Podręczniki i Prawnicze

Transkrypt

1 Podręczniki i Prawnicze Samorząd terytorialny w RP Zbigniew Leoński 5. wydanie C. H. Beck

2 PODRÊCZNIKI PRAWNICZE Zbigniew Leoñski Samorz¹d terytorialny w RP

3 W sprzeda y: Z. Leoñski MATERIALNE PRAWO ADMINISTRACYJNE, wyd. 7 Podrêczniki Prawnicze Z. Leoñski NAUKA ADMINISTRACJI, wyd. 5 Podrêczniki Prawnicze T. Maciejewski HISTORIA ADMINISTRACJI Skrypty Becka G. aszczyca, A. Matan, Cz. Martysz POSTÊPOWANIE ADMINISTRACYJNE OGÓLNE Studia Prawnicze M. Wierzbowski (red.), A. Wiktorowska, M. Szubiakowski POSTÊPOWANIE OGÓLNE, PODATKOWE, EGZEKUCYJNE I PRZED S DAMI ADMINISTRACYJNYMI, wyd. 9 Podrêczniki Prawnicze R. Kêdziora KODEKS POSTÊPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO. EDYCJA DRUGA KodeksSystem KODEKS POSTÊPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO, wyd. 17 Teksty Ustaw Becka KODEKS POSTÊPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO, wyd. 16 Twoje Prawo

4 Samorz¹d terytorialny wrp Zbigniew Leoñski profesor zw. dr hab. nauk prawnych Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu 5. wydanie rozszerzone i zaktualizowane

5 Redakcja: Izabela Dorf Wydawnictwo C. H. Beck 2006 Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. ul. Gen. Zaj¹czka 9, Warszawa Sk³ad i ³amanie: Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. Druk i oprawa: P.W.P. INTERDRUK, Warszawa ISBN

6 Przedmowa Samorz¹d terytorialny jest trwa³ym i wa nym elementem zdecentralizowanej administracji publicznej. Jego zasadniczy kszta³t normuje Konstytucja RP. Niemniej ustawodawstwo zwyk³e, wype³niaj¹ce ramy postanowieñ ustawy zasadniczej, ulega ci¹g³ym zmianom. Od poprzedniej edycji podrêcznika minê³y ju 3 lata, co wymaga na skutek zmian ustawowych jego aktualizacji. Od czasu wydania podrêcznika w 2002 r. ukaza³y siê równie nowe opracowania dotycz¹ce samorz¹dowego prawa ustrojowego. Sk³oni³o to Autora do przygotowania nowej edycji podrêcznika. W podrêczniku uwzglêdniono stan prawny na koniec marca 2006 r. Poznañ, kwiecieñ 2006 r. Prof. zw. dr hab. Zbigniew Leoñski

7

8 Spis treœci Przedmowa... Wykaz skrótów... Wykaz literatury... s. Nb. V XI XIII Rozdzia³ I. Geneza, istota i znaczenie samorz¹du terytorialnego Tradycje samorz¹du terytorialnego w Polsce Istota samorz¹du terytorialnego Znaczenie samorz¹du terytorialnego Rozdzia³ II. Ustrojowe prawo samorz¹du terytorialnego Pojêcie ustrojowego prawa samorz¹dowego (prawo komunalne) Charakterystyka ustrojowego prawa samorz¹du terytorialnego w Polsce I. Regulacje centralne ród³a prawa z pierwszego etapu reformy ród³a prawa samorz¹dowego stanowione w drugim etapie reformy II. Regulacje statutowe Regulacja Europejskiej Karty Samorz¹du Terytorialnego Rozdzia³ III. Zadania i kompetencje organów samorz¹du terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji Wyodrêbnienie zadañ i kompetencji Typologia zadañ samorz¹du terytorialnego I. Uwagi ogólne II. Zadania w³asne III. Zadania zlecone Formy prawne wykonywania zadañ (kompetencje) I. Podzia³ II. Akty normatywne powszechnie obowi¹zuj¹ce III. Przepisy wewnêtrzne IV. Tryb uchwalania i og³aszania przepisów miejscowych V. Akty planowania Uwagi ogólne, podzia³ Programy gospodarcze Bud et

9 VIII Spis treœci s. Nb. 4. Plany zagospodarowania przestrzennego VI. Akty indywidualne VII. Porozumienia VIII. Formy prawa cywilnego IX. Inne formy prawne Spory kompetencyjne i inne Rozdzia³ IV. Zasady zarz¹dzania mieniem samorz¹dowym Pojêcie, znaczenie i powstawanie mienia samorz¹dowego I. Pojêcie II. Podmioty Nabycie mienia Przejêcie mienia Inne sposoby nabycia mienia Zasady zarz¹dzania mieniem samorz¹dowym I. Zasada samodzielnego decydowania II. Sk³adanie oœwiadczeñ woli III. Zasada szczególnej starannoœci IV. Podmioty prowadz¹ce dzia³alnoœæ gospodarcz¹ Rozdzia³ V. Wybory do organów stanowi¹cych samorz¹du terytorialnego, referendum lokalne i konsultacje, dostêp do informacji jako formy realizacji w³adzy lokalnej Zagadnienia ogólne Wybory do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw Referendum lokalne Konsultacje lokalne Rozdzia³ VI. Struktura gminy Gmina w strukturze samorz¹du terytorialnego RP Gmina jako jednostka podzia³u terytorialnego Rada gminy I. Status prawny radnego II. Funkcje rady gminy Organy wykonawcze gminy, urz¹d gminy, inne jednostki organizacyjne I. Organy wykonawcze gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) II. Zadania i kompetencje wójta, burmistrza i prezydenta miasta III. Sekretarz i skarbnik gminy IV. Urz¹d gminy V. Pracownicy zawodowi VI. Inne jednostki organizacyjne VII. Funkcje gospodarcze VIII. Gminy o szczególnym charakterze Organy w jednostkach pomocniczych gmin

10 Spis treœci IX Rozdzia³ VII. Struktura samorz¹du na szczeblu powiatu i województwa Zagadnienia ogólne Struktura organizacyjna samorz¹du powiatowego Struktura organizacyjna samorz¹du wojewódzkiego Rozdzia³ VIII. Samorz¹dowe kolegia odwo³awcze formy wspó³dzia³ania w samorz¹dzie krajowe reprezentacje samorz¹du terytorialnego Samorz¹dowe kolegia odwo³awcze Formy wspó³dzia³ania na szczeblu ponadgminnym zwi¹zki i porozumienia samorz¹dowe I. Uwagi ogólne II. Stowarzyszenia gmin, powiatów i województw III. Porozumienia gmin, powiatów i województw IV. Zwi¹zki gmin i powiatów V. Wspó³praca województwa samorz¹dowego z regionami innych pañstw formy wspó³pracy zagranicznej na ni szych szczeblach samorz¹du Krajowe reprezentacje samorz¹du Rozdzia³ IX. Nadzór nad samorz¹dem terytorialnym Istota i zakres nadzoru I. Pojêcie II. Zakres przedmiotowy III. Zakres podmiotowy Œrodki nadzoru Œrodki ochrony s¹dowej Rozdzia³ X. Ustrój samorz¹du terytorialnego miasta sto³ecznego Warszawy Problem wyodrêbnienia samorz¹du sto³ecznego Odrêbnoœci rozwi¹zañ organizacyjnych w œwietle ustawy z r Indeks rzeczowy s. Nb.

11

12 Wykaz skrótów 1. Akty normatywne AdmWojU... ustawa z r. o administracji rz¹dowej w województwie BezWybU... ustawa z r. o bezpoœrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta GminWybOU... ustawa z r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw GospKomU... ustawa z r. o gospodarce komunalnej KC... Kodeks cywilny Konstytucja... Konstytucja RP z r. KPA... Kodeks postêpowania administracyjnego PWSamTerU... ustawa z r. Przepisy wprowadzaj¹ce ustawê o samorz¹dzie terytorialnym i ustawê o pracownikach samorz¹dowych PrPostSAdm... ustawa z r. Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi ReferLokU... ustawa z r. o referendum lokalnym SamGminU... ustawa z r. o samorz¹dzie gminnym SamKolU... ustawa z r. o samorz¹dowych kolegiach odwo³awczych SamPowiatU... ustawa z r. o samorz¹dzie powiatowym SamWojewU... ustawa z r. o samorz¹dzie województwa UstrW-wyU... ustawa z r. o ustroju miasta sto³ecznego Warszawy ZagospPrzestrzU... ustawa z r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2. Piœmiennictwo AUWr... Acta Universitatis Wratislaviensis GiAT... Gospodarka i Administracja Terenowa OMT... Organizacja Metody Technika ONSA... Orzecznictwo Naczelnego S¹du Administracyjnego OSN... Zbiór Orzeczeñ S¹du Najwy szego (do 1962 r.) OSNAPU... Orzecznictwo S¹du Najwy szego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeñ Spo³ecznych (zbiór wydawany do r.) OSNCP... Orzecznictwo S¹du Najwy szego Izba Cywilna, Pracy i Ubezpieczeñ Spo³ecznych (od 1963 r.) OSP... Orzecznictwo S¹dów Polskich

13 XII Wykaz skrótów OSPiKA... Orzecznictwo S¹dów Polskich i Komisji Arbitra owych Pal.... Palestra PiP... Pañstwo i Prawo RPEiS... Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny ST... Samorz¹d Terytorialny ZNCKPAP... Zeszyty Naukowe Centrum Podyplomowego Kszta³cenia Pracowników Administracji Pañstwowej w Warszawie ZNUAM... Zeszyty Naukowe Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu 3. Inne skróty Dz.U.... Dziennik Ustaw M.P.... Monitor Polski n.... nastêpne post.... postanowienie tekst jedn.... tekst jednolity uchw.... uchwa³a wyr.... wyrok

14 Wykaz literatury Komentarze: A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorz¹dzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997 P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorz¹dzie gminnym, Warszawa 2004 P. Czechowski, A. Jaroszyñski, S. Pi¹tek, Komentarz do ustawy o samorz¹dzie terytorialnym, Warszawa 1992 B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorz¹dzie powiatowym. Komentarz, Kraków 2005 A. Jaroszyñski, Komentarz do ustawy o pracownikach samorz¹dowych, Warszawa 1993 M. Kasiñski, Z. Kmieciak, C. Kosikowski, R. P. Krawczyk, Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych z komentarzem oraz teksty innych aktów prawnych, Warszawa 1994 Z. Kmieciak, Ustawa o samorz¹dowych kolegiach odwo³awczych z komentarzem oraz akty wykonawcze, Warszawa 1995 C. Kosikowski, Komentarz do ustawy o gospodarce komunalnej oraz wzory aktów gminy dotycz¹ce przekszta³ceñ przedsiêbiorstw komunalnych, ódÿ Zielona Góra 1997 Z. Niewiadomski (red.), Kompetencje po reformie administracji publicznej. Komentarz do ustawy o zmianie niektórych ustaw, okreœlaj¹cych kompetencje organów administracji publicznej w zwi¹zku z reform¹ ustrojow¹ pañstwa, Warszawa 2000 Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorz¹dzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990 K. Podgórski, Cz. Martysz, Samorz¹d powiatowy. Praktyczny komentarz do ustawy z 5 czerwca 1998, Katowice Zielona Góra 1988 Inne opracowania: A. Agopszowicz, Zarys prawa samorz¹du terytorialnego, Katowice 1994 A. B³aœ (red.), Studia nad samorz¹dem terytorialnym, Wroc³aw 2002 J. Boæ, Gmina w Belgii, Wroc³aw 1993 J. Boæ (red.), Powiat, Wroc³aw 2001 E. Bojanowski, T. Langer (red.), Samorz¹d terytorialny, Gdañsk 1992 M. Brunka, B. Kumorek, E. uczak-kumorek, S³ownik samorz¹du terytorialnego, Zielona Góra 2003 P. Buczkowski, R. Sowiñski (red.), Samorz¹d terytorialny drog¹ do demokracji, Poznañ 1994 W. Chróœcielewski, Z. Kmieciak, Postêpowanie w sprawach nadzoru nad dzia³alnoœci¹ komunaln¹, Warszawa 1995 W. Chróœcielewski, J. P. Tarno, Organy samorz¹du terytorialnego w postêpowaniu administracyjnym i s¹dowoadministracyjnym, ódÿ 1994 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, Bydgoszcz Kraków 2003

15 XIV Wykaz literatury B. Dolnicki, Nadzór nad samorz¹dem terytorialnym, Katowice 1993 B. Dolnicki, Samorz¹d terytorialny, Kraków 2002 S. Dudzik, Dzia³alnoœæ gospodarcza samorz¹du terytorialnego. Problematyka prawna, Kraków 1998 E. Feret, Rola organów samorz¹du terytorialnego w procesie bud etowym, Przemyœl 2004 Z. Gilowska, L. Kieres, R. Sowiñski, Samorz¹d terytorialny w Polsce a standardy europejskie,warszawa 1993 J. Je ewski (red.), Gmina w wybranych pañstwach Europy Zachodniej, Wroc³aw 1995 A. Jêdraszko, Samorz¹d terytorialny w Niemczech na przyk³adzie Stuttgartu, Warszawa 1994 W. Kisiel, Polskie ustawy samorz¹dowe. Ujêcie porównawcze i historyczne, Kraków 2003 W. Kisiel, Ustrój samorz¹du terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003 B. Kumorek, Komisja rewizyjna i kontrola wewnêtrzna w gminie, Poznañ Zielona Góra 1996 Z. Leoñski, Ustrój i zadania samorz¹du terytorialnego w Polsce, Poznañ 1994 Z. Leoñski, Z. Niewiadomski, Samorz¹d terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa Zielona Góra 1994 E. Malisz, Przepisy gminne. Zasady i praktyka tworzenia prawa miejscowego, Zielona Góra 1994 Cz. Martysz, W³aœciwoœæ organów samorz¹du terytorialnego w postêpowaniu administracyjnym, Katowice 2000 A. M³ynarczyk, Gospodarka finansowa samorz¹dów lokalnych, Poznañ 1993 Z. Niewiadomski, Samorz¹d terytorialny w warunkach wspó³czesnego pañstwa kapitalistycznego, Warszawa 1988 Z. Niewiadomski, Gmina w Szwajcarii, Warszawa 1993 Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne w systemie zadañ samorz¹du terytorialnego, Warszawa 1994 E. Nowacka, Samorz¹d terytorialny w systemie w³adzy publicznej w Polsce, Wroc³aw 1994 E. Nowacka, Samorz¹d terytorialny w administracji publicznej, Warszawa 1997 E. Nowacka, Samorz¹d terytorialny w ustroju pañstwowym, Warszawa 2003 M. Ofiarski, J. Ciapa³a (red.), Zarys samorz¹du terytorialnego, Poznañ 2001 E. Olejniczak-Sza³owska, Prawo do udzia³u w referendum lokalnym. Rozwa ania na tle ustawodawstwa polskiego, ódÿ 2002 A. Piekara (red.), Funkcje samorz¹du terytorialnego a lokalna jakoœæ ycia, Warszawa 1995 A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorz¹d terytorialny i rozwój lokalny, Warszawa 1996 Praca zbiorowa: W poszukiwaniu modelu powiatu. Materia³y z seminarium polsko-niemieckiego r., Warszawa 1992 M. Stahl, E. Olejniczak-Sz³owska, Samorz¹d terytorialny. Podstawowe zagadnienia, Warszawa 1994 R. Stasikowski, Gwarancje samorz¹dnoœci gminnej w systemie prawnym Republiki Federalnej Niemiec i Rzeczypospolitej Polskiej, Bydgoszcz Katowice 2005 Z. Sypniewski, S³u ba pracownicza u pracodawcy samorz¹dowego, Zielona Góra 2000 Z. Sypniewski, M. Szewczyk, Status prawny radnego, Zielona Góra 1999 J. P. Tarno, M. Sieniuæ, J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorz¹d terytorialny w Polsce, Warszawa 2002 A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielnoœci gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002 L. Zacharko, Prywatyzacja zadañ publicznych gminy. Studium administracyjnoprawne, Katowice 2000 M. Zdyb, Samorz¹d a pañstwo. Nadzór nad samorz¹dem, Lublin 1993

16 Rozdzia³ I. Geneza, istota i znaczenie samorz¹du terytorialnego 1. Tradycje samorz¹du terytorialnego w Polsce Literatura: W. Brzeziñski, Terytorialna organizacja gminy wiejskiej w Polsce, Warszawa 1932; H. Izdebski, Samorz¹d terytorialny w II Rzeczypospolitej, ST Nr 5 i 6/1991; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004; Z. Leoñski, Przekszta³cenia terenowego aparatu administracji pañstwowej, [w:] System prawa administracyjnego, t. II, rozdz. II, Ossolineum Mówi¹c o genezie samorz¹du terytorialnego w Polsce, nale y na wstêpie odpowiedzieæ na pytanie, czy instytucje prawnoustrojowe z ubieg³ych okresów mo emy oceniaæ wed³ug kryteriów wspó³czesnych. Pozostawiaj¹c rozstrzygniêcie tego metodologicznego dylematu historykom ustroju pañstwowego, przyjmujemy, e punktem wyjœcia powinien byæ samorz¹d nowoczesny. W przeciwnym wypadku, ustalaj¹c genezê samorz¹du terytorialnego w Polsce, musielibyœmy siêgaæ do ustroju feudalnego i np. w samorz¹dzie dawnych miast doszukiwaæ siê genezy wspó³czesnego samorz¹du terytorialnego w Polsce. Dla naszych Rozdzia³ celów 1. I. Geneza, Tradycje przyjmujemy, istota samorz¹du i e znaczenie nowoczesny terytorialnego samorz¹du samorz¹d wterytorialnego Polsce terytorialny powsta³ pod wp³ywem idei Rewolucji Francuskiej 1, a zatem w okresie, gdy Polska znajdowa³a siê pod zaborami. Kszta³tuj¹ce siê w ka dym zaborze odmienne instytucje samorz¹dowe by³y w zasadzie wytworem ustawodawstwa obcego. Niemniej nale y tu odnotowaæ tworzenie siê w³asnych, polskich rozwi¹zañ nowoczesnego samorz¹du, tj. posiadaj¹cego charakter publicznoprawny. Mo na siê go doszukiwaæ ju w ordynacji miejskiej z r., w³¹czonej nastêpnie do Konstytucji 3 Maja z 1791 r. w rozdziale: Prawo o miastach. Sformu³owano tu prawo miast do wolnoœci, czyli w³asnego zakresu spraw samorz¹du (choæ w jego zakres w³¹czono równie s¹downictwo). W tzw. miastach królewskich mog³y one wybieraæ swe organy: magistraty, burmistrzów, wójtów i innych urzêdników. Wprowadzono tu te sui generis nadzór pañstwa (nadzór komisji 1 1 Por. Z. Niewiadomski, Samorz¹d terytorialny w warunkach wspó³czesnego pañstwa kapitalistycznego, Warszawa 1988, s. 13 i n. Nb. 1

17 2 Rozdzia³ I. Geneza, istota i znaczenie samorz¹du terytorialnego policji), co wskazywa³o na powi¹zania z administracj¹ pañstwow¹. Nie zmieniono jeszcze szlacheckiego samorz¹du ziemskiego i patrymonialnych uk³adów w gminach wiejskich, tj. reliktów ustroju feudalnego 1. Elementy polskich rozwi¹zañ samorz¹dowych mo na by znaleÿæ w gminie wiejskiej na obszarze Rzeczypospolitej Krakowskiej (utworzonej w 1816 r.), która dzieli³a siê na gminy wiejskie z wybieranymi wójtami jako organami administracji. Przede wszystkim jednak polskiej myœli samorz¹dowej mo na siê doszukiwaæ w dyskusjach naukowych i przygotowanych projektach rozwi¹zañ prawnych o samorz¹dzie w Galicji. Tu w³aœnie wprowadzenie autonomii w 1871 r. dawa³o mo liwoœæ dojœcia do g³osu polskiej myœli prawniczej dotycz¹cej ustroju samorz¹du terytorialnego 2. Wszak e dopiero odzyskanie niepodleg³oœci po I wojnie œwiatowej pozwoli³o na ukszta³towanie w³asnych instytucji samorz¹dowych. 2 Bardzo wa n¹ spraw¹ odrodzonego pañstwa polskiego by³o stworzenie tego samorz¹du na ziemiach, na których on nie istnia³ lub istnia³ w szcz¹tkowym zakresie (tereny by³ego zaboru rosyjskiego; por. np. A. Wrzyszcz, Samorz¹d gminny a zmiana granic administracyjnych w Królestwie Polskim, ST Nr 4/1991, s. 41 i n.), a przede wszystkim oparcie go na jednolitych zasadach w skali ca³ego pañstwa i usuniêcie mozaiki przepisów zaborczych 3. Napotka³o to ró norodne trudnoœci: brak by³o gotowej koncepcji budowy administracji terenowej, dzia³a³ tu wp³yw tradycji i przyzwyczajeñ do rozwi¹zañ dotychczas istniej¹cych w okresie zaborów, przeszkod¹ by³o tak e stopniowe kszta³towanie siê granic odrodzonego pañstwa w miarê przy³¹czania nowych terenów itp. Ustrój administracji terenowej w okresie dwudziestolecia miêdzywojennego oparto na tzw. dualistycznym 4 modelu, który wykszta³ci³ siê na kontynencie europejskim. W ró nych okresach czasu rozmaicie go pojmowano, istota jego sprowadza³a siê do wprowadzenia dwóch pionów organów administracji publicznej: scentralizowanego pionu administracji rz¹dowej (pañstwowej) oraz administracji samorz¹du terytorialnego, opartego na idei decentralizacji. W poszczególnych okresach wzajemne relacje i rola obu pionów administracji 1 J. Staryszak, Prawo nadzoru nad administracj¹ samorz¹dow¹ w Polsce, Warszawa 1931, s Por. W. Brzeziñski, Terytorialna organizacja gminy wiejskiej w Polsce, Warszawa 1932, s.8in. 3 Omawiaj¹ je m.in. K. W. Kumaniecki, W. Wasiutyñski, J. Panejko, Polskie prawo administracyjne w zarysie, Kraków 1929, s i n. 4 Co siê tyczy pojmowania tego modelu, por. m.in. Z. Leoñski, Z. Janku, M. Szewczyk, M. Waligórski, O tzw. dualistycznym modelu administracji terenowej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich dzia³ania, Toruñ 2005, s. 339 i n. Nb. 2

18 1. Tradycje samorz¹du terytorialnego w Polsce 3 publicznej by³y odmienne. O roli samorz¹du terytorialnego w tym modelu traktowa³y ju ustawy zasadnicze. Konstytucja marcowa z 1921 r. deklarowa³a wprawdzie szerokie prawa do samorz¹du terytorialnego w gminie, powiecie i województwie, wype³nienie jej treœci jednolitymi przepisami samorz¹dowymi w skali ca³ego pañstwa trwa³o jednak a do 1933 r., tj. do wejœcia w ycie ustawy z r. o czêœciowej zmianie ustroju samorz¹du terytorialnego, zwanej ustaw¹ scaleniow¹ ( scala³a ona mozaikê ró nych rozwi¹zañ form samorz¹du na poszczególnych terenach). Mo na odnotowaæ, i przepisy te by³y wynikiem wieloletnich prac studialnych rz¹dowych, projektów prywatnych, polemik w prasie i burzliwych obrad Sejmu i Senatu. Zw³aszcza dyskusyjna by³a koncepcja gminy wiejskiej (gmina jednostkowa czy zbiorowa). Jednak owo ujednolicenie nie objê³o ca³oœci pañstwa. Proklamowany przez Konstytucjê marcow¹ samorz¹d wojewódzki istnia³ na tym szczeblu jedynie w by³ym zaborze pruskim. Na pozosta³ych terenach na szczeblu wojewódzkim na podstawie regulacji prawnej z 1928 r. istnia³a jedynie namiastka samorz¹du w formie opiniodawczych organów wojewody, sk³adaj¹cych siê z cz³onków wy³onionych przez rady powiatowe i rady miejskie miast powiatowych. Mimo to nale y wysoko oceniæ wysi³ek odrodzonego pañstwa w budowaniu i ujednolicaniu kszta³tu organizacyjnego samorz¹du terytorialnego. Odnotowaæ nale y ywe zainteresowanie siê nim przez przedstawicieli nauki prawa administracyjnego (wartoœciowe monografie naukowe, posiadaj¹ce i dziœ swój walor u yteczny), tworzenie specjalistycznych czasopism samorz¹dowych (w szczególnoœci Samorz¹d Miejski czy Samorz¹d Terytorialny ) itp. Gdy chodzi o ocenê samorz¹du w okresie dwudziestolecia, por. np. A. Ajnenkiel, Administracja w Polsce. Rys historyczny, Warszawa 1975, s. 54 i n., a zw³aszcza s. 10 i n.; S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznañ 1946, s lub Z. Leoñski, Przekszta³cenia terenowego aparatu administracji pañstwowej, [w:] System prawa administracyjnego, t. II, Ossolineum 1977, s , a przede wszystkim H. Izdebski, Samorz¹d terytorialny w II Rzeczypospolitej, ST Nr 5/1991, s. 34 i n. oraz Nr 6/1991, s. 46 i n. Okres rozpoczynaj¹cy siê po II wojnie œwiatowej trudno oceniaæ. Reaktywowany dekretem z r. samorz¹d terytorialny formalnie zosta³ zniesiony dopiero w 1950 r. Niemniej i w tym okresie przechodzi³ ró ne koleje. Samorz¹d ten by³ odmiennie oceniany zaraz po II wojnie œwiatowej i w okresie po jego zniesieniu. Zapewne dzisiejsza doktryna politycznoustrojowa oceni go jeszcze inaczej. Trudnoœci wyp³ywaj¹ st¹d, i ocena zale y od tego, jakie zastosujemy tu kryteria badanie tylko obowi¹zuj¹cych przepisów czy te obiektywnie istniej¹cej rzeczywistoœci. Ta druga metoda wymaga dostêpu do odpowiedniej dokumentacji i powinna nale eæ do historyków ustroju. 3 Nb. 3

19 4 Rozdzia³ I. Geneza, istota i znaczenie samorz¹du terytorialnego Reaktywowanie samorz¹du terytorialnego i dualistycznego modelu administracji terenowej (podzia³ na administracjê samorz¹dow¹ i rz¹dow¹) t³umaczyæ mo na ró nymi przyczynami. Gdy chodzi o przyczyny formalnoprawne, nale y wskazaæ, i nawet oficjalne dokumenty z 1944 r. uznawa³y, i Konstytucja marcowa, która w³aœnie deklarowa³a szerokie prawo do samorz¹du, jest legalnie obowi¹zuj¹c¹ konstytucj¹. Po wtóre, nawi¹zanie do wzorców z dwudziestolecia miêdzywojennego by³o podyktowane wzglêdami taktycznymi, ³atwiej by³o przebudowaæ ustrój, nawi¹zuj¹c do znanych spo³eczeñstwu rozwi¹zañ, ni wprowadzaæ zmiany radykalne, tym bardziej i oceniono by je jednoznacznie jako sowietyzacjê Polski. Regulacja z 1944 r. o samorz¹dzie terytorialnym mia³a wszak e swoje minusy i plusy. Gdy chodzi o te ostatnie, to wprowadzono samorz¹d w skali województwa na terenie ca³ego pañstwa (przypomnijmy, e w dwudziestoleciu dzia³a³ on na szczeblu gminy i powiatu z wyj¹tkiem by³ego zaboru pruskiego) oraz okreœlono szeroko jego kompetencje na zasadzie klauzuli generalnej. Do ujemnych rozwi¹zañ nale y g³ównie to, i wyeliminowano istotn¹ cechê samorz¹du terytorialnego, tj. demokratyczny wybór organów przedstawicielskich przez spo³eczeñstwo. W sk³adach rad narodowych organów uchwa³odawczych samorz¹du, pierwotnie by³y reprezentowane równie tzw. partie opozycyjne, ale zw³aszcza po 1948 r. zmierzano do zapewnienia dominacji zwolenników ustroju socjalistycznego. Ustawa z r. o jednolitych organach w³adzy pañstwowej znosi formalnie samorz¹d terytorialny i wprowadza w pe³nym zakresie model radziecki (samorz¹d terytorialny tego okresu omawia przede wszystkim Cz. Ura, Samorz¹d terytorialny w Polsce Ludowej , Warszawa 1972). Ponadto model tego samorz¹du odbiega³ od ujêæ klasycznych. Poddano go doœæ œcis³ej centralizacji poprzez wmontowanie go na swoistych zasadach do systemu rad narodowych, ale te wprowadzono nieznan¹ w pañstwach kapitalistycznych zasadê, e rady narodowe (organ uchwa³odawczy) sprawowa³y kontrolê spo³eczn¹ nad ró nymi postaciami administracji rz¹dowej. Dopiero dyskusje 1 z lat 80. XX w. i liberalizacja ustroju toruj¹ drogê powrotu do koncepcji samorz¹du terytorialnego. Ustawa z 1983 r. o systemie rad narodowych i samorz¹du terytorialnego, zw³aszcza po noweli z 1988 r., zawiera³a ju wprawdzie pewne elementy rozwi¹zañ samorz¹dowych, pozostawa³a 1 Por. zw³aszcza A. Antoszewski, W³adza i samorz¹d a zagadnienia kompetencji rad narodowych, PiP z. 4/1983; W. Dawidowicz, Jeszcze jedna reforma rad narodowych czy przywrócenie samorz¹du terytorialnego, PiP z. 3 4/1982; M. Kulesza, W³adza lokalna w systemie reformy, PiP z. 3/1983; M. Stahl, Poszukiwania modelu w³adzy i administracji lokalnej, ódÿ Nb. 3

20 2. Istota samorz¹du terytorialnego 5 jednak przy okreœlonych wzorcach systemu radzieckiego (rad jako organów w³adzy pañstwowej) 1. Mo na by powiedzieæ, i w miarê liberalizowania stosunków politycznoustrojowych w Polsce coraz czêœciej ³¹czono ideê zarz¹du lokalnego z problematyk¹ samorz¹du terytorialnego 2. Natomiast w burzliwych dyskusjach z lat 80. XX w. w ramach szerokiej decentralizacji (rozumianej te niekiedy jako postulat stworzenia Rzeczypospolitej samorz¹dnej ) wysuwano ¹danie oparcia zarz¹du lokalnego na formach samorz¹du terytorialnego. Przy tym zró nicowanie pogl¹dów sprowadza³o siê do tego, czy dotychczasowe rady narodowe przekszta³ciæ w ogniwa samorz¹du terytorialnego, czy te nale- y powróciæ do wzorców z okresu dwudziestolecia miêdzywojennego, wprowadzaj¹c dualizm administracji lokalnej terenowe organy administracji rz¹dowej i samorz¹dowej. Jak wiadomo, ustawodawstwo z 1990 r. powróci³o do koncepcji dualistycznego modelu administracji terenowej, w której tylko jednym z jej filarów jest samorz¹d terytorialny i to na szczeblu gminy. Natomiast na szczeblu wy szym dzia³a³ wówczas kierownik rejonu oraz wojewoda oba organy administracji rz¹dowej. Dzia³a³ te w tym czasie sejmik na szczeblu województwa, sk³adaj¹cy siê z delegatów wybranych przez rady gminy, kompetencje jego wskazywa³y na to, e jest to organ pomocniczy bez uprawnieñ w³adczych (wyj¹tek stanowi³y kompetencje w zakresie nadzoru nad gminami) 3. Dopiero ustawodawstwo z 1998 r., w drugim etapie reformy samorz¹dowej inaczej kszta³tuje dualizm administracji terenowej. Samorz¹d terytorialny dzia³a na trzech szczeblach podzia³u terytorialnego: w gminie, powiecie i województwie, a organy administracji rz¹dowej o kompetencji generalnej tylko w województwie. 2. Istota samorz¹du terytorialnego Literatura: M. Jaroszyñski, 2. Zagadnienia Istota samorz¹du, terytorialnego Londyn 1942; Z. Niewiadomski, Samorz¹d terytorialny w warunkach wspó³czesnego pañstwa kapitalistycznego, Warszawa Na wstêpie nale y zaznaczyæ, i w naszej literaturze, podobnie jak w przepisach prawnych, spotykamy siê z ró nym ujmowaniem samorz¹du. Otó 4 1 Por. Z. Leoñski, System organizacji i funkcjonowania terenowych organów przedstawicielskich i organów administracji pañstwowej w PRL, Warszawa Poznañ W okresie PRL bodaj pierwszy w naszej literaturze akcentowa³ to J. Staroœciak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960; ten e, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wroc³aw Warszawa Kraków 1967, s. 137 i n. 3 Por. te Z. Leoñski, Ustrój samorz¹du terytorialnego w RP, Poznañ 1991, s. 99 i n. Nb. 4