrywające koszty dostępu do Internetu w gospodarstwach domowych na obszarze objętym projektem (max. przez okres 3 lat), pokrycie kosztów dostarczenia, instalacji oraz serwisowania sprzętu komputerowego i/lub niezbędnego oprogramowania w gospodarstwach domowych wskazanych przez projektodawcę, zakup usługi przeprowadzenia szkoleń dla użytkowników końcowych projektu z zakresu obsługi komputera, korzystania z Internetu oraz nabycia innych umiejętności niezbędnych dla świadczenia pracy na odległość lub skutecznej edukacji przez Internet (z wykluczeniem szkoleń zawodowych) (8.3), projekty polegające na dofinansowaniu budowy dedykowanej infrastruktury teleinformatycznej stworzonej pomiędzy najbliższym lub najbardziej efektywnym punktem dystrybucji Internetu a grupą (-ami) docelową (-ymi) (8.4) Kierunek alokacji Działania, które w całości można uznać za realizujące cele polityki rozwoju lokalnego, to działania 4.3, 4.4, 4.5, 8.3 i 8.4. Kwoty przeznaczone na nie i wydatkowane przedstawia poniższa tabela. Tabela 14. Alokacje na działania realizujące cele polityki rozwoju lokalnego. Działanie Alokacja (ogółem w zł - szacunkowo) Wartość Podpisane umowy (dofinansowanie w zł) % alokacji PO IG PO IG PO IG , , , ,61 13,70% ,44 84,71% ,51 41,58% PO IG PO IG , , , ,09 34,88% 18,51% SUMA , ,71 Źródło: opracowanie własne na podstawie SzOP PO IG z dnia i KSI SIMIK z dnia Alokacja na wymienione wyżej działania stanowi 35,2% budżetu Programu. Zdaniem ewaluatorów, biorąc pod uwagę ogólnopolski charakter programu, jest to dużo. a zatem w aspekcie finansowym Program realizuje analizowaną zasadę w dużo większym stopniu, niż to wynika z samych ogólnych zapisów programowych. Nie da się natomiast wskazać tematów priorytetowych, które można by jednoznacznie określić jako odnoszące się do polityki rozwoju lokalnego. System wskaźników W systemie wskaźników, wśród wskaźników przypisanych do wymienionych wyżej działań bezpośrednio wspierających rozwój lokalny, istnieje sześć, które można uznać za odnoszące się do polityki rozwoju lokalnego: Liczba przedsiębiorców z sektora MSP korzystających z działania (4.3) Liczba wspartych przedsiębiorstw (4.4) Liczba inwestycji, które uzyskały wsparcie (sektor produkcyjny) (4.5) Liczba inwestycji, które uzyskały wsparcie (sektor usług) (4.5) Liczba terenów inwestycyjnych przygotowanych przy wsparciu programu (6.2) Liczba jednostek samorządu terytorialnego zaangażowanych w realizację działania (8.3) Pozostałe wskaźniki w działaniach uznanych w toku analiz zapisów dokumentów programowanych za realizujące w pełni politykę rozwoju lokalnego, nie mają zastosowania, ponieważ obejmują liczbę jednostek wyższego lub niższego rzędu (np. podmiotów w działaniu 8.4). 87

88 --- Etap aplikowania o środki PO IG Kryteria wyboru projektów Analiza kryteriów wyboru projektów pozwoliła na wskazanie tych ich typów 66, które w sposób bezpośredni pozytywnie wpływają na rozwój lokalny: odwołujące się wprost do lokalnego/regionalnego oddziaływania projektu (5.1, 5.3, 6.4), odpowiadające na lokalne potrzeby i uwzględniające lokalne uwarunkowania (8.3), odwołujące się do znajomości środowiska lokalnego projektodawcy (3.2, 3.3). Są to kryteria merytoryczne obligatoryjne lub merytoryczne. Powoduje to, że wnioskodawcy muszą je spełnić, jeśli chcą uzyskać dofinansowanie. Druga grupa kryteriów to te, które pośrednio wpływają pozytywnie na rozwój lokalny: kryteria premiujące lokalizację projektów inwestycyjnych na terenach o większych problemach społecznych lub trudniejszych do zagospodarowania (4.5, 6.2) przy założeniu że inwestycja taka może pobudzić rozwój, kryteria premiujące współpracę z sektorem MŚP (4.5.2) przy założeniu, że przynajmniej niektóre z tych firm będą zlokalizowane w pobliżu miejsca realizacji projektu. Mają one charakter fakultatywny, ale z powodu konkurencji o środki także - jak wynika z analizy wniosków - są wypełniane przez projektodawców. W wielu Działaniach - zgodnie z linią demarkacyjną z RPO - umieszczono kryteria, które w sposób oczywisty wskazują na konieczność prowadzenia działań ponadregionalnych lub ogólnopolskich. Projekt jest inwestycją o znaczeniu ponadregionalnym (2.2, 2.3, 3.3, 5.2, 5.3, 5.4, oś 7); Zasięg użytkowania aparatury (ogólnokrajowy, środowiskowy, jednostkowy) i przewidywany okres jej wykorzystywania (2.1); w opisie jednoznacznie wskazano, że preferowane jest oddziaływanie szersze: Wnioskodawca ( ) wykaże oddziaływanie wykraczające poza obszar regionu, w którym realizowany jest projekt. Nie jest to sprzeczne z zasadą rozwoju lokalnego, ale bez jej głębszego zrozumienia może prowadzić do skupiania się na zasięgu oddziaływania projektu - kosztem umniejszania zasięgu lokalnego. Jest to istotne, gdyż - jak wynika z badań ankietowych - około połowy beneficjentów deklaruje, że nie wie, na czym polega analizowana polityka. Wiedza i znaczenie tematu rozwoju lokalnego wśród przedstawicieli systemu instytucjonalnego PO IG. Badani członkowie KM zwracali uwagę, że PO IG jest programem o zasięgu ogólnokrajowym, a zatem z założenia nie przyczynia się do realizacji polityki rozwoju lokalnego. Zwracali uwagę na działanie 8.4 jako wyjątek od tej reguły oraz lokalne oddziaływanie projektów turystycznych (6.4). Przy czym w przypadku Działania 6.4 jest to efekt dodatkowy, gdyż projekty w nim realizowane muszą mieć z założenia charakter ponadregionalny. Byli także zgodni, że Program angażuje lokalne zasoby ludzkie. Generalnie jednak zarówno swoją wiedzę, jak i projektodawców w zakresie tej polityki ocenili dość nisko. Na podstawie tych danych można przypuszczać, że zasada rozwoju lokalnego nie jest postrzegana jako obecna w Programie kluczowy jest ogólnopolski charakter Programu. Mimo że jak wykazano powyżej większość działań w sposób bezpośredni lub pośredni przyczynia się do jej realizacji. Podobnie myślą przedstawiciele IZ, IP i IP2, z którymi przeprowadzono wywiady. Żadna z tych osób nie wymieniła analizowanej polityki spontanicznie, jako obecnej w Programie. Jednakże wszyscy potrafili wskazać na takie działania czy typy projektów, które bez wątpienia mają pozytywne 66 Listę wszystkich kryteriów związanych z polityką rozwoju lokalnego zamieszczono w załączniku 4. 88

89 --- oddziaływanie lokalne. Oznacza to, że analizowana polityka nie jest postrzegana jako zbyt ważna w Programie (nie jest obowiązkowa!), ale jednak obecna. Etap przygotowania projektów przez wnioskodawców Działania instytucjonalne W dokumentach skierowanych do wnioskodawców i beneficjentów PO IG nie wspomina się o zasadzie rozwoju lokalnego poza działaniami 8.3 i 8.4, które z założenia odpowiadają na lokalne potrzeby. Projektodawcy nie są zachęcani do korzystania z lokalnych zasobów. w tym zakresie dokumenty pozostają neutralne wobec analizowanej zasady. Wiedza beneficjentów Blisko połowa beneficjentów Programu, z którymi przeprowadzono badanie ankietowe, deklaruje, że wie, czego dotyczy zasada rozwoju lokalnego (wykres poniżej) Wykres 14. Wiedza beneficjentów PO IG o zasadzie rozwoju lokalnego. Czy wie Pan(i) czego dotyczy POLITYKA ROZWOJU LOKALNEGO? 29% 24% 10% 37% Zdecydowanie tak Raczej tak Raczej nie Zdecydowanie nie Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Blisko 1/3 kojarzy ją z angażowaniem lokalnych zasobów ludzkich, 17% z angażowaniem lokalnych zasobów środowiskowych, 15% z uwzględnianiem lokalnych potrzeb/ lokalnych problemów, zaś tylko z 4% z angażowaniem lokalnych zasobów kulturowych. Pozostałe skojarzenia (57%) dotyczą - jak to określił jeden z respondentów budowania małych ojczyzn. Zdaniem respondentów ich projekty realizują cele polityki rozwoju lokalnego głownie poprzez angażowanie lokalnych zasobów ludzkich. Blisko połowa beneficjentów wskazała, że ich projekt odpowiada na lokalne potrzeby lub potrzeby lokalnych grup docelowych. To zaskakujący wynik biorąc pod uwagę ogólnopolski charakter Programu. 89

90 --- Wykres 15. Wpływ projektu na poszczególne obszary polityki rozwoju lokalnego. Wpływ projektu na poszczególne obszary polityki rozwoju lokalnego angażowanie lokalnych zasobów ludzkich 78,4% 20,3% 1,3% angażowanie lokalnych zasobów środowiskowych 38,6% 60,1% 1,3% angażowanie lokalnych zasobów kulturowych 12,4% 85,6% 2,0% uwzględnianie konkretnych potrzeb lokalnej grupy docelowej/ lokalnych problemów 46,4% 52,9%,7% Tak Nie Trudno powiedzied Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Prawie wszyscy beneficjenci nie postrzegają polityki rozwoju lokalnego jako utrudniającej im osiąganie celów ich projektów. Większość (59%) uznała nawet, że zasada ta im pomaga. Natomiast zdania, czy polityka ta jest w ogóle potrzebna w projekcie, są podzielone prawie po połowie (wykres poniżej). Wykres 16. Wpływ celów polityki rozwoju lokalnego na realizację celów projektów w opinii beneficjentów PO IG. Wpływ celów polityki rozwoju lokalnego na realizację celów projektów Cele zasady rozwoju lokalnego wspierają realizację celów mojego projektu 58,80% 39,20% 2% Cele zasady rozwoju lokalnego nie są potrzebne w realizacji mojego projektu 45,10% 52,90% 2% Cele zasady rozwoju lokalnego utrudniają realizację celów mojego projektu 2,60% 95,40% 2% zgadzam się nie zgadzam się trudno powiedzied Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Ponad 2/3 respondentów nie sprawdza, czy polityka ta jest realizowana w ich projektach. Wśród pozostałych małe zastosowanie mają wskaźniki (10%), więcej natomiast (17%) prowadzi specjalistyczne analizy. Ciekawe są przykłady wskaźników na poziomie projektu, które rzeczywiście odnoszą się do polityki rozwoju lokalnego: odległość w kilometrach pomiędzy miejscem pracy a miejscem zamieszkania, lokalni wykonawcy umów współpracujący przy realizacji projektu, zatrudnienie osób lokalnych. Podsumowując wyniki badania beneficjentów należy stwierdzić, że - opierając się na tych danych Program w dużym stopniu przyczynia się do realizacji polityki rozwoju lokalnego pod względem odpowiadania na lokalne potrzeby lub potrzeby lokalnych grup docelowych. Natomiast przede wszystkim wykorzystuje lokalne zasoby ludzkie. To jest ten element analizowanej polityki, który w ogóle nie jest uwzględniony we wskaźnikach. Można by zatem rozważyć monitorowanie go w przyszłym okresie programowania. 90

91 Średnia liczba punktów uzyskanych przez wnioski analizowane w ramach Działania (w skali 0-2) Ewaluacja realizacji polityk horyzontalnych w ramach PO IG Raport końcowy --- Etap realizacji projektów Analiza wniosków Przeprowadzona analiza wniosków projektowych pozwala stwierdzić, iż średnio co czwarty wniosek realizuje zasadę rozwoju lokalnego. Tak badana realizacja nie jest w pełni zgodna z wynikami analizy dokumentów programowych. w przypadku Działania 6.3 o wysokiej realizacji analizowanej zasady zaważyło wykorzystanie lokalnego potencjału środowiskowego w promocji walorów turystycznych Polski. w Działaniu 5.1 dofinansowanie powiązań kooperacyjnych przedsiębiorstw wspiera także rozwój lokalny w miejscach, w których uczestnicy sieci prowadzą swoją działalność. Wykres 17. Odsetek projektów realizujących zasadę rozwoju lokalnego. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 33% 0% Odsetek projektów realizujących politykę rozwoju lokalnego 24% 3% 47% 23% 5% 56% 0% 17% 11% 16% 0% 18% 61% 100% 75% 67% 8% 0% 100%100% 48% 0% 11% 5% 31% 100%100% % Źródło: Opracowanie własne na podstawie analizy wniosków projektowych, N=711. Katalog dobrych praktyk Analiza wniosków wykazała, że działania podejmowane przez projektodawców - które można by uznać za dobre praktyki - wynikają przede wszystkim z kryteriów wyboru projektów (np. lokalizacja na terenach o wysokim bezrobociu 4.5) lub samego charakteru działań: odpowiedź na potrzeby lokalne/regionalne (8.3, 8.4), wykorzystanie lokalnych atrakcji turystycznych (6.4), angażowanie lokalnych zasobów (5.1, 6.3). Widać to doskonale na podstawie wykresu poniżej, prezentującego średnią realizację zasady polityki rozwoju lokalnego w analizowanych wnioskach. Najwyższą możliwą oceną było 2, a zatem w odniesieniu do tej wartości należy interpretować wartości na poniższym wykresie. Wykres 18. Realizacja zasady polityki rozwoju lokalnego we wnioskach w podziale na działania. 2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 0,5 0 0,2 0 Zasada rozwoju lokalnego 2,0 2,0 1,8 1,5 1,3 0,6 1,0 1,1 0,9 0,9 0,7 0,3 0,2 0,1 0,3 0,3 0,3 0, ,1 0,0 0,1 0,3 0,1 0,6 Źródło: Opracowanie własne na podstawie analizy wniosków projektowych, N=

92 --- W efekcie znalezienie rzeczywistych dobrych praktyk okazało się niezwykle trudne. Można za nie uznać wykazanie powiązania proponowanych w projekcie działań z innymi już realizowanymi działaniami lub projektami w regionie lub na niższym poziomie. Stopień realizacji wskaźników Wskaźniki, które mogą mieć zastosowanie do monitorowania realizacji polityki rozwoju lokalnego, w połowie 2011 r. osiągnęły dość niski stopień realizacji. Jednak biorąc pod uwagę, tylko w Działaniu 4.4 zakontraktowano ok. 84% środków, w pozostałych zaś wartość podpisanych umów jest dużo niższa, to można założyć, że zakładane wartości wskaźników zostaną osiągnięte. Tabela 15. Wartości wskaźników, które można wskazać jako monitorujące politykę rozwoju lokalnego. Działanie Wskaźnik Liczba inwestycji, które uzyskały wsparcie (sektor produkcyjny) Liczba inwestycji, które uzyskały wsparcie (sektor usług) Liczba terenów inwestycyjnych przygotowanych przy wsparciu programu Liczba jednostek samorządu terytorialnego zaangażowanych w realizację działania Źródło: Sprawozdanie z realizacji PO IG za i półrocze * wartość obecna odnosi się do zakończonych projektów ** wartość szacowana wynika z danych umów już podpisanych Wartość bazowa Wartość obecna* Wartość docelowa Szacowana realizacja** Upowszechnianie polityki rozwoju lokalnego w wyniku bezpośredniej promocji projektu bądź pośrednio w wyniku jego realizacji Jak wspomniano wcześniej, respondenci z systemu instytucjonalnego PO IG nie uznają polityki rozwoju lokalnego jako znaczącej w Programie, jednak byli w stanie podać wiele przykładów działań lub typów projektów, które wspierają jej realizację w sposób pośredni: Innowacyjne rozwiązania technologiczne. Na przykład fotokody wykorzystywane do przekazywania informacji o konkretnych obiektach turystycznych, wspierają rozwój lokalnego rynku usług turystycznych, gastronomicznych itp. Innowacyjne usługi. Różnego rodzaju e-usługi (bazy danych, wyszukiwarki, itp.) wspierają rozwój firm, których oferta się w nich znajduje. Uzyskanie dofinansowania z Programu przez instytucje umożliwia prowadzenie działań promujących pośrednio miejsce, w którym podmiot jest umiejscowiony. Na przykład instytuty badawcze często są w mniejszych miejscowościach i na pewno sam fakt, że one realizują projekt, że pieniądze spływają do tej miejscowości, to ( ) jest promowanie tego regionu. Poza tym robią konferencje, które odbywają się w tym miejscu, przyjeżdżają inni naukowcy, przedsiębiorcy... Mogą się pochwalić, że powstaje laboratorium o światowych standardach. 67 Lokalizacja wielu inwestycji bierze pod uwagę zasoby lokalne dostęp do surowców, dostawców, odpowiednich zasobów ludzkich. Etapu monitoringu, kontroli i ewaluacji Podane wyżej przykłady pochodzą głównie od pracowników instytucji, które zajmują się wdrażaniem PO IG. Wiedza o wykorzystaniu zasobów czy rezultatów projektów na poziomie lokalnym często nie jest umieszczona we wnioskach o dofinansowanie. Pochodzi zatem bądź ze sprawozdań merytorycznych, bądź z bezpośrednich kontaktów z beneficjentami (np. opiekunów projektów czy osób je kontrolujących). w efekcie największy dostęp do niej mają pracownicy IP2. Dane te nie przechodzą na wyższe poziomy zarządzania PO IG. 67 IDI IP PO IG. 92

93 --- Ponieważ polityka rozwoju lokalnego nie jest obowiązkową polityka w PO IG, a przy tym Program ma charakter ogólnokrajowy, to zasada ta nie podlega kontroli ani nie jest objęta badaniami ewaluacyjnymi. Zdaniem ewaluatorów stan ten w obecnym Programie nie wymaga zmiany. Rekomendacje Z uwagi na fakt, że - jak wynika z powyższych analiz na poziomie projektów występuje angażowanie w szerokim stopniu lokalnych zasobów ludzkich, ewaluatorzy rekomendują, aby w przyszłym okresie programowania uzupełnić system wskaźników o takie, które pozwolą ten aspekt polityki rozwoju lokalnego oszacować. Mogłyby to być wskaźniki uzupełniające wskaźniki dot. liczby utworzonych miejsc pracy zajmowanych przez osoby zamieszkałe w promieniu x km od miejsca zatrudnienia, liczby partnerów projektowych z obszaru lokalnego. w przypadku współpracy przedsiębiorstw wskaźniki mogłyby ewidencjonować, ile z firm biorących udział w przedsięwzięciu kooperacyjnym pochodzi z tego samego regionu. Należy także podkreślić, że polityka rozwoju lokalnego mogłaby być realizowana poprzez społeczną odpowiedzialność przedsiębiorstw (CSR Corporate Social Responsibility). w obecnym okresie programowania działania na rzecz promowania i realizacji CSR są realizowane w ramach PO KL. Taką komplementarność należy monitorować w przyszłym okresie programowania lub w miarę możliwości np. programów multifunduszowych włączyć bezpośrednio do Programu typu PO IG Polityka współpracy międzynarodowej Ocena realizacji horyzontalnej polityki współpracy ponadnarodowej w PO IG uwzględniała jej dwa cele: wymianę informacji i doświadczeń, wyników oraz dobrych praktyk w skali międzynarodowej; skoordynowane bądź wspólne działanie z partnerem (współpracownikiem) zagranicznym. Etap programowania PO IG Diagnoza i analiza SWOT PO IG Diagnoza PO IG odnosi się do polityki współpracy międzynarodowej w aspekcie podniesienia konkurencyjności polskich firm i polskiej nauki na arenie międzynarodowej. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w analiza SWOT Programu, w słabych stronach: Niski poziom umiędzynarodowienia krajowych przedsiębiorstw (brak jednolitego, systemowego wsparcia) Małe doświadczenie polskich zespołów w realizacji dużych międzynarodowych projektów badawczych oraz w szansach: Dostęp do osiągnięć światowych w zakresie przedsiębiorczości i innowacji Udział Polski w budowie Europejskiej Przestrzeni Badawczej Rosnące zaangażowanie polskich podmiotów w europejskie programy IST (technologie społeczeństwa informacyjnego; ang. Information Society Technologies) Oznacza to, że podmioty wspierane w ramach PO IG mają coraz więcej możliwości nawiązywania współpracy międzynarodowej, zarówno poprzez wykorzystanie dostępnych technologii i rozwiązań, jak i poprzez wspólne międzynarodowe przedsięwzięcia. W Programie zwrócono jednak uwagę na barierę językową. w zagrożeniach analizy SWOT podkreślono, że powoduje ona konieczność tłumaczenia polskich treści w Internecie. Ale z pewnością znaczenie to jest znacznie szersze i ogranicza zarówno możliwość współpracy poprzez 93

94 --- zbyt niskie kompetencje językowe przedsiębiorców, jak i możliwość szerszego wykorzystania innowacyjnych rozwiązań wypracowanych w Polsce. Cele szczegółowe Programu i cele poszczególnych Osi Priorytetowych Realizacja polityki współpracy międzynarodowej jest wpisana bezpośrednio w cel szczegółowy 2: Wzrost konkurencyjności polskiej nauki, poprzez działania na rzecz wzmacniania współpracy międzynarodowej. Także cel szczegółowy czwarty (Zwiększenie udziału innowacyjnych produktów polskiej gospodarki w rynku międzynarodowym) wpływa na realizację analizowanej zasady poprzez działania promocyjne tworzące dobry klimat wokół Polski, w tym polskich przedsiębiorstw. Realizacji zasady sprzyja cała Oś Priorytetowa 1 (Badania i rozwój nowoczesnych technologii) poprzez projekty realizowane w ramach szeroko rozumianej współpracy międzynarodowej jednostek naukowych. W kontekście celów 6 osi priorytetowej warto zwrócić uwagę, że działań w Programie nakierowanych wyłącznie na pozyskanie przez polskie firmy zagranicznych rynków zbytu towarów i usług nie można uznać za współpracę międzynarodową. Mogą one jednak do takiej współpracy doprowadzić. Dlatego też Działanie mimo swojego charakteru ma tylko pośredni pozytywny wpływ na analizowaną zasadę współpracy. Podobnie samo wdrożenie w wyniku projektu technologii znanych na świecie (oś 4) nie spełnia warunków wymiany informacji i doświadczeń, wyników oraz dobrych praktyk w skali międzynarodowej. Działanie 5.1 także zidentyfikowano jako mające pośredni pozytywny wpływ na realizacje omawianej zasady. Wspiera ono bowiem rozwój powiązań kooperacyjnych w skali ponadregionalnej, w tym nawiązywanie kontaktów międzynarodowych. Natomiast Działaniem, które w sposób bezpośredni przyczynia się do realizacji zasady współpracy międzynarodowej, jest Działanie 6.2. w uzasadnieniu mowa jest bowiem o tym, że wsparcie COIE ma na celu m.in. zachęcanie przedsiębiorców do poszerzania międzynarodowych kontaktów. Działanie 6.5 realizuje politykę współpracy międzynarodowej bezpośrednio poprzez budowę i rozwój interaktywnego systemu informatycznego obsługi przedsiębiorców inwestorów, instytucji regionalnych i branżowych, potencjalnych partnerów i kooperantów. Pozostałe aktywności realizowane w tym działaniu nakierowane są na tworzenie odpowiedniego otoczenia i warunków do współpracy międzynarodowej. z tego powodu całe Działanie 6.5 należy uznać z realizujące analizowaną politykę. Typ interwencji projektowych Analiza SzOP PO IG pozwoliła na wskazanie kilku przykładowych typów projektów, które przyczyniają się do realizacji zasady współpracy międzynarodowej. Zawiera je poniższa tabela. Tabela 16. Przykładowe rodzaje projektów wpierających realizację polityki współpracy międzynarodowej. Działanie Przykładowy rodzaj projektów 1.2 Projekty badawcze realizowane w trakcie studiów doktoranckich w Polsce w ramach współpracy międzynarodowej jednostek naukowych Projekty realizowane przez wybitnych uczonych z zagranicy, zgodnie z priorytetami wskazanymi w PO IG, tworzących zespoły badawcze w polskich jednostkach naukowych. Projekty realizowane przez młodych naukowców przyjeżdżających do Polski z zagranicy Dofinansowanie kosztów związanych z uzyskaniem w Polsce i za granicą ochrony patentowej własności przemysłowej powstałej w jednostkach naukowych mających siedzibę w Polsce w wyniku prac badawczo - rozwojowych. 5.1 W ramach wspierania rozwoju powiązań kooperacyjnych o znaczeniu ponadregionalnym wsparcie uzyskają projekty dotyczące rozwoju powiązań kooperacyjnych obejmujące: ( ) koszty związane ze współpracą międzynarodową. 5.3 Działania promocyjne wynikające z realizowanej strategii rozwoju ośrodka w zakresie promocji usług instytucji proinnowacyjnego otoczenia biznesu w środowisku lokalnym, regionalnym i międzynarodowym, 94

95 --- Działanie Przykładowy rodzaj projektów przede wszystkim poprzez przygotowanie materiałów audiowizualnych i prezentacji w mediach, organizację seminariów i konferencji. 6.1 II etap projektów tj. wdrożenie opracowanego w i etapie Planu rozwoju eksportu, przy wykorzystaniu co najmniej dwóch z poniższych działań (dla analizowanej polityki ważne są lit a-b) a) udział w zagranicznych imprezach targowo-wystawienniczych w charakterze wystawcy; b) organizacja i udział w misjach gospodarczych za granicą; c) wyszukiwanie i dobór partnerów na rynkach docelowych; d) uzyskanie niezbędnych dokumentów uprawniających do wprowadzenia produktów lub usług przedsiębiorcy na wybrane rynki docelowe; e) doradztwo w zakresie strategii finansowania przedsięwzięć eksportowych i działalności eksportowej; f) doradztwo w zakresie opracowania koncepcji wizerunku przedsiębiorcy na wybranych rynkach docelowych. 6.2 Projekt systemowy Ministra Gospodarki, w ramach którego prowadzone będą działania na rzecz rozwoju i podniesienia jakości usług świadczonych przez COIE dla przedsiębiorstw w zakresie podejmowania działalności eksportowej i inwestycyjnej, w tym inwestycji zagranicznych. 6.5 budowa i rozwój interaktywnego systemu informatycznego obsługi przedsiębiorców inwestorów, instytucji regionalnych i branżowych, potencjalnych partnerów i kooperantów Źródło: opracowanie własne na podstawie SzOP PO IG z dnia Kierunek alokacji Alokację i wydatkowanie na wskazane wyżej działania przyczyniające się w największym stopniu do realizacji celów polityki współpracy międzynarodowej prezentuje poniższa tabela. Tabela 17. Alokacja na działania przyczyniające się w największym stopniu do realizacji celów polityki współpracy międzynarodowej Działanie Alokacja (ogółem w zł - szacunkowo) Wartość Podpisane umowy (; dofinansowanie w zł) % alokacji Oś , ,15 82,86% , ,43 53,35% , ,00 59,80% Suma , ,58 Źródło: opracowanie własne na podstawie SzOP PO IG z dnia i KSI SIMIK z dnia Alokacja na wymienione wyżej działania stanowi 14,62% budżetu Programu. Zdaniem ewaluatorów, biorąc pod uwagę ogólnopolski charakter Programu, potencjał do upowszechniania rezultatów projektów i wykorzystania ich na skalę międzynarodową oraz możliwość pozyskania rozwiązań stosowanych poza granicami Polski, nie jest to dużo. Nie da się wskazać tematów priorytetowych, które można by jednoznacznie określić jako odnoszące się do polityki współpracy międzynarodowej. System wskaźników W systemie wskaźników PO IG można odnaleźć tylko sześć wskaźników odwołujących się w sposób bezpośredni lub pośredni do celów polityki współpracy międzynarodowej. Są to: Liczba doktorantów realizujących międzynarodowe projekty doktoranckie we współpracy z instytucjami zagranicznymi dofinansowane w ramach działania (1.2) Liczba projektów polegających na wdrożeniu Planu rozwoju eksportu wspartych ze środków Działania 6.1 Liczba wspartych przedsiębiorców, którzy uczestniczyli w przedsięwzięciach targowowystawienniczych i zorganizowanych misjach gospodarczych za granicą (6.1) Liczba utworzonych i wspartych centrów obsługi inwestorów i eksporterów (6.2, wskaźnik rezultatu dla Osi 6). Powstanie polskiego i międzynarodowego serwisu dla eksporterów i inwestorów (6.5) Liczba podmiotów korzystających i zarejestrowanych na portalu i międzynarodowym serwisie dla eksporterów i inwestorów (6.5) 95

96 --- Etap przygotowania projektów przez wnioskodawców Działania instytucjonalne Informacje kierowane do projektodawców PO IG dotyczące polityki współpracy międzynarodowej występują w kontekście kryteriów wyboru projektów. Jak jest to opisane w dalszej części tego rozdziału oraz w załączniku nr 5, kryteria wyboru projektów w bardzo wielu miejscach odnoszą się do analizowanej polityki. Z badania przrprowadzonego na reprezenttywnej próbie 153 beneficjentów PO IG wynika, że 2/3 z nich uznało informacje na temat polityki współpracy międzynarodowej dostarczone im w ramach Programu za wystarczające. Jednak według 1/5 były one raczej niewystarczające, a 13% określiło je jako zdecydowanie niewystarczające (wykres poniżej). Istnieje zatem potencjał do szerszego promowania i upowszechniania wiedzy na temat analizowanej zasady. Wykres 19. Ocena informacji dotyczących polityki współpracy międzynarodowej. Czy uważa Pan(i), że informacje które Panu(i) przekazano odnośnie współpracy ponadnarodowej były wystarczające, bądź niewystarczające? 5,2% 20,3% 12,4% 22,9% 39,2% Zdecydowanie wystarczające Raczej wystarczające Raczej niewystarczające Zdecydowanie niewystarczające Trudno powiedzied Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Wiedza beneficjentów Tylko 1/3 beneficjentów wie, czego dotyczy zasada współpracy międzynarodowej (wykres poniżej). Ich skojarzenia w pełni odpowiadają rzeczywistym celom tej polityki: wspólne działanie z partnerem (współpracownikiem) zagranicznym oraz wymiana informacji i doświadczeń, wyników oraz dobrych praktyk w skali międzynarodowej. Inne skojarzenia z nią związane rozszerzają jej rozumienie na brak dyskryminacji pod względem narodowości czy otwarte dla wszystkich rynki pracy. 96

97 --- Wykres 20. Wiedza beneficjentów o polityce współpracy międzynarodowej. Czy wie Pan(i) czego dotyczy WSPÓLNOTOWA POLITYKA WSPÓŁPRACY MIĘDZYNARODOWEJ? 29,4 9,8 28,8 Zdecydowanie tak Raczej tak 32,0 Raczej nie Zdecydowanie nie Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Pomimo deklarowanego dość niskiego poziomu wiedzy o polityce współpracy międzynarodowej w praktyce projekty - zdaniem osób koordynujących ich realizację wpływają na realizację jej celów. Szczególnie w sposób łatwiejszy tj. poprzez informowanie (wymianę informacji) tego zdania było 72,5% beneficjentów - respondentów. Wykres 21. Ocena beneficjentów wpływu ich projektów na realizację polityki współpracy międzynarodowej. Czy Pana(i) zdaniem projekt, który Pan(i) koordynuje, wpływa na: wymianę informacji i doświadczeo, wyników oraz dobrych praktyk w skali międzynarodowej 72,5% 26,1% 1,3% skoordynowane bądź wspólne działanie z partnerem (współpracownikiem) zagranicznym 54,9% 43,1% 2,0% tak nie trudno powiedzied Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Zdaniem respondentów analizowana polityka zupełnie nie przeszkadza im w osiąganiu celów swoich projektów, a nawet - zdaniem 2/3 wspiera je. Blisko tyle samo uważa, że zasada ta jest potrzebna w ich projektach. Może to oznaczać, że postrzegają je jako projekty o zasięgu międzynarodowym. 97

98 --- Wykres 22. Wpływ polityki współpracy międzynarodowej na realizację celów projektów PO IG. Wpływ celów polityki współpracy międzynarodowej na realizację celów projektu Cele zasady współpracy ponadnarodowej wspierają realizację celów mojego projektu 66% 32% 2% Cele zasady współpracy ponadnarodowej nie są potrzebne w realizacji mojego projektu 32,70% 64,70% 2,60% Cele zasady współpracy ponadnarodowej utrudniają realizację celów mojego projektu 2% 97,40% 0,70% zgadzam się nie zgadzam się trudno powiedzied Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Blisko 2/3 badanych beneficjentów nie sprawdza realizacji analizowanej polityki w swoim projekcie. Pozostali monitorują wskaźniki (13%) lub prowadzą inne analizy na potrzeby sprawozdawczości (14%) lub tylko dla siebie (9%). Wymieniane przez respondentów adekwatne wskaźniki/zakres analiz to: liczba parterów/kontrahentów/współpracujących podmiotów z zagranicy, liczba kontaktów z zagranicznymi podmiotami (np. spotkań, ofert w bazie, udziału w targach), liczba publikacji zagranicznych. Etap aplikowania o środki PO IG Kryteria wyboru projektów Można wskazać na kilka rodzajów kryteriów odnoszących się bezpośrednio do współpracy międzynarodowej. Są to kryteria wskazujące na konieczność: podania we wniosku zakresu /jakości planowanej w ramach projektu współpracy międzynarodowej (1.1, 1.2, 5.1, 5.2, 8.2), określenia powiązania projektu z innymi projektami międzynarodowymi o podobnej tematyce (1.1, 1.3), wskazania, jakie będą efekty projektu w zakresie międzynarodowej współpracy w zakresie nauki i techniki (1.1, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3), podjęcia konkretnych działań poza granicami kraju (6.1), wypracowania rezultatów dostępnych także międzynarodowo (8.1). Większość z nich są to kryteria merytoryczne lub merytoryczne fakultatywne. Przy dużej konkurencji o środki z Programu powoduje to, że ich spełnienie staje się ważne, aby uzyskać dofinansowanie. Jednak niektóre z nich alternatywnie dopuszczają zasięg współpracy/oddziaływania krajowy lub międzynarodowy, nie różnicując punktów. w takich przypadkach wnioskodawcy będą raczej decydować się na działania krajowe, jako łatwiejsze. Tylko dla Działania 6.1 kryterium sprzyjające realizacji analizowanej polityki jest kryterium formalnym specyficznym, a zatem obowiązkowym. w działaniu 5.1 natomiast kryterium takie jest typu merytoryczne obligatoryjne, co znalazło swoje odzwierciedlenie we wnioskach (patrz poniżej Analiza wniosków). Warto też zauważyć, że - jak wynika z analizy dokumentów i wywiadów zrealizowanych z przedstawicielami instytucji PO IG wraz z postępem wdrażania kryteria są modyfikowane właśnie pod kątem zwiększanie współpracy międzynarodowej. Na przykład w działaniu 8.2 i 8.1 dodano kryteria merytoryczne fakultatywne. 98

99 --- Wiedza i znaczenie tematu polityki współpracy międzynarodowej wśród przedstawicieli systemu instytucjonalnego PO IG Zdaniem członków KM Program pozytywnie wpływa na osiąganie celów polityki współpracy międzynarodowej. i odwrotnie cele zasady wpływają na innowacyjność gospodarki. Także - zdaniem większości zasada ta jest znana zarówno im, jak i projektodawcom. Niektórzy zwracali jednak uwagę, że do tej pory było to temat raczej mało poruszany w ramach PO IG. Dopiero od niedawna coś się o tym mówi np. w kontekście powiązania z programami EWT. Przedstawiciele IZ, IP i IP2, z którymi przeprowadzono wywiady, nie wymieniali analizowanej polityki spontanicznie, jako obecnej w Programie. Jednakże wszyscy potrafili wskazać na takie działania czy typy projektów, które bez wątpienia mają/mogą mieć oddziaływanie w skali międzynarodowej lub korzystają z technologii, wiedzy itp. spoza naszego kraju. Takie rozumienie nie w pełni odnosi się do celów analizowanej zasady. Mimo to należy uznać, że analizowana polityka nie jest postrzegana jako zbyt ważna w Programie (nie jest obowiązkowa!), ale jednak obecna. Dodatkowo istnieje konieczność zwiększenia wiedzy pracowników instytucji systemu wdrażania PO IG na temat rzeczywistego zakresu i celów zasady współpracy międzynarodowej. Etap realizacji projektów Analiza wniosków Na podstawie analizy wniosków można stwierdzić, że zasadę współpracy międzynarodowej realizuje 39% projektów. Jest to zdecydowanie mniej, niż wynika z odpowiedzi beneficjentów udzielonych w badaniach ankietowych. Największą realizację zasady widać w 6 osi priorytetowej. Przy czym Działanie 6.2 otrzymało wynik niższy, niż by to wynikało z analizy dokumentów programowych, gdyż składa się z dwóch poddziałań, z których tylko ma wpływa na politykę współpracy międzynarodowej. w Działaniu 6.5 natomiast istotna była kwestia udziału w targach międzynarodowych. Wysoki poziom realizacji analizowanej zasady w Działaniu 1.2 i 2.2 wynika z międzynarodowego charakteru projektów badawczych i promowaniu ich rezultatów poza Polską co jest zgodne z wynikami analizy dokumentów wg której cała oś 1 sprzyja osiąganiu celów analizowanej polityki. Natomiast 100% realizacji zasady w Działaniu 5.1 wynika zdaniem ewaluatorów z premiowania współpracy międzynarodowej w kryteriach oceny wniosków. Wykres 23. Wyniki analizy wniosków pod kątem realizacji zasady współpracy międzynarodowej. 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 33% 21% 63% Odsetek projektow realizujacych politykę współpracy międzynarodowej 9% 100% 69% 25% 11% 0% 0% 2% 5% 0% 44% 48% 100% 0% 25% 75% 100% 33% 100% 43% 100% 19% 3% 17% 0% 0% 0% Źródło: badanie własne, analiza wniosków projektowych PO IG, N=711. Wyniki widoczne na wykresie powyżej są spójne z analizą zapisów programowych i kryteriami oceny projektów. Projektodawcy opisują działania międzynarodowe we wniosku tylko wtedy, kiedy jest to premiowane wyższą oceną punktową lub wymagane w kryteriach formalnych. 99

100 --- Katalog dobrych praktyk Ponieważ analizowana polityka nie jest obowiązkowa, to trudno zidentyfikować dobre praktyki, które wykraczałby poza działania wynikające z samego charakteru działań (np. 6.1) i/lub kryteriów wyboru projektów. Dlatego generalnie za dobrą praktykę należy uznać: opisywanie możliwości wykorzystania produktu/rezultatu projektu za granicą lub opis międzynarodowej promocji rezultatów - w tym przypadkach, w których nie było to obowiązkowe; przystosowanie produktu/rezultatu do międzynarodowego wykorzystania np. poprzez zróżnicowane wersje językowe strony internetowej, interfejsy użytkowników w różnych językach. Na uwagę zasługują także te projekty zgłaszane przez przedsiębiorców, które oparte są na współpracy z firmami zagranicznymi. Stopień realizacji wskaźników Dotychczasowy poziom realizacji sześciu wymienionych wcześniej wskaźników odnoszących się do współpracy międzynarodowej wynosi zero (I połowa 2011 r.). Biorąc jednak pod uwagę szacowaną realizację i niski stopień zakontraktowania środków w Działaniu w chwili obecnej nie ma zagrożenia dla osiągniecia zakładanych wartości. Szczegółowe dane na temat wartości wskaźników znajdują się w załączniku 5. Upowszechnianie polityki współpracy międzynarodowej w wyniku bezpośredniej promocji projektu bądź pośrednio w wyniku jego realizacji. Wywiady przeprowadzone z respondentami z systemu realizacji PO IG potwierdzają rzeczywisty wpływ na politykę współpracy międzynarodowej tych działań, które zostały zidentyfikowane jako sprzyjające poprzez analizę dokumentów programowych. Analizowana polityka jest bardzo widoczna w projektach dot. nauki i badań (1 i 2 oś priorytetowa). Wynika to zarówno z faktu, że działanie takie są w tym środowisku dość powszechne, jak i z dużej konkurencji o środki PO IG. o uzyskaniu dofinansowania decydował niejednokrotnie jeden punkt, dlatego wnioskodawcy robili wszystko, aby wykazać spełnienie wszystkich kryteriów, w tym także tych premiujących międzynarodowy charakter projektów/działań/współpracy. Także rezultaty projektów w tych dwóch osiach z pewnością mogą mieć istotne znaczenie w skali międzynarodowej. Na przykład rozwijane nowe technologie będą mogły być wykorzystywane poza granicami Polski. w efekcie jest duża szansa na wzrost liczby patentów, nie tylko w skali krajowej, ale i międzynarodowej 68 (Działanie 1.3). Zwrócono także uwagę na fakt, że duże projekty inwestycyjne w Działaniu 4.5 są często elementem rozwoju globalnych koncernów. w tym sensie spółki z Polski korzystają z doświadczeń zagranicznych oraz mogą służyć za punkt odniesienia dla dalszego rozwijania działalności np. w Europie środkowej czy wschodniej. Natomiast Działanie 6.4 wpłynie bez wątpienia na promocję Polski: Dobrze wykorzystane fundusze europejskie przekładają się na wzrost zainteresowania Polską, która do tej pory nie była aż tak wypromowana. 69 Etap monitoringu, kontroli i ewaluacji Ponieważ polityka współpracy międzynarodowej nie jest obowiązkowa w PO IG, to poza obowiązkowymi wskaźnikami jej realizacja nie jest monitorowana. Wiedza o realizacji pozostaje 68 TDI z członkiem KOP. 69 TDI z członkiem KOP. 100

101 --- na poziomie projektów. Jak wynika z wywiadu z IZ PO IG nie wyodrębniono na poziomie Programu zestawu wskaźników, które mogłyby wskazywać na realizację analizowanej polityki 70. Rekomendacje W obecnym okresie programowania z uwagi na nieobowiązkowy charakter polityki oraz postępujące jej znaczenie przejawiające się w modyfikacji pod jej kątem kryteriów wyboru projektów ewaluatorzy proponują nie wprowadzać zmian do Programu ani innych dokumentów programowych. Istnieje jednak konieczność zwiększenia wiedzy pracowników instytucji systemu wdrażania PO IG na temat rzeczywistego zakresu i celów zasady współpracy międzynarodowej. Ponieważ nie jest to jednak kluczowe dla realizacji PO IG ewaluatorzy proponują zrobić to w formie miękkiej np. poprzez uzupełnienie o ten element szkoleń (tam, gdzie to adekwatne), publikację artykułu w biuletynie PO IG. Natomiast programując interwencję w obszarze innowacyjnej gospodarki na kolejny okres należy mieć na uwadze rosnące znaczenie analizowanej polityki wynikające z dokumentów strategicznych: Strategii Europa 2020, Polska 2030, Strategii innowacyjności i efektywności gospodarki. Zatem w przyszłym okresie programowania należy wzmocnić wymiar międzynarodowy całego przyszłego programu, tak aby polityka współpracy międzynarodowej stała się zasadą realizowaną horyzontalnie np. na równi z polityką zatrudnienia Polityka zatrudnienia Horyzontalna polityka zatrudnienia Unii Europejskiej zakłada, iż projekty inwestycyjne realizowane przez przedsiębiorców, instytucje B+R z udziałem dofinansowania z funduszy strukturalnych powinny przyczyniać się do generowanie nowych miejsc pracy, wysokiej jakości. Ocenę wpływu działań programowych i projektowych PO IG na realizację celów polityki zatrudnienia przeprowadzono w oparciu o następujące obszary tematyczne: wspieranie powstawania nowych przedsiębiorstw i rozwoju istniejących przedsiębiorstw, zwłaszcza innowacyjnych dostęp MŚP do wiedzy i doradztwa tworzenie miejsc pracy wymagających wysokich kwalifikacji i wysoko wynagradzanych wspieranie edukacji i podnoszenia kwalifikacji zawodowych w obszarze B+R i ICT. Etap programowania PO IG Diagnoza i analiza SWOT PO IG W diagnozie polityce zatrudnienie poświęcono cały rozdział pt. Zatrudnienie i wydajność pracy w sektorze przedsiębiorstw. Jest ona omawiana także w kontekście instytucji otoczenia biznesu i kadry naukowej, czyli w bardzo wielu miejscach tej części dokumentu programowego. W konsekwencji analizowana polityka występuje w wielu miejscach analizy SWOT, szczególnie w aspekcie rozwoju przedsiębiorstw (przede wszystkim innowacyjnych). Mowa o niej w słabych stronach m.in: Niski poziom nakładów inwestycyjnych przedsiębiorstw, w szczególności MSP, Niedostateczny rozwój sektora usług, Niski poziom produktywności przedsiębiorstw działających w Polsce (w porównaniu do krajów UE-15, Niski poziom innowacyjności przedsiębiorstw oraz niska skłonność do innowacyjności, Niedostateczne nasycenie sektora przedsiębiorstw nowoczesnymi technologiami, w tym technologiami informacyjnymi i komunikacyjnymi 70 IDI, IZ PO IG. 101

102 --- oraz w zagrożeniach : brak postaw proinnowacyjnych wśród przedsiębiorców. Cel polityki zatrudnienia dotyczący tworzenia miejsc pracy znalazł swoje odzwierciedlenie w szansach: Koncentracja pomocy z funduszy UE na inwestycjach sprzyjających wzrostowi gospodarczemu i tworzeniu nowych miejsc pracy. Kolejnym celem analizowanej polityki jest dostęp MŚP do wiedzy i doradztwa. Mowa o tym aspekcie pośrednio w słabych stronach: Niedostosowanie systemu instytucji otoczenia biznesu do potrzeb przedsiębiorców oraz sfery B+R. a odpowiedź można znaleźć w szansach: Stworzenie spójnego systemu otoczenia biznesu dostosowanego do potrzeb przedsiębiorców, w tym w szczególności do potrzeb firm innowacyjnych. Analizując realizację polityki zatrudnienia w PO IG należy jednak pamiętać przede wszystkim o tym, że jest ona jednym z elementów Strategii Lizbońskiej (umieszczono to w szansach: Intensyfikacja działań mających na celu realizację priorytetów Strategii Lizbońskiej ) a obecnie pierwszym celem strategii Europa Ma zatem wymiar horyzontalny. Cele szczegółowe Programu i cele poszczególnych Osi Priorytetowych Polityka zatrudnienia poprzez swój horyzontalny charakter znajduje swoje odzwierciedlenie już w celu głównym Programu: Rozwój polskiej gospodarki w oparciu o innowacyjne Przedsiębiorstwa. Odniesienie do niej znajdujemy we wszystkich celach szczegółowych w sposób bezpośredni lub pośredni, co pokazuje poniższa tabela. Tabela 18. Związek celów PO IG z celami polityki zatrudnienia. Odniesienie do obszaru polityki zatrudnienia Cel główny Cel Rozwój polskiej gospodarki w oparciu o innowacyjne przedsiębiorstwa Cel szczegółowy 1 Zwiększenie innowacyjności przedsiębiorstw Cel szczegółowy 2 Wzrost konkurencyjności polskiej nauki Cel szczegółowy 3 Zwiększenie roli nauki w rozwoju gospodarczym Cel szczegółowy 4 Zwiększenie udziału innowacyjnych produktów polskiej gospodarki w rynku międzynarodowym Cel szczegółowy 5 Tworzenie trwałych i lepszych miejsc pracy wspieranie powstawania nowych przedsiębiorstw i rozwoju istniejących przedsiębiorstw, zwłaszcza innowacyjnych dostęp MŚP do wiedzy i doradztwa tworzenie miejsc pracy wymagających wysokich kwalifikacji i wysoko wynagradzanych wspieranie edukacji i podnoszenia kwalifikacji zawodowych w obszarze B+R i ICT bezpośrednio bezpośrednio bezpośrednio bezpośrednio bezpośrednio bezpośrednio pośrednio pośrednio pośrednio pośrednio bezpośrednio bezpośrednio bezpośrednio bezpośrednio pośrednio pośrednio pośrednio pośrednio pośrednio pośrednio pośrednio pośrednio bezpośrednio bezpośrednio Cel szczegółowy 6 Wzrost wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce Źródło: Opracowanie własne na podstawie PO IG z dnia bezpośrednio pośrednio bezpośrednio bezpośrednio 102

103 --- Następujące osie priorytetowe sprzyjają realizacji analizowanej zasady : 1 poprzez wsparcie inwestycji przedsiębiorców w zakresie prac B+R, w tym na rzecz tworzenia miejsc pracy w sektorze B+R. pośrednio oś 2 poprzez wsparcie na rzecz infrastruktury B+R, która to wymagać będzie specjalistycznej obsługi - czyli także utworzenia miejsc pracy wysokiej jakości. 3 ponieważ wpływa na zwiększenie liczby przedsiębiorstw działających na bazie innowacyjnych rozwiązań oraz zakłada wsparcie w postaci wyspecjalizowanych usług i doradztwa dla MŚP. 4, której Zakres wsparcia obejmuje zarówno wdrażanie wyników prac B+R, realizowanie nowych inwestycji, w szczególności związanych z zastosowaniem najnowszych rozwiązań w skali światowej oraz tworzeniem miejsc pracy, jak również działania wspierające działalność B+R w przedsiębiorstwach (w tym także miejsc pracy w działach B+R); w ramach tej osi poza bezpośrednim wsparciem - MŚP uzyskają także dostęp do usług szkoleniowych i doradztwa. 5 poprzez wsparcie tworzenia powiązań kooperacyjnych pomiędzy przedsiębiorcami oraz usługi doradztwa dla MŚP świadczone przez IOB. w ramach osi przewidziane jest także kompleksowe wsparcie otoczenia firm np. poprzez powstawanie i rozwój centrów innowacyjności, parków technologicznych itp. 6, w ramach której założono doradztwo i szkolenia dla MŚP w zakresie promocji sprzedaży za granicą JRE i promocji eksportu, 7 poprzez tworzenie elektronicznych usług publicznych na rzecz przedsiębiorców 8 - gdyż wspiera rozwój działalności gospodarczej młodych przedsiębiorców w sektorze ICT, rozwój e-usług, w tym B2B. Za działania, które przyczyniają się do realizacji analizowanej polityki, należy uznać przede wszystkim te, w których wśród typów beneficjentów wymieniono przedsiębiorców i IOB lub MŚP wśród grup docelowych. Są to działania: 1.4, 3.1, 3.2, 3.3, 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 5.1, 5.2, 5.3, 5.4, 6.1, 6.5, 8.1, 8.2, 8.4. Szczegółowa analiza związku celów i zakresów poszczególnych Działań z celami polityki zatrudnienia pokazuje, iż wszystkie Działania w sposób pośredni lub bezpośredni przyczyniają się do jej realizacji 71. w szczególności jednak dwa z nich zostały zidentyfikowane jako przyczyniające się bezpośrednio do osiągania wszystkich czterech celów analizowanej polityki: w jego ramach wsparcie uzyskują innowacyjne przedsiębiorstwa, w tym także z branży IT (centra usług wspólnych). Jednocześnie Działanie to promuje tworzenie/rozwój działów B+R w firmach. 8.2, które wspiera usługi typu B2B umożliwiając tym samym MŚP dostęp do wiedzy oraz oferując szkolenia wynikające z zakresu projektu, czyli głównie ICT. Na podstawie omawianej analizy za Działania wspierające politykę zatrudnienia zostały uznane te, które w sposób bezpośredni przyczyniają się do osiągania minimum dwóch (z czterech) jej celów. Są to wszystkie Działania poza 1.3, 6.2, 6.3, 6.4, 8.3. Taki zakres będzie postawą dalszych analiz dotyczących polityki zatrudnienia. Typ interwencji projektowych Jak wspomniano wyżej polityka zatrudnienia ma charakter horyzontalny. w prawie wszystkich Działaniach/poddziałaniach odnajdujemy jej elementy: tworzenie nowych miejsc pracy wysokiej jakości, usługi i doradztwo dla MŚP oraz - przede wszystkim różnorodne bezpośrednie wsparcie dla innowacyjnych przedsiębiorstw. Kolejny typ projektów to wsparcie otoczenia biznesu zarówno poprzez wsparcie instytucji kierujących swoje wyspecjalizowane usługi do firm, jak i tworzenie warunków do prowadzenia działalności poprzez przygotowanie terenów inwestycyjnych. Analiza dokumentów programowych (SzOP PO IG) pozwoliła wskazać te przykładowe rodzaje projektów 71 Szczegóły: patrz załącznik

104 --- w ramach działań/poddziałań, które w swoich zapisach odwołują się do ww. elementów polityki zatrudnienia (patrz załącznik nr 6). Warto także zwrócić uwagę na fakt, że podnoszenie kwalifikacji pracowników poprzez szkolenia jest wydatkiem kwalifikowalnym w całym Programie w ramach cross-financingu. Kierunek alokacji Suma alokowanej kwoty na wszystkie działania, które powyżej zostały wskazane jako realizujące politykę zatrudnienia, wynosi ok ,36 mln zł. Stanowi to ok. 93,61% całej alokacji na PO IG. Do dnia w ramach tychże działań podpisano umowy na kwotę dofinansowania ,18 mln zł. Stanowi to ok. 65,51% alokacji. Realizację polityki zatrudnienia w PO IG można śledzić także poprzez tematy priorytetowe (kategorie interwencji). Właściwe tematy to: 03 Transfer technologii i udoskonalanie sieci współpracy między MŚP, między MŚP a innymi przedsiębiorstwami, uczelniami, wszelkiego rodzaju instytucjami na poziomie szkolnictwa pomaturalnego, władzami regionalnymi, ośrodkami badawczymi oraz biegunami naukowymi i technologicznymi (parkami naukowymi i technologicznymi, technopoliami itd.) 04 Wsparcie na rzecz rozwoju B+RT, w szczególności w MŚP (w tym dostęp do usług związanych z B+RT w ośrodkach badawczych) 05 Usługi w zakresie zaawansowanego wsparcia dla przedsiębiorstw i grup przedsiębiorstw 07 Inwestycje w przedsiębiorstwa bezpośrednio związane z dziedziną badań i innowacji (innowacyjne technologie, tworzenie przedsiębiorstw przez uczelnie, istniejące ośrodki B+RT i przedsiębiorstwa itp.) 08 Inne inwestycje w przedsiębiorstwa 09 Inne działania mające na celu pobudzanie badań, innowacji i przedsiębiorczości w MŚP 14 Usługi i aplikacje dla MŚP (e-handel, kształcenie i szkolenie, tworzenie sieci itp.) Kwota alokowana na powyższe kategorie interwencji wynosi ,75 mln zł, co stanowi ok. 51,35 całej kwoty Programu. Jest to dużo mniej niż udział kwoty przeznaczonej na realizację polityki zatrudnienia wyliczonej na podstawie Działań. Natomiast wartość dofinansowania podpisanych umów w podziale na powyższe tematy na koniec września 2011 wyniosła ,90 mln zł. Zestawienie alokacji i środków zakontraktowanych dla wszystkich wymienionych wyżej Działania oraz tematów priorytetowych realizujących politykę zatrudnienia zawiera załącznik 6. System wskaźników Z wywiadów z respondentami z instytucji PO IG wynika, że podstawowym wskaźnikiem dotyczącym realizacji polityki zatrudnienia w Programie jest liczba nowopowstałych miejsc pracy. Jednak analiza systemu wskaźników umożliwia wskazanie kilku innych ich typów, które w sposób pośredni lub bezpośredni odnoszą się do polityki zatrudnienia. Pierwszy typ odnosi się do liczby przedsiębiorstw, które uzyskały wsparcie z programu, czyli celu analizowanej polityki w zakresie rozwoju przedsiębiorstw, zwłaszcza innowacyjnych. Drugi dotyczy liczby nowych miejsc pracy powstałych w wyniku realizacji projektów. Mimo że są to miejsca pracy utworzone w wyniku wdrażania działań innowacyjnych, to z pewności nie wszystkie z nich będą miejscami pracy wysokiej jakości. Są jednak także wskaźniki mierzące na pewno właśnie takie miejsca pracy jest to liczba miejsc pracy w obszarze B+R (w osi 1 i 4). Trzeci typ wskaźników odnosi się do usług i doradztwa dostarczonego przedsiębiorcom (np. 5.2, 5.3). Wśród tego typu wskaźników znajdują się takie, które pokazują podziała wsparcia w zależności od wielkości przedsiębiorstwa (np ). Wśród wskaźników PO IG brak jest natomiast takich, które pokazywałyby cel analizowanej polityki dotyczący wspierania edukacji i podnoszenia kwalifikacji zawodowych w obszarze B+R i ICT. Cel 104

105 --- ten będzie realizowany głównie przez szkolenia, a te są finansowane w ramach cross-finansingu i prawdopodobnie z tego powodu nie występują w systemie wskaźników Programu. Dokładne zestawienie wskaźników zawiera załącznik nr 6. Etap aplikowania o środki PO IG Kryteria wyboru projektów Kryteria wyboru projektów sprzyjające realizacji polityki zatrudnienia można podzielić na kilka typów 72 : odnoszące się do typu wnioskodawcy, odnoszące się bezpośrednio do tworzenia miejsc pracy, odnoszące się bezpośrednio do tworzenia miejsc pracy wysokiej jakości w działach B+R, odnoszące się pośrednio do powstawania miejsc pracy wysokiej jakości w działach B+R; w tym przypadku przyjęto założenie, że skoro w wyniku realizacji projektu taki dział powstanie, to zostaną w nim zatrudnieni pracownicy, odnoszące się bezpośrednio do świadczenia usług i doradztwa na rzecz przedsiębiorstw, w tym MŚP, odnoszące się do potencjału wnioskodawcy; przyjęto założenie, że jeśli w momencie składania wniosku wymaga się od wnioskodawcy, aby świadczył usługi na rzecz przedsiębiorstw, to projekt posiadany potencjał rozwinie i wzmocni, a zatem pośrednio wpłynie na realizacje polityki zatrudnienia, odnoszące się do poziomu bezrobocia w miejscu lokalizacji inwestycji; Przyjęto założenie, że lokalizacja inwestycji na terenie z wysoką stopą bezrobocia wpłynie pośrednio na tworzenie nowych miejsc pracy, odnoszące się do niepogarszania sytuacji w zakresie zatrudnienia w skali UE; w działaniach 4.4 i 4.5 wprowadzono zakaz delokalizacji z innego kraju UE. Kryteria te są różnego typu. Jeśli są obligatoryjne, to wynika to z charakteru Działania w tym np. typu beneficjentów wskazanych w SzOP PO IG lub z przepisów wyższego rzędu (zakaz delokalizacji). Natomiast w przypadku kryteriów, za które można uzyskać dodatkowe punkty przy ocenie wniosku, premiowany jest rozwój działów B+R czyli miejsc pracy wysokiej jakości. Takie podejście jest w pełni zgodne z analizowaną polityką i sprzyja osiąganiu jej celów. Wprowadzono także wytyczne w celu eliminacji tzw. efektu przeniesienia pracowników: efekt przeniesienia czasami trudno uchwycić, ale podejmowaliśmy działania ku temu, żeby ograniczyć to w jak najlepszy sposób. Więc w momencie, gdyby łączyły się przedsiębiorstwa/dzieliły miejsca pracy, które przechodzą między pracodawcami nie mogą być uważane za nowe miejsca pracy. 73 Na poziomie wskaźników doprecyzowano sposób określania wartości bazowych: w wartości bazowej ( ), beneficjent określa, jakie było dotychczasowe zatrudnienie przez okres ostatnich 12 miesięcy. Żeby wyeliminować mechanizmy zaniżania zatrudnienia a potem zatrudniania ponownie tych samych osób. 74 Kryteria wyboru projektów w programie wspierają realizację polityki zatrudnienia we wszystkich jej wymiarach. Jednak z powodu pochodzenia środków finansowych (EFRR) w najmniejszym stopniu wpierają cel edukacji i podnoszenia kwalifikacji zawodowych w obszarze B+R i ICT. Nie ma w ogóle kryteriów, które premiowałyby działania szkoleniowe na rzecz pracowników. Są to zawsze działania dodatkowe, choć jednocześnie są to wydatki kwalifikowalne. Wiedza i znaczenie polityki zatrudnienia wśród przedstawicieli instytucji systemu PO IG 72 Tabela zawierająca szczegółową listę kryteriów zawarta jest w załączniku IDI IP2 74 IDI IP2 105

106 --- Opinie członków KM wyrażone w badaniu CATI świadczą o tym, że ich zdaniem znają oni politykę zatrudnienia. Dostrzegają, iż Program przyczynia się do osiągania celów tej zasady. Jest ona realizowana w Programie - zdaniem tej grupy respondentów - szczególnie poprzez wspieranie powstawania nowych przedsiębiorstw, rozwój istniejących (zwłaszcza innowacyjnych) oraz dostęp MŚP do wiedzy i doradztwa. w nieco mniejszym stopniu PO IG przyczynia się do tworzenia miejsc pracy wymagających wysokich kwalifikacji i wysoko wynagradzanych, zaś najgorzej oceniono wpływ Programu na wspieranie edukacji i podnoszenia kwalifikacji pracowników firm/instytucji. Członkowie KM nie najlepiej oceniają znajomość polityki zatrudnienia wśród projektodawców, choć trudno jest generalizować ( różnie z tym bywa ). Jako problem postrzegają natomiast sztuczne zawyżanie przez projektodawców liczby miejsc pracy, które powstaną w wyniku projektu - po to, aby uzyskać lepszą ocenę wniosku. Uwagę zwraca fakt, że mimo tak szerokiego zakresu działań wspierających politykę zatrudnienia oraz przeznaczenia na nią większości środków nie jest ona postrzegana (jak wynika z wywiadów) przez osoby pracujące w systemie instytucjonalnym PO IG jako podstawowa polityka horyzontalna, której jest realizowana w Programie. Oznacza to zdaniem ewaluatorów że jej znaczenie powinno być bardziej podkreślane. Należy jednak mieć na uwadze, iż proces ten musi uwzględniać jego specyfikę. Innowacje powodują bowiem często spadek liczby miejsc pracy np. w efekcie zmiany technologii na nowocześniejszą, bardziej zautomatyzowaną. w takich przypadkach powstające miejsca pracy są wyższej jakości niż dotychczasowe gdyż np. związane są z obsługa wyspecjalizowanych urządzeń. Etap przygotowania projektów przez wnioskodawców Działania instytucjonalne Materiały kierowane do wnioskodawców odnoszą się do polityki zatrudnienia w sposób pośredni poprzez opisy kryteriów wyboru projektów, wskaźników itp. Zdaniem prawie ¾ badanych beneficjentów tego typu informacje są wystarczające. Wykres 24. Ocena przez beneficjentów informacji dotyczących polityki zatrudnienia. dło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Źró Wiedza beneficjentów Blisko ¾ badanych beneficjentów PO IG deklaruje, że nie wie, czego dotyczy polityka zatrudnienia (patrz wykres poniżej). Jednakże nawet tym, którzy coś o niej wiedzą, kojarzy się ona przede wszystkim (80%) z równym dostępem do zatrudnienia (niezależnym od płci, narodowości i miejsca zamieszkania) oraz równą płacą czyli z równością szans! 106

107 --- Wykres 25. Wiedza beneficjentów PO IG o polityce zatrudnienia. Czy wie Pan(i) czego dotyczy WSPÓLNOTOWA POLITYKA ZATRUDNIENIA? 37,9 5,2 21,6 Zdecydowanie tak Raczej tak 35,3 Raczej nie Zdecydowanie nie Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Jednakże pytanie o konkretne elementy tej polityki, co których realizacji przyczynia się projekt, pokazuje, że rzeczywiście zgodnie z założeniami projekty PO IG w sposób horyzontalny przyczyniają się do osiągania jej celów (Wykres poniżej). Wykres 26. Realizacja polityki zatrudnienia w projektach Realizacja polityki zatrudnienia w projektach Czy projekt wpływa na powstawanie nowych przedsiębiorstw, np. poprzez zwiększanie popytu na nowe usługi w wyniku działao 59,5% 37,3% 3,3% Czy projekt wpływa na zwiększanie poziomu innowacyjności w Pana(i) branży Czy projekt wpływa na większe zainteresowanie małych i średnich przedsiębiorstw usługami doradczymi, podnoszeniem wiedzy na Czy projekt wpływa na tworzenie nowych miejsc pracy wymagających wysokich kwalifikacji i wysoko wynagradzanych Czy projekt wpływa na wspieranie edukacji i podnoszenia kwalifikacji obecnie zatrudnionych pracowników w firmach, 94,8% 64,1% 73,9% 82,4% 4,6%,7% 33,3% 2,6% 22,9% 3,3% 17,0%,7% tak nie trudno powiedzied Źródło: badanie własne, CATI z beneficjentami PO IG, N=153. Ok. ¾ beneficjentów nie identyfikuje realizacji polityki zatrudnienia jako utrudniającej prowadzenie działań projektowych lub przygotowanie wniosku 75. Generalnie można stwierdzić, że polityka zatrudnienia nie przeszkadza beneficjentom w osiąganiu celów projektu, a nawet je wspiera (Wykres poniżej). Przy czym 44% respondentów nie sprawdza, czy polityka ta jest realizowana w ich projekcie. Pozostali weryfikują to za pomocą wskaźników (32%), analiz dla celów sprawozdawczych (13%) lub inaczej (11%). Podawane przez beneficjentów przykłady wskaźników 75 Analiza utrudnień dostrzeganych przez pozostałe 25% nie przynosi wskazówek, co postrzegają oni jako szczególną trudność. Wynika to przede wszystkim niskiej znajomości szczegółów polityki zatrudnienia. 107